O Princípio da Integração Ambiental e a Sua Aplicação à Energia Hidroelétrica

O PRINCÍPIO DA INTEGRAÇÃO AMBIENTAL E A SUA APLICAÇÃO À ENERGIA HIDROELÉTRICA

Rafael Lima Daudt D’Oliveira Mestrando em Ciências Jurídico-Políticas, Menção em Direito do Ordenamento, Urbanismo e Ambiente, pela Universidade de Coimbra. Especialista em Direito Ambiental pela Puc-Rio. Professor de direito ambiental da Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro (Puc-Rio) e Professor convidado da Fundação Getúlio Vargas. Procurador do Estado do Rio de Janeiro. Advogado.

I – INTRODUÇÃO

Hoje já não é possível pensar numa efetiva proteção do ambiente dissociada das políticas públicas gerais e setoriais ou indiferente às atividades humanas que, direta ou indiretamente, causem impacto nos bens ambientais. É dizer: para a garantia da efetividade da proteção ambiental é necessário que haja uma profunda integração entre as políticas do ambiente com as demais políticas comercial, industrial, social, energética, do ordenamento do território e do urbanismo, fiscal, da contratação pública, agrícola, transportes, da defesa da concorrência, entre outras. Esta integração deve ocorrer na formulação, execução e na interpretação de todas as políticas, planos, programas e atividades, orientando gestores internacionais, nacionais, públicos e privados, bem como intérpretes e aplicadores do direito a levarem em consideração, no processo de tomada de decisão que envolva matérias de outros domínios (energia, transporte, comércio, indústria etc), as normas – regras e princípios – de proteção ecológica. Daí que surge a importância do chamado princípio da integração, que vem despertando a atenção de estudiosos, políticos, administradores, gestores e de todos aqueles que se dedicam ao estudo e ao exercício profissional nas mais diversas áreas, tais como ecologia, direito, energia e políticas públicas. Ocorre que a operacionalidade do princípio da integração revela-se não raras vezes problemática, à medida que tenta congregar interesses antagônicos, conflitantes e mesmo inevitáveis no seio de uma sociedade plural (ex: produção de energia a partir de fontes não renováveis e abastecimento energético nacional x proteção do ambiente e do clima). Então, o maior desafio deste princípio reside justamente na sua aplicação prática, especialmente no campo energético, pois é impensável na sociedade moderna que a produção de energia fique estagnada, haja

vista o crescimento da população mundial e a expectativa de esgotamento de fontes de energia não renovável, ao mesmo tempo em que é inconcebível que determinadas formas de produção e utilização de energia absolutamente insustentáveis continuem a subsistir sem um colapso do equilíbrio planetário. A questão energética é bem emblemática para ilustrar a dicotomia que pode existir entre interesses primordiais muitas vezes contrapostos (desenvolvimento x ambiente; abastecimento nacional x clima) e que constitui um dos grandes desafios colocados ao princípio da integração. É o que ocorre com a hipótese de produção da energia hidroelétrica, tema central que será abordado no presente trabalho à luz do princípio da integração. Aqui o problema nodal desloca-se do clima para a biodiversidade. As grandes centrais hidroelétricas, por exemplo, tem potencial para causar significativo impacto na biodiversidade, no regime hidrológico dos rios, entre outros. Não se podem desprezar também os impactos das minihídricas (PCH’s), especialmente de seus efeitos sinérgicos e cumulativos sobre um mesmo rio ou bacia hidrográfica. Assim sendo, apresentamos nossa proposta de trabalho. Primeiro, veremos as referências normativas do princípio da integração no direito internacional, europeu e português e, depois, a sua definição e principais instrumentos de aplicação. Na sequência, examinaremos brevemente este princípio no contexto da questão energética em geral, com ênfase nas energias renováveis e na eficiência energética, passando diretamente à análise de sua aplicação específica ao direito da produção da energia hidroelétrica, que é o tema central deste trabalho. Por fim, apresentaremos as nossas considerações finais. II – REFERÊNCIAS NORMATIVAS DO PRINCÍPIO DA INTEGRAÇÃO II.1) Direito Internacional

A primeira ideia do princípio da integração, embora bem diferente da sua concepção atual, pode ser encontrada no Princípio 13 da Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano realizada em Estocolmo em 1972.¹ Posteriormente, na Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, realizada no Rio de Janeiro em 1992, dois documentos importantes fizeram referência ao princípio da integração. O primeiro foi Princípio nº 4 da Declaração de Princípios.² O outro foi a Agenda 21, que em seu capítulo 8º dispôs sobre a integração entre meio ambiente e desenvolvimento na tomada de decisões consistente em várias áreas de programas.³

É bem de ver, no entanto, que todos estes documentos internacionais mencionados até aqui não têm força vinculativa, eis que não preenchem os requisitos de validade de um tratado multilateral, constituindo o chamado soft law. Por outro lado, não podemos deixar de reconhecer a sua relevância jurídica e crescente importância no direito internacional. Mas estes não foram os únicos a dispor sobre o princípio da integração. Com efeito, existem tratados e convenções internacionais que acabaram por prever o referido princípio, ainda que no domínio específico de que tratam, valendo citar alguns: (i) o artigo 4.1f da Convenção Quadro sobre as mudanças climáticas⁴; (ii) os arts. 6.b⁵ e 10.a⁶ da Convenção sobre a Diversidade Biológica; (iii) o art. 2.2 da Convenção das Nações Unidas de Combate à Desertificação⁷; e (iv) o art. 32.1 do Acordo de Cotonou.⁸ É claro que expressões como “tanto quanto possível” e “de acordo com suas próprias condições e capacidades”, previstas em alguns desses tratados, colocam em dúvida a obrigatoriedade da observância do princípio da integração, embora este princípio, ainda nestes casos, tenha a meritória função de servir de norte, de direção a seguir pelos Estados signatários. II.2) Direito Europeu O Ato único Europeu de 1986 acrescentou o art. 130 R, ponto 2, ao Tratado de Roma de 1957, dispondo que “as exigências em matéria de protecção do ambiente são uma componente das outras políticas da Comunidade”. Esta é a primeira previsão, no direito europeu, da ideia de integração da proteção do ambiente nas demais políticas da comunidade, apesar da ausência de menção expressa ao respectivo princípio.

