Autonomia das Defensorias Públicas Limites Decorrentes da Constituição Federal

AUTONOMIA DAS DEFENSORIAS PÚBLICAS LIMITES DECORRENTES DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL

José Wanderley Bezerra Alves Advogado em Campo Grande (MS), Mestre em Direito (UnB) e Professor de Direito Administrativo (UNIGRAN).

I – INTRODUÇÃO 1. A Emenda Constitucional nº 45, de 8 de dezembro de 2004, que trata da Reforma do Poder Judiciário, trouxe mudanças que ensejarão adaptações na organização institucional das Defensorias Públicas nos Estados. 2. É que o constituinte derivado deferiu, de modo expresso, aos órgãos estaduais de defesa jurídica dos necessitados, autonomia funcional e administrativa, bem assim garantia de repasse de duodécimos e formulação de proposta orçamentária nos limites fixados pela lei de diretrizes orçamentárias. 3. Estas alterações darão azo, por certo, à discussão acerca da autonomia financeira e da capacidade de iniciativa legislativa ao Defensor Público-Geral de cada Estado para criar e extinguir cargos da carreira e de seus serviços auxiliares e fixar remuneração de seus membros e de servidores. 4. Objetiva-se, neste trabalho, averiguar os reflexos e limites decorrentes da alteração constitucional havida, que, pela novidade do tema, estará sujeito a críticas de toda ordem¹.

II – PLEXO NORMATIVO OBJETO DA DISCUSSÃO 5. O constituinte derivado, ao editar a Emenda Constitucional nº 45, de 8 de dezembro de 2004, procedeu a duas alterações no texto permanente da Carta de 1988 que servem de marco inicial para a discussão apontada no item 3, supra. Ei-las: Art. 134. ............................................................................................. .... ............................................................................................. ................... § 2o. Às Defensorias Públicas Estaduais são asseguradas autonomia funcional e administrativa e a iniciativa de sua proposta orçamentária dentro dos limites estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias e subordinação ao disposto no art. 99, § 2o2. ............................................................................................. ................... Art. 168. Os recursos correspondentes às dotações orçamentárias, compreendidos os créditos suplementares e especiais, destinados aos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, do Ministério Público e da Defensoria Pública, ser-lhes-ão entregues até o dia 20 de cada mês, em duodécimos, na forma da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9o.

6. Trata-se, pois, de norma de preordenação ao constituinte decorrente e legislador estadual que outorga às Defensorias Públicas Estaduais – não às Defensorias Públicas da União e do Distrito Federal³: a)

princípios fundamentais no direito brasileiro. 2. ed. São Paulo: Brasiliense, 1985, p. 127-128), e (b) que “a interpretação tem carga de novidade; todavia ela não mais existe, se se alterar a essência do sentido dos preceitos revelados. Isso é deturpação do texto. E, se além disso, o ‘portão da sabedoria’ estiver fechado, a correção do erro nunca mais acontecerá”, mesmo porque “como todos somos iguais, a aristocracia do saber não se sustenta” (FERREIRA, Odim Brandão. Laiaali : a universalidade do problema hermenêutico. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris, 2001, p. 59 e 51, respectivamente).

autonomia funcional; b) autonomia administrativa; c) iniciativa da proposta a ser inserida na Lei de Meios dentro dos limites fixados na lei de diretrizes orçamentárias; e d) garantia de repasse, em duodécimos, do valor do respectivo orçamento.

III – ACERCA DA INTERPRETAÇÃO CONSTITUCIONAL 7. A hermenêutica moderna indica que na interpretação se deve buscar a vontade, o sentido objetivo da lei e não a vontade do legislador⁴. Logo, pouco importa a intenção do legislador no momento em que aprovou determinada norma; interessa, sim, tentar traduzir o conteúdo do seu enunciado. 8. Ressalta Inocêncio Mártires Coelho, in verbis: No campo específico da interpretação constitucional, onde as normas positivadas sequer traduzem decisões inequívocas do legislador, nem muito menos uma suposta ou imaginária vontade da própria Constituição – limitandose, o mais das vezes, a enunciar princípios ou a indicar objetivos a serem comunitariamente alcançados e/ou renovados ao longo do tempo –, nesse domínio hermenêutico parece disparatado conceber-se o intérprete como um psicanalista que, no divã de seu consultório, procure descobrir o cliente verdadeiro que se esconde atrás do paciente de carne e osso⁵.

indivisível. Então, não fica bem propor que só as defensorias públicas estaduais tenham autonomia. E, ao suprimir a palavra ‘estaduais’, estamos defendendo a autonomia para toda a defensoria pública”. O relator da Emenda de Reforma do Judiciário, Senador José Jorge rejeitou a proposta ao argumento de que “ocorre o seguinte: há carreira de defensores públicos estaduais, defensores públicos da União e defensores públicos do Distrito Federal. Na redação que veio da Câmara, consta defensores públicos estaduais. Então, se fizermos essa mudança para defensores públicos, voltará tudo para a Câmara”. Agora, aguarda-se a votação da PEC nº 358, que acrescenta um § 3o ao art. 134, no qual se estende autonomia às Defensorias Públicas da União e do Distrito Federal. (Apud LENZA, Pedro. Direito constitucional esquematizado. 8. ed. rev. atual. ampl. São Paulo: Método, 2005, p. 393, nota de rodapé 23).

9. Numa análise cognoscitiva simplista, literal, pode-se concluir, desde logo, que a norma constitucional objeto de estudo esclarece a matéria em sua integralidade, sem deixar lacunas a serem colmatadas. É que são admitidas todas as opções de interpretação, menos a que importe perda total do texto ou destruição da sua própria base. Sabe-se, contudo, que a análise literal não é suficiente e tampouco recomendável para a exaustão do estudo. 10. Nesse contexto, entendo relevante aferir a vontade da norma, a natureza do § 2º do artigo 134 da Carta de República e a sua interpretação sistemática.

III.1 – Interpretação teleológica 11. O § 2º, do artigo 134 da Lei Maior concede às Defensorias Públicas Estaduais “autonomia funcional e administrativa e a iniciativa de sua proposta orçamentária dentro dos limites estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias”. 12. Indaga-se: isso significa que a Constituição tenha equiparado as Defensorias Públicas aos entes políticos da Federação brasileira ou a órgãos outros com status constitucional, como é o caso do Tribunal de Contas e do Ministério Público? 13. Insta, primeiramente, sabermos o que significa o vocábulo autonomia. O verbete autonomia deriva do grego e significa “direito de se reger por suas próprias leis” e “se aplica para indicar precisamente a faculdade que possui determinada pessoa ou instituição, em traçar as normas de sua conduta, sem que sinta imposições restritivas de ordem estranha”⁶. Ao deferir autonomia funcional e administrativa às Defensorias Públicas Estaduais (CF, art. 134, § 2º), por certo não lhes deu a Constituição a mesma autonomia que outorgou aos entes políticos da Federação (União, Estados-membros, Distrito Federal e Municípios), a qual se encontra assegurada no artigo 18 da Carta Política Nacional⁷. Embora o constituinte derivado (no primeiro caso) e o originário (no segundo) tenham se valido da mesma raiz grega (autonomia), com a utilização de substantivo feminino (autonomia) no primeiro dispositivo e de adjetivo (autônomos) no segundo, induvidoso que em um e noutro o alcance da expressão é diverso.

A essa conclusão chega-se mediante simples constatação de que às Defensorias Públicas não foi deferida a capacidade de governar por si mesmo, ou seja, exercer autogoverno, que se expressa “no poder de um ente político reger-se pelas normas que ele próprio instituir, obedecendo, embora, à normatividade primária a que se submeta”⁸, o que foi deferido pela Constituição somente aos entes da Federação (verbi gratia, CF, art. 25, § 1º; art. 29, caput; art. 30, inc. I; art. 32, § 1º)⁹, mesmo porque não há autonomia – na verdadeira acepção da palavra – sem poder político¹⁰. 14. Aproxima-se a autonomia das Defensorias Públicas, mutatis mutandis, daquela de que gozam as universidades (CF, art. 207)¹¹ e as autarquias – induvidosamente em relação a estas tem maior grau, pois não há falar-se em vinculação da Defensoria a outro órgão do Estado, como ocorre com estas aos Ministérios (União) e às Secretarias (Estados-membros, Distrito Federal e Municípios)¹² –, entidades descentralizadas, integrantes da administração indireta do Estado (Decreto-lei nº 200, de 25.2.1967, art. 5º, inc. I)¹³, o que, no meu entender, resulta em uma certa liberdade de atuação ou em uma certa autonomia, ou autonomia relativa.

Sobre o assunto, importante colacionar os seguintes posicionamentos doutrinários, que estabelecem paralelo entre autonomia e autarquia: HELY LOPES MEIRELLES: O conceito de autarquia é meramente administrativo; o de autonomia é precipuamente político. Daí estarem as autarquias sujeitas ao controle da entidade estatal a que pertencem, enquanto as autonomias permanecem livres desse controle e só adstritas à atuação política das entidades maiores a que se vinculam, como ocorre com os Municípios brasileiros (autonomias) em relação aos Estados-membros e à União¹⁴. OSWALDO ARANHA BANDEIRA DE MELLO: Os autárquicos, embora com competência específica para gerir, isto é, executar, as atividades que constituíram a sua razão de ser, estão sujeitos, no exercício da sua competência, administrativa stricto sensu, ao controle do ente autônomo, territorial, que os criou, ou mesmo, da autarquia de serviço maior que, por autorização daquele, os criou¹⁵. MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO: Não é demais repetir que se deve evitar o termo autonomia, em relação às autarquias, porque estas não têm o poder de criar o próprio direito, mas apenas a capacidade de se auto-administrar a respeito das matérias específicas que lhes foram destinadas pela pessoa pública política que lhes deu vida¹⁶. 15. Salienta-se: a autonomia deferida às Defensorias Públicas (CF, art. 134, § 2º) não se confunde com a autonomia da União, dos Estadosmembros, do Distrito Federal e dos Municípios. Estes se coarctam ao poder soberano da República Federativa do Brasil, enquanto aquelas (Defensorias) se subordinam a um já subordinado, no caso o ente político que a institui (União ou Estado). 16. Portanto, entendo que é nesse contexto que deve ser analisada e aferida a autonomia funcional e administrativa das Defensorias Públicas Estaduais.

III.2 – Natureza do § 2º do art. 134 da Constituição Federal

Administração Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada”.

17. Os órgãos da administração direta (v.g., a Defensoria Pública) e as entidades da administração indireta (v.g. as autarquias) estão tratados, de modo genérico, no artigo 37 da Carta da República, ficando a criação e a organização deferidas ao legislador (CF, art. 37, incs. XIX e XX; art. 48, inc. XI)¹⁷, quando poderá atribuir-lhes alguma autonomia, admitida esta possibilidade também ao administrador, extraordinariamente (CF, art. 37, § 8º; art. 84, inc. VI, al. “a”)¹⁸. 18. Excepcionalmente, o constituinte concedeu autonomia funcional e administrativa ao Ministério Público (CF, art. 127, § 2º) e às Defensorias Públicas Estaduais (CF, art. 134, § 2º), e autonomia didáticocientífica, administrativa e de gestão financeira e patrimonial às universidades (CF, art. 207), os dois primeiros órgãos¹⁹ e a última entidade²⁰ da Administração Pública. Estes órgãos e entidades, portanto, têm autonomia assegurada nos termos constitucionais, de modo que ao legislador não é dado suprimí-la, o que poderá ocorrer somente quando este a houver concedido. 19. Logo, é de considerar que o comando do artigo 134, § 2º da Lei Maior é uma exceção ao princípio geral de que cabe ao legislador tratar da organização dos órgãos públicos; consiste em dispositivo excepcional, que estabelece benefício, e, por conseguinte, há que ser interpretado restritivamente, consoante ensina Carlos Maximiliano, in verbis:

Interpretam-se estritamente os dispositivos que instituem exceções às regras gerais firmadas pela Constituição. Assim se entendem os que fornecem algumas profissões, classes ou indivíduos, excluem outros, estabelecem incompatibilidades, asseguram prerrogativas, ou cerceiam, embora temporariamente, a liberdade, ou as garantias da propriedade²¹.

III.3 – Interpretação sistemática 20. O artigo 134 e seu § 2º da Carta Federal, que trata da autonomia funcional e administrativa das Defensorias Públicas Estaduais, está inserido no Capítulo IV – Das Funções Essenciais à Justiça, do Título IV – Da Organização dos Poderes. 21. Os Poderes do Estado (Legislativo, Executivo e Judiciário), os órgãos (incluídos os que integram as Funções Essenciais à Justiça) da administração direta e as entidades da administração indireta compõem a Administração Pública, razão pela qual, também, o Capítulo VII – Da Administração Pública, do Título III – Da Organização do Estado, tem conexão e demanda análise para compreender, numa interpretação sistemática, o conteúdo do comando constitucional referido.

IV – O ALCANCE DA INOVAÇÃO CONSTITUCIONAL – LIMITES DA AUTONOMIA DADA ÀS DEFENSORIAS PÚBLICAS ESTADUAIS IV.1 – Considerações gerais 22. A Constituição não deu às Defensorias Públicas Estaduais autonomia ampla e irrestrita. Ao contrário, limitou-a ao âmbito funcional e administrativo. Por conseguinte, a despeito da inovação trazida pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004, ao § 2º do artigo 134 da Carta Federal, não deixou esta de ser hierarquicamente vinculada ao Poder Executivo. 23. O mesmo não se pode dizer do Ministério Público e do Tribunal de Contas, que são órgãos com status constitucional ou quase-Poder. Essa a razão porque seus membros têm garantias comparáveis às da magistratura (CF, art. 128, § 5º, inc. I, alíneas “a” usque “c”; art. 73, § 3º), gozam de autonomia funcional e administrativa (CF, art. 127, § 2º; art. 73, caput c/c art. 96) e exercem funções próprias e independentes (CF, art. 129; art. 71, incisos II e III), as deste último sequer passíveis de controle pelo Poder Legislativo, não obstante sempre questionáveis perante o Poder Judiciário quanto à legalidade e existência dos fatos, face ao princípio de jurisdição única vigente no Estado brasileiro, que submete a todos (CF, art. 5º, inc. XXXV).

24. A despeito disso, o Ministério Público e o Tribunal de Contas não são órgãos constitucionais do Estado, ou seja, não são Poderes, mas, simplesmente, órgãos de relevância constitucional²², não subordinados a qualquer outro que estrutura os Poderes do Estado²³, mas inseridos na Lei Fundamental em razão da excepcionalidade de suas atribuições e da necessidade de se delegar aos seus membros as garantias mencionadas, com o escopo de se lhes assegurar independência e autoridade no exercício de suas tarefas. Se for necessário classificar os órgãos precitados entre os três Poderes, por certo o primeiro o será no Poder Executivo²⁴ e o segundo no Poder Legislativo, mas, indiscutivelmente, têm status constitucional absolutamente diferenciado, tanto que lhes foi deferida a iniciativa legislativa para propor criação de cargos e fixação de vencimentos.

IV.2 – Autonomia funcional 25. A autonomia funcional concedida às Defensorias Públicas Estaduais significa que esta é competente para, nos limites da Constituição e das leis, exercer, sem subordinação a qualquer órgão ou Poder (mesmo o Executivo), as suas funções institucionais²⁵, voltadas para a assistência jurídica integral e gratuita aos que comprovarem insuficiência de recursos (CF, art. 5º, inc. LXXIV), não estando seus membros sujeitos a qualquer baliza ou amarra em sua atuação, mesmo em face do próprio Estado²⁶.

IV.3 – Autonomia administrativa 26. Celso Antônio Bandeira de Mello observa que “a autoadministração ou ‘Selbstverwaltung’ refere-se a uma capacidade exclusivamente administrativa e nada mais que isto”²⁷. Não se trata, pois, de autogoverno, mas do exercício das atividades próprias do órgão, estabelecidas por quem lhe deu vida (o Estado), mediante autogestão, ou seja, por seus próprios membros²⁸.

V – DISCUSSÃO ACERCA DA INTRODUÇÃO DE NORMAS EXÓGENAS 27. Poder-se-á pretender a inserção, nas constituições dos Estados-membros e leis organizatórias estaduais das Defensorias Públicas, de normas com o escopo de ampliar o segmento principiológico e institucional da Defensoria Pública do respectivo Estado, em acréscimo àquele expressamente consignado na Constituição Federal, como é o caso da autonomia financeira e de poder para desencadear o processo legislativo tendo em vista a criação de cargos e a fixação de vencimentos. 28. A autonomia dos Poderes e órgãos com status constitucional é determinada pela própria Carta, na qual trata das competências que lhes são inerentes e que constituem o poder de cada um. Não há poderes implícitos quando se trata de competências dos órgãos constitucionais do Estado (Poderes) ou de órgãos de relevância constitucional (Ministério Público, Tribunal de Contas, Defensoria Pública, Advocacia Pública). 29. Frise-se: se não há poderes implícitos quando se trata de competências dos Poderes do Estado, também não pode haver poderes implícitos ao se tratar de órgãos – que integram aqueles –, como é o caso da Defensoria Pública. A despeito disso, admite-se que na interpretação constitucional se reconheça a existência de tais poderes, mas, tão-somente, para a efetivação dos poderes expressamente concedidos. 30. É que, por poderes implícitos, entendem-se “aqueles que possibilitam a efetivação dos poderes concedidos”²⁹ de forma explícita no direito positivo, estando diretamente vinculados aos reconhecidos expressamente. Quando discutida pela primeira vez a teoria dos poderes implícitos, o que se deu no caso Mac Culloch v. Estado de Maryland e outros, em sessão de fevereiro de 1819 da Suprema Corte dos Estados Unidos, o juiz Marshall³⁰ destacou que tais poderes são limitados e devem ser utilizados com o escopo único de permitir a execução daqueles que são expressamente conferidos ao Estado. 31. Nesse contexto, considerando-se que a atividade desempenhada pelos Defensores Públicos é de natureza intelectual e técnica e que são habilitados para o desempenho de seu mister mediante aprovação em concurso público de provas e títulos e registro no órgão profissional competente (Ordem dos Advogados do Brasil), pode-se assegurar que a autonomia funcional mencionada no § 2º do artigo 134 da Carta da República deferida ao órgão é, estendendo-a aos seus membros, a simples elevação a cânon constitucional de um poder implícito, ou seja, inerente às atribuições do Defensor Público, pois não se pode – nem se poderia antes da Emenda Constitucional nº 45, de 2004 – admitir que o Defensor fique jungido à orientação superior de como atuar na defesa judicial ou extrajudicial dos necessitados³¹. Embora isso, não gozava o órgão de autonomia funcional, dependente de expressa previsão constitucional, segundo entendimento do Supremo Tribunal Federal³². 32. Voltando-se ao órgão Defensoria Pública, inexorável que a assistência jurídica, judicial e extrajudicial, integral e gratuita, aos necessitados, que é uma atribuição própria desta, nunca esteve sujeita a qualquer limitação dos Poderes do Estado.

V.1 – Quanto à autonomia financeira 33. Inexiste um conceito claro do que seja autonomia financeira, quer no direito administrativo, quer no direito financeiro. 34. Georges Vedel, ao falar da descentralização e desconcentração da atividade administrativa, trata da autonomia financeira dos órgãos e entidades descentralizadas no direito francês, aduzindo que esta consiste “não somente na possibilidade teórica de ter um patrimônio e de administrá-lo, senão também a possibilidade prática de que o organismo descentralizado tenha suas próprias receitas e decida sobre a forma de aplicálas”³³. 35. Celso Ribeiro Bastos, ao tratar da autonomia financeira assegurada ao Poder Judiciário pelo artigo 99 da Lei Maior, argumenta que esta “autoriza os Tribunais a gerir suas dotações orçamentárias, bem como a elaborar suas propostas orçamentárias, dentro dos limites estipulados conjuntamente com os demais Poderes”³⁴, que serão submetidas ao Poder Legislativo por ocasião da votação da Lei de Meios. 36. O Supremo Tribunal Federal, ao julgar a Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 126-4/RO³⁵, decidiu em acórdão cujo voto condutor foi do Ministro Octávio Gallotti, em 5 de junho de 1992, ser constitucional a expressão explícita à “autonomia financeira” do Ministério Público, contida na Constituição do Estado de Rondônia, a despeito de a Carta Federal (art. 127, §§ 2º e 3º) a ela não se referir. Esse mesmo posicionamento foi adotado na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 514-6/DF³⁶, relatada pelo Ministro Celso de Mello, com julgamento em 13 de junho de 1991, e na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 153-1/MG³⁷, tendo por relator o Ministro Néri da Silveira, em julgado de 30 de março de 1995. Em tais ocasiões o Supremo Tribunal Federal considerou ser a autonomia financeira do Ministério Público uma decorrência da competência assegurada nos artigos 127, § 3º, e 168 da Constituição Federal, que, respectivamente, tratam da elaboração da proposta orçamentária e do repasse de duodécimos. 37. Nesse contexto, parece-me injustificável a negativa de reconhecimento da autonomia financeira à Defensoria Pública, por ser um poder – ou competência – implícito, decorrente da autorização que lhe é dada para elaborar a sua proposta orçamentária dentro dos limites fixados pela lei de diretrizes orçamentárias (CF, art. 134, § 2º) e ter assegurado o repasse de duodécimos (CF, art. 168), desde que esta seja compreendida como sendo a “capacidade de elaboração da proposta orçamentária e de gestão e aplicação dos recursos destinados a prover as atividades e serviços do órgão”, consoante defendido por Hely Lopes Meirelles³⁸, entendimento que foi adotado pelo Excelso Pretório nos três julgados acima referidos. Segundo o mesmo doutrinador, “essa autonomia pressupõe a existência de dotações que possam ser livremente administradas, aplicadas e remanejadas pela ‘unidade orçamentária’ a que foram destinadas”³⁹.

V.2 – Quanto à iniciativa do processo legislativo 38. Ao se verificar a história constitucional brasileira, constatase que a iniciativa legislativa em geral⁴⁰ e a proposição de leis concernentes à organização, à estruturação interna, à definição do quadro de pessoal e à criação e extinção de cargos, empregos e funções públicas e respectiva política remuneratória, e o provimento de cargos, sempre foram taxativamente estabelecidos nos textos constitucionais, em relação a cada um dos Poderes do Estado⁴¹. Especificamente quanto aos Defensores Públicos, o provimento de seus cargos é feito, segundo estatuído no artigo 113 da Lei Orgânica Nacional da Defensoria Pública (Lei Complementar nº 80, de 1994), por nomeação do Governador do Estado (art. 113)⁴², dispositivo que, no meu entender, não foi afetado pela concessão de autonomia funcional e administrativa às Defensorias Públicas, tendo em conta o histórico constitucional sobre o tema. 39. A Carta Federal de 1988 não fez diferente. Ela, ao tratar do processo legislativo e mais especificamente da iniciativa das leis, estabelece, no artigo 61⁴³ a quem compete deflagrá-lo e, no que concerne à competência para organização administrativa interna, à iniciativa de projeto de lei para a criação e extinção de cargos, empregos e funções públicas e à fixação e aumento de vencimentos, e ao provimento de cargos, traz previsão expressa em favor do Poder Legislativo (Constituição Federal, artigo 51, inciso IV, e artigo 52, inciso XIII)⁴⁴, do Poder Executivo (Constituição Federal, artigo 84, inciso VI, alínea “a”, e inciso XXV)⁴⁵ do Poder Judiciário (CF, art. 96, inc. I, al.

Constituição de 1937: art. 64; Constituição de 1946: art. 67; Constituição de 1967: art. 59; Emenda Constitucional nº 1, de 1969: art. 56.

