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Formas de gestão dos serviços públicos de saneamento básico
Citação acadêmica
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ABNT
SADDY, André. Formas de gestão dos serviços públicos de saneamento básico. professor_upload, 2026. Acesso via: JurisTube — Acervo Digital de Direito. Disponível em: https://juristube.com.br/colunistas/andre-saddy/formas-de-gestao-dos-servicos-publicos-de-saneamento-basico. Acesso em: 24 set. 2026.
APA
Saddy, A. (2026). Formas de gestão dos serviços públicos de saneamento básico. *professor_upload*. https://juristube.com.br/colunistas/andre-saddy/formas-de-gestao-dos-servicos-publicos-de-saneamento-basico
Chicago
SADDY, André. 2026. “Formas de gestão dos serviços públicos de saneamento básico.” *professor_upload*. https://juristube.com.br/colunistas/andre-saddy/formas-de-gestao-dos-servicos-publicos-de-saneamento-basico
BibTeX
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}capítulo 6
FORMAS DE GESTÃO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS
DE SANEAMENTO BÁSICO
André Saddy96
1. Introdução
O artigo tem por objetivo principal apresentar as formas de gestão
dos serviços públicos de saneamento básico no Brasil e secundário tratar
das diferentes possibilidade relacionadas à titularidade de tais serviços
públicos.
Para tanto, faz uma abordagem inicial do conceito de saneamento
básico, explicando o que é e quais etapas cada segmento este conceito
possui, desde o abastecimento de água potável e do esgotamento sani-
tário, até a limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos e, por fim, a
drenagem e manejo das águas pluviais urbanas.
Essa parte introdutória, é imprescindível para entender o ponto seguinte,
que trata da titularidade do serviço público de saneamento básico. Neste
ponto, além de abordar o posicionamento dos tribunais e da doutrina,
apresentou-se as 3 (três) possibilidades relativas ao tema da titularidade.
A primeira quando o serviço não estiver inserido em região metropolitana,
aglomeração urbana ou microrregião. A segunda, se o serviço estiver
96 Pós-Doutor pelo Centre for Socio-Legal Studies da Faculty of Law da University of Oxford,
Doutor Europeu em “Problemas actuales de Derecho Administrativo” pela Facultad de Derecho
da Universidad Complutense de Madrid, com apoio da Becas Complutense Predoctorales en
España, Mestre em Administração Pública pela Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa,
com apoio do Programa Alßan, Programa de Bolsas de Alto Nível da União Europeia para América
Latina, pós-graduado em Regulação Pública e Concorrência pelo Centro de Estudos de Direito
Público e Regulação (CEDIPRE) da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra. Professor
de direito administrativo da Faculdade de Direito, do Mestrado em Direito Constitucional e do
Doutorado em Direitos, Instituições e Negócios da Universidade Federal Fluminense (UFF).
Professor de direito administrativo do Departamento de Direito da Pontifícia Universidade Cató-
lica do Rio de Janeiro (PUC-Rio). Diretor de Normatização do Instituto Brasileiro de Direito Admi-
nistrativo (IBDA). Vice-Presidente do Instituto de Direito Administrativo do Rio de Janeiro (IDARJ).
Diretor- Presidente do Centro de Estudos Empírico-Jurídicos (CEEJ). Idealizador e Coordenador
do Grupo de Pesquisa, Ensino e Extensão em Direito Administrativo Contemporâneo (GDAC).
Sócio-fundador do escritório Saddy Advogados. Consultor e parecerista.
FORMAS DE GESTÃO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS
DE SANEAMENTO BÁSICO
André Saddy96
1. Introdução
O artigo tem por objetivo principal apresentar as formas de gestão
dos serviços públicos de saneamento básico no Brasil e secundário tratar
das diferentes possibilidade relacionadas à titularidade de tais serviços
públicos.
Para tanto, faz uma abordagem inicial do conceito de saneamento
básico, explicando o que é e quais etapas cada segmento este conceito
possui, desde o abastecimento de água potável e do esgotamento sani-
tário, até a limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos e, por fim, a
drenagem e manejo das águas pluviais urbanas.
Essa parte introdutória, é imprescindível para entender o ponto seguinte,
que trata da titularidade do serviço público de saneamento básico. Neste
ponto, além de abordar o posicionamento dos tribunais e da doutrina,
apresentou-se as 3 (três) possibilidades relativas ao tema da titularidade.
A primeira quando o serviço não estiver inserido em região metropolitana,
aglomeração urbana ou microrregião. A segunda, se o serviço estiver
96 Pós-Doutor pelo Centre for Socio-Legal Studies da Faculty of Law da University of Oxford,
Doutor Europeu em “Problemas actuales de Derecho Administrativo” pela Facultad de Derecho
da Universidad Complutense de Madrid, com apoio da Becas Complutense Predoctorales en
España, Mestre em Administração Pública pela Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa,
com apoio do Programa Alßan, Programa de Bolsas de Alto Nível da União Europeia para América
Latina, pós-graduado em Regulação Pública e Concorrência pelo Centro de Estudos de Direito
Público e Regulação (CEDIPRE) da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra. Professor
de direito administrativo da Faculdade de Direito, do Mestrado em Direito Constitucional e do
Doutorado em Direitos, Instituições e Negócios da Universidade Federal Fluminense (UFF).
Professor de direito administrativo do Departamento de Direito da Pontifícia Universidade Cató-
lica do Rio de Janeiro (PUC-Rio). Diretor de Normatização do Instituto Brasileiro de Direito Admi-
nistrativo (IBDA). Vice-Presidente do Instituto de Direito Administrativo do Rio de Janeiro (IDARJ).
Diretor- Presidente do Centro de Estudos Empírico-Jurídicos (CEEJ). Idealizador e Coordenador
do Grupo de Pesquisa, Ensino e Extensão em Direito Administrativo Contemporâneo (GDAC).
Sócio-fundador do escritório Saddy Advogados. Consultor e parecerista.
REGULAÇÃO DA ATIVIDADE ECONÔMICA E DOS SERVIÇOS PÚBLICOS114
inserido em região metropolitana, aglomeração urbana ou microrregião.
Por último, a terceira, apresenta a possibilidade do Município integrar, por
vontade própria, de consórcio público de direito público ou estabelecer
um convênio de cooperação. Para cada uma dessas possibilidades, a
titularidade varia e o artigo demonstra isso.
Por fim, o artigo analisa a existência de 7 (sete) diferentes modelos
na prestação dos serviços públicos de saneamento básico: (i) Adminis-
tração direta, (ii) autarquia, (iii) empresas estatais (existe uma predo-
minância das chamadas companhias estaduais), (iv) fundações, (v)
consórcios públicos, (vi) concessionários de serviço público (concessão
comum e PPP), e (vii) organizações sociais.
2. Conceito de saneamento básico
Na Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (CRFB),
o termo “saneamento básico” aparece em três momentos: (i) no art. 21,
inc. XX, a fim de firmar competência da União quanto ao estabelecimento
de diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive, habitação, sanea-
mento básico e transportes urbanos; (ii) no art. 23, inc. IX, visa firmar
competência comum dos entes federados na promoção de programas
de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e
de saneamento básico; e, (iii) no art. 200, que trata da questão do sanea-
mento dentro das competências do Sistema Único de Saúde (SUS), ao
afirmar que a ele compete “participar da formulação da política e da
execução das ações de saneamento básico”.
Com isso, o saneamento básico assume papel central na política
de saúde pública e de meio ambiente. Tanto um quanto outro são prin-
cípios fundamentais na proteção dos serviços públicos de saneamento
básico, conforme se pode depreender do art. 2°, inc. III, IV e VI da Lei n.°
11.445/2007, todos com redações alteradas pela Lei n.° 14.026/2020.
A preocupação do legislador com esses dois temas (saúde e meio
ambiente) também se evidencia ao constatar que eles são mencionados
mais de 40 vezes ao longo do texto legal (Lei n.° 11.445/07).
