A Constitucionalidade da Desvinculação de Receitas da União

A CONSTITUCIONALIDADE DA DESVINCULAÇÃO DE RECEITAS DA UNIÃO

Érica de Santana Silva Barretto Mestranda em Direito Tributário e Finanças Públicas – UERJ. Especialista em Administração Pública – FGV. Procuradora da Fazenda Nacional.

INTRODUÇÃO O presente artigo objetiva analisar a constitucionalidade do instituto jurídicoorçamentário da desvinculação de receitas, trazido para o orçamento público federal brasileiro por meio de emendas constitucionais, que se sucedem no tempo, e trazem a previsão da possibilidade de, temporariamente, se flexibilizar um percentual das receitas federais vinculadas. Através de tal instrumento permite-se que um percentual das receitas da União seja aplicado em finalidades diversas daquelas previamente determinadas pelo texto constitucional.

Juristas e economistas dividem-se entre a defesa e o ataque ao instrumento.

Alguns juristas defendem a inconstitucionalidade das emendas constitucionais enunciadoras das desvinculações, alegando para tanto ofensa a diversas cláusulas pétreas. Aderem às suas ideias, economistas que entendem inexistir razão econômica suficiente a ensejar a manutenção de parcela das receitas federais desvinculadas de suas finalidades, sustentando, ainda, que a referida desvinculação traz o efeito nocivo de diminuição de investimentos nas áreas sociais.

De outro lado, encontramos a outra parcela de estudiosos do Direito que não enxerga qualquer mácula, pelas referidas emendas constitucionais, ao núcleo essencial de nenhuma das cláusulas pétreas constitucionais. Já os economistas que defendem a desvinculação argumentam pela necessidade de um instrumento que permita a flexibilização das receitas orçamentárias como medida de garantia de governabilidade e apresentam dados que demonstram a importância da previsão de mecanismos aptos a contribuir para a estabilização fiscal nacional, bem como refutam a afirmação de existência de um decréscimo nas despesas nas áreas sociais em razão da desvinculação.

Dentro deste cenário de entendimentos divergentes, analisaremos o contexto histórico de aprovação das medidas constitucionais viabilizadoras da desvinculação de percentual das receitas orçamentárias federais, abordaremos as principais razões jurídicas daqueles que defendem a inconstitucionalidade do instituto, traremos algumas considerações sobre parâmetros que necessitam ser utilizados quando analisamos a constitucionalidade de uma emenda constitucional e, finalmente, nos posicionaremos sobre o tema ora abordado.

2 FORMAS DE DESVINCULAÇÕES DAS RECEITAS DA UNIÃO PÓS CONSTITUIÇÃO DE 1988 Desde o advento do nosso texto constitucional, o Poder Legislativo, exercendo a função de constituinte derivado, deliberou, por meio da aprovação de sete diferentes emendas constitucionais, permitir que, por uma certa parcela de tempo, um percentual das receitas federais fossem afastadas da afetação orçamentária ao custeio de atividades previamente determinadas. Para tanto, foram utilizados dois meios distintos para a sua promoção, quais sejam, a criação de fundos mantidos parcialmente com receitas desafetadas¹ e a desvinculação diretamente efetuada pelo texto constitucional. Passaremos agora a abordar cada uma destas emendas e seus respectivos instrumentos de desvinculação.

2.1 Fundo Social de Emergência – FSE O Brasil vivenciou, no período compreendido entre a década de 80 até o ano de 1994, uma grave turbulência econômica, protagonizada por uma taxa de inflação que chegou a ultrapassar os três dígitos anuais. Diversos planos econômicos se sucederam na tentativa de alcançarmos a tão almejada estabilidade econômica e fiscal, sem que, entretanto, tenhamos logrado êxito. Foi dentro deste cenário que, já nos anos 90, instituiu-se o chamado “Plano Real”, tendo como um dos principais focos o combate às altas taxas inflacionárias experimentadas pela população brasileira².