“a”, “b” e “c” e al. “e”, e inc. II, al. “b”)⁴⁶, do Ministério Público (CF, art. 127, § 2º)⁴⁷ e do Tribunal de Contas (CF, art. 73 c/c art. 96, inc. I, al. “e”, e inc. II, al. “b”)⁴⁸, os dois últimos inseridos, pela primeira vez, na Carta Suprema atualmente vigente. 40. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento realizado em 26 de maio de 1994, da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 789-1/DF⁴⁹, que teve por relator o Ministro Celso de Mello, pontificou que “a mera previsão constitucional da existência de um Ministério Público especial junto ao Tribunal de Contas não basta, contudo, para conferir-lhe as mesmas prerrogativas jurídicas que inerem, no plano institucional, ao Ministério Público da União e dos Estados-membros”, e concluiu ser referido órgão um parquet sui generis e integrante da estrutura do Tribunal de Contas, sem autonomia administrativa, orçamentária e possibilidade de iniciativa legislativa, a despeito de terem os seus membros os mesmos direitos, vedações e forma de investidura assegurados aos demais membros do Ministério Público (CF, art. 130). 41. O mesmo ocorre em relação às Defensorias Públicas. Não é porque tenham assegurado autonomia funcional e administrativa, a exemplo do Poder Judiciário e do Ministério Público, que terão as mesmas prerrogativas deferidas a este, como é o caso da iniciativa legislativa para criar e extinguir cargos, empregos e funções públicas e subseqüente provimento. O Supremo Tribunal Federal⁵⁰, ainda na vigência do texto 42. original do artigo 127, § 2º, da Constituição Federal, que não fazia referência expressa a que o Ministério Público pudesse propor a política remuneratória e planos de carreira de seus quadros – antes, somente se referia à iniciativa legislativa para propor a criação e extinção de seus cargos, sofrendo acréscimo com a alteração introduzida no dispositivo referido pela Emenda Constitucional nº 19, de 4 de junho de 1998 –, entendeu existir poder implícito para tal fim, visto que a fixação de remuneração decorre da necessária, natural, jurídica e lógica competência para criar e extinguir cargos, ou seja, deu interpretação extensiva por entender que o constituinte disse menos, quando queria dizer mais⁵¹. 43. Contudo a situação aqui é outra. Não deu a Constituição às Defensorias Públicas a competência para propor a criação e extinção de cargos e provimento, estabelecer a sua organização administrativa e o seu quadro de pessoal; logo, não há como aplicar, aqui, a técnica lógico-racional, fundada na teoria jurídica dos poderes implícitos. Ao que parece, esta jamais foi a intenção do legislador, tanto que na Emenda Substitutiva nº 011/CE/99 à Proposta de Emenda à Constituição nº 96/92, os Deputados José Priante e Bonifácio de Andrada, à guisa de justificativa, asseveraram que “a PEC não implicará, de forma alguma, a possibilidade de política remuneratória imune às salvaguardas decorrentes do interesse do Poder Público”. 44. Por outro lado, sequer se pode cogitar da possibilidade de realizar integração da vontade constitucional mediante o uso de analogia, porque prevalece o entendimento de que se o constituinte foi silente quanto à determinada matéria é porque não quis cuidar dela, ou seja, fez uma opção política⁵². 45. Registre-se, ademais, que em favor das autarquias – incluídas as universidades públicas (CF, art. 207) –, que gozam de personalidade jurídica própria, autonomia administrativa e financeira e constituem longa manus do próprio Estado, uma vez que exercem atividades típicas deste, não se cogita de legitimidade para iniciar o processo legislativo para a criação de cargos, empregos e seus consectários. Ora, se a uma pessoa jurídica de direito público com tais características não é dado tal atributo, como admitir que um órgão o exerça sem que a Carta Suprema traga expressa previsão? 46. A autonomia funcional e administrativa deferida às Defensorias Públicas não lhes exime de determinados deveres e pautas de conduta a observar, como é o caso de respeitar o exercício legítimo, por parte do Chefe do Poder Executivo, de sua competência para deflagrar o processo legislativo nas matérias de interesse da Defensoria. Registre-se que isso nada tem de absurdo, se considerarmos que mesmo os Poderes estão sujeitos a limites e interferências, a despeito de gozarem de independência constitucionalmente assegurada (CF, art. 2o), merecendo destaque: a) o Legislativo, pelo Senado Federal, julga o Presidente da República, os ministros do Supremo Tribunal Federal, além de outras autoridades (CF, art. 52, incs. I e II), nos crimes de responsabilidade; o mesmo Legislativo aprova o orçamento, discute e vota leis, e fiscaliza os atos do Poder Executivo; b) o Judiciário julga a todos, inclusive aos demais membros de Poder, por crimes comuns e, no caso de algumas autoridades do Executivo e do próprio Judiciário, por crimes de responsabilidade (CF, art. 102, inc. I, alíneas “b” e “c”), aprecia a legalidade e legitimidade dos atos praticados pelos demais Poderes, eis que vige entre nós o princípio da unicidade de jurisdição (CF, art. 5o, inc. XXXV); exerce controle de constitucionalidade das leis e atos normativos frente à Constituição (CF, art. 102, inc. I, al. “a”); e c) o Chefe do Poder Executivo exerce o direito de veto, total ou parcial, aos projetos de leis aprovados pelo Legislativo (CF, art. 66, § 1o c/c art. 84, inc. V), nomeia os ministros do Supremo Tribunal Federal e dos tribunais superiores, após aprovação do Senado Federal (CF, art. 84, inc. XIV) etc. No constitucionalismo moderno, nem mesmo o Poder Legislativo está alheio a limites em sua atuação como constituinte derivado, dadas as claras limitações impostas em várias constituições democráticas contemporâneas⁵³. Pacífico também é o entendimento de que existe uma supremacia da Constituição⁵⁴, que deve ser respeitada inclusive pelo constituinte derivado. 47. Há que se observar, ainda, que os Estados regem-se (dirigem-se, governam-se) pelas Constituições e leis que adotarem, as quais devem observância aos princípios da Carta Federal (CF, art. 25, caput), dispersos no corpo desta. Descabe, pois, cogitar de o Estado-membro deferir a iniciativa legislativa em hipótese não prevista pela Carta Magna⁵⁵, mormente tendo em conta que o modelo federal de processo legislativo é de absorção compulsória pelos Estados-membros “em tudo aquilo que diga respeito – como ocorre às que enumeram casos de iniciativa legislativa reservada – ao princípio fundamental de independência e harmonia dos poderes”⁵⁶. 48. Poder-se-á invocar a aplicação do princípio (prefiro o uso do substantivo critério) de interpretação da máxima efetividade ou eficiência⁵⁷ como lastreador do entendimento de que a locução “autonomia funcional e administrativa” permite às Defensorias Públicas dar propulsão direta ao processo legislativo para dispor sobre a criação de cargos e política remuneratória de seus membros e serviços auxiliares. Pondero, neste particular, sobre a necessidade de utilização do também critério de interpretação da conformidade ou exatidão funcional⁵⁸ – mesmo porque os critérios (princípios) de interpretação constitucional devem ser aplicados conjuntamente – para concluir que não há como entender que aquela locução permita às Defensorias Públicas invadir competência privativa claramente delineada na Constituição Federal, como é o caso da iniciativa legislativa do Chefe do Poder Executivo, senão admitindo-se o desrespeito a princípios basilares da República Federativa do Brasil, quais sejam: sua constituição como Estado Democrático de Direito e a independência dos Poderes.

VI – CONCLUSÃO 49. Exemplificativamente, pode-se asseverar que a autonomia funcional e administrativa – mesmo limitada, como visto – e a entrega de duodécimos orçamentários às Defensorias Públicas, ensejarão, em relação a elas: a) perda de tutela, pelo Poder Executivo, no que concerne ao controle interno exercido por seu órgão de auditoria; b) impossibilidade de lhes exigir submissão à centralização de procedimentos licitatórios; c) gestão financeira própria, de modo que ficará imune a eventuais contingenciamentos de despesas impostos pelo Poder Executivo; d) competência para: d.1) estabelecer o seu regimento interno, como corolário da autonomia administrativa; d.2) compor livremente os seus órgãos de administração, com exceção daqueles que a lei dispuser diferentemente; d.3) elaborar a folha de pagamentos de seus membros e servidores; e e) possibilidade de ter quadro de pessoal dos serviços auxiliares próprio, estabelecido em lei, com remuneração diferenciada daquela dos demais órgãos da Administração Pública, respeitada a dicção do artigo 37, inciso XII, da Constituição Federal. 50. Doutro vértice, as Defensorias Públicas permanecerão sujeitas ao Chefe do Poder Executivo, especialmente quanto: a) à nomeação e exoneração do Defensor Público-Geral e do Subdefensor Público-Geral (Lei Complementar nº 80, de 1994, art. 99, § 1oy); b) à iniciativa legislativa para propor a criação de cargos, empregos e funções públicas, e a respectiva política remuneratória; c) ao provimento (originário e derivado) e a desinvestidura de cargos, empregos e funções públicas, com possibilidade de delegação ao Defensor Público-Geral; e d) à execução de honorários sucumbenciais deferidos ao Estado em ações na qual a Defensoria Pública tenha participado, ainda que destinados por lei a fundo especial vinculado à Defensoria Pública. Ocorre que a receita de honorários integra um fundo especial do Estado, constituindo uma exceção ao princípio da unidade de tesouraria (Lei nº 4.320, de 17.3.1964, art. 56 c/c art, 71), e “não é detentor de patrimônio, porque é o próprio patrimônio, não é entidade jurídica, não é órgão ou unidade orçamentária”⁵⁹, razão por que pertence ao Estado-membro, cuja representação é privativa da respectiva Procuradoria-Geral do Estado (CF, arts. 131 e 132), não obstante o valor arrecadado tenha uma destinação própria. Doutro vértice, os Defensores Públicos existem para defender os que necessitam de assistência judiciária gratuita e não para defender juridicamente a Instituição ou o Estado, posição que encontra fundamento na Lei Orgânica Nacional (art. 91, inc. I), que veda ao Defensor o exercício da advocacia, ainda que em causa própria.

Referência Bibliográfica deste Trabalho: Conforme a NBR 6023:2002, da Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT), este texto científico em periódico eletrônico deve ser citado da seguinte forma:

ALVES, José Wanderley Bezerra. Autonomia das Defensorias Públicas: Limites Decorrentes da Constituição Federal. Revista Eletrônica sobre a Reforma do Estado (RERE), Salvador, Instituto Brasileiro de Direito Público, nº. 26, junho, julho, agosto, 2011. Disponível na Internet: <http://www.direitodoestado.com/revista/RERE-26JUNHO-2011-JOSE-WANDERLEY-ALVES.pdf>. Acesso em: xx de xxxxxx de xxxx

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