Estatuto de Cidade e o Plano Diretor - Instrumentos para o Cumprimento da Função Social da Propriedade

ESTATUTO DE CIDADE E O PLANO DIRETOR: INSTRUMENTOS PARA O CUMPRIMENTO DA FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE Paulo Roberto de Souza Jr.

Mestre em Direito. Especialista em Direito Público. Autor das seguintes obras jurídicas: Servidor Público Federal – análise da Lei 8.112 (Freitas Bastos, 2005) e Curso de Direito Administrativo (Freitas Bastos, 2ª ed, 2005). Professor do Curso de Direito do Centro Universitário de Barra Mansa – Direito Constitucional e Direito Administrativo.

RESUMO: O presente artigo visa demonstrar a importância dos seguintes instrumentos: Estatuto da Cidade e Plano Diretor para o cumprimento da função social da propriedade, aos moldes do Texto Constitucional de 1988. Instrumentos necessários para garantia de uma política urbana capaz de ordenar o solo urbano, preservando, assim, o direito às cidades sustentáveis.

1INTRODUÇÃO O direito de propriedade é um direito real, onde estão presentes três faculdades: a faculdade de usar o bem, a faculdade de perceber seus frutos ou rendimentos, a faculdade de dispor do bem. O proprietário do bem poderá dispor do mesmo desde respeite suas limitações, bem como o direito dos demais indivíduos. Com passar do tempo o interesse pela propriedade foi se modificando, deixando o mesmo de ser direito exclusivo do proprietário e passando a respeitar os ditames da coletividade. Fato este devido à publicização do direito privado¹.

O crescimento demográfico, econômico, social e político da sociedade, devido, o aumento populacional, a industrialização, o êxodo rural e a urbanização foram fatores que levaram o repensar do Direito. Uma das mudanças foi estabelecer metas para cumprimento da função social da propriedade. Assim, estão sendo criadas leis e editados institutos para garantia desta função social, como, os instrumentos tema do presente artigo.

2CONCEITO DE FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE Isoladamente é difícil sistematizar um conceito para a função social da propriedade, para tanto há necessidade de apreciá-lo dentro do direito de propriedade, onde seus preceitos serão fundamentais para compor tal significado. A palavra “função”, segundo João Lopes Guimarães Júnior, “expressa idéia de existência, para o proprietário, de autênticos deveres” ². Celso Antônio Bandeira de Mello salienta que “existe função quando há dever de satisfazer dadas finalidades em prol do interesse comum” ³. João Lopes Guimarães Júnior⁴ ao conceituar o vocábulo “social” cita lição de Laudelino Freire para concluir é o “conveniente à sociedade”, ou “que interessa à sociedade”. A função social da propriedade, após a análise dos conceitos acima, podemos entender como o cumprimento por parte do proprietário de deveres decorrentes da lei em prol da sociedade, ou seja, o proprietário terá que cumprir determinada regra em favor do interesse coletivo. Sendo prevista no Texto Constitucional de 1988, em seu art. 5º, XXIII, que reza que a propriedade deverá atender a sua função social. No seu art. 170, o referido Texto Constitucional, definiu tal atendimento como um dos princípios fundamentais da Ordem Econômica. A função social da propriedade foi concretizada na área urbana, pelo § 2º do art. 182, e, na área rural, pelo art. 186, ambos da Constituição Federal de 1988. A área urbana ou zona urbana é de competência do Município, segundo o art. 30, VIII, da CF, onde poderá distinguir os diversos tipos de construções, delineadas em: residencial (preserva-se o direito à habitação) e não-residencial (zonas industriais, comerciais, portuárias, turísticas, etc). Podendo ser, entretanto, ter características de zonas mistas, desde que respeitas as determinações legais. A propriedade deverá cumprir as exigências de ordenação da cidade contidas no plano diretor. O qual deverá ser concretizado pelas leis de zoneamento, parcelamento do solo urbano, Código de Edificações, entre outros instrumentos de preservação da cidade.