Com a edição da Lei n.º 11.445/2007, passou-se a adotar um conceito
amplo de saneamento básico. A Lei n.° 14.026/2020 aperfeiçoou-o, como
se pode observar pela leitura do seu art. 3º, inc. I, que conceitua sanea-
mento básico como o conjunto de serviços públicos, infraestrutura e
instalações operacionais de:
inserido em região metropolitana, aglomeração urbana ou microrregião.
Por último, a terceira, apresenta a possibilidade do Município integrar, por
vontade própria, de consórcio público de direito público ou estabelecer
um convênio de cooperação. Para cada uma dessas possibilidades, a
titularidade varia e o artigo demonstra isso.
Por fim, o artigo analisa a existência de 7 (sete) diferentes modelos
na prestação dos serviços públicos de saneamento básico: (i) Adminis-
tração direta, (ii) autarquia, (iii) empresas estatais (existe uma predo-
minância das chamadas companhias estaduais), (iv) fundações, (v)
consórcios públicos, (vi) concessionários de serviço público (concessão
comum e PPP), e (vii) organizações sociais.
2. Conceito de saneamento básico
Na Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (CRFB),
o termo “saneamento básico” aparece em três momentos: (i) no art. 21,
inc. XX, a fim de firmar competência da União quanto ao estabelecimento
de diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive, habitação, sanea-
mento básico e transportes urbanos; (ii) no art. 23, inc. IX, visa firmar
competência comum dos entes federados na promoção de programas
de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e
de saneamento básico; e, (iii) no art. 200, que trata da questão do sanea-
mento dentro das competências do Sistema Único de Saúde (SUS), ao
afirmar que a ele compete “participar da formulação da política e da
execução das ações de saneamento básico”.
Com isso, o saneamento básico assume papel central na política
de saúde pública e de meio ambiente. Tanto um quanto outro são prin-
cípios fundamentais na proteção dos serviços públicos de saneamento
básico, conforme se pode depreender do art. 2°, inc. III, IV e VI da Lei n.°
11.445/2007, todos com redações alteradas pela Lei n.° 14.026/2020.
A preocupação do legislador com esses dois temas (saúde e meio
ambiente) também se evidencia ao constatar que eles são mencionados
mais de 40 vezes ao longo do texto legal (Lei n.° 11.445/07).
Com a edição da Lei n.º 11.445/2007, passou-se a adotar um conceito
amplo de saneamento básico. A Lei n.° 14.026/2020 aperfeiçoou-o, como
se pode observar pela leitura do seu art. 3º, inc. I, que conceitua sanea-
mento básico como o conjunto de serviços públicos, infraestrutura e
instalações operacionais de:
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FORMAS DE GESTÃO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS DE SANEAMENTO BÁSICO
André Saddy
a) abastecimento de água potável: constituído pelas atividades e pela
disponibilização e manutenção de infraestruturas e instalações opera-
cionais necessárias ao abastecimento público de água potável, desde
a captação até as ligações prediais e seus instrumentos de medição;
(Redação pela Lei n.º 14.026, de 2020)
b) esgotamento sanitário: constituído pelas atividades e pela disponi-
bilização e manutenção de infraestruturas e instalações operacionais
necessárias à coleta, ao transporte, ao tratamento e à disposição final
adequados dos esgotos sanitários, desde as ligações prediais até sua
destinação final para produção de água de reúso ou seu lançamento
de forma adequada no meio ambiente; (Redação pela Lei n.º 14.026,
de 2020)
c) limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos: constituídos pelas
atividades e pela disponibilização e manutenção de infraestruturas e
instalações operacionais de coleta, varrição manual e mecanizada,
asseio e conservação urbana, transporte, transbordo, tratamento e
destinação final ambientalmente adequada dos resíduos sólidos domi-
ciliares e dos resíduos de limpeza urbana; e (Redação pela Lei n.º
14.026, de 2020)
d) drenagem e manejo das águas pluviais urbanas: constituídos pelas ativi-
dades, pela infraestrutura e pelas instalações operacionais de drenagem
de águas pluviais, transporte, detenção ou retenção para o amorteci-
mento de vazões de cheias, tratamento e disposição final das águas
pluviais drenadas, contempladas a limpeza e a fiscalização preventiva
das redes. (Redação pela Lei n.º 14.026, de 2020)
Posto isso, passa-se a analisar cada uma das atividades que inte-
gram esse conceito.
2.1 Abastecimento de água potável
Entre os conjuntos de serviços, infraestrutura e instalações que inte-
gram o conceito de saneamento básico, tem-se o abastecimento de água
potável. O art. 4º do Decreto n.º 7.217/2010 considera serviços públicos
de abastecimento de água a sua distribuição mediante ligação predial,
incluindo eventuais instrumentos de medição, bem como quando vincu-
ladas a esta finalidade, as seguintes atividades: (i) reservação de água
bruta; (ii) captação; (iii) adução de água bruta; (iv) tratamento de água; (v)
adução de água tratada; e (vi) reservação de água tratada.
A reservação de água bruta é a fonte de onde se retira a água, que
pode ser uma represa, um rio ou um poço. A captação, por sua vez, é
FORMAS DE GESTÃO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS DE SANEAMENTO BÁSICO
André Saddy
a) abastecimento de água potável: constituído pelas atividades e pela
disponibilização e manutenção de infraestruturas e instalações opera-
cionais necessárias ao abastecimento público de água potável, desde
a captação até as ligações prediais e seus instrumentos de medição;
(Redação pela Lei n.º 14.026, de 2020)
b) esgotamento sanitário: constituído pelas atividades e pela disponi-
bilização e manutenção de infraestruturas e instalações operacionais
necessárias à coleta, ao transporte, ao tratamento e à disposição final
adequados dos esgotos sanitários, desde as ligações prediais até sua
destinação final para produção de água de reúso ou seu lançamento
de forma adequada no meio ambiente; (Redação pela Lei n.º 14.026,
de 2020)
c) limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos: constituídos pelas
atividades e pela disponibilização e manutenção de infraestruturas e
instalações operacionais de coleta, varrição manual e mecanizada,
asseio e conservação urbana, transporte, transbordo, tratamento e
destinação final ambientalmente adequada dos resíduos sólidos domi-
ciliares e dos resíduos de limpeza urbana; e (Redação pela Lei n.º
14.026, de 2020)
d) drenagem e manejo das águas pluviais urbanas: constituídos pelas ativi-
dades, pela infraestrutura e pelas instalações operacionais de drenagem
de águas pluviais, transporte, detenção ou retenção para o amorteci-
mento de vazões de cheias, tratamento e disposição final das águas
pluviais drenadas, contempladas a limpeza e a fiscalização preventiva
das redes. (Redação pela Lei n.º 14.026, de 2020)
Posto isso, passa-se a analisar cada uma das atividades que inte-
gram esse conceito.
2.1 Abastecimento de água potável
Entre os conjuntos de serviços, infraestrutura e instalações que inte-
gram o conceito de saneamento básico, tem-se o abastecimento de água
potável. O art. 4º do Decreto n.º 7.217/2010 considera serviços públicos
de abastecimento de água a sua distribuição mediante ligação predial,
incluindo eventuais instrumentos de medição, bem como quando vincu-
ladas a esta finalidade, as seguintes atividades: (i) reservação de água
bruta; (ii) captação; (iii) adução de água bruta; (iv) tratamento de água; (v)
adução de água tratada; e (vi) reservação de água tratada.
A reservação de água bruta é a fonte de onde se retira a água, que
pode ser uma represa, um rio ou um poço. A captação, por sua vez, é
REGULAÇÃO DA ATIVIDADE ECONÔMICA E DOS SERVIÇOS PÚBLICOS116
o conjunto de equipamentos e instalações que retira a água da reser-
vação bruta a fim de lançá-la no sistema de abastecimento. Já adução
é o nome das tubulações que ligam a captação à estação de tratamento
e que ligam a estação de tratamento às redes de distribuição. As esta-
ções de tratamento podem existir ou não, dependendo da qualidade da
água captada. Por fim, a reservação de água tratada é o acúmulo de água
própria para consumo que visa ao atendimento da população, mediante
a manutenção constante de pressão na rede. Esses são reservatórios de
distribuição de água.