Até a implementação do Plano Real o Poder Executivo Federal utilizava os efeitos da inflação, através da redução do valor real de suas despesas e a postergação da liquidação de algumas delas, como forma de alcançar um resultado fiscal, aproximado que fosse, equilibrado³. Com o advento do Plano Real, o Poder Executivo Federal passa a adotar diversas medidas com fito de alcançar a estabilidade fiscal e a inflação deixa de ser um componente relevante no cenário econômico brasileiro. É neste contexto que o Congresso brasileiro, por meio da Emenda de Revisão nº 01, introduziu no texto das Disposições Constitucionais Transitórias – ADCT - os arts. 71, 72 e 73, que instituíram, com vigência limitada aos exercícios de 1994 e 1995, o Fundo Social de Emergência – FSE – cujo objetivo, conforme texto expresso do dispositivo constitucional, era o saneamento financeiro da Fazenda Pública Federal e a estabilização econômica⁴. Dentre as fontes de recursos do referido fundo, o texto constitucional previu 20% do total da arrecadação de todas as contribuições e impostos da União, excetuadas as receitas que já tivessem todo o seu produto vinculada ao financiamento do FSE, quais sejam, (i) o produto da arrecadação do IRPJ – Fonte sobre pagamentos efetuados, a qualquer título, pela Administração Direta Federal, (ii) a parcela do produto da arrecadação do ITR, (iii) o IR sobre operações de crédito, câmbio e seguro, ou relativas a títulos ou valores mobiliários, decorrente das alterações produzidas pela Medida Provisória n.º 419 e pelas Leis n.ºs 8.847, 8.849 e 8.848 e a parcela do produto da arrecadação resultante da elevação da alíquota da CSSL dos contribuintes a que se refere o § 1.º do art. 22 da Lei n.º 8.212⁵. A

componente heterodoxo – com um suposto ajuste fiscal – componente ortodoxo, embora, como veremos depois, isto não tenha chegado a se concretizar.”

desvinculação de 20% das receitas orçamentárias federais, promovida pelo FSE não excepcionou as transferências intergovernamentais para o Fundo de Participação dos Estados e Municípios – FPE e FPM.

2.2 – O Fundo de Emergência Federal - FEF Previsto para viger apenas durante os exercícios financeiros de 1994 e 1995, o FSE foi responsável por um relativo aumento no percentual de recursos federais não vinculados⁶. Motivado ou não por tal resultado orçamentário, o referido fundo foi prorrogado, até 30.06.1997, e rebatizado, como Fundo de Estabilização Fiscal – FEF -, pela EC 10 de 1996⁷. A emenda constitucional não alterou as características gerais trazidas pelo FSE, tendo, entretanto, excepcionado da desvinculação as receitas oriundas da arrecadação do ITR, bem como determinado a prévia desvinculação das receitas dos impostos e contribuições que fossem porventura instituídos durante sua vigência⁸.

Nova Emenda Constitucional, de número 17, prorrogou o FEF até 31.12.1999.

2.3 – A Desvinculação de Receitas da União – DRU Já nos anos 2000, passada a fase de implementação do Plano Real e com a inflação já contida, não mais se faziam presentes na economia brasileira os motivos ensejadores da criação do FSE e FEF. Muito embora não mais fosse necessário um esforço concentrado do Poder Executivo na direção do saneamento das despesas públicas federais e da manutenção da estabilidade financeira, amparados pelos recursos integrantes de um fundo, ainda persistiam motivos a justificar a permanência, no ordenamento jurídico

VI - outras receitas previstas em lei específica.”

brasileiro, de um mecanismo que permitisse a desvinculação de percentual das receitas tributárias federais⁹. A justificativa que se apresentou deixou de ser essencialmente econômica e passou a possuir também um componente político-jurídico, qual seja, a excessiva rigidez orçamentária brasileira, que acaba por limitar demasiadamente a condução das políticas - públicas pelo Poder Executivo¹⁰. Tal rigidez orçamentária pode ser imputada à excessiva afetação constitucional de receitas e ao crescente volume orçamentário ocupado por despesas obrigatórias e de custeio. Sendo assim, com o objetivo de se conferir ao orçamento federal brasileiro um instrumento de flexibilização das escolhas alocativas, o Poder Legislativo, no exercício da sua função de constituinte derivado, instituiu, por meio da EC 27/2000, mecanismo orçamentário, com vigência temporária, singelamente denominado de Desvinculação de Receitas da União –DRU. A emenda constitucional ora tratada acrescentou ao ADCT o art. 76, o qual determinou a desvinculação a órgão, fundo ou despesa, no período de 2000 a 2003, de 20% da arrecadação de impostos e contribuições sociais da União, já instituídos ou que vierem a ser criados no referido período, seus adicionais e respectivos acréscimos legais. Foram excetuadas de tal desvinculação (i) as transferências constitucionais obrigatórias intergovernamentais, receitas que são dos entes subnacionais, (ii) as transferências a que se refere o art. 159, I, “c” da CRFB/88, (iii) a arrecadação da contribuição do salário-educação. À EC 27/2000 seguiu-se a EC 42/2003, prorrogando a DRU até o fim do exercício de 2007. Muito embora a DRU tenha mantido as mesmas características conferidas pela a EC 27/2000, houve a inclusão, dentre as receitas objeto da desvinculação, das decorrentes das contribuições de intervenção do domínio econômico, sendo ainda retirada a exceção concernente à não desvinculação de receitas oriundas da arrecadação do salário-educação. Ao final do exercício de 2007, a DRU foi, novamente prorrogada - desta vez até o exercício de 2011 - por meio da EC 56/2007, tendo sido mantidas todas as disposições trazidas pela EC 42/2003. Atualmente a DRU continua a viger, isto por força da EC 68/2011, que a manteve até 31 de dezembro de 2015, tendo voltado a figurar no elenco das exceções a arrecadação proveniente do salário-educação, e com uma novel disposição que prevê expressamente a impossibilidade de se deduzir da parcela componente da DRU o percentual mínimo de receitas a ser aplicado na manutenção e desenvolvimento da educação, nos termos do art. 212 da CRFB/88¹¹.