A área rural ou zona rural caracteriza-se pelo aspecto ambiental. Entre as zonas urbanas e as zonas rurais, Diogo de Figueiredo Moreira Neto, menciona que há zonas suburbanas e conurbanas, que apresentam aspectos intermediários⁵. As zonas urbanas, suburbanas e conurbanas são definidas através de planos de urbanísticos, onde são empregados os institutos edilícios⁶, os quais são restrições e condicionamentos de polícia impostos às construções, tanto nestas áreas como nas rurais. Assim, em princípio, o proprietário tem o direito de construir em seu terreno; desde que, observados tais condicionamentos, bem como as restrições de vizinhança⁷. As licenças urbanísticas sejam para construção, demolição, entre outros, deverão levar em conta: as normas edilícias, as restrições de vizinhança e as zonas onde estarão incluídas as obras. Serão expedidas de forma de alvará de licença, com prazo de vigência, dentro das condições legais em vigor à época. Tais regras estão expostas em caráter geral no Estatuto da Cidade e definidas no Plano Diretor de cada município e visam dar funcionalidade à propriedade.

3ESTATUTO DA CIDADE – LEI 10.257/01 Com finalidade de regulamentar os artigos 182 e 183 da Constituição Federal, referente área urbana foi publicada a Lei 10.257/01; conhecida como Estatuto da Cidade, onde o município passa a dispor de um instituto jurídico para garantir a função social da propriedade. Trata-se da “Política Urbana” de alcance nacional, onde explica o direito de propriedade, seu acesso e alcance. Sendo considerado um marco referencial normativo à ordenação do espaço urbano, apresenta-se também como vetor político que informa os objetivos e finalidades do próprio município. Porque se preocupa com o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade, garantindo o direito às cidades sustentáveis, segundo Rogério Gesta Leal⁸. O presente instrumento impõe nova leitura do art. 524 do CC (art. 1228 do novo CC), porque determina ao proprietário a realização de certa destinação de seu imóvel, ou seja, dar funcionalidade à sua propriedade, sob pena de utilização de procedimentos para a perda de seu bem imóvel em favor da coletividade. Foi reconhecida pelo Estatuto uma crise generalizada de moradia e a proliferação de formas ilegais de assentamento urbano, havendo ausência de opções de moradia combinada com a falta de políticas habitacionais adequadas. Diante disso a referida Lei determina inúmeros institutos típicos de Direito Urbanístico⁹ a serem implementadas pelo Município, tais como: plano diretor, planos setoriais, parcelamento do solo urbano¹⁰, zoneamento¹¹, controle de construção¹², entre outros. Criando assim a expressão “ordem urbanística”, sem, contudo demonstrar seu conceito. Paulo Affonso Leme Machado ao elaborar um conceito de “ordem urbanística” faz referência ao § 1º do art. 1º da Lei nº 10.257/2001, e reza: “é o conjunto de normas de ordem pública e de interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança, do equilíbrio ambiental e do bem-estar dos cidadãos” ¹³. Difere da ordem urbanística a urbanização, pois esta significa o processo pelo qual a população urbana cresce em proporção superior à população rural¹⁴. Trata-se de um fenômeno de concentração urbana. Um dos pontos fundamentais do Estatuto é a consolidação do princípio constitucional da função social da propriedade, previsto em seu art. 4º.