2.2 Esgotamento sanitário
O esgoto sanitário, também denominado doméstico ou comum,
pode ser considerado como toda a vazão de esgoto decorrente de ativi-
dades domésticas. Esse é distinto do esgoto industrial, que está relacio-
nado às atividades industriais, e do esgoto pluvial, que tem sua geração
a partir da coleta de águas de escoamento superficial das chuvas e, em
alguns casos, lavagem das ruas e de drenos subterrâneos ou de outro
tipo de precipitação atmosférica.
O art. 9º do Decreto n.º 7.217/2010 define apenas o esgotamento
sanitário como serviço público, sendo certo que o tema do esgotamento
pluvial também é tratado como serviço público, mas dentro do tema da
drenagem urbana de águas pluviais. Segundo esse dispositivo legal,
consideram-se serviços públicos de esgotamento sanitário os serviços
constituídos por uma ou mais das seguintes atividades: (i) coleta, inclu-
sive, ligação predial, dos esgotos sanitários; (ii) transporte dos esgotos
sanitários; (iii) tratamento dos esgotos sanitários; e (iv) disposição final
dos esgotos sanitários e dos lodos originários da operação de unidades
de tratamento coletivas ou individuais, inclusive, fossas sépticas.97
A coleta e o transporte dos esgotos sanitários coletivos são feitos
por um conjunto de condutos e obras, que se denomina rede coletora. As
águas coletadas poderão ser desaguadas em estado bruto, caso a área
97 A legislação e as normas de regulação poderão considerar como esgotos sanitários também
os efluentes industriais cujas características sejam semelhantes às do esgoto doméstico.
Não sendo tais assim tratados, ou seja, não tendo características semelhantes às do esgo-
tamento sanitário/doméstico/comum, serão considerados atividades econômicas de livre
acesso à iniciativa privada, devendo sua coleta, seu tratamento e sua disposição serem feitos
a expensas daquele que o produzir, podendo quem venha a prestar tais serviços sofrer restri-
ções e limitações por meio do poder de polícia administrativa.
o conjunto de equipamentos e instalações que retira a água da reser-
vação bruta a fim de lançá-la no sistema de abastecimento. Já adução
é o nome das tubulações que ligam a captação à estação de tratamento
e que ligam a estação de tratamento às redes de distribuição. As esta-
ções de tratamento podem existir ou não, dependendo da qualidade da
água captada. Por fim, a reservação de água tratada é o acúmulo de água
própria para consumo que visa ao atendimento da população, mediante
a manutenção constante de pressão na rede. Esses são reservatórios de
distribuição de água.
2.2 Esgotamento sanitário
O esgoto sanitário, também denominado doméstico ou comum,
pode ser considerado como toda a vazão de esgoto decorrente de ativi-
dades domésticas. Esse é distinto do esgoto industrial, que está relacio-
nado às atividades industriais, e do esgoto pluvial, que tem sua geração
a partir da coleta de águas de escoamento superficial das chuvas e, em
alguns casos, lavagem das ruas e de drenos subterrâneos ou de outro
tipo de precipitação atmosférica.
O art. 9º do Decreto n.º 7.217/2010 define apenas o esgotamento
sanitário como serviço público, sendo certo que o tema do esgotamento
pluvial também é tratado como serviço público, mas dentro do tema da
drenagem urbana de águas pluviais. Segundo esse dispositivo legal,
consideram-se serviços públicos de esgotamento sanitário os serviços
constituídos por uma ou mais das seguintes atividades: (i) coleta, inclu-
sive, ligação predial, dos esgotos sanitários; (ii) transporte dos esgotos
sanitários; (iii) tratamento dos esgotos sanitários; e (iv) disposição final
dos esgotos sanitários e dos lodos originários da operação de unidades
de tratamento coletivas ou individuais, inclusive, fossas sépticas.97
A coleta e o transporte dos esgotos sanitários coletivos são feitos
por um conjunto de condutos e obras, que se denomina rede coletora. As
águas coletadas poderão ser desaguadas em estado bruto, caso a área
97 A legislação e as normas de regulação poderão considerar como esgotos sanitários também
os efluentes industriais cujas características sejam semelhantes às do esgoto doméstico.
Não sendo tais assim tratados, ou seja, não tendo características semelhantes às do esgo-
tamento sanitário/doméstico/comum, serão considerados atividades econômicas de livre
acesso à iniciativa privada, devendo sua coleta, seu tratamento e sua disposição serem feitos
a expensas daquele que o produzir, podendo quem venha a prestar tais serviços sofrer restri-
ções e limitações por meio do poder de polícia administrativa.
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FORMAS DE GESTÃO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS DE SANEAMENTO BÁSICO
André Saddy
que a receba tenha capacidade de absorver a carga orgânica total delas.
Caso não haja capacidade de absorção da carga orgânica a ser disposta
pelos corpos receptores, haverá a necessidade de uma estação de trata-
mento de esgoto. O principal objetivo da estação é preservar o equilíbrio
do ambiente sobre o qual se dispõe esse esgoto. Nesse caso, a água é
tratada com o escopo de retornar ao meio ambiente de forma menos
impactante mediante a disposição final.
Sistemas individuais de tratamento de esgoto poderão ser adotados
na ausência de rede pública de esgotamento sanitário, sendo observadas
as normas editadas pela entidade reguladora e pelos órgãos responsá-
veis pelas políticas ambientais, de saúde e de recursos hídricos, na forma
do art. 11, §1º, do Decreto n.º 7.217/2010. Esses sistemas consistem no
lançamento dos resíduos de esgotamento gerados por uma habitação,
usualmente em fossa séptica, seguida de dispositivo de infiltração no
solo – sumidouro, irrigação subsuperficial.
Vale acrescentar, por fim, que a ação de saneamento executada por
meio de soluções individuais não é considerada serviço público, quando
o usuário não depender de terceiros para operar os serviços, nos termos
do art. 2º, §1º, do Decreto n.º 7.217/2010.98
2.3 Limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos
A limpeza urbana e o manejo de resíduos sólidos urbanos também
são tratados como serviços públicos pela Lei n.º 11.445/2007. Segundo
o art. 7º desse diploma legal, tal serviço é composto pelas seguintes
atividades: (i) de coleta, transbordo e transporte dos resíduos sólidos;
(ii) de triagem para fins de reuso ou reciclagem, de tratamento, inclu-
sive, por compostagem, e de disposição final dos resíduos sólidos; e (iii)
de varrição, capina e poda de árvores em vias e logradouros públicos e
outros eventuais serviços pertinentes à limpeza pública urbana.
Ao tratar do conceito de limpeza urbana, a lei limita-se a lixo domés-
tico e o oriundo da varrição de ruas, o que poderia dar a entender que a
limpeza urbana seria apenas daqueles resíduos produzidos nas residên-
cias. Porém esse não é o entendimento esposado nas demais leis que
98 É importante mencionar também que os recursos hídricos não integram os serviços públicos de
saneamento básico, conforme disposição do parágrafo único do art. 4º, da Lei n.º 11.445/2007.
FORMAS DE GESTÃO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS DE SANEAMENTO BÁSICO
André Saddy
que a receba tenha capacidade de absorver a carga orgânica total delas.
Caso não haja capacidade de absorção da carga orgânica a ser disposta
pelos corpos receptores, haverá a necessidade de uma estação de trata-
mento de esgoto. O principal objetivo da estação é preservar o equilíbrio
do ambiente sobre o qual se dispõe esse esgoto. Nesse caso, a água é
tratada com o escopo de retornar ao meio ambiente de forma menos
impactante mediante a disposição final.