3 ALEGADOS VÍCIOS DE INCONSTITUCIONALIDADE NOS MECANISMOS DE DESVINCULAÇÃO DE RECEITAS DA UNIÃO A chamada DRU é um instrumento orçamentário bastante polêmico. Economistas divergem quanto à necessidade de sua manutenção, juristas quanto a sua juridicidade e a opinião pública sobre a legitimidade da medida. Neste âmbito de discussão nos interessa o enfoque jurídico do tema. Já é algo indene de dúvidas que emendas constitucionais são passíveis de controle de constitucionalidade, já que podem representar violação a alguma das cláusulas pétreas trazidas pela CRFB/88, o que será objeto de análise mais apurada no próximo capitulo. Considerando a submissão das ECs ao controle de constitucionalidade, parte expressiva da doutrina dedicada ao estudo do direito financeiro nacional aponta vícios de inconstitucionalidade nas emendas constitucionais que permitiram, e ainda permitem, a desvinculação de parcela de receitas orçamentárias. Elencaremos os principais argumentos, levantados por meio de pesquisa bibliográfica, trazidos pelos defensores da inconstitucionalidade da DRU.

3.1 - DRU como violadora dos direitos fundamentais (inciso IV, do §4º do art. 60 da CRFB/88)

Parte da doutrina entende que, ao delimitar o princípio da não afetação das receitas aos impostos¹², a CRFB/88 estaria, ao mesmo tempo, impondo a afetação das receitas das demais espécies tributárias¹³. Deste modo, considerando que grande parte das receitas vinculadas se destina à concretização de direitos fundamentais, ao se permitir a desvinculação de parte destes recursos, haveria a diminuição de parcela dos valores destinados a tal fim, o que acarretaria em afronta direta à cláusula pétrea trazida pelo IV, do §4º do art. 60 da CRFB/88¹⁴ 3.2 - DRU como violadora da separação dos poderes e do princípio democrático (incisos III e IV, do §4º do art. 60 da CRFB/88)

Uma outra parcela da doutrina defende que a DRU seria uma dotação aberta e, neste sentido, se configuraria como um não orçamento, na medida em que permitiria ao Poder Executivo despender recursos sem prévia alocação orçamentária. Para aqueles que defendem tal posição, a DRU excepciona o princípio da legalidade orçamentária – o que, por si só, já caracterizaria uma inconstitucionalidade - e permite que parcela das receitas orçamentárias sejam utilizadas livremente, conforme a conveniência do Executivo, o que violaria o princípio da separação de poderes, pois usurparia competência privativa do Legislativo de deliberar acerca do destino dos recursos orçamentários. Além disso, haveria ainda violação ao princípio democrático e republicano, uma vez que tal instrumento retiraria a transparência da peça orçamentária¹⁵.

3.3 - DRU como violadora da forma federativa de Estado (inciso I, do §4º do art. 60 da CRFB/88)

Alguns autores defendem ainda que a instituição da DRU feriu de morte o federalismo fiscal. Argumentam que a CRFB/88 possui um forte viés descentralizador, transferindo para Estados e Municípios a responsabilidade pela execução de boa parcela das políticas públicas, especialmente aquelas que envolvem a concretização de direitos fundamentais. Ressaltam que, para o regular cumprimento das responsabilidades impostas pelo texto constitucional, é de fundamental importância o respeito à repartição de receitas tributárias nele previsto, garantia de independência dos entes subnacionais e de autonomia na gestão das políticas públicas sob sua responsabilidade.