Nos incisos I e II se observam instrumentos, tais como os planos nacionais, regionais e estaduais de ordenação territorial e de desenvolvimento econômico e social das regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e de microrregiões. Já o inciso III aponta os seguintes instrumentos: o plano diretor; a disciplina do parcelamento, do uso e ocupação do solo; o zoneamento ambiental; o plano plurianual; as diretrizes orçamentárias e o orçamento anual; a gestão orçamentária participativa; os planos, programas e projetos setoriais e o plano de desenvolvimento econômico e social. Os institutos tributários estão consignados no inciso IV, sendo o IPTU (Imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana); a contribuição de melhoria e os incentivos e benefícios fiscais e financeiros. No inciso V, a desapropriação¹⁵; a servidão administrativa¹⁶; as limitações administrativas¹⁷; o tombamento de imóveis ou de mobiliário urbano¹⁸; a instituição de unidade de conservação; a instituição de zonas especiais de interesse social¹⁹; a concessão de direito real de uso²⁰; a concessão de uso especial para fins de moradia²¹; o parcelamento, edificação ou utilização compulsória; a usucapião especial de imóvel urbano²²; o direito de superfície²³; o direito de preempção²⁴; a outorga onerosa do direito de construir e de alteração de uso; a transferência do direito de construir; as operações urbanas consorciadas; a regularização fundiária; a assistência técnica e jurídica gratuita para as comunidades e grupos sociais menos favorecidos; o referendo e o plebiscito. Por fim, o inciso VI trata do Estudo Prévio de Impacto Ambiental (EIA) e do Estudo Prévio de Impacto de Vizinhança (EIV), instrumentos por excelência de tutela do meio ambiente artificial. Ambos, documentos deverão ter publicidade e permanecerão disponíveis aos interessados. O Estudo Prévio de Impacto Ambiental (EIA) é um “estudo das possíveis modificações nas diversas características sócio-econômicas e biofísicas do meio ambiente que podem resultar de um projeto proposto” ²⁵. Sendo exigido para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação ambiental conforme dispõe o art. 225, § 4°, CF. Deverá ser seguido do RIMA – Relatório de Impacto Ambiental, que após os estudos do primeiro, apresenta-se como a “declaração de impacto ambiental”, onde serão apreciadas as alterações significativas do meio ambiente. Já, o Estudo de Impacto da Vizinhança (EIV), previsto no Estatuto da Cidade, arts. 36 a 38, é um estudo que visa avaliar os possíveis impactos de um novo empreendimento; de determinada atividade, pública ou privada; e, de dicção de construção, ampliação ou funcionamento, no espaço urbano. Vanêsca Buzela Prestes entende que na presente avaliação, inclui-se o estudo visando hipótese de mudança de uso prevista no Plano Diretor, especialmente do rural para o urbano. Isto porque esta mudança implica em destinação diversa da usualmente praticada, afetando diretamente os vizinhos²⁶. Para o estabelecimento, por exemplo, de um Mac Donald’s ou de uma lancheria, em determinado local, em tese, será concedido o mesmo alvará e por conseqüência à mesma análise. Entretanto, o impacto do primeiro será maior do que o segundo dentro da malha urbana devendo ser apreciado tais aspectos. Tanto o EIA como o EIV mecanismos para avaliação dos impactos urbano-ambiental numa cidade, estudam; dependendo de cada situação apresentada, a concentração de pessoas, os congestionamentos, a poluição sonora para a vizinhança. Devido à criação, por exemplo: de shopping centers, danceterias, hipermercados, grandes condomínios, entre outros.

finalidades urbanísticas elencadas no Estatuto da Cidade, como regularização fundiária, implementação de equipamentos, reserva de áreas, proteção de áreas verdes ou de patrimônio de interesse histórico (ALFONSIN, Betânia de Moraes. Dos Instrumentos da Política Urbana. Dos Instrumentos em geral. In: Estatuto da cidade comentado. Org. Liana Portilho Mattos. Belo Horizonte: Mandamentos, 2002, p. 124)