Sistemas individuais de tratamento de esgoto poderão ser adotados
na ausência de rede pública de esgotamento sanitário, sendo observadas
as normas editadas pela entidade reguladora e pelos órgãos responsá-
veis pelas políticas ambientais, de saúde e de recursos hídricos, na forma
do art. 11, §1º, do Decreto n.º 7.217/2010. Esses sistemas consistem no
lançamento dos resíduos de esgotamento gerados por uma habitação,
usualmente em fossa séptica, seguida de dispositivo de infiltração no
solo – sumidouro, irrigação subsuperficial.
Vale acrescentar, por fim, que a ação de saneamento executada por
meio de soluções individuais não é considerada serviço público, quando
o usuário não depender de terceiros para operar os serviços, nos termos
do art. 2º, §1º, do Decreto n.º 7.217/2010.98
2.3 Limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos
A limpeza urbana e o manejo de resíduos sólidos urbanos também
são tratados como serviços públicos pela Lei n.º 11.445/2007. Segundo
o art. 7º desse diploma legal, tal serviço é composto pelas seguintes
atividades: (i) de coleta, transbordo e transporte dos resíduos sólidos;
(ii) de triagem para fins de reuso ou reciclagem, de tratamento, inclu-
sive, por compostagem, e de disposição final dos resíduos sólidos; e (iii)
de varrição, capina e poda de árvores em vias e logradouros públicos e
outros eventuais serviços pertinentes à limpeza pública urbana.
Ao tratar do conceito de limpeza urbana, a lei limita-se a lixo domés-
tico e o oriundo da varrição de ruas, o que poderia dar a entender que a
limpeza urbana seria apenas daqueles resíduos produzidos nas residên-
cias. Porém esse não é o entendimento esposado nas demais leis que
98 É importante mencionar também que os recursos hídricos não integram os serviços públicos de
saneamento básico, conforme disposição do parágrafo único do art. 4º, da Lei n.º 11.445/2007.
REGULAÇÃO DA ATIVIDADE ECONÔMICA E DOS SERVIÇOS PÚBLICOS118
tratam do assunto. Segundo PAULO LOMAR99
, “habitualmente, os tipos de
lixo ou de resíduos sólidos são classificados segundo sua origem e o seu
grau de risco em relação ao ser humano e ao meio ambiente”. Para esse
autor 100, a Lei n.º 11.445/2007 não define o conceito de lixo doméstico
para o efeito de sua aplicação, deixando para o ente titular da prestação
do serviço de saneamento a incumbência de fixar qual o limite do serviço
de limpeza urbana que será prestado em regime público, sendo caracte-
rizado como serviço público, e qual aquele que será prestado em regime
privado, como atividade econômica livre à iniciativa privada.
Já conforme o art. 12 do Decreto n.º 7.217/2010, consideram-se
serviços públicos de manejo de resíduos sólidos as atividades de coleta
e transbordo, transporte, triagem para fins de reutilização ou reciclagem,
tratamento, inclusive, por compostagem, e disposição final dos: (i) resí-
duos domésticos; (ii) resíduos originários de atividades comerciais,
industriais e de serviços, em quantidade e qualidade similares às dos
resíduos domésticos, que, por decisão do titular, sejam considerados
resíduos sólidos urbanos, desde que tais resíduos não sejam de respon-
sabilidade de seu gerador nos termos da norma legal ou administrativa,
de decisão judicial ou de termo de ajustamento de conduta; e (iii) resí-
duos originários dos serviços públicos de limpeza pública urbana, tais
como: a) serviços de varrição, capina, roçada, poda e atividades corre-
latas em vias e logradouros públicos; b) asseio de túneis, escadarias,
monumentos, abrigos e sanitários públicos; c) raspagem e remoção de
terra, areia e quaisquer materiais depositados pelas águas pluviais em
logradouros públicos; d) desobstrução e limpeza de bueiros, bocas-de-
-lobo e correlatos; e e) limpeza de logradouros públicos onde se realizem
feiras públicas e outros eventos de acesso aberto ao público.
A Lei n.º 12.305/2010, que institui a Política Nacional de Resíduos
Sólidos, em seu art. 3º, inc. XVI, traz a seguinte definição:
XVI - resíduos sólidos: material, substância, objeto ou bem descartado
resultante de atividades humanas em sociedade, a cuja destinação
final se procede, se propõe proceder ou se está obrigado a proceder,
nos estados sólido ou semissólido, bem como gases contidos em reci-
pientes e líquidos cujas particularidades tornem inviável o seu lança-
mento na rede pública de esgotos ou em corpos d’água, ou exijam para
99 LOMAR, Paulo José Villela. Dos princípios fundamentais. In: MUKAI, Toshio (Coord.). Sanea-
mento básico: diretrizes gerais: comentários à lei 11.445 de 2007. Rio de Janeiro: Lumen Juris,
2007, p. 25.
100 Ibidem, p. 28.
tratam do assunto. Segundo PAULO LOMAR99
, “habitualmente, os tipos de
lixo ou de resíduos sólidos são classificados segundo sua origem e o seu
grau de risco em relação ao ser humano e ao meio ambiente”. Para esse
autor 100, a Lei n.º 11.445/2007 não define o conceito de lixo doméstico
para o efeito de sua aplicação, deixando para o ente titular da prestação
do serviço de saneamento a incumbência de fixar qual o limite do serviço
de limpeza urbana que será prestado em regime público, sendo caracte-
rizado como serviço público, e qual aquele que será prestado em regime
privado, como atividade econômica livre à iniciativa privada.
Já conforme o art. 12 do Decreto n.º 7.217/2010, consideram-se
serviços públicos de manejo de resíduos sólidos as atividades de coleta
e transbordo, transporte, triagem para fins de reutilização ou reciclagem,
tratamento, inclusive, por compostagem, e disposição final dos: (i) resí-
duos domésticos; (ii) resíduos originários de atividades comerciais,
industriais e de serviços, em quantidade e qualidade similares às dos
resíduos domésticos, que, por decisão do titular, sejam considerados
resíduos sólidos urbanos, desde que tais resíduos não sejam de respon-
sabilidade de seu gerador nos termos da norma legal ou administrativa,
de decisão judicial ou de termo de ajustamento de conduta; e (iii) resí-
duos originários dos serviços públicos de limpeza pública urbana, tais
como: a) serviços de varrição, capina, roçada, poda e atividades corre-
latas em vias e logradouros públicos; b) asseio de túneis, escadarias,
monumentos, abrigos e sanitários públicos; c) raspagem e remoção de
terra, areia e quaisquer materiais depositados pelas águas pluviais em
logradouros públicos; d) desobstrução e limpeza de bueiros, bocas-de-
-lobo e correlatos; e e) limpeza de logradouros públicos onde se realizem
feiras públicas e outros eventos de acesso aberto ao público.
A Lei n.º 12.305/2010, que institui a Política Nacional de Resíduos
Sólidos, em seu art. 3º, inc. XVI, traz a seguinte definição:
XVI - resíduos sólidos: material, substância, objeto ou bem descartado
resultante de atividades humanas em sociedade, a cuja destinação
final se procede, se propõe proceder ou se está obrigado a proceder,
nos estados sólido ou semissólido, bem como gases contidos em reci-
pientes e líquidos cujas particularidades tornem inviável o seu lança-
mento na rede pública de esgotos ou em corpos d’água, ou exijam para
99 LOMAR, Paulo José Villela. Dos princípios fundamentais. In: MUKAI, Toshio (Coord.). Sanea-
mento básico: diretrizes gerais: comentários à lei 11.445 de 2007. Rio de Janeiro: Lumen Juris,
2007, p. 25.
100 Ibidem, p. 28.
119
FORMAS DE GESTÃO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS DE SANEAMENTO BÁSICO
André Saddy
isso soluções técnica ou economicamente inviáveis em face da melhor
tecnologia disponível.