Apontam que a União Federal vem se utilizando da instituição das contribuições especiais e de intervenção de domínio econômico, cujas receitas não são compartilhadas com os demais entes através dos fundos de participação dos Estados e dos Municípios, para, em desatendimento aos anseios do Constituinte, centralizar cada vez mais a arrecadação tributária e, consequência, as decisões políticas fundamentais. Dentro deste contexto, o fato da DRU permitir a desvinculação de parcela das receitas das contribuições, que ordinariamente devem ser destinadas à finalidade específica invocada pela sua norma de criação, desnaturaria o tributo¹⁶. Além disso, o fato do instituto já ter sido prorrogado por inúmeras vezes, acaba por conferir uma certa estabilidade ao mesmo, acarretando no estímulo ao comportamento centralizador de receitas da União. A consequência do explicitado nos parágrafos anteriores, seria a redução da autonomia financeira dos entes subnacionais, a qual acarretaria a inconstitucionalidade da medida por violação ao inciso I do §4º do art. 60 da CRFB/88¹⁷. 4 EXTENSÃO DOS LIMITES MATERIAIS DE REFORMA À CONSTITUIÇÃO A CRFB/88, em seu art. 60, trouxe o procedimento a ser seguido pelo Poder Legislativo para aprovação de emendas a seu texto. O §4º trouxe, entretanto, algumas matérias que sequer podem ser objeto de deliberação legislativa¹⁸. São as chamadas cláusulas pétreas, que conferem ao texto constitucional brasileiro um certo grau de rigidez, pois limita materialmente o Poder de reforma do constituinte derivado, retirando alguns temas do espaço de deliberação democrática¹⁹. Os limites materiais ao poder de modificação de um texto constitucional são resultado da necessária harmonização entre dois regimes antagônicos, quais sejam, o constitucionalismo e a democracia²⁰. A democracia legitima o poder exercido diretamente pelo povo, que teria poder para se autogovernar e estabelecer os preceitos a serem seguidos conforme a vontade popular da ocasião. Sob tal ótica, seria antidemocrático que uma geração viesse a “aprisionar” a geração futura, impondo matérias insuscetíveis de alteração no texto constitucional vigente. Já o constitucionalismo tem como principal característica a limitação do poder como forma de proteção das minorias e, sob tal enfoque, seria inadmissível que o texto constitucional pudesse ser sempre alterado ao sabor das maiorias de ocasião²¹. Ao vedar a deliberação pelo Congresso Nacional das propostas de emendas constitucionais que versem apenas sobre as matérias especificadas no §4º do seu art. 60, o texto constitucional busca equalizar preceitos constitucionalistas e democráticos, de forma a permitir que mudanças democraticamente legitimadas sejam implementadas preservando-se, entretanto, os direitos das minorias e a própria democracia. Partindo de tal finalidade o Constituinte teve o cuidado de deixar claro que as matérias que servirão de limite material para reforma da CRFB/88 não são aquelas que, de qualquer forma, modifiquem os direitos trazidos no referido parágrafo, mas apenas aquelas - e somente aquelas - tendentes a abolir os direitos ali elencados.

I - a forma federativa de Estado; II - o voto direto, secreto, universal e periódico; III - a separação dos Poderes; IV - os direitos e garantias individuais.

Caberá, portanto, ao aplicador do direito, no exercício da atividade hermenêutica, delimitar o alcance da expressão tendente a abolir. Como ponto de partida, nos parece ser imune de dúvidas que, ao utilizar a expressão tendente a abolir, o constituinte não pretendeu transformar os pontos tratados em imutáveis²², insuscetíveis de quaisquer alterações. Pretendeu evitar que uma determinada maioria, embalada por razões político-ideológicas, viesse a aniquilar valores que se encontram no cerne da democracia brasileira, e não aviltar o direito de autodeterminação desta sociedade, petrificando de tal maneira algumas disposições de forma a conferir como única saída, no caso de necessidade de modificação, a ruptura com o regime constitucional até então vigente²³. Assim sendo, emendas constitucionais tendentes a abolir são aquelas que ferem o núcleo essencial dos direitos protegidos constitucionalmente, que os aniquilam, restringem demasiadamente a ponto de esvaziá-los, destruí-los²⁴. Há que se ter cuidado, portanto, para que não se alargue o alcance das limitações constitucionais, taxando de inconstitucional toda emenda constitucional que, de alguma forma, refira-se aos direitos protegidos pelos limites constitucionais trazidos no §4º do art. 60 da CRFB/88²⁵.