Em 1992, com a aprovação do Tratado de Maastrich, conhecido como Tratado que instituiu a União Europeia (‘TUE’), o art. 130 R, ponto 2, sofreu alteração⁹, passando a nele constar que as “exigências em matéria de protecção do ambiente devem ser integradas na definição e aplicação das demais politicas comunitárias”, sendo esta, pois, a primeira consagração expressa do princípio em foco no direito europeu. O Tratado de Amesterdão de 1997 promoveu nova mudança. O art. 2º, disposição 34, combinado com o art. 12 (procedeu à renumeração das disposições), modificou o art. 130-R, o qual foi transformado no art. 174¹⁰, suprimindo a referência ao princípio da integração. No entanto, ato contínuo, a disposição relativa ao princípio em análise foi inserida expressamente no art. 6º que tratou dos princípios gerais, aplicáveis a todas as políticas da comunidade: “As exigências em matéria de protecção do ambiente devem ser integradas na definição e execução das políticas e acções da Comunidade previstas no artigo 39, em especial com o objectivo de promover um desenvolvimento sustentável.”¹¹ Finalmente, o Tratado de Lisboa de 2007, conhecido como Tratado de Funcionamento da União Europeia (‘TFUE’) alterou novamente a numeração dos artigos, bem como algumas disposições sobre a matéria, mantendo, contudo, a essência. Analisemos os principais dispositivos. Logo no art. 11 aparece a consagração explícita e geral do princípio da integração que vigora até hoje no direito europeu: “As exigências em matéria de proteção do ambiente devem ser integradas na definição e execução das políticas e ações da União, em especial com o objetivo de promover um desenvolvimento sustentável.” Depois, o art. 191/1 prevê que a política da União no domínio do ambiente contribuirá para a prossecução de alguns objetivos, como a proteção da saúde das pessoas (previsão do princípio da integração no âmbito específico da saúde); o art. 194/1 e alínea “c”, dispõem que a política da União no domínio da energia, “tendo em conta a exigência de preservação e melhoria do ambiente”, tem por objetivo, dentre outros, “promover a eficiência energética e as economias de energia, bem como o desenvolvimento de energias novas e renováveis (previsão do princípio da integração no âmbito específico da energia).

Vale consignar, ainda, a previsão expressa do princípio em foco no art. 37 da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (2010): “Todas as políticas da União devem integrar um elevado nível de protecção do ambiente e a melhoria da sua qualidade, e assegurá-los de acordo com o princípio do desenvolvimento sustentável”. Nota-se, neste dispositivo, a menção à “melhoria da sua qualidade” (do ambiente), inexistente nas demais disposições europeias. Além dos mencionados tratados, podemos assistir à concretização do referido princípio por meio de diretivas da UE, notadamente aquelas relativas à Avaliação de Impacte Ambiental (AIA), à Avaliação Ambiental Estratégica (AAE) e à licença ambiental, como veremos em outro capítulo. Recentemente, a Comissão Europeia apresentou o Programa de ação para 2020 em matéria de Ambiente “PAA: Viver bem, dentro das limitações do nosso planeta”, que visa orientar as políticas até ao final da década, com nove objetivos prioritários. O sétimo objetivo consiste em “Integrar as questões ambientais em todos os domínios políticos e reforçar a coerência das políticas”.¹² Percebe-se, assim, que é bem visível não só a presença do princípio da integração no direito europeu, como a imperativa prioridade da sua promoção por meio de todas as políticas comunitárias. II.3) Direito Português Seguindo a linha do direito europeu, o direito português é também outro bom exemplo de positivação ampla e explícita do princípio da integração em diversos diplomas legislativos, o que se verifica a partir de vários dispositivos da Constituição da República Portuguesa (‘CRP’). Com efeito, o art. 66/2 da CRP estabelece que “para assegurar o direito ao ambiente, no quadro de um desenvolvimento sustentável, incumbe ao Estado, por meio de organismos próprios e com o envolvimento e a participação dos cidadãos”: (i) “ordenar e promover o ordenamento do território, tendo em vista uma correcta localização das actividades, um equilibrado desenvolvimento sócio-económico e a valorização da paisagem” (alínea b); (ii) “Promover a integração de objectivos ambientais nas várias políticas de âmbito sectorial” (alínea f - grifamos); (iii) “promover a educação ambiental e o respeito pelos valores do ambiente” (alínea g); e (iv) “assegurar que a política fiscal compatibilize desenvolvimento com protecção do ambiente e qualidade de vida” (alínea h). Verifica-se que o art. 66/2, alínea f, consagra expressamente o princípio da integração de caráter geral ao determinar a consideração de objetivos ambientais nas várias políticas de âmbito setorial. Já o art. 66/2, alíneas b, g e h prescrevem a aplicação específica do princípio da integração nos domínios do ordenamento do território, da educação e da política fiscal, respectivamente. A CRP vai ainda mais longe no art. 81, alíneas ‘a’, ‘m’ e ‘n’, quando determina a integração do ambiente (desenvolvimento sustentável) no âmbito econômico e social de modo amplo, e de forma específica nas políticas energética e da água,

respectivamente; no art. 64, nº2, alínea ‘b’, quando inclui as condições ambientais dentre aquelas necessárias para a realização do direito à saúde (integração na saúde); no art. 93º, nº 1, alínea ‘d’, que estabelece como objetivo da política agrícola “assegurar o uso e a gestão racionais do solo e dos restantes recursos naturais, bem como a manutenção da sua capacidade de regeneração (integração na agricultura).¹³ Mas não é só. A legislação infraconstitucional também consagra expressamente o princípio em foco. É o que consta da nova Lei de Bases do Ambiente (Lei 19/2014, de 14 de abril). O seu art. 4º, alínea ‘a’, prevê como princípios das políticas públicas ambientais o da “transversalidade e da integração, que obrigam à integração das exigências de proteção do ambiente na definição e execução das demais políticas globais e sectoriais, de modo a promover o desenvolvimento sustentável”. E esses princípios ainda contam com disciplina mais detalhada no art. 13/1 e 2 da Lei, sob o título “Transversalidade e Integração”.¹⁴ Vale dizer, em complemento, que o art. 3º/2, alínea ‘c’, da nova Lei de Bases gerais da política pública de solos, de ordenamento do território e de urbanismo (Lei 31/2014, de 30 de maio) contempla expressamente os princípios ambientais da transversalidade e da integração, bem como a aplicação destes nas políticas de ordenamento do território e urbanismo, “nomeadamente mediante a realização de avaliação ambiental que identifique e monitorize efeitos significativos no ambiente que resultem de um programa ou plano territorial”. A ideia do princípio em tela também restou impregnada no art. 3º, alínea ‘c’, da nova Lei de Bases da Política de Ordenamento e de Gestão do Espaço Marítimo Nacional (Lei 17/2014, de 10 de abril).¹⁵ Nota-se, pois, o pleno acolhimento do princípio da integração pela legislação portuguesa. III – O PRINCÍPIO DA INTEGRAÇÃO E OS SEUS PRINCIPAIS INSTRUMENTOS DE APLICAÇÃO Como visto das normas citadas no Capítulo II acima, é inequívoca a consagração e constitucionalização do princípio da integração pelo menos ao nível do direito europeu¹⁶ e português, haja vista as disposições do TFUE, da CRP e da