É excluído do conceito de serviço público de saneamento o manejo
de resíduos de responsabilidade do gerador, nos termos do art. 5º, da Lei
n.º 11.445/2007. Vale mencionar também que o lixo originário de ativi-
dades comerciais, industriais e de serviços cuja responsabilidade pelo
manejo não seja atribuída ao gerador pode, por decisão do poder público,
ser considerado resíduo sólido urbano.
Quanto ao alcance do termo resíduo sólido, esse pode ser classifi-
cado em dois grupos: resíduos sólidos urbanos e resíduos sólidos espe-
ciais. A competência para a coleta dos resíduos sólidos urbanos é do
poder público, por meio do órgão ou entidade competente, ou seja, é
serviço público; já a competência da coleta dos resíduos especiais é feita
por intermédio do órgão ou entidade competente ou empresa habilitada
e credenciada para tal ou, ainda, pelo próprio gerador, ou seja, é atividade
econômica privada, cuja competência para a gestão dos resíduos espe-
ciais é do gerador, e a regulação fica a cargo do poder público.
A coleta do lixo normalmente é feita porta a porta pelo prestador
do serviço, por meio de caminhões, mas existem localidades onde essa
coleta não é feita porta a porta, e o lixo deve ser deixado em locais
pré-indicados. A coleta porta a porta deve abranger toda a cidade e ter
frequência regular, de preferência, diária, mas sendo razoável a coleta em
dias alternados para que o lixo não seja guardado por mais de um dia.
Essa coleta pode ser seletiva ou não. Na coleta comum, não há qualquer
separação dos resíduos em orgânicos ou inorgânicos. Na coleta seletiva,
há diferenciação dos resíduos recicláveis, que foram previamente sepa-
rados do lixo orgânico. De acordo com a Política Nacional de Resíduos
Sólidos, a implantação da coleta seletiva é obrigação dos municípios e
metas referentes à coleta seletiva fazem parte do conteúdo mínimo que
deve constar nos planos de gestão integrada de resíduos sólidos dos
municípios.
Transbordo também é conhecido como estações de transferência,
pois são locais onde os caminhões coletores despejam sua carga dentro
de veículos com carrocerias de maior capacidade que seguem até seu
destino. Têm como objetivo reduzir o tempo e o custo com o desloca-
mento do caminhão coletor desde o ponto final do roteiro até o local de
disposição final do lixo.
FORMAS DE GESTÃO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS DE SANEAMENTO BÁSICO
André Saddy
isso soluções técnica ou economicamente inviáveis em face da melhor
tecnologia disponível.
É excluído do conceito de serviço público de saneamento o manejo
de resíduos de responsabilidade do gerador, nos termos do art. 5º, da Lei
n.º 11.445/2007. Vale mencionar também que o lixo originário de ativi-
dades comerciais, industriais e de serviços cuja responsabilidade pelo
manejo não seja atribuída ao gerador pode, por decisão do poder público,
ser considerado resíduo sólido urbano.
Quanto ao alcance do termo resíduo sólido, esse pode ser classifi-
cado em dois grupos: resíduos sólidos urbanos e resíduos sólidos espe-
ciais. A competência para a coleta dos resíduos sólidos urbanos é do
poder público, por meio do órgão ou entidade competente, ou seja, é
serviço público; já a competência da coleta dos resíduos especiais é feita
por intermédio do órgão ou entidade competente ou empresa habilitada
e credenciada para tal ou, ainda, pelo próprio gerador, ou seja, é atividade
econômica privada, cuja competência para a gestão dos resíduos espe-
ciais é do gerador, e a regulação fica a cargo do poder público.
A coleta do lixo normalmente é feita porta a porta pelo prestador
do serviço, por meio de caminhões, mas existem localidades onde essa
coleta não é feita porta a porta, e o lixo deve ser deixado em locais
pré-indicados. A coleta porta a porta deve abranger toda a cidade e ter
frequência regular, de preferência, diária, mas sendo razoável a coleta em
dias alternados para que o lixo não seja guardado por mais de um dia.
Essa coleta pode ser seletiva ou não. Na coleta comum, não há qualquer
separação dos resíduos em orgânicos ou inorgânicos. Na coleta seletiva,
há diferenciação dos resíduos recicláveis, que foram previamente sepa-
rados do lixo orgânico. De acordo com a Política Nacional de Resíduos
Sólidos, a implantação da coleta seletiva é obrigação dos municípios e
metas referentes à coleta seletiva fazem parte do conteúdo mínimo que
deve constar nos planos de gestão integrada de resíduos sólidos dos
municípios.
Transbordo também é conhecido como estações de transferência,
pois são locais onde os caminhões coletores despejam sua carga dentro
de veículos com carrocerias de maior capacidade que seguem até seu
destino. Têm como objetivo reduzir o tempo e o custo com o desloca-
mento do caminhão coletor desde o ponto final do roteiro até o local de
disposição final do lixo.
REGULAÇÃO DA ATIVIDADE ECONÔMICA E DOS SERVIÇOS PÚBLICOS120
A triagem mencionada pela lei refere-se ao processo de separação
do lixo na coleta comum. Nesse caso, aproveita-se bem menos o mate-
rial, pois grande parte dos resíduos recicláveis, ao entrar em contato com
matéria orgânica em decomposição, não pode ser aproveitada, por isso, a
importância da implantação da coleta seletiva com a separação dos resí-
duos de forma prévia.
A disposição final é a última etapa do sistema de limpeza. A dispo-
sição final é uma etapa de suma importância no processo do manejo
dos resíduos sólidos, visto que não se deve apenas “esconder” o lixo,
mas tratá-lo para que ele retorne à natureza da forma menos prejudicial
possível. Com a publicação da nova política nacional de resíduos sólidos
em 2010 foi determinado o estabelecimento de metas para a eliminação
e a recuperação dos lixões e para a redução dos rejeitos em si, com o
aumento da reciclagem e reaproveitamento dos resíduos. Com isso, a Lei
n.º 12.305/2010, em seu art. 3º, define como destinação final ambiental-
mente adequada a destinação de resíduos que inclui a reutilização, a reci-
clagem, a compostagem, a recuperação e o aproveitamento energético
ou outras destinações admitidas pelos órgãos competentes, entre elas
a disposição final. A disposição final ambientalmente adequada, por sua
vez, é a distribuição ordenada de rejeitos em aterros, de modo a evitar
danos ou riscos à saúde pública e à segurança e a minimizar impactos
ambientais adversos.
2.4 Drenagem e manejo das águas pluviais urbanas
O quarto, e último, conjunto de serviços, infraestrutura e instalações
que integra o conceito de saneamento básico diz respeito à drenagem e
ao manejo das águas pluviais urbanas. E esse vem descrito no Decreto
n.º 7.217/2010, art. 15, como os serviços públicos constituídos por uma
ou mais das seguintes atividades: (i) drenagem urbana; (ii) transporte
de águas pluviais urbanas; (iii) detenção ou retenção de águas pluviais
urbanas para amortecimento de vazões de cheias, e (iv) tratamento e
disposição final de águas pluviais urbanas.
O sistema de drenagem deve ser entendido como o conjunto da
infraestrutura existente em uma cidade para realizar a coleta, o trans-
porte e o lançamento final das águas superficiais. As ações relacionadas
à drenagem urbana integram-se aos problemas ambientais e sanitários
das águas urbanas.
A triagem mencionada pela lei refere-se ao processo de separação
do lixo na coleta comum. Nesse caso, aproveita-se bem menos o mate-
rial, pois grande parte dos resíduos recicláveis, ao entrar em contato com
matéria orgânica em decomposição, não pode ser aproveitada, por isso, a
importância da implantação da coleta seletiva com a separação dos resí-
duos de forma prévia.