Após elencarmos os principais pontos levantados por aqueles que defendem a inconstitucionalidade da DRU e traçarmos os limites que devem conduzir a atividade hermenêutica, quando da análise da constitucionalidade de uma emenda constitucional, podemos trazer nossas considerações sobre a constitucionalidade das emendas constitucionais instituidoras da DRU.

5 DA CONSTITUCIONALIDADE DA DRU O orçamento público federal conta atualmente com um volume cada vez menor de despesas discricionárias, aquelas que são fruto da escolha alocativa produzida pelo Poder Executivo quando da elaboração do Projeto da Lei Orçamentária Anual. A diminuição de tais despesas é diretamente proporcional ao aumento crescente da vinculação (afetação) das receitas. No quadro abaixo, podemos constatar a evolução cronológica da vinculação de receitas e a sua tendência de estabilização em um percentual próximo aos 10%.

Alguns fatores podem ser apontados como os justificadores do fenômeno.

O mais relevante deles é, em nosso sentir, o excesso de vinculações de receitas efetuadas pelo Constituinte, tanto no exercício de seu poder originário quanto derivado, como forma de garantir a efetivação dos mais diversos direitos trazidos pelo nosso texto constitucional²⁶. Assistimos ano após ano a aprovação de emendas constitucionais afetando as mais diversas receitas às mais diversas finalidades. Somam-se a isto as vinculações já constantes do texto constitucional obrigatórias²⁷, originário, as transferências intergovernamentais além das vinculações efetuadas por força de disposições legais ²⁸.

Além da vinculação propriamente dita de receitas, por força de dispositivos legais ou constitucionais, estas podem ainda estar previamente comprometidas com o custeio das despesas obrigatórias, que são aquelas que, por força de disposição legal ou constitucional, devem ser necessariamente executadas. Incluem-se em tal categoria de despesa os benefícios previdenciários, a folha de salário, sentenças judiciais, a amortização da dívida pública, entre outras.

O quadro orçamentário atual é, portanto, de forte rigidez. Tal situação impõe ao Poder Executivo o desafio de atender tanto as demandas econômicas quanto as sociais, em um cenário de escassez de recursos, sem possuir autonomia alocativa suficiente, que lhe permita distribuir as receitas disponíveis entre as políticas públicas prioritárias em determinado exercício. Isto porque, muito embora a legislação e a Constituição possam eleger direitos e políticas públicas que obrigatoriamente deverão contar com o aporte financeiro federal, não é lícito ao Poder Executivo demitir-se de sua responsabilidade relativamente aos demais direitos e políticas públicas não eleitas²⁹.

Dentro de tal contexto, não enxergamos como inconstitucional, tampouco como nociva à democracia brasileira, a existência de um mecanismo que permita a desvinculação de parte de receitas anteriormente afetadas a determinadas finalidades. A necessidade de tal instrumento é justificada na medida em que confere ao Poder Executivo - titular da competência material para a elaboração/implementação/execução de políticas públicas - a possibilidade de propor ao Poder Legislativo – responsável pela aprovação do orçamento – a alocação de receitas para a realização das políticas públicas, eleitas como prioritárias pelo Poder Executivo e pelo próprio Poder Legislativo (que as aprovou anteriormente), utilizando-se para tanto de receitas originariamente afetadas, por força do texto constitucional, a outras finalidades. Com tal medida ampliam-se, portanto, os recursos disponíveis para o financiamento de despesas discricionárias. A DRU permite ainda que o Poder Executivo proponha ao Legislativo, através da utilização do mecanismo dos créditos adicionais, a realocação de receitas por meio de cancelamento de dotações orçamentárias (que englobem parcela da receita desvinculada) e utilização do crédito remanescente para o atendimento de prioridades surgidas já no curso da execução orçamentária anual. Sem a DRU, entretanto, somente seria possível o cancelamento de dotações orçamentárias que tivessem o escopo de custear despesas discricionárias,³⁰o que engessa a atividade administrativa e reduz o âmbito de atuação do Poder Executivo frente a situações não previstas quando da elaboração da Lei orçamentária. Não poderíamos elaborar um artigo tratando sobre o instrumento de desvinculação de receitas sem expormos o seu aspecto mais controvertido. A desvinculação de receitas, ao permitir um maior percentual de receitas desafetadas do cumprimento de finalidades específicas, confere ao Poder Executivo uma maior margem de recursos para o pagamento de encargos e amortização da dívida pública³¹, bem como para a formação do superávit primário³².

A alegação, de cunho muito mais ideológico que jurídico, sobre a ilegitimidade de utilização de recursos vinculados para tal fim, é recorrente. Não nos cabe, neste espaço, nos manifestarmos sobre o acerto ou desacerto desta opção política. Quanto a sua juridicidade, entretanto, nada parece lhe macular. Afinal, tratase de uma decisão adotada governos democraticamente eleitos, que entenderam por bem reservar parte do orçamento fiscal da União para o pagamento da dívida pública e seus encargos, utilizando-se para tanto de fontes de recursos absolutamente legítimas. Reações sobre a viabilidade política da medida devem ser reservadas às urnas e não ser objeto de discussão nos Tribunais. Cabe-nos ainda refutar os argumentos de parcela da doutrina que enxerga afronta às cláusulas pétreas constitucionais nas emendas ao texto constitucional, que trouxeram os mecanismos de desvinculação de receitas da União. Conforme ressaltado no capítulo 4, para que possamos alegar a invalidade de uma EC por força da sua inconstitucionalidade, não basta que o seu teor traga simples alteração dos temas elencados pelo §4º do art. 60 da CRFB/88. Mais do que isto, o texto constitucional deve ser alterado de forma a causar uma modificação relevante na disciplina dos pontos ali tratados, modificação esta que importe no esvaziamento ou até o mesmo o aniquilamento da proteção conferida pela Constituição. É necessário, portanto, que a modificação trazida pelo texto da emenda constitucional macule o núcleo essencial do direito eleito como limite material à reforma constitucional. Analisando cada um dos incisos do §4º do art. 60 da CRFB/88, não nos deparamos com qualquer afronta ao núcleo essencial dos direitos ali elencados, pelas sete ECs que trouxeram os mecanismos de desvinculação de receitas da União. Sem necessidade de maiores considerações, fica claro, que a desvinculação de parte de receitas da União não ofende o voto direto, secreto e periódico, indicado como limite material de reforma pelo inciso II, §4º do art. 60 da CRFB/88. Também não vislumbramos, ao contrário do que defende parcela da doutrina, ofensa à forma federativa de Estado (inciso I, §4º do art. 60 da CRFB/88). A DRU incide exclusivamente sobre receitas federais e resguarda da sua incidência os valores relativos às transferências intergovernamentais obrigatórias. O fato de percentual das receitas federais sofrerem uma desvinculação não importa em qualquer alteração no exercício da competência tributária própria de cada ente subnacional, tampouco interfere no repasse de recursos obrigatórios por força de disposição constitucional. Assim sendo, não nos parece ser possível concluir que a DRU fere, de qualquer forma que seja, a autonomia política e financeira dos entes

Segundo DIEESE (2003, p.2) a dívida é contraída pelos entes federativos junto a entidades ou pessoas da sociedade para financiar parte de seus gastos, que não são cobertos com a arrecadação de impostos, ou alcançar objetivos de gestão econômica tais como controlar o nível da atividade econômica, o crédito e o consumo ou, ainda, para captar dólares no exterior. (...)”