legislação infraconstitucional portuguesa vigentes, ainda que no âmbito do direito internacional não se possa chegar seguramente a esta conclusão. Portanto, a primeira afirmação que podemos fazer é no sentido da (i) normatividade¹⁷ do princípio da integração ambiental e (ii) de sua aplicabilidade a situações concretas, seja por meio de sua função positiva (quando a variável ambiental deve ser incluída e devidamente considerada nos planos e programas setoriais de energia, agricultura e indústria, por exemplo), seja pela sua função negativa (pela possibilidade de constatação da ilegalidade de planos e programas setoriais que ignorem por completo a variável ambiental) e, ainda, pela sua função interpretativa (quando, por exemplo, da elaboração de um programa a variável ambiental não tiver sido suficientemente levada em consideração, a sua execução deverá ser interpretada e guiada pelos princípios materiais do ambiente, tais como o da prevenção e do elevado nível de proteção).¹⁸ Segundo parte da doutrina, o referido princípio seria um dos elementos ou subprincípios do princípio do desenvolvimento sustentável.¹⁹ Nesse sentido,

se com segurança que o direito originário da EU é direito constitucional, ainda que de natureza derivada e complementar. O mesmo estabelece, organiza e limita o exercício de poderes de autoridade pública, a nível da EU, com incidência nos domínios político, legislativo, administrativo e jurisdicional. E fá-lo com efeito directo e primazia sobre o direito interno dos Estados. Por esse motivo, ele pode reclamar para si uma natureza material e funcionalmente constitucional que está longe de ser uma excentricidade criada por decisão jurisprudencial”. Explica Gomes Canotilho que: “Parece claro que as massiças alterações dos tratados, aprofundando a associação constitucional de estados, constituem elas próprias um processo constituinte que, inevitavelmente, transporta dimensões constituintes no plano interno dos Estados-membros. No actual contexto da convenção de uma «constituição para a europa», assiste-se a uma espécie de procedimento constituinte evolutivo que: (1) obriga a alterações formais das constituições dos Estados-membros; (2) produz «revisões não convencionais» no direito constitucional nacional (ex: alteração da constituição económica em virtude da aplicação da «constituição económica europeia»)”. CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituição. 7ª ed., Almedina, Coimbra, 2003, p. 826. Suzana Tavares da Silva prefere falar no direito europeu como um modelo de “União Constitucional fundada em princípios comuns cujo desenvolvimento radica em regimes jurídicos interligados (a rede) que permitem a promoção de políticas comuns”. TAVARES DA SILVA, Suzana, Direito Administrativo Europeu, Wolters Kluwer—Coimbra Ed., Coimbra, 2010, p. 12. Estas constatações do caráter constitucional do direito europeu, pelo menos daquele produzido através dos Tratados (AUE, TUE, TFUE), levam à conclusão da natureza constitucional do princípio da integração no âmbito da União Europeia.

derivaria e estaria intimamente ligado à sustentabilidade na sua vertente ambiental.²⁰ O grupo de experts da Comissão de desenvolvimento sustentável da ONU chega a qualificar o princípio como a “espinha dorsal do desenvolvimento sustentável”.²¹ Contudo, pensamos que devido a uma maior elaboração e sofisticação que vem ganhando o princípio ao longo dos anos por conta da legislação, doutrina e jurisprudência²², já se pode falar nele como um princípio autônomo. Para Gomes Canotilho e Vital Moreira o princípio da integração “pressupõe que qualquer política sectorial – económica, social, cultural – deve tomar em consideração, desde logo na preparação e aprovação de programas e planos, a componente ambiental. As dimensões ambientais estendem-se assim, horizontalmente, a todos os sectores, devendo considerar-se elemento incontornável na ponderação de bens e interesses transportados pelas várias políticas sectoriais”.²³ Rámon Martín Mateo prefere chamar o princípio da integração de “megaprincípio da omnipresença” e destacar o caráter amplo, geral e horizontal de

de Derecho Ambiental», in Diccionario de Derecho Ambiental, Iustel, Madrid, 2006, pp. 985-1000. Tradução nossa.

proteção ambiental por ele instituído no direito da União Europeia.²⁴ Trata-se de um princípio fundamental do direito ambiental que visa à proteção do ambiente como um todo indivisível.²⁵ Integrar é ao mesmo tempo “reconhecer o caráter transversal do ambiente” e “ter em consideração” (o ambiente), eis que, na feliz síntese de Alexandra Aragão: “proteger eficazmente o ambiente implica tê-lo em consideração no desenvolvimento de todas as atividades humanas que possam, direta ou indiretamente, afetar os componentes ambientais.”²⁶ A justificativa para esta exigência, como alerta Ludwig Krämer, é baseada no conceito de que as demandas ambientais e, consequentemente, a política ambiental não pode ser vista como uma política verde isolada com ações específicas de proteção da água, ar, solo, fauna e flora (já que o ambiente é afetado por outras políticas, como transporte, energia e agricultura), sendo necessário o permanente e contínuo esverdeamento de todas as políticas comunitárias.²⁷ O princípio da integração é, pois, um princípio instrumental do direito do ambiente, o qual busca uma harmonização ou uma ponderação entre a imperiosa necessidade de proteção ecológica, por meio da aplicação dos princípios materiais

do direito do ambiente (v.g., prevenção, poluidor-pagador, elevado nível de proteção), com os outros diversos objetivos, valores e interesses sociais, econômicos e políticos definidos pela legislação. Por isso fala-se em transversalidade e horizontalidade deste princípio que deve, num enfoque interdisciplinar, permear e esverdear as demais políticas públicas, os outros ramos do direito e, ainda, todas as ações e atividades com impactos no ambiente. A grande questão que se coloca é como proceder à integração da proteção do ambiente com as diversas outras políticas com distintos objetivos. Os conflitos entre bens, valores e objetivos muitas vezes antagônicos será inevitável, diante da constatação da “inexistência de uma ordenação abstracta de bens constitucionais o que torna indispensável uma operação de balanceamento destes bens de modo a obter uma norma de decisão situativa” e a “fractura da unidade de valores de uma comunidade que obriga a leituras várias dos conflitos de bens”²⁸. Portanto, para este efeito, realçamos a importância das técnicas da harmonização e da ponderação dos interesses²⁹ para a resolução de conflitos³⁰ decorrentes do princípio da integração, a qual se situa a “jusante da interpretação”.³¹

Entendemos que estes processos incumbem prioritariamente ao legislador (comunitário e nacional), na elaboração das normas jurídicas, à Administração Pública, tanto na formulação como na implementação do direito mediante uma atividade processualizada³²ou participada, e, por último, ao juiz.³³ O princípio da integração, portanto, não traz em sua gênese soluções prontas, eis que necessita de ponderações de acordo com as situações da vida. Densifica-se à medida que se vão tornando mais concretas as possíveis intervenções impactantes nos bens ambientais, por meio da aplicação das regras e princípios do direito material do ambiente. Dentre as dimensões aplicativas do princípio, encontramos definidos na legislação comunitária e portuguesa alguns instrumentos gerais, típicos do direito do ambiente, que visam concretizá-lo, sem prejuízo de outros específicos previstos setorialmente (podemos pensar em vários exemplos, como a contratação estratégica ou sustentável, incentivos tributários verdes, entre outros, cujos desenvolvimentos não comportam no presente trabalho). É o caso, principalmente, da Avaliação Ambiental EstratégicaAAE, a Avaliação de Impacte AmbientalAIA e a Licença ambiental. Por meio da aplicação destes instrumentos torna-se bem visível a interação de projetos das mais variadas naturezas (comercial, industrial, agrícola, turística, energética etc) com as questões e restrições ambientais. Cada um destes instrumentos atua num determinado momento de concretização do princípio: a AAE em primeiro lugar, buscando as melhores opções e alternativas, inclusive locacionais, para planos e programas ainda numa fase inicial; depois a AIA, avaliando os efeitos no ambiente de projetos públicos e privados suscetíveis de ter impactos ambientais significativos e funcionando também como procedimento prévio e de apoio à decisão de licenciamento; por fim, a Licença Ambiental, como a “decisão que visa garantir a prevenção e o controlo integrados da poluição”, prevendo medidas destinadas a evitar ou reduzir as emissões (ar, água e solo), a produção de resíduos e a poluição sonora, constituindo condição de exploração dessas instalações.³⁴

doutrina (Guastini), à criação de uma hierarquia axiológica móvel entre princípios conflituantes. Hierarquia, porque se trata de estabelecer um ‘peso’ ou ‘valor’ maior ou menor entre princípios. Móvel, porque se trata de uma relação de valor instável, que é válida para um caso concreto, podendo essa relação inverter-se noutro caso”. Idem, p. 1241.

Ainda que enxerguemos estes três momentos de concretização do princípio da integração desempenhados pela AAE, AIA e LA, o mais importante instrumento é a AAE. É nesta fase que são tomadas as grandes decisões, onde o espaço de discricionaridade é maior e precisamente quando se deve ter também maior prudência em ponderar os diversos interesses em jogo. Com efeito, a Aviação Ambiental Estratégica (‘AAE’) de planos e programas foi estabelecida pela Diretiva no 2001/42/CE³⁵ e se distingue da AIA por ser exigida num momento anterior, “a montante, identificando as melhores opções numa fase precoce do planeamento, enquanto a AIA se situa a jusante, referindo-se aos projectos que serão realizados numa fase posterior.”³⁶ Pela abrangência da Diretiva comunitária pode falar-se que praticamente todos os planos e programas “susceptíveis de ter efeitos significativos no ambiente” estarão sujeitos ao procedimento da AAE (v. arts. 1º e 3º). A AIA de projetos, por sua vez, foi criada pela Comunidade Europeia através da Diretiva no 85/337/CEE, posteriormente modificada pelas Diretivas nos 97/11/CE e 2003/35/CE. Finalmente, estas diretivas foram incorporadas num texto codificado pela Diretiva 2011/92/UE³⁷, alterada recentemente pela Diretiva 2014/52/EU, de 16 de abril de 2014. O artigo 1º/1 da Diretiva 2011/92/EU determina a sua aplicação “à avaliação dos efeitos no ambiente de projectos públicos e privados susceptíveis de terem um impacto considerável no ambiente.” E no art. 4º/1 prevê que os projetos listados no anexo deverão ser submetidos à AIA. Como se vê, constitui uma significativa expressão do princípio material da prevenção do direito do ambiente precisamente porque a AIA deve ocorrer previamente à execução de qualquer projeto que tenha um considerável impacto ambiental. Trata-se de “um procedimento prévio e de apoio à decisão de autorização ou licenciamento de projectos susceptíveis de ter impactes ambientais significativos, que tem por objetivo primordial fornecer à entidade competente para proferir aquela decisão as informações e os elementos necessários ao conhecimento e à ponderação dos efeitos ambientais dos projectos.”³⁸

mais atividades constantes do anexo I, estabelecendo as medidas destinadas a evitar, ou se tal não for possível, a reduzir as emissões para o ar, água e solo, a produção de resíduos e a poluição sonora, constituindo condição necessária da exploração dessas instalações”.

E, finalmente, aparece a figura da licença ambiental, instituída no direito europeu pela Diretiva 96/61/CE, do Conselho, de 24 de setembro, alteradas pelas Diretivas 2003/35/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, e 2008/1/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de janeiro. Posteriormente, a matéria foi totalmente disiciplinada pela Diretiva 2010/75/UE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de novembro.³⁹ Destina-se à prevenção e ao controle integrado da poluição.⁴⁰ Alertamos, ainda, para a mudança de perspectiva que se deve fazer sobre os múltiplos efeitos desses atos administrativos de natureza ambiental, que se espraiam na esfera jurídica do empresário, dos vizinhos, dos empresários concorrentes, da coletividade, entre outros, afetando-os de forma diferenciada e evidenciando possíveis conflitos. “Daí que se fale actualmente, a propósito dos actos administrativos com efeitos múltiplos, em relações jurídicas multipolares, poligonais ou multilaterais para exprimir os diversos interesses que podem estar em jogo, tanto do ponto de vista subjectivo” “como objetivo”.⁴¹ Esses múltiplos efeitos e as suas

autorização; e as condições impostas numa DIA favorável condicionada têm que ser posteriormente respeitadas, tudo sob pena de nulidade do ato praticado (artigo 20.º do RAIA, na versão do Decreto-Lei n.º 69/2000, correspondente ao artigo 22.º/3 do atual Decreto-Lei n.º 151-B/2013)”. MEALHA, Esperança, «Jurisprudência portuguesa sobre AIA», in Revisitando a avaliação de impacto ambiental, GOMES, Carla Amado; ANTUNES, Tiago (coord), ICJP - 30 de Outubro de 2013. In: http://www.icjp.pt/sites/default/files/publicacoes/files/ebook_aia.pdf, acesso em 20/12/2014.