4PLANO DIRETOR O ordenamento urbano é a disciplina da cidade e de suas atividades, através da regulamentação edilícia. Esta descreve tudo o que for de interesse local, com finalidade de garantir o bem-estar da população envolvida, como: a delimitação da urbe, o seu traçado, o uso e ocupação do solo, o zoneamento, o loteamento, o desdobramento, parcelamento urbano, o controle das construções, até a estética urbana. Possuindo dois aspectos fundamentais: o ordenamento da cidade no seu conjunto e o controle técnico-funcional da construção individualmente considerada. Tais normas de ordenação urbana são de competência do município, conforme determina a Constituição Federal, sendo estruturadas através do Plano Diretor. A finalidade do referido Plano é de coibir os imóveis irregulares, especialmente favelas e construções subnormais e os imóveis não utilizados, além de garantir o atendimento das necessidades dos cidadãos (qualidade de vida, justiça social e desempenho das atividades econômicas), evitando a cidade irregular²⁷ e seus desdobramentos. Assim, o Plano Diretor é responsável pelo estabelecimento de normas e diretrizes que são impostas à sociedade para o desenvolvimento de uma cidade, sendo previsto no art. 40 e seu § 1º do Estatuto da Cidade. Toshio Mukai²⁸ entende o Plano Diretor como um “instrumento legal que visa a propiciar o desenvolvimento urbano (portanto, da cidade) do Município, fixando diretrizes objetivas (metas), programas e projetos para tanto, em horizonte de tempo determinado”; já, Hely Lopes Meirelles²⁹ menciona que “é o complexo de normas legais e diretrizes técnicas para o desenvolvimento global e constante do Município, desejado pela comunidade local”. É tido como uma lei em sentido formal e material³⁰, devendo ser aprovado pela Câmara Municipal, segundo o § 1º do Art. 182, CF. Assim, qualquer lei que vede sua elaboração deverá ser declarada como inconstitucional. O Estatuto da Cidade menciona que o Plano Diretor é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana³¹, sendo obrigatório para cidades:

Art. 41- “O plano diretor é obrigatório para cidades”: I - com mais de 20 (vinte) mil habitantes II - integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas;

III – onde o Poder Público Municipal pretenda utilizar os instrumentos previstos no § 4º do art. 182 da Constituição Federal; IV – integrantes de áreas de especial interesse turístico; “V – inseridas na área de influência de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de âmbito regional ou nacional”.

³²

Jacintho Arruda Câmara³³ ao analisar o artigo citado, conclui que as cidades obrigadas a editar o plano diretor, estão inseridas nos incisos I e II, tendo o prazo de cinco anos para sua implantação; já as incluídas nos incisos III a V, tão logo que apareça a condição prevista em lei, terão que elaborá-lo. Para dar exeqüibilidade ao Plano Diretor serão elaborados planos de urbanização múltiplos e setoriais, os quais são leis específicas ou genéricas, destinadas a regular determinada situação; por exemplo, como, obras isoladas, ampliação e reurbanização de bairros, renovações de áreas envelhecidas ou impróprias para sua função.

5CONCLUSÃO A função social da propriedade, hoje, é um dos pontos marcantes da evolução do direito, em específico, o direito de propriedade. Deve ser garantida em prol do interesse público. O Estatuto da Cidade e o Plano Diretor são instrumentos elaborados para tal garantia. O primeiro é lei federal que trata da política urbana, enquanto, o segundo, é traçado pelo próprio Estatuto como uma das políticas necessárias para o uso e a ocupação do solo urbano.

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Referência Bibliográfica deste Trabalho: Conforme a NBR 6023:2002, da Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT), este texto científico em periódico eletrônico deve ser citado da seguinte forma:

SOUZA JR., Paulo Roberto de. Estatuto de Cidade e o Plano Diretor: Instrumentos para o Cumprimento da Função Social da Propriedade. Revista Eletrônica sobre a Reforma do Estado (RERE), Salvador, Instituto Brasileiro de Direito Público, nº. 21, março, abril, maio, 2010. Disponível na Internet: <http://www.direitodoestado.com/revista/RERE-21-MARCO-2010PAULO-ROBERTO-JR.pdf>. Acesso em: xx de xxxxxx de xxxx

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Publicação Impressa / Informações adicionais: SOUZA JR., Paulo Roberto de. Estatuto de Cidade e o Plano Diretor: Instrumentos para o Cumprimento da Função Social da Propriedade. Revista Brasileira de Direito Público - RBDP, Belo Horizonte, ano 5, n. 19, p. 97-106, out./dez. 2007