subnacionais, permitindo que estes continuem senhores na condução de suas políticas públicas, financiadas pelas receitas decorrentes do exercício de sua competência tributária própria³³ ou por meio das receitas, também de titularidade dos entes subnacionais, obtidas através das transferências constitucionais obrigatórias, especialmente as componentes do FPE e FPM. O argumento trazido por alguns doutrinadores,³⁴ de que a DRU estimula a instituição de novas contribuições pela União, pois permite a não destinação de parcela dos recursos para o atendimento da finalidade específica que deu ensejo à instituição e cobrança da mesma, não é suficiente para imputar ao núcleo essencial da forma federativa de Estado qualquer ranhura que seja. Tampouco contribui para o debate, que efetivamente deve ser estimulado, sobre até que ponto é legítimo (e não até que ponto é constitucional, frise-se), em uma federação com fortes traços cooperativos como a brasileira, que a parcela mais substancial da arrecadação federal³⁵ - as contribuições – não estejam compreendidas no montante de recursos objeto dos repasses constitucionais obrigatórios (FPE e FPM)³⁶ . Também não nos parece haver ofensa ao inciso III, §4º do art. 60 da CRFB/88. Primeiramente porque todos os instrumentos que permitiram a desvinculação de parte das receitas da União emergiram por emendas constitucionais aprovadas em obediência ao devido processo constitucional de reforma. Assim sendo, foi o próprio Poder Legislativo que permitiu a utilização de tais recursos. Da mesma forma, a DRU continua a permitir a participação do Poder Legislativo no processo de alocação e das receitas orçamentárias. Isto porque, nenhuma das emendas constitucionais que trouxeram a desvinculação de parcela das receitas da União excepcionou o princípio da legalidade orçamentária. A DRU não torna as receitas por ela desvinculadas imunes ao devido processo orçamentário, mas apenas autoriza a sua utilização para o custeio de despesas diversas, permitindo ao Poder Executivo propor a alocação de tais recursos, na lei orçamentária, de acordo com as políticas públicas mais relevantes em determinado momento. Por esta lógica, as funções do Poder Legislativo na condução do devido processo orçamentário permanecem íntegras, não se vislumbrando qualquer ofensa tendente sequer a ferir a separação dos poderes.

Por fim, também não localizamos qualquer ofensa, pelas emendas instituidoras da DRU, à cláusula pétrea trazida pelo IV, do §4º do art. 60 da CRFB/88. O fato de algumas receitas federais serem constitucionalmente afetadas ao cumprimento de finalidades específicas, concretizadoras de direito fundamentais, não petrifica a destinação de tais recursos de forma que qualquer tipo de nova destinação, devidamente precedida pela necessária alteração constitucional, seja nula.

Em nosso entendimento, somente poderia ser cogitada a violação de algum direito fundamental, caso a DRU importasse em redução brutal ou aniquilamento de fonte de receita que acarretasse afronta aos comandos constitucionais veiculadores de tais direitos. Não é isto, entretanto, que verificamos. A DRU, embora desvincule parcelas de receitas destinadas a finalidades específicas, não importa, necessariamente, na redução de gastos para a concretização de determinados direitos fundamentais. Muito ao contrário, o que vem sendo verificado na realidade dos gastos da União é o crescimento anual com despesas envolvendo os mais diversos direitos fundamentais, mais especificamente os direitos sociais à saúde, educação e assistência social³⁷. Apenas a título de exemplo, trazemos o quadro abaixo, que demonstra a previsão orçamentária para o ano de 2014 destinada aos principais programas sociais do atual Governo, bem como às despesas com saúde e educação (conforme projeto de lei orçamentária anual), em comparação com as despesas do no ano de 2013.

R$ milhões Item PLOA 2013 PLOA 2014 Variação Saúde 94.643,8 100.300,2 5.656,4 Educação 79.201,2 92.442,6 13.241,4 PAC+MCMV 52.244,9 63.289,4 11.044,4 Brasil sem 29.929,30 32.569,8 2.640,5 miséria Fonte: SOF Acresça-se a isto que, especificamente quando tratamos de saúde³⁸ e educação³⁹a própria Constituição já define - ou determina que a lei complementar o faça - qual o percentual mínimo de receitas que deverá ser aplicado pelos entes federativos no custeio de tais direitos. Assim sendo, considerando as disposições constitucionais atualmente vigentes, parece-nos que o próprio Constituinte já está a indicar qual seria o mínimo a ser despendido anualmente com tais direitos sob pena do alijamento da fundamentalidade destes, a justificar que políticas públicas que os tenham como objetivo sejam tratadas como prioritárias. Não haveria razão para o Constituinte ter estabelecido o mínimo constitucional de recursos para aplicação nas áreas da saúde e educação se qualquer diminuição nos valores despendidos com tais direitos, ainda que mantidos patamares superiores ao mínimo constitucional, importasse em grave afronta ao alegado direito.

Nesse contexto, cabe ressaltar que, muito embora seja constitucionalmente possível a redução de valores despendidos com saúde e educação, desde que respeitada a aplicação mínima determinada pelo texto constitucional, o Poder Executivo federal vem, anualmente, aumentando o volume de recursos alocados com tais objetivos, ultrapassando o limite mínimo de aplicação de receitas. É o que comprovam os quadros a seguir: Saúde R$ Bilhões Item 2010 2011 2012 2013 2104 Aplicação 62,0 72,3 78,2 87,3 90,1 Constitucional Adicional 5,4 6,2 8,8 12,0 10,2 Total 67,3 78,5 87,0 99,3 100,3 Fonte: SOF Educação R$ Bilhões Item 2010 2011 2012 2013 2014 Aplicação 26,9 35,6 38,1 46,9 48,2 Constitucional Adicional 27,3 28,4 37,8 37,5 44,3 Total 54,2 64,0 75,9 84,5 92,4 Fonte: SOF Os quadros acima confirmam que as receitas destinadas à concretização do acesso à saúde e à educação - bem como os recursos destinados a outros direitos sociais - impactam cada vez mais significativamente o orçamento da União, não porque se encontram a tais direitos vinculadas determinadas receitas, mas sim porque há a realidade inexorável de que tais direitos devem ser tratados como prioridades pelos Poderes Executivo e Legislativo brasileiros, para que possamos, um dia, alcançar a concretização de tais direitos da forma minimamente satisfatória. Deste modo, não há que se falar que a DRU afronta os direitos fundamentais por retirar receitas destinadas à sua concretização, verificando-se que a aplicação de recursos na concretização de tais direitos se mostra cada vez maior ano a ano. A DRU apenas permite maior flexibilidade ao Executivo para que, em conjunto com o Legislativo, aloque os recursos de acordo com as necessidades verificadas anualmente, muitas vezes em políticas públicas destinadas exatamente a garantir tais direitos.

6 CONCLUSÃO Após alcançarmos um relativo controle das altas taxas inflacionárias e termos alcançado alguma credibilidade no mercado internacional, conseguida às custas das sucessivas metas fiscais alcançadas ano após ano, é necessário ainda que o esforço que para tais resultados sejam mantidos, e todo o esforço fiscal realizado pela sociedade brasileira não seja desperdiçado. Paralelamente a isto, passados mais de 25 anos da promulgação do texto constitucional, os poderes constituídos precisam assumir, de maneira responsável, todas as funções que lhe foram atribuídas pelo Texto Maior. Dentro de tal cenário, aflora a necessidade de busca de incremento dos recursos orçamentários com o fim de alcançar tais desideratos. A desvinculação de parcela de receitas do orçamento federal surge, portanto, como importante instrumento de viabilização do atendimento de metas econômico-fiscais e de políticas públicas prioritárias, mas não contempladas pela afetação, realizada pelo texto constitucional, de partes das receitas federais. Muito embora, o referido instituto seja taxado por muitos como inconstitucional, não enxergamos qualquer violação aos limites materiais de reforma, as chamadas cláusulas pétreas, da nossa Constituição. Ao contrário, ao nosso sentir, por conferir ao orçamento da União, fortemente marcado pela excessiva vinculação de receitas, alguma flexibilidade, a DRU permite que se busque contemplar em maior grau possível as mais diversas promessas constitucionais, não necessariamente contempladas com uma fatia dos recursos federais, pelo texto constitucional. Não desconhecemos que o mecanismo conta com grande rejeição por parte de juristas, economistas e formadores de opinião. Tal fato, entretanto, não nos parece ser suficiente para imputar a um instituto jurídico, trazido ao mundo através de emenda à constituição (meio legítimo para tanto), qualquer pecha de inconstitucionalidade na tentativa inviabilizar a utilização de um instrumento não desejado. A discussão sobre a manutenção da DRU em nosso ordenamento jurídico deve ser reservada ao ambiente dialogal e democrático do Parlamento, gostemos ou não de nossos representantes que lá colocamos. REFERÊNCIAS COSTA, Alcides Jorge. Direitos Fundamentais e Tributação. Revista de Direito Tributário. Rio de Janeiro, v. 98, p. 22-26, 2007.

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Referência Bibliográfica deste Trabalho: Conforme a NBR 6023:2002, da Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT), este texto científico em periódico eletrônico deve ser citado da seguinte forma: BARRETTO, Érica de Santana Silva. A CONSTITUCIONALIDADE DA DESVINCULAÇÃO DE RECEITAS DA UNIÃO. Revista Eletrônica de Direito do Estado (REDE), Salvador, Instituto Brasileiro de Direito Público, nº. 43, julho/agosto/setembro de 2015. Disponível na Internet: <http://www.direitodoestado.com/revista/REDE-43-JULHO-2015-ERICA-BARRETTO.pdf>. Acesso em: xx de xxxxxx de xxxx

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