consequências jurídicas no mundo dos fatos não podem ser desprezados no processo de interpretação jurídica.⁴² Uma última consideração faz-se importante. É que até agora o Tribunal de Justiça não discutiu a questão sobre a possibilidade de anular um ato da União Europeia que não tenha levado em consideração questões ambientais. Alguns autores, como Ludwig Krämer, comungam da opinião de que a ausência de considerações ambientais seria motivo da anulação de tais atos por violação do princípio da integração, citando o exemplo do Regulamento 1954/2003 sobre a pesca nos Açores que nem sequer considera os impactos ambientais no vulnerável ecossistema local.⁴³ Desse modo, a despeito de sua consagração no domínio legislativo e da existência de uma gama de instrumentos aplicativos do princípio da integração, é perceptível que ele ainda carece de efetiva implementação. IV – O PRINCÍPIO DA INTEGRAÇÃO AMBIENTAL E A ENERGIA HIDROELÉTRICA Em que pese a inegável tendência das fontes de energia renovável (‘FER’) e de sua vocação ambiental benéfica, mesmo que nem sempre isso seja verdade⁴⁴, é forçoso concluir que a sociedade mundial ainda continua fortemente dependente das fontes energéticas primárias⁴⁵, notadamente dos combustíveis fósseis como o carvão e o petróleo, os quais em 2013 representaram juntos 63% do consumo

mundial de energia.⁴⁶ Esta é uma realidade que temos que enfrentar e modificar urgentemente o cenário atual, haja vista o sério e iminente problema das mudanças climáticas e de seus nefastos efeitos no ambiente, na sociedade e na economia.⁴⁷ Desse modo, e tendo em vista os compromissos internacionais assumidos pelos países em geral e pela União Europeia em particular, tanto na ConvençãoQuadro sobre as mudanças climáticas⁴⁸ como no Protocolo de Quioto⁴⁹, e mesmo no

⁴⁶ Como atesta o Statistical Review of World Energy, divulgado anualmente pela BP, o consumo energético em

2013 foi utilizado com as seguintes fontes: 33% de petróleo, 30% de carvão, 24% de gás natural, 7% hidráulica, 4% nuclear e 2% com base em fontes ditas renováveis. In: http://www.bp.com/en/global/corporate/aboutbp/energy-economics/statistical-review-of-world-energy/2013-in-review/-statistical-review-infographic.html, acesso em 19/12/2014.

⁴⁷ Um dos piores problemas ambientais da atualidade reside justamente na questão do clima, mais precisamente

nas alterações climáticas provocadas pelo homem. Este problema está associado, basicamente, à emissão de gases responsáveis pelo chamado efeito estufa – como o dióxido de carbono, metano, óxido nitroso, hexafluoreto de enxofre, hidrofluorocarbonetos e os Perfluorcarbonetos (PFC's). A emissão desses gases ao longo dos anos (principalmente depois da Revolução Industrial), segundo a ciência dominante, vem provocando o aumento da temperatura da atmosfera e dos oceanos, diminuição da massa das geleiras e da neve do planeta, aumento no nível do mar e a ocorrência de eventos naturais extremos e catástrofes naturais, tais como inundações decorrentes de fortes chuvas, ciclones, tornados, aumento de dias de forte calor, entre outros. Estas mudanças climáticas, de acordo com o Painel Intergovenamental de Mudanças Climáticas – IPCCC, geram efeitos nefastos no ambiente, na saúde pública, na economia, na agricultura, entre outras áreas, prejudicando principalmente os países ainda em desenvolvimento. A questão, contudo, não é fácil de resolver, pois está associada ao exponencial crescimento da população mundial e à demanda por energia, constituindo a queima de combustíveis fósseis para a produção energética o cerne do problema. Como alternativa, propõe-se a adoção de medidas de adaptação (com vista a reduzir a vulnerabilidade dos sistemas naturais e humanos diante dos efeitos das alterações climáticas) e de mitigação (utilização de tecnologias ou medidas que reduzam ou eliminem as emissões de gases responsáveis pelas mudanças climáticas e/ou aumentem os sumidouros). Entre estas últimas destacam-se a utilização das energias renováveis e as medidas de eficiência energética. Leituras científicas obrigatórias sobre mudanças climáticas são os dados divulgados pelo Painel Intergovenamental de Mudanças Climáticas – IPCCC. No 5º Relatório do IPCC (Reunião de Estocolmo, setembro/2013), aponta-se que o nível de elevação dos mares foi de 19 cm no período de 1900-2010 (In: http://www.climatechange2013.org/images/report/WG1AR5_SPM_FINAL.pdf, acesso em 22/12/2014). Vale conferir também o “CLIMATE CHANGE 2014-Synthesis Report” divulgado recentemente pelo IPCC (In: http://www.ipcc.ch/pdf/assessment-report/ar5/syr/SYR_AR5_LONGERREPORT.pdf, acesso em 22/12/2014). Confiram-se alguns trechos (no original) que embasaram o que escrevemos aqui: “The evidence for human influence on the climate system has grown since AR4. Human influence has been detected in warming of the atmosphere and the ocean, in changes in the global water cycle, in reductions in snow and ice, and in global mean sea-level rise; and it is extremely likely to have been the dominant cause of the observed warming since the mid-20th century. In recent decades, changes in climate have caused impacts on natural and human systems on all continents and across the oceans. Impacts are due to observed climate change, irrespective of its cause, indicating the sensitivity of natural and human systems to changing climate” (pág. 48); “Changes in many extreme weather and climate events have been observed since about 1950. Some of these changes have been linked to human influences, including a decrease in cold temperature extremes, an increase in warm temperature extremes, an increase in extreme high sea levels and an increase in the number of heavy precipitation events in a number of regions.” (pág. 55); “Climate change will amplify existing risks and create new risks for natural and human systems. Risks are unevenly distributed and are generally greater for disadvantaged people and communities in countries at all levels of development. Increasing magnitudes of warming increase the likelihood of severe, pervasive, and irreversible impacts for people, species and ecosystems. Continued high emissions would lead to mostly negative impacts for biodiversity, ecosystem services, and economic development and amplify risks for livelihoods and for food and human security.” (pág. 69).

âmbito do direito europeu (como veremos à frente), o investimento nas FER e numa política de economia de energia ou eficiência energética não nos parece ser apenas uma tendência, mas um imperativo jurídico, ecológico, econômico e de extremo bom senso, a fim de evitar catástrofes (tais como eventos climáticos extremos: inundações, furacões, tornados, ondas de calor, entre outros) e uma deterioração gradativa dos sistemas naturais (v.g., florestas, biodiversidade, degelo, aumento da temperatura do mar), sociais (v.g., efeitos dos eventos extremos na saúde pública, nas condições de habitação das pessoas mais pobres) e econômicos (v.g., efeitos das mudanças climáticas prejudicam o crescimento econômico e a agricultura) da humanidade. Daí que vem o grande desafio do princípio da integração ambiental no âmbito da energia: conciliar a proteção do ambiente (mesmo com a utilização das FER) e a premência das ações de combate às mudanças climáticas de um lado, com questões como segurança do abastecimento nacional (que envolve também a diversificação do mix energético), competitividade/concorrência no mercado⁵⁰, viabilidade econômico-financeira dos investidores privados em fontes de energia renováveis (nem sempre rentáveis devido à equação custo de produção/eficiência de produção de energia), entre outras questões.⁵¹ Duas linhas de ação fundamentais seguidas ao nível legislativo europeu e português para uma efetiva concretização do princípio da integração no domínio da energia são a eficiência energética⁵² e a preponderância das fontes de energias renováveis.⁵³ Essas medidas já vêm sendo adotadas no ordenamento jurídico

reduzir as emissões de gases com efeito estufa em 5% até 2012. Neste ano será realizada a COP de Paris, onde se espera a renovação do compromisso.