A disposição final é a última etapa do sistema de limpeza. A dispo-
sição final é uma etapa de suma importância no processo do manejo
dos resíduos sólidos, visto que não se deve apenas “esconder” o lixo,
mas tratá-lo para que ele retorne à natureza da forma menos prejudicial
possível. Com a publicação da nova política nacional de resíduos sólidos
em 2010 foi determinado o estabelecimento de metas para a eliminação
e a recuperação dos lixões e para a redução dos rejeitos em si, com o
aumento da reciclagem e reaproveitamento dos resíduos. Com isso, a Lei
n.º 12.305/2010, em seu art. 3º, define como destinação final ambiental-
mente adequada a destinação de resíduos que inclui a reutilização, a reci-
clagem, a compostagem, a recuperação e o aproveitamento energético
ou outras destinações admitidas pelos órgãos competentes, entre elas
a disposição final. A disposição final ambientalmente adequada, por sua
vez, é a distribuição ordenada de rejeitos em aterros, de modo a evitar
danos ou riscos à saúde pública e à segurança e a minimizar impactos
ambientais adversos.
2.4 Drenagem e manejo das águas pluviais urbanas
O quarto, e último, conjunto de serviços, infraestrutura e instalações
que integra o conceito de saneamento básico diz respeito à drenagem e
ao manejo das águas pluviais urbanas. E esse vem descrito no Decreto
n.º 7.217/2010, art. 15, como os serviços públicos constituídos por uma
ou mais das seguintes atividades: (i) drenagem urbana; (ii) transporte
de águas pluviais urbanas; (iii) detenção ou retenção de águas pluviais
urbanas para amortecimento de vazões de cheias, e (iv) tratamento e
disposição final de águas pluviais urbanas.
O sistema de drenagem deve ser entendido como o conjunto da
infraestrutura existente em uma cidade para realizar a coleta, o trans-
porte e o lançamento final das águas superficiais. As ações relacionadas
à drenagem urbana integram-se aos problemas ambientais e sanitários
das águas urbanas.
121
FORMAS DE GESTÃO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS DE SANEAMENTO BÁSICO
André Saddy
3. Titularidade do Serviço Público de Saneamento Básico
O Estado federal brasileiro é formado por três níveis de poder:
União, Estados, Municípios e Distrito Federal, que cumulam as competên-
cias dos dois últimos, tendo adotado tanto o federalismo dual quanto o
federalismo cooperativo. Sendo assim, as competências podem ser exer-
cidas privativamente ou de modo exclusivo por cada ente ou comumente
ou concorrentemente a depender da matéria.
O direito constitucional brasileiro prevê não apenas competências
exclusivas ou privativas de cada ente, em razão do princípio da predomi-
nância de interesses, mas, também, competências comuns (administra-
tivas) ou concorrentes (legislativas), compartilhadas pelos entes estatais.
No que diz respeito ao serviço público de saneamento básico,
apesar da complexidade da repartição de competências no quadro consti-
tucional descrita no início deste artigo, entende-se que são os Municípios
(e o Distrito Federal) os titulares de tais serviços, em razão de prevalecer
o critério da preponderância do interesse local (art. 30, inc. II, da CRFB),
baseado doutrinariamente no princípio da subsidiariedade. Assim, sempre
se entendeu, quando diante de serviços de limpeza urbana e manejo de
resíduos sólidos, bem como quando da drenagem e do manejo das águas
pluviais, limpeza e fiscalização preventiva das respectivas redes urbanas.
Essas atividades sempre foram vistas como de competência adminis-
trativa e legislativa dos Municípios. Porém algumas dúvidas existiam
quanto à titularidade dos serviços de abastecimento de água potável e de
esgotamento sanitário, especialmente pelo fato de a CRFB não a sinalizar
expressamente.101 Agora, caso os municípios integrem regiões metropo-
litanas, aglomerações urbanas ou microrregiões, compartilhando instala-
ções operacionais, instituídas por lei complementar estadual, exercerão
a titularidade conjunta por meio de gestão compartilhada (entrosamento
101 A complexidade acerca da titularidade dos referidos serviços revela não ser esta uma tarefa
trivial. Para PAULO DE BESSA ANTUNES (ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito ambiental. 16. ed.
São Paulo: Atlas, 2014, p. 1046), a titularidade dos serviços públicos de saneamento “talvez
seja o tema mais complexo da Lei em exame, pois sempre houve intensa controvérsia entre
estados e municípios sobre a matéria, sobretudo em função do elevadíssimo potencial arre-
cadatório dos serviços de saneamento”. Também para ÉDIS MILARÉ (MILARÉ, Édis. Direito
do ambiente. 8. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2013, p. 1082), “o legislador deixou de
enfrentar o mais polêmico e difícil tema do saneamento brasileiro: a titularidade dos serviços”.
Os debates e embates quanto à titularidade diminuíram após o Supremo Tribunal Federal (STF)
ter julgado a Ação Direta de Inconstitucionalidade n.º 1842, como se terá oportunidade de
compreender ainda neste tópico.
FORMAS DE GESTÃO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS DE SANEAMENTO BÁSICO
André Saddy
3. Titularidade do Serviço Público de Saneamento Básico
O Estado federal brasileiro é formado por três níveis de poder:
União, Estados, Municípios e Distrito Federal, que cumulam as competên-
cias dos dois últimos, tendo adotado tanto o federalismo dual quanto o
federalismo cooperativo. Sendo assim, as competências podem ser exer-
cidas privativamente ou de modo exclusivo por cada ente ou comumente
ou concorrentemente a depender da matéria.
O direito constitucional brasileiro prevê não apenas competências
exclusivas ou privativas de cada ente, em razão do princípio da predomi-
nância de interesses, mas, também, competências comuns (administra-
tivas) ou concorrentes (legislativas), compartilhadas pelos entes estatais.
No que diz respeito ao serviço público de saneamento básico,
apesar da complexidade da repartição de competências no quadro consti-
tucional descrita no início deste artigo, entende-se que são os Municípios
(e o Distrito Federal) os titulares de tais serviços, em razão de prevalecer
o critério da preponderância do interesse local (art. 30, inc. II, da CRFB),
baseado doutrinariamente no princípio da subsidiariedade. Assim, sempre
se entendeu, quando diante de serviços de limpeza urbana e manejo de
resíduos sólidos, bem como quando da drenagem e do manejo das águas
pluviais, limpeza e fiscalização preventiva das respectivas redes urbanas.
Essas atividades sempre foram vistas como de competência adminis-
trativa e legislativa dos Municípios. Porém algumas dúvidas existiam
quanto à titularidade dos serviços de abastecimento de água potável e de
esgotamento sanitário, especialmente pelo fato de a CRFB não a sinalizar
expressamente.101 Agora, caso os municípios integrem regiões metropo-
litanas, aglomerações urbanas ou microrregiões, compartilhando instala-
ções operacionais, instituídas por lei complementar estadual, exercerão
a titularidade conjunta por meio de gestão compartilhada (entrosamento
101 A complexidade acerca da titularidade dos referidos serviços revela não ser esta uma tarefa
trivial. Para PAULO DE BESSA ANTUNES (ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito ambiental. 16. ed.
São Paulo: Atlas, 2014, p. 1046), a titularidade dos serviços públicos de saneamento “talvez
seja o tema mais complexo da Lei em exame, pois sempre houve intensa controvérsia entre
estados e municípios sobre a matéria, sobretudo em função do elevadíssimo potencial arre-
cadatório dos serviços de saneamento”. Também para ÉDIS MILARÉ (MILARÉ, Édis. Direito
do ambiente. 8. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2013, p. 1082), “o legislador deixou de
enfrentar o mais polêmico e difícil tema do saneamento brasileiro: a titularidade dos serviços”.
Os debates e embates quanto à titularidade diminuíram após o Supremo Tribunal Federal (STF)
ter julgado a Ação Direta de Inconstitucionalidade n.º 1842, como se terá oportunidade de
compreender ainda neste tópico.
REGULAÇÃO DA ATIVIDADE ECONÔMICA E DOS SERVIÇOS PÚBLICOS122
compulsório).102 O exercício da titularidade poderá ser realizado também
por gestão associada de cooperação voluntária, mediante consórcio
público ou convênio de cooperação. 103
Os serviços públicos de saneamento básico e, apenas esses, visto
que as atividades econômicas privadas mencionadas no item III não
estão inseridas nesse debate, poderão ser de titularidade exclusiva dos
municípios; poderão deixar de ter um interesse predominantemente local
para transformar-se em serviços de interesse regional ou estadual, haja
vista a existência de regiões metropolitanas, aglomerações urbanas ou
microrregiões; ou poderão ser de titularidade interfederativa mediante a
cooperação entre entes federativos por meio de consórcios públicos de
direito público.
Assim reconheceu o Supremo Tribunal Federal (STF) ao julgar a
Ação Direta de Inconstitucionalidade n.º 1.842/RJ:
4. Aglomerações urbanas e saneamento básico. O art. 23, IX, da Consti-
tuição Federal conferiu competência comum à União, aos estados e aos
municípios para promover a melhoria das condições de saneamento
básico. Nada obstante a competência municipal do poder concedente
do serviço público de saneamento básico, o alto custo e o mono-
pólio natural do serviço, além da existência de várias etapas – como
captação, tratamento, adução, reserva, distribuição de água e o recolhi-
mento, condução e disposição final de esgoto – que comumente ultra-
passam os limites territoriais de um município, indicam a existência de
interesse comum do serviço de saneamento básico. A função pública
do saneamento básico frequentemente extrapola o interesse local e
passa a ter natureza de interesse comum no caso de instituição de
regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, nos
termos do art. 25, §3º, da Constituição Federal. Para o adequado aten-
dimento do interesse comum, a integração municipal do serviço de
saneamento básico pode ocorrer tanto voluntariamente, por meio de
gestão associada, empregando convênios de cooperação ou consór-
cios públicos, consoante o art. 3º, II, e 24 da Lei Federal 11.445/2007
e o art. 241 da Constituição Federal, como compulsoriamente, nos
termos em que prevista na lei complementar estadual que institui as
aglomerações urbanas. 5. Inconstitucionalidade da transferência ao
estado-membro do poder concedente de funções e serviços públicos
102 A CRFB preleciona, em seu art. 25 §3º, que os Estados podem, mediante lei complementar,
constituir regiões metropolitanas, formadas por agrupamento de municípios limítrofes, para
integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum.
103 Art. 8º, inc. I e II e §1º da Lei n.º 11.445/2007.
compulsório).102 O exercício da titularidade poderá ser realizado também
por gestão associada de cooperação voluntária, mediante consórcio
público ou convênio de cooperação. 103
Os serviços públicos de saneamento básico e, apenas esses, visto
que as atividades econômicas privadas mencionadas no item III não
estão inseridas nesse debate, poderão ser de titularidade exclusiva dos
municípios; poderão deixar de ter um interesse predominantemente local
para transformar-se em serviços de interesse regional ou estadual, haja
vista a existência de regiões metropolitanas, aglomerações urbanas ou
microrregiões; ou poderão ser de titularidade interfederativa mediante a
cooperação entre entes federativos por meio de consórcios públicos de
direito público.
Assim reconheceu o Supremo Tribunal Federal (STF) ao julgar a
Ação Direta de Inconstitucionalidade n.º 1.842/RJ:
4. Aglomerações urbanas e saneamento básico. O art. 23, IX, da Consti-
tuição Federal conferiu competência comum à União, aos estados e aos
municípios para promover a melhoria das condições de saneamento
básico. Nada obstante a competência municipal do poder concedente
do serviço público de saneamento básico, o alto custo e o mono-
pólio natural do serviço, além da existência de várias etapas – como
captação, tratamento, adução, reserva, distribuição de água e o recolhi-
mento, condução e disposição final de esgoto – que comumente ultra-
passam os limites territoriais de um município, indicam a existência de
interesse comum do serviço de saneamento básico. A função pública
do saneamento básico frequentemente extrapola o interesse local e
passa a ter natureza de interesse comum no caso de instituição de
regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, nos
termos do art. 25, §3º, da Constituição Federal. Para o adequado aten-
dimento do interesse comum, a integração municipal do serviço de
saneamento básico pode ocorrer tanto voluntariamente, por meio de
gestão associada, empregando convênios de cooperação ou consór-
cios públicos, consoante o art. 3º, II, e 24 da Lei Federal 11.445/2007
e o art. 241 da Constituição Federal, como compulsoriamente, nos
termos em que prevista na lei complementar estadual que institui as
aglomerações urbanas. 5. Inconstitucionalidade da transferência ao
estado-membro do poder concedente de funções e serviços públicos
102 A CRFB preleciona, em seu art. 25 §3º, que os Estados podem, mediante lei complementar,
constituir regiões metropolitanas, formadas por agrupamento de municípios limítrofes, para
integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum.
103 Art. 8º, inc. I e II e §1º da Lei n.º 11.445/2007.
123
FORMAS DE GESTÃO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS DE SANEAMENTO BÁSICO
André Saddy
de interesse comum. O estabelecimento de região metropolitana não
significa simples transferência de competências para o estado. O inte-
resse comum é muito mais que a soma de cada interesse local envol-
vido, pois a má condução da função de saneamento básico por apenas
um município pode colocar em risco todo o esforço do conjunto, além
das consequências para a saúde pública de toda a região. O parâmetro
para aferição da constitucionalidade reside no respeito à divisão de
responsabilidades entre municípios e estado. É necessário evitar que o
poder decisório e o poder concedente se concentrem nas mãos de um
único ente para preservação do autogoverno e da autoadministração
dos municípios. (grifo nosso)
Antes desse julgado, existiam autores, como RICARDO MARCONDES
MARTINS104
, que defendiam que o serviço de saneamento básico era de
interesse local, mesmo localizado na região metropolitana. Segundo o
autor, existe uma imprecisão ao atribuir aos Estados a competência para
a instituição da região metropolitana, que não significa, necessariamente,
a atribuição ao Estado da titularidade de todos os serviços locais afetos à
região metropolitana. Não existiria uma correlação automática no sentido
de o Estado instituir a região metropolitana por meio de lei complementar,
e o próprio ente estatal definir esse serviço como de interesse comum.
Para o autor, quando a prestação do serviço, em si, extravasa os limites
territoriais do município, o serviço passa a ser de titularidade do Estado.
Isso, porém, não ocorre na prestação de serviços públicos de sanea-
mento básico, pois a prestação não extravasa, pela sua natureza, o limite
territorial do município, in verbis:
[...] nas regiões metropolitanas, os estados têm competência para
impor condicionamentos exigidos pelo interesse regional; nelas os
estados têm titularidade para realizar os serviços cuja prestação, em
si, extravasa os limites territoriais do município, serviços que por sua
própria natureza são intermunicipais. O serviço de saneamento básico
não se encaixa nessa categoria: é serviço local, mesmo na região
metropolitana, pois a prestação não extravasa, pela sua natureza, o
limite territorial do município. Os municípios são os titulares do serviço
de saneamento nas regiões metropolitanas, mas, ao prestá-lo, devem
obedecer aos condicionamentos, justificados pelo interesse regional,
impostos na legislação estadual.
104 MARTINS, Ricardo Marcondes. Titularidade do serviço de saneamento básico. Revista de
Direito Administrativo, Rio de Janeiro, Ano 2008, v. 249, p. 171-198, out. 2008, p. 178.
FORMAS DE GESTÃO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS DE SANEAMENTO BÁSICO
André Saddy
de interesse comum. O estabelecimento de região metropolitana não
significa simples transferência de competências para o estado. O inte-
resse comum é muito mais que a soma de cada interesse local envol-
vido, pois a má condução da função de saneamento básico por apenas
um município pode colocar em risco todo o esforço do conjunto, além
das consequências para a saúde pública de toda a região. O parâmetro
para aferição da constitucionalidade reside no respeito à divisão de
responsabilidades entre municípios e estado. É necessário evitar que o
poder decisório e o poder concedente se concentrem nas mãos de um
único ente para preservação do autogoverno e da autoadministração
dos municípios. (grifo nosso)
Antes desse julgado, existiam autores, como RICARDO MARCONDES
MARTINS104
, que defendiam que o serviço de saneamento básico era de
interesse local, mesmo localizado na região metropolitana. Segundo o
autor, existe uma imprecisão ao atribuir aos Estados a competência para
a instituição da região metropolitana, que não significa, necessariamente,
a atribuição ao Estado da titularidade de todos os serviços locais afetos à
região metropolitana. Não existiria uma correlação automática no sentido
de o Estado instituir a região metropolitana por meio de lei complementar,
e o próprio ente estatal definir esse serviço como de interesse comum.
Para o autor, quando a prestação do serviço, em si, extravasa os limites
territoriais do município, o serviço passa a ser de titularidade do Estado.
Isso, porém, não ocorre na prestação de serviços públicos de sanea-
mento básico, pois a prestação não extravasa, pela sua natureza, o limite
territorial do município, in verbis:
[...] nas regiões metropolitanas, os estados têm competência para
impor condicionamentos exigidos pelo interesse regional; nelas os
estados têm titularidade para realizar os serviços cuja prestação, em
si, extravasa os limites territoriais do município, serviços que por sua
própria natureza são intermunicipais. O serviço de saneamento básico
não se encaixa nessa categoria: é serviço local, mesmo na região
metropolitana, pois a prestação não extravasa, pela sua natureza, o
limite territorial do município. Os municípios são os titulares do serviço
de saneamento nas regiões metropolitanas, mas, ao prestá-lo, devem
obedecer aos condicionamentos, justificados pelo interesse regional,
impostos na legislação estadual.
104 MARTINS, Ricardo Marcondes. Titularidade do serviço de saneamento básico. Revista de
Direito Administrativo, Rio de Janeiro, Ano 2008, v. 249, p. 171-198, out. 2008, p. 178.
REGULAÇÃO DA ATIVIDADE ECONÔMICA E DOS SERVIÇOS PÚBLICOS124
PAULO MODESTO105
:
A competência do Estado para instituição da região metropolitana
não autoriza que o Estado assuma para si a execução dos serviços de
saneamento nem a titularidade do serviço (Art. 25, §3°, da CF). Essa
decisão deve ser entregue à deliberação dos municípios integrados,
preservando a autonomia de cada qual, ainda que exercida no âmbito
do colegiado da região. Não é correto dizer-se que, instituída a região
metropolitana, o serviço de saneamento adquire a condição de serviço
de interesse predominantemente regional e a titularidade é transferida
para o Estado-membro.
O STF, desde a ADI n.º 1841, aduz que quando o município se encon-
trar dentro de uma região metropolitana, aglomerações urbanas e micror-
regiões, ter-se-á de compatibilizar a autonomia municipal como ente
federativo, mas a gestão decisória será compartilhada, na qual cada ente
federativo terá um grau de participação específico, tendo em vista existir
características econômicas e populacionais muito diferentes entre cada
um. O STF não definiu como será o compartilhamento da participação,
apenas reconheceu que esses devem ter poder decisório, participação
ativa, não deixando apenas a cargo do Estado-Membro da federação.
Segundo o STF:
A participação dos entes nesse colegiado não necessita de ser pari-
tária, desde que apta a prevenir a concentração do poder decisório no
âmbito de um único ente. A participação de cada Município e do Estado
deve ser estipulada em cada região metropolitana de acordo com suas
particularidades, sem que se permita que um ente tenha predomínio
absoluto.
Antes de tal decisão, a doutrina106 dispunha que o saneamento
básico poderia deixar de ter titularidade municipal quando as redes de
105 MODESTO, Paulo. Região Metropolitana, Estado e Autonomia Municipal: a governança interfede-
rativa em questão. Revista Eletrônica de Direito do Estado, n. 66, 2016. Disponível em: <http://
www.direitodoestado.com.br/colunistas/paulo-modesto/regiao-metropolitana-estado-e-auto-
nomia-municipal-a-governanca-interfederativa-em-questao.> Acesso em: 5 jun. 2021. p. 6.
106 Nesse sentido, vide: TÁCITO, Caio. Saneamento Básico - Região Metropolitana - Competência
Estadual (Parecer). Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, v. 222, out./dez. 2000 p. 2;
MOREIRA NETO, Diogo Figueiredo. Poder Concedente para o abastecimento de Água. Revista
de Direito da Associação dos Procuradores do Novo Estado do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro,
n. 1, 1999, p. 13; BARROSO, Luis Roberto. Saneamento básico: competências constitucionais
da União, Estados e Municípios. Revista de Informação Legislativa, Brasília, Ano 38, n. 153, p.
255-270, jan./mar. 2002, p. 257.
PAULO MODESTO105
:
A competência do Estado para instituição da região metropolitana
não autoriza que o Estado assuma para si a execução dos serviços de
saneamento nem a titularidade do serviço (Art. 25, §3°, da CF). Essa
decisão deve ser entregue à deliberação dos municípios integrados,
preservando a autonomia de cada qual, ainda que exercida no âmbito
do colegiado da região. Não é correto dizer-se que, instituída a região
metropolitana, o serviço de saneamento adquire a condição de serviço
de interesse predominantemente regional e a titularidade é transferida
para o Estado-membro.
O STF, desde a ADI n.º 1841, aduz que quando o município se encon-
trar dentro de uma região metropolitana, aglomerações urbanas e micror-
regiões, ter-se-á de compatibilizar a autonomia municipal como ente
federativo, mas a gestão decisória será compartilhada, na qual cada ente
federativo terá um grau de participação específico, tendo em vista existir
características econômicas e populacionais muito diferentes entre cada
um. O STF não definiu como será o compartilhamento da participação,
apenas reconheceu que esses devem ter poder decisório, participação
ativa, não deixando apenas a cargo do Estado-Membro da federação.
Segundo o STF:
A participação dos entes nesse colegiado não necessita de ser pari-
tária, desde que apta a prevenir a concentração do poder decisório no
âmbito de um único ente. A participação de cada Município e do Estado
deve ser estipulada em cada região metropolitana de acordo com suas
particularidades, sem que se permita que um ente tenha predomínio
absoluto.
Antes de tal decisão, a doutrina106 dispunha que o saneamento
básico poderia deixar de ter titularidade municipal quando as redes de
105 MODESTO, Paulo. Região Metropolitana, Estado e Autonomia Municipal: a governança interfede-
rativa em questão. Revista Eletrônica de Direito do Estado, n. 66, 2016. Disponível em: <http://
www.direitodoestado.com.br/colunistas/paulo-modesto/regiao-metropolitana-estado-e-auto-
nomia-municipal-a-governanca-interfederativa-em-questao.> Acesso em: 5 jun. 2021. p. 6.
106 Nesse sentido, vide: TÁCITO, Caio. Saneamento Básico - Região Metropolitana - Competência
Estadual (Parecer). Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, v. 222, out./dez. 2000 p. 2;
MOREIRA NETO, Diogo Figueiredo. Poder Concedente para o abastecimento de Água. Revista
de Direito da Associação dos Procuradores do Novo Estado do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro,
n. 1, 1999, p. 13; BARROSO, Luis Roberto. Saneamento básico: competências constitucionais
da União, Estados e Municípios. Revista de Informação Legislativa, Brasília, Ano 38, n. 153, p.
255-270, jan./mar. 2002, p. 257.
125
FORMAS DE GESTÃO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS DE SANEAMENTO BÁSICO
André Saddy
infraestrutura que o compusessem não se restringissem aos limites terri-
toriais ou administrativos do município. Isto é, existindo região metropo-
litana, aglomerações urbanas e microrregiões, a gestão do saneamento
básico seria deslocada em parte para a esfera de competência do estado
instituidor desta, sendo esse o corresponsável por assegurar o interesse
regional em benefício do princípio da continuidade e da eficiência.
Segundo GUