O Lucro nas Empresas Estatais

O LUCRO NAS EMPRESAS ESTATAIS

Jacintho Arruda Câmara

Professor de Direito Administrativo da PUC/SP. Vice-Presidente da Sociedade Brasileira de Direito Público – SBDP. Mestre e Doutor em Direito pela PUC/SP.

1. Introdução As empresas estatais estão longe de ser novidade no cenário da organização administrativa. Há muito, no Brasil e no exterior, o Estado faz uso da estrutura empresarial para atuar no desenvolvimento das mais diversas atividades (desde aquelas próprias à iniciativa privada até os chamados serviços públicos). Apesar disso, persiste alguma indefinição quanto ao papel que elas devem desempenhar. Um dos temas que, em minha avaliação, ainda desperta certa dúvida e, nalguns casos, avaliações equivocadas, diz respeito à obtenção de lucros por tais empresas.

Tornou-se comum aos estudos jurídicos sobre o tema, a inclusão da ressalva de que esse tipo de atuação do Estado não visa exclusivamente à obtenção de lucro. A ressalva busca basicamente registrar que não é apenas a finalidade lucrativa, natural às estruturas empresariais, que move e autoriza o Estado a manter suas empresas. No Brasil, a própria Constituição Federal condiciona a exploração estatal direta de atividades econômicas (vale dizer, exploração de atividades econômicas por intermédio de empresas estatais) à busca de pelo menos um, de dois objetivos: atender aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo (art. 173, caput).¹ Estudos sérios e bem fundamentados defendem que, ao contrário da típica atuação privada, o Estado conjuga em sua atividade empresarial a busca do lucro com a perseguição de outros objetivos, próprios ao interesse público. Daí também se sustentar que, diversamente do que se observa no âmbito privado, a adoção de posturas que reduzam ou mesmo eliminem a lucratividade do empreendimento por um dado período não desnaturam o caráter empresarial dessas entidades estatais.² A ênfase dada a esse aspecto é justificável. Quer-se apontar um traço peculiar do regime jurídico das empresas integrantes da Administração Pública. Empresas comuns teriam como principal e exclusivo objetivo a persecução do lucro. Empresas estatais, diferentemente, além do fim “egoístico” do lucro, também buscariam objetivos de interesse público, o que, em dadas circunstâncias, pode até justificar o abandono parcial da lucratividade.

Não pretendo, nesse estudo, refutar ou reduzir a importância das citadas ponderações feitas sobre os objetivos de caráter público que devem ser perseguidos pelas empresas estatais. As lições são corretas e úteis. Todavia, isso não pode eliminar o reconhecimento da importância do lucro nas atividades desempenhadas pelas empresas estatais. Muito menos servir de esteio para a estapafúrdia conclusão de que tais empresas não devam perseguir o lucro.

O enfoque dado a esse traço peculiar das estatais (o de também perseguir finalidades não lucrativas) não pode afastar o interesse em algo que está no cerne da atuação das empresas em geral: a busca do lucro. Empresas estatais, como quaisquer outras, buscam e obtêm efetivamente lucro como resultado de suas atividades. Esse é um elemento importante, muitas vezes crucial, de sua atuação. O fato de ser um traço comum a qualquer empresa (privada ou estatal) não deve impedir que esse resultado da atuação das estatais mereça a devida atenção dos publicistas. Também é insuficiente para justificar o desprezo sobre o tema, a constatação (correta) de que não é apenas isso que move tais empresas.

O objetivo desse estudo, portanto, é apontar a relevância da busca por resultados lucrativos nas atividades desempenhadas pelas empresas estatais.

2. Por que as estatais não poderiam lucrar? Síntese de uma visão distorcida Antes de apontar as objeções de fundo lançadas por alguns à persecução do lucro por empresas estatais, é necessário esclarecer algumas opções terminológicas assumidas no presente texto.

A expressão lucro será aqui tomada como resultado positivo no balanço financeiro de entidade empresarial. Adotarei, portanto, uma noção ampla e comum da palavra, que busca simplesmente designar a sobra financeira obtida da comparação entre receitas e despesas da empresa num dado período. Não é objeto da presente análise a definição dos métodos empregados para avaliar o desempenho das empresas, tampouco se mostra relevante para os fins da discussão proposta separar variáveis técnicas e conceitos construídos em torno da noção geral de lucro (como as classificações entre lucro líquido e lucro bruto, lucro contábil e lucro econômico, entre outras).

Também será desconsiderada a mera variação terminológica que alguns propõem para designar o resultado econômico-financeiro positivo das empresas estatais. Autores defendem a substituição da locução mais conhecida (lucro) por considerá-la imprópria para empresas estatais. A incompatibilidade estaria na suposição de que o lucro é algo inerente e exclusivo a particulares, na consecução de seus “interesses egoísticos”. Por isso, para designar o mesmíssimo resultado, ao invés de lucro, sugere-se a utilização de expressões como “superávit” ou “saldo positivo”. Não entrarei nesse debate, de certo modo focado em teses tributárias.³ Para o que aqui se pretende discutir, é absolutamente indiferente chamar o fenômeno em análise de lucro, superávit, resultado positivo ou de qualquer outra designação. A discussão é de fundo. Minha proposta é debater se uma empresa estatal, simplesmente por ser estatal, estaria de algum modo impedida de almejar o lucro, o superávit ou resultados econômico-financeiros positivos em sua atuação. Tomarei todas essas expressões como sinônimas e assim as empregarei ao longo do texto.

Mas por que ocorreria a alguém defender que empresas estatais não deveriam perseguir o lucro? É importante marcar o sentido da pergunta. Não se trata de constatar que as estatais não podem apenas buscar lucro. A questão destaca que há quem sustente que o lucro não deve ser buscado como um legítimo objetivo da empresa estatal (aliado aos demais, de preservação da segurança nacional ou de relevante interesse coletivo). O lucro (ou seja, resultado econômico positivo) só poderia ser alcançado de maneira contingencial, como produto aleatório de uma atuação focada exclusivamente na perseguição dos chamados interesses públicos. Circunscrita a essa finalidade pública, a empresa estatal poderia até gerar lucro (como se fosse um resultado possível, “tolerado”), mas não deveria de modo algum almejá-lo, persegui-lo, comprometer-se a alcançá-lo.

Esse tipo de raciocínio aparece com mais frequência em debates orais, travados em seminários jurídicos, salas de aula de graduação ou pós. Parece encarnar no imaginário coletivo da comunidade jurídica, dispensando maiores demonstrações para ser invocado. Mas também é possível encontrar manifestações formais nesse sentido em alguns textos acadêmicos.⁴ Identifico duas ideias na base deste citado ponto de vista. Uma delas é de caráter um tanto quanto ideológico e moralista. Seus adeptos parecem partir da premissa segundo a qual obter lucro seria, por si, prática condenável. As pessoas deveriam ter acesso a bens e serviços pagando apenas o suficiente para cobrir os custos do fornecedor ou prestador de serviço. O lucro é tido como uma espécie de pecado imposto pelo capitalismo (usura), tolerável apenas entre particulares, porém, jamais aceitável como algo a ser pretendido pelo imaculado Estado. A outra provável justificativa para o repúdio ao lucro nas estatais teria base em conhecida lição doutrinária. Aplica-se a vaga distinção entre interesse público primário e o secundário para, a partir dela, inferir-se, sem qualquer justificativa, que a obtenção de lucro seria obviamente um interesse secundário, não podendo, como tal, ser buscado pela Administração (no caso, pela empresa estatal). Explicarei melhor a articulação desses argumentos.

A primeira ideia apontada para refutar a busca de lucro por empresas estatais leva em conta uma espécie de dogma: o Estado não teria sido feito para lucrar. O lucro seria exclusiva e essencialmente um produto da atuação de agentes privados. Tratar-se-ia do “mal necessário” para motivar o interesse egoísta dos particulares em empreender. O Estado não teria razão ou justificativa para querer lucrar com suas empresas. Sua fonte de recursos seria o poder de tributar (recolhendo impostos, taxas e contribuições de melhoria) e não a prestação de serviços ou o fornecimento de bens com o intuito de capitalizar-se. Se a Constituição autoriza a atuação estatal nesse tipo de segmento (e a Constituição brasileira o faz expressamente), não é para perseguir o lucro, e sim para alcançar objetivos de interesse público, como a proteção da segurança nacional e a persecução de relevantes interesses coletivos. Nesse contexto, o lucro só pode aparecer como consequência eventual do desenvolvimento dessas atividades focadas nos objetivos maiores da atuação empresarial do Estado⁵. Na essência, o Estado empresário não deveria lucrar, pois, em tais situações, ele estaria desviando-se de suas metas constitucionalmente traçadas. Mais, se deliberadamente pretender auferir lucro, o ente estatal poderia incorrer em desvio de finalidade uma vez que, supostamente, empregaria um instrumento próprio para a realização de determinadas finalidades públicas para auferir vantagem econômico-financeira, não encartada na Constituição Federal.

A busca do lucro por estatais, além de supostamente desviar essas empresas de seus objetivos constitucionalmente consagrados, prejudicaria a todos quantos consumissem os bens e produtos por elas oferecidos, uma vez que estariam pagando mais do que o suficiente para cobrir as despesas do Estado. Haveria, nessa óptica, uma espécie de direito subjetivo de não ser “explorado” pelo Estado. Submeter-se a certa exploração pelos particulares, esses egoístas, tudo bem... Faria parte da natureza humana, num sistema capitalista, mover-se apenas em busca dessa recompensa econômica (o lucro). Mas isso não autorizaria o Estado, por suas empresas, a também auferir ganhos com suas atividades. O lucro estatal corresponderia a um prejuízo injusto imposto aos seus clientes. Defender que uma estatal venha perseguir o lucro seria, noutras palavras, admitir que o Estado pudesse realizar cobranças abusivas. Para o Estado-empresário seria tolerável apenas a recomposição dos custos incorridos com a prestação dos serviços ou fornecimento dos produtos.

O argumento com verniz jurídico é de construção mais simples e linear. Ele se escora na premissa segundo a qual há um objetivo primário a ser perseguido pelas empresas estatais: a realização de atividade importante à consecução do interesse coletivo ou da segurança nacional. Daí surge a premissa posterior: perseguir outro objetivo, como a obtenção de lucro, seria um interesse secundário, menor. A conclusão que se saca, a partir da conjugação de tais pressupostos, é a de que as empresas estatais não deveriam perseguir o lucro. Buscá-lo seria o mesmo que abandonar o interesse primário da entidade em troca do secundário. Configuraria, para pôr tudo em linguagem jurídica, autêntico desvio de finalidade. A obtenção de um resultado financeiro favorável por parte de uma estatal seria, por assim dizer, algo circunstancial. Uma contingência das atividades focadas no interesse primário da entidade, jamais um objetivo previamente almejado. Figuraria quase como um “mal necessário”.

Já adiantei minha oposição a tais ideias. Passo a demostrar por quê.

3. Compatibilidade entre lucro e interesse público A relutância em assumir o caráter lucrativo das empresas estatais parece ter amparo numa ilusória contraposição entre a busca do lucro e a persecução do interesse público. Haveria uma incompatibilidade entre almejar o lucro e, simultaneamente, desenvolver atividade de interesse público. Todavia, não é fácil encontrar uma razão lógica para justificar essa ideia.

Por que uma empresa, controlada pelo Estado, ao assumir o objetivo de gerar lucro estaria, automaticamente, renegando sua finalidade de alcançar outro interesse público? Por que a busca do lucro não pode ser considerada, também, um interesse público a ser alcançado?

Não vejo razão para apartar a busca pelo lucro da realização de algum outro interesse coletivo ou mesmo da proteção da segurança nacional. Ao contrário, se o Estado opta por desenvolver uma atividade de interesse público por meio de uma empresa e não por outro modelo de estruturação organizacional (como uma autarquia ou fundação), só pode ser para conjugar características próprias da atividade empresária (essencialmente lucrativa) com outros objetivos públicos.

A Constituição Federal prevê uma série de modelos organizacionais da Administração Pública. Além da atuação direta, o Estado pode agir por meio de entes integrantes da chamada Administração Indireta, composta por autarquias, fundações governamentais, empresas públicas e sociedades de economia mista. A atuação por meio da Administração Direta e da autárquica se dá em regime de direito público. Nesse campo não espera realmente, a obtenção de superávits econômico-financeiros de cada atividade. O mesmo se dá com o horizonte finalístico natural de estruturas fundacionais, sejam elas governamentais ou não, de direito público ou privado. Todavia, em estruturas empresariais, a lucratividade é algo a ser buscado. Assim, quando a Constituição admite expressamente que o Estado atue por meio de empresas, parece claro que o fez por aceitar que essa atuação administrativa não é incompatível com um dos fins precípuos da atuação empresarial, que é a de gerar lucros.

O art. 173 da Constituição Federal estabelece finalidades que uma empresa estatal deve, necessariamente, perseguir. Mas essa indicação não exclui do universo de objetivos das estatais, implícita ou explicitamente, a obtenção de lucro. Desenvolver atividade necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo não importa ser indiferente aos resultados econômico-financeiros da empresa. Isso é óbvio⁶.

Muito pelo contrário, na maioria das vezes, a lucratividade da empresa constitui instrumento fundamental para a realização da atividade de interesse público com uma maior eficiência. E é justamente essa busca do lucro, em prol da realização do interesse público, que constitui uma das principais justificativas para a opção pelo modelo empresarial na Administração Pública.

Como empresa, a obtenção de superávit financeiro nas atividades desenvolvidas pode ser mais eficientemente alocada na realização de seu fim. O lucro serve para autofinanciar a ampliação das atividades da empresa, bem como para viabilizar a obtenção de recursos junto a instituições financeiras.

Assumindo sua condição de empresa lucrativa e, efetivamente, almejando o lucro nas suas operações, a empresa estatal passa a contar com importante instrumento para ampliar e aprimorar suas ações. Lucrando, ela poderá investir em expansão ou, quando necessário, captar recursos junto a agentes financeiros e investidores para atingir sua atividade fim. Também não deve ser desprezada a relevante função de propiciar dividendos para seu controlador, o Estado. Basta ver a relevância dessa fonte de receita para o equilíbrio fiscal da União, por exemplo.⁷ Constitui visão demasiadamente simplista defender que, por envolver interesse público (segurança nacional ou relevante interesse coletivo), as atividades desenvolvidas pelas estatais devam ser financiadas com recursos orçamentários. Sem dúvida que esta é uma possibilidade. Mas, em várias situações, a hipótese é meramente formal. O Estado não dispõe de recursos para investir em todas as atividades de interesse público que, por determinação legal ou constitucional, lhes foram atribuídas. Entre comprometer receitas tributárias, fundamentais para desempenhar certas atividades essenciais e que não geram recursos (como saúde pública e segurança, para ficar em exemplos marcantes), o Estado pode legitimamente se organizar de modo a propiciar que segmentos específicos de suas atribuições sejam autossustentáveis. E a

lucro não é, diferentemente da empresa capitalista, o único fim da gestão [da empresa estatal], ela é ao menos um dos seus objetivos principais: a empresa [estatal] deve ter uma gestão não somente equilibrada, mas também lucrativa, a fim de poder utilizar, para seu desenvolvimento, os mecanismos de autofinanciamento, destinando-se o restante do lucro, segundo as normas aplicáveis, ou ao Estado, ou ao conjunto dos acionistas — inclusive os privados, no caso de sociedade de economia mista — ou, em parte, aos empregados.” (tradução livre - o grifo não coincide com o original). (Droit administratif, 15ª ed., Dalloz, Paris, 1994, p. 430).

descentralização administrativa, por meio da criação de empresas estatais, é importante ferramenta para implantar essa estratégia.

A empresa estatal, ao operar com margem de lucro, poderá alavancar recursos para a destinação pública à qual está atrelada. O lucro poderá ser reinvestido na expansão ou melhoria das atividades desempenhadas pela empresa. Será a perspectiva de lucro que, por outro lado, viabilizará a captação de investimentos junto a instituições financeiras ou a investidores no mercado de capitais. Ao invés de comprometer o orçamento, o Estado capta recursos para o setor ofertando a lucratividade da atividade desempenhada por sua empresa aos investidores/financiadores.

Nas sociedades de economia mista é possível perceber de maneira muito evidente como o lucro proporcionado pela empresa estatal serve de instrumento para captação de recursos aos fins de interesse público. É óbvio que o investidor privado encontra como estímulo para adquirir capital de empresa estatal uma real perspectiva de retorno. Trata-se de investimento em capital de risco e, como tal, está sujeito a perdas. Mas a natural motivação dos sócios privados dessas empresas é a obtenção de dividendos ou da valorização do capital investido. Está irremediavelmente associado a essa perspectiva de vantagem, por certo, o fato de tal empresa almejar o lucro. Não se investe em empresa que, a priori, abre mão de qualquer lucratividade ou que, por sua natureza, não precise ou não deva buscar o lucro.

Assim, ao abrir o capital de uma empresa estatal à participação privada, transformando-a numa sociedade de economia mista, o Estado passa a contar com recursos privados para aplicar na realização da atividade fim daquela empresa. Essa fonte de recursos, porém, só é acessível se a empresa estatal se propuser a recompensar o capital investido. Para tanto, a empresa precisa ser lucrativa, de modo a conquistar investidores e, por esse caminho, viabilizar a criação ou expansão de suas atividades. Lucrar, em tais situações, é uma das finalidades precípuas e inarredáveis da empresa, pois estará no cerne de sua constituição.⁸ Não se trata, frise-se, de assumir que a busca do lucro por tais empresas signifique privilegiar o chamado interesse secundário em detrimento do primário (relevante interesse coletivo ou segurança nacional). Obter lucro, nos termos acima especificados, também constitui interesse público, absolutamente compatível com o regime jurídico constitucional brasileiro. Para usar a classificação em referência, não há como negar que a busca do lucro, nesses casos, seja um dos interesses primários a serem perseguidos pela empresa estatal.

Por fim, destaco que não faz a menor diferença, para o tema em discussão, perquirir se a estatal é prestadora de serviço público ou exploradora de atividade econômica. O lucro tanto será importante para a empresa na exploração de atividades econômicas quanto na prestação de serviços públicos. É incorreta a ideia sustentada por alguns de que estatal prestadora de serviço público não deva almejar lucro. Se houve a opção por prestar o serviço por meio de uma estatal (especialmente se a atuação se der na forma de sociedade de economia mista), o lucro servirá de instrumento para viabilizar a instalação ou expansão de suas atividades, tanto quanto ocorreria na exploração de atividade econômica. Empresas privadas, quando exploram serviços públicos em regime de concessão, obviamente almejam o lucro. Não há por que eliminar a busca por lucratividade de uma empresa no desenvolvimento dessa mesma atividade (prestação de serviço público) pelo simples fato de ser estatal. Tanto num caso como noutro, a busca do lucro será o instrumento escolhido pelo Estado para propiciar da melhor maneira a oferta de serviço público.

4. Conclusão Ao final desse artigo pretendo haver demonstrado que a Constituição, ao conferir ao Estado a possibilidade de se organizar no modelo empresarial, assumiu que as atividades nesse contexto desempenhadas (seja atividade econômica em sentido estrito, seja serviço público) também podem assumir como objetivo a obtenção de lucro.

Nesse contexto, é plenamente possível, e nalguns casos mostra-se até mesmo como necessário, que a estatal busque resultados econômicofinanceiros positivos em suas operações, pois será essa uma das maneiras de atender aos objetivos que lhe foram constitucional e legalmente atribuídos.

Referência Bibliográfica deste Trabalho: Conforme a NBR 6023:2002, da Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT), este texto científico em periódico eletrônico deve ser citado da seguinte forma:

CÂMARA, Jacintho Arruda. O LUCRO NAS EMPRESAS ESTATAIS. Revista Eletrônica de Direito Administrativo Econômico (REDAE), Salvador, Instituto Brasileiro de Direito Público, nº. 30, maio/junho/julho, 2012. Disponível na Internet: < http://www.direitodoestado.com/revista/REDAE-30-MAIO-2012-JACINTHOCAMARA.pdf>. Acesso em: xx de xxxxxx de xxxx

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