português desde, pelo menos, a revisão constitucional de 1982 que aditou a alínea ‘m’ ao art. 81 da CRP⁵⁴ e, no direito europeu, a partir do chamado secundo pacote energético, o qual começou a ser desenhado na Década de 90 e que integrou objetivos ambientais à política energética europeia⁵⁵, sendo que diversos outros diplomas posteriores caminharam no mesmo sentido.⁵⁶ Pode-se afirmar, assim, a plena incidência do princípio da integração no domínio da energia.⁵⁷ Da mesma forma, nota-se que a ligação entre água, ambiente e energia e a sua disciplina jurídica, cujo elo torna-se essencial para a compreensão das relações técnicas e jurídicas entre proteção do ambiente e a produção da energia hidroelétrica, são objeto de normas comunitárias e portuguesas, fazendo-se sentir também aqui a presença do princípio da integração. No âmbito do direito europeu, a Diretiva 2000/60/CE (Diretiva-Quadro da Água) foi editada com o manifesto intuito de desenvolver estratégias destinadas a proteger e promover a sustentabilidade das águas, com vista à conexão desses objetivos com os demais previstos nas outras políticas comunitárias e, ainda, de melhorar o ambiente aquático dos Estados. No direito português, o Plano Nacional da Água, aprovado pelo Decreto-Lei nº 112/2002, de 17 de abril, já enfatizava a importância da produção de energia elétrica a partir de recursos hídricos, sem comprometer a proteção ambiental e a

Suzana Tavares da Silva (org.), Instituto Jurídico/Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, Coimbra, 2014, pp. 361-415.

sustentabilidade das águas.⁵⁸ Já a Lei da Água⁵⁹ é uma lei com 107 artigos que contém uma extensa disciplina dos recursos hídricos em seus mais variados aspectos⁶⁰, na qual, contudo, se percebe uma consistente índole de proteção ambiental ao longo de todo o seu texto e mais precisamente de seus objetivos (art. 1º⁶¹) e princípios (art.2º⁶²). A Lei da Água é complementada pela chamada Lei da titularidade dos recursos hídricos (Lei 54/2005, de 15 de novembro⁶³) que busca, através do regime jurídico publicístico atribuído às águas, dentre outros objetivos, proteger os seus múltiplos usos e a qualidade ambiental dos ecossistemas. Vale mencionar, ainda, o Programa Nacional para o Uso Eficiente da Água – PNUEA, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros no 113/2005, de 30 de junho, que é um instrumento destinado a integrar, entre outras, as políticas da água e energia, visando promover a conjugação da eficiência hídrica e energética. Merece destaque também o Decreto-Lei nº 29/2006⁶⁴, o qual, apesar de disciplinar a organização e o funcionamento do setor elétrico, restou esverdeado pelas questões ambientais. Por isso mesmo, é oportuno registrar, como o fez João Miranda, que o art. 7º do Decreto-Lei nº 29/2006 é uma manifestação do princípio da integração “da política ambiental ao nível da política energética”, seja por trazer a ideia de minimização de impactos ambientais, seja por impor ao Estado a obrigação

de promover políticas de utilização racional de energia e de incentivo às energias renováveis.⁶⁵ Logo, é óbvio que as normas comunitárias e portuguesas condicionam o exercício das atividades de produção de energia hidroelétrica à observância de determinadas diretrizes. Portanto, gestores públicos e agentes privados devem balizar as suas decisões e condutas por exigências de eficiência energética, de sustentabilidade das águas, de melhoria do ambiente aquático, de proteção dos ecossistemas e dos usos múltiplos das águas e da minimização de impactos ambientais, além do respeito aos princípios de direito material do ambiente (prevenção, poluidor pagador etc). Essas atividades de produção de energia hidroelétrica são exercidas através de duas modalidades⁶⁶, segundo a sua magnitude: as grandes centrais hidroelétricas⁶⁷, notoriamente mais impactantes ao ambiente (no regime hidrológico e na biodiversidade) e as minihídricas, em tese mais sustentáveis, mas que, entretanto, também podem gerar problemas ambientais, na medida em que a sua proliferação desmedida e descuidada tem o condão de comprometer a capacidade de suporte de rios e bacias hidrográficas, afetando, pois, a qualidade e quantidade das águas, além da própria biodiversidade. Nota-se o quão evidente é o acolhimento do princípio da integração ambiental no âmbito da produção de energia a partir de recursos hídricos, em quaisquer das suas modalidades, ao menos no domínio legislativo. Resta investigarmos se ele é aplicado na prática administrativa. Adiantamos que não basta, para esta finalidade, a mera previsão formal das questões ambientais em planos e programas, mas sim a sua efetiva consideração no processo de tomada de decisão. Para tanto, destacamos alguns aspectos que consideramos fundamentais e realçamos a importância da AAE como crucial procedimento informativo e participativo de controle e de tomada de decisão nesta seara. Primeiro, entendemos que existe uma questão prévia a ser considerada antes da tomada de decisão em construir novas barragens ou novos centros produtores de energia hidroelétrica, por exemplo, ou aumentar a sua capacidade de produção. É que, segundo as normas que vimos há pouco, em vez de se estimular a produção, deve-se priorizar uma política de eficiência energética que é conhecidamente mais eficiente, mais econômica e menos impactante para o ambiente, como apontam diversos estudos.⁶⁸Desse modo, ao menos em tese, parece haver uma

convergência entre os interesses e valores de natureza ambiental, econômica e energética na escolha dum programa de eficiência energética em primeiro lugar em detrimento da opção de aumentar a produção de energia, sem a necessidade de sacrificar nenhum desses valores. Segundo, e depois de ultrapassado o ponto preliminar suscitado acima, a questão das alternativas locacionais e das alternativas ao projeto assume um papel de extrema relevância, nomeadamente através do procedimento da Avaliação Ambiental Estratégica (AAE). É que é na fase da AAE, onde a discricionaridade é mais acentuada, o momento oportuno não só para apresentar projetos alternativos ao original (projetos hidroelétricos alternativos), como também alternativas ao projeto, as quais podem compreender simplesmente a sua não realização (em razão de seus fortes impactos ambientais e sociais, por exemplo), a sua substituição por um projeto que contemple a produção de energia a partir de outras fontes (eólica ou solar, por exemplo) ou, ainda, a sua substituição por um programa de eficiência

programaticamente que deve ser dada primazia ao uso eficiente (gestão da procura) e não à produção (gestão da oferta); complementado com uma progressiva substituição de fontes energéticas. O Livro Verde sobre Energia da Comissão Europeia refere que ‘o consumo final total de energia na União Europeia é aproximadamente 20% superior ao justificável com base em considerações puramente económicas’. Por outras palavras, em média, na União Europeia é economicamente interessante investir na poupança de 20% dos consumos energéticos actuais; ao que acresce o elevado interesse, social, ambiental e estratégico. Em Portugal a situação é ainda mais calamitosa: estamos muito pior que a média europeia em matéria de intensidade energética da economia, e este indicador tem vindo a piorar consistentemente nas últimas décadas, ao arrepio da tendência comunitária (cf. Relatório do Estado do Ambiente, APA 2006, e estatísticas europeias da energia, Eurostat 2005). Apesar de crescimentos económicos modestos, o consumo final de energia eléctrica em Portugal tem aumentado cerca de 4% ao ano nos últimos cinco anos. Esta situação é tanto mais inadmissível quando comparamos o nosso clima e o nosso nível de industrialização com os nossos parceiros europeus. O culpado? Uma eficiência energética lamentável em quase todos os sectores (especialmente nos transportes e nos edifícios) e a completa ausência de uma política energética coerente, praticamente sem esforço digno desse nome para a racionalização dos consumos. A informação ao consumidor (doméstico, empresarial ou institucional) é fraca, os benefícios fiscais e outros incentivos à eficiência energética são irrelevantes, enquanto produtos energéticos como a electricidade são subsidiados e portanto vendidos muito abaixo do preço de custo: exactamente o oposto dos sinais que o Estado devia dar aos cidadãos e ao mercado. Estudos desenvolvidos designadamente na Agência para a Energia e na Universidade de Coimbra, reflectidos em publicações como o ‘Manual de Boas Práticas de Eficiência Energética’ do WBCSD-Portugal, apontam para potenciais de poupança de energia em Portugal de 20% a 40% do consumo total. Trabalho complementar desenvolvido na Universidade Nova de Lisboa aponta para um potencial de poupança no sector eléctrico na ordem dos 8% do consumo, com período de retorno do investimento até três anos(correspondente a investimentos na ordem dos 400 M€); este potencial sobe acima dos 30% para períodos de retorno do investimento até nove anos (em todos os casos sem qualquer subsídio ou incentivo). É entendimento do GEOTA, como da generalidade dos especialistas em uso eficiente da energia, que uma política séria de gestão da procura, com incentivos interessantes, conseguiria levar rapidamente à concretização de parte substancial destes potenciais de poupança. Note-se que a aposta na poupança de energia, para além de ganhos de produtividade e competitividade significativos, tem outros benefícios importantes: apresenta impactes ambientais mínimos (comparado com qualquer fonte de electroprodução), gera emprego ao nível do fabrico e instalação de equipamentos, e, em matéria de segurança do abastecimento e gestão da rede pública, equivale à diversificação e substituição das piores fontes actuais (designadamente os combustíveis fósseis). Por outras palavras, só tem vantagens. Em comparação, o pacote de barragens agora proposto pelo Governo permitirá satisfazer apenas uns míseros 3% da procura. Com a subida galopante de consumos a 4% ao ano, isto significa adiar nove meses e sonegar recursos preciosos à verdadeira solução do problema, que é a racionalização do uso da energia. Isto com um fortíssimo impacte social e ecológico (discutido adiante) e um custo estimado de 1140 M€ (optimista, porque não considera medidas de mitigação e compensação de impactes, nem encargos financeiros). Por outras palavras, o PNBEPH propõe uma pseudo-solução com o triplo do custo, um terço da eficácia e um impacte incomparavelmente pior que a alternativa ‘uso eficiente da energia’.” In: http://www.geota.pt/scid/geotaWebPage/defaultArticleViewOne.asp?categoryID=741&articleID=1951, acesso em 13/02/2015.

energética (aqui, parte-se da premissa que o ponto preliminar suscitado acima pode ter sido mal avaliado num primeiro momento).⁶⁹ As energias renováveis, a despeito de sua teórica vocação ambiental benéfica, também podem gerar problemas ambientais, sendo a análise de sua localização e das alternativas locacionais um fator crucial, para “promover a sustentabilidade social, ambiental e energética”. Para isso, “devemos reforçar a legitimidade das decisões através de processos transparentes, amplamente participados, que envolvam representantes de todos os pontos de vista, que assentem numa clara definição dos pressupostos de partida e decorram de uma análise cuidadosa das alternativas”.⁷⁰ Terceiro, é importante que todas as informações relevantes sejam devidamente apresentadas e disponibilizadas à comunidade científica e à sociedade civil, no âmbito da AAE, para que lhes seja garantido o direito de informação e participação. A título de exemplo, podemos citar a elaboração de relatório sobre os efeitos sinérgicos e cumulativos de um programa em cada bacia hidrográfica⁷¹, que é uma obrigação estatuída pelo art. 6º/1, alínea ‘e)’, do Decreto-Lei nº 232/2007⁷² e constitui informação relevante⁷³ cuja disponibilização é tutelada pela Convenção de Aarhus.

Por último, e depois de realizada a ampla participação popular, destacamos a necessidade de a instituição pública responsável (i) pronunciar-se acerca das críticas relevantes aos programas apresentados, (ii) considerar as propostas alternativas viáveis ao projeto submetidas, (iii) mostrar os critérios utilizados na sua decisão, em consonância ao dever de fundamentação legal e constitucionalmente consagrado (art. 268º/3, CRP), bem como ao próprio dever de informação consistente na transparência dos critérios de decisão e na resposta à participação popular que é um dos pilares da Convenção de Aarhus. Com efeito, a legislação portuguesa sobre AAE (art. 10º/1, alínea ‘b’, itens ‘ii’ e ‘iv’, do Decreto-Lei nº 232/2007⁷⁴) impõe à Administração a obrigação específica de fundamentação dos seus atos neste processo de tomada de decisão tanto (i) no que diz respeito às observações apresentadas pela sociedade civil durante a consulta pública, devendo mostrar o resultado da ponderação efetuado pela autoridade administrativa e justificar o não acolhimento dessas observações, como (ii) relativamente às razões que fundamentaram a aprovação do programa em detrimento de outras alternativas razoáveis abordadas durante a elaboração da AAE. Embora, como já dito, a decisão no âmbito da AAE contenha um maior grau de discricionaridade, ela não é livre: “o órgão administrativo está obrigado a escolher a melhor solução para a realização do interesse público”, submetido a um princípio de racionalidade, tendo que respeitar e de assegurar a realização dos direitos, liberdades e garantias dos cidadãos.⁷⁵ É por isso mesmo que pode afirmar-se, com Vieira de Andrade, que “o imperativo de fundamentação expressa se projecta no plano substancial como um instrumento específico de garantia da reflexão e ponderação da autoridade responsável pela decisão”.⁷⁶ Ora, se por hipótese, a autoridade administrativa (i) silenciar a respeito das observações e das propostas da sociedade civil, não declinando as razões de seu não acolhimento, (ii) não emitir pronunciamento expresso nem demonstrar a ponderação realizada entre as vantagens e desvantagens da opção escolhida em detrimento de outras, sejam estas os projetos alternativos, sejam as alternativas ao

Sunstein e Timur Kuran defendem a criação de um site de informações sobre o risco, acessíveis por qualquer cidadão via Internet, gerido por uma organização não governamental, o qual se destinaria não só a educar as pessoas sobre a magnitude e características dos riscos, mas também acerca das discrepâncias entre as opiniões públicas e privadas sobre as controvérsias relevantes. KURAN, Timur, SUNSTEIN, Cass, «Availability Cascades and Risk Regulation», Stanford Law Review, Vol. 51, No. 4, 1999; U of Chicago, Public Law Working Paper No. 181; U of Chicago Law & Economics, Olin Working Paper No. 384. Available at SSRN: http://ssrn.com/abstract=138144, acesso em 14/02/2015.

projeto, e (iii) não revelar, ainda, os critérios de decisão adotados, concluir-se-á que os deveres de fundamentação expressa⁷⁷ e de informação⁷⁸ restarão descumpridos. Como integrar é “ter em consideração”⁷⁹, pensamos que esta expressão abrange, quanto às questões ambientais, tanto a opinião científica, emitida pelos experts, como a cidadã, externada pelos representantes da sociedade civil.⁸⁰ É necessário não só dispor dessas opiniões, mas utilizá-las devidamente no processo de ponderação de interesses durante a AAE, momento em que as questões ambientais entram em tensão dialética com outros valores, tais como a necessidade de produção de energia, segurança do abastecimento nacional e razões de índole econômica. É neste momento da ponderação que as alternativas devem ser sopesadas e o aceite ou rejeição das opções precisam ser devidamente fundamentados. Pelo menos entendemos que é assim que deveria ser. Ocorre que, na prática, nem sempre acontece. Verificamos que diversos dos aspectos ora aqui apontados não foram observados, por exemplo, no caso português do PNBEPH-Programa Nacional de Barragens com Elevado Potencial Hidroeléctrico, que é emblemático e representativo de tantos outros projetos hidroelétricos de grande porte. Este programa gerou muita discussão, oposição da

opinião pública e de Câmaras municipais⁸¹. A associação de defesa do ambiente GEOTA⁸², entre tantas outras, apresentou fortes e consistentes críticas e oposição ao programa⁸³ e aos seus impactos sociais e ambientais adversos, notadamente quanto à estratégia equivocada da opção por construir novas barragens, estimulando a produção, em vez de priorizar a política de eficiência energética, tal como defendido aqui.⁸⁴ Em suma, pensamos que não adianta que as questões ambientais sejam tidas em consideração tão só formalmente, como já ocorreu em alguns casos concretos. Para que a consideração seja substancial, é preciso que haja uma maior transparência e dialética entre comunidade científica, sociedade civil e poder público em todo o procedimento, de modo a relevar de forma séria e efetiva todas as propostas, alternativas e considerações relativas ao ambiente, a exibir os critérios de decisão adotados e a demonstrar porque a opção escolhida consiste na melhor solução para o interesse público e, ao mesmo tempo, resguarda valores de natureza ambiental. V – CONCLUSÃO Em que pese a inequívoca positivação do princípio da integração no direito europeu e português, bem como a inserção das questões ambientais em diversos programas, planos e políticas estatais, nota-se que ele não vem sendo devidamente aplicado pelos tribunais, nem em algumas decisões da Administração. Falta-lhe, pois, efetividade. Este princípio assume especial importância por encarar o ambiente de maneira global, infiltrando-o nos demais domínios, para assegurar que seja considerado no processo de ponderação com os demais valores tutelados pelo ordenamento jurídico. Traz consigo os princípios materiais do direito do ambiente e possui vários instrumentos aplicativos previstos na legislação ambiental e setorial de outras matérias. Os principais estão previstos na legislação do ambiente e o mais importante é a AAE que permite à Administração fazer escolhas e opções entre os diversos interesses em jogo numa fase prévia, de planeamento, em procedimento participado, com as decisões devidamente fundamentadas. No caso da energia, essencial ao homem, a aposta na eficiência energética e nas renováveis já é um caminho em favor do ambiente, embora, quanto às renováveis, isso deva ser visto com cautela especialmente quanto aos impactos na biodiversidade. A legislação portuguesa e europeia, bem como vários planos e programas, contempla a integração entre ambiente e energia e, ainda, a água. Assim, o princípio da integração aplica-se à produção de energia em geral e à produção da energia hidroelétrica em particular. Para programas envolvendo a produção de energia hidroelétrica, nomeadamente a construção de barragens, torna-se essencial que se tenha em

consideração o ambiente (princípio da integração), substancialmente, tanto na perspectiva científica como na participativa: (i) na fase inicial da AAE, apresentando à comunidade científica e à sociedade civil o estudo de impacto sinérgico e cumulativo das intervenções, bem como todas as informações relevantes sobre as intervenções no ambiente que se pretende levar a efeito; (ii) no curso da AAE, emitindo pronunciamento sobre as impugnações, alternativas ao projeto e laudos técnicos apresentados pela sociedade civil e peritos; (iii) na fase final (Declaração Ambiental), considerando as informações relevantes e ponderando todas as alternativas viáveis apresentadas, com as suas vantagens e desvantagens, emitindo a decisão final devidamente fundamentada, demonstrando todo o caminho do raciocínio percorrido e os critérios de decisão, sempre a fim de adotar a opção que promova em maior medida os valores tutelados pelo ordenamento jurídico, incluídos aí os de natureza ambiental. Enfim, para concretizar o princípio da integração, informação e participação plenas e devida fundamentação das decisões administrativas são ideias que devem estar na ordem do dia e na pauta dos gestores públicos.

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Referência Bibliográfica deste Trabalho: Conforme a NBR 6023:2002, da Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT), este texto científico em periódico eletrônico deve ser citado da seguinte forma: D’OLIVEIRA, Rafael Lima Daudt. O PRINCÍPIO DA INTEGRAÇÃO AMBIENTAL E A SUA APLICAÇÃO À ENERGIA HIDROELÉTRICA. Revista Eletrônica de Direito do Estado (REDE), Salvador, Instituto Brasileiro de Direito Público, nº. 49, janeiro/fevereiro/março de 2017. Disponível na Internet: <http://www.direitodoestado.com/revista/REDE-49-MARCO-2017RAFAEL-LIMA.pdf>. Acesso em: xx de xxxxxx de xxxx

Observações: 1) Substituir “x” na referência bibliográfica por dados da data de efetivo acesso ao texto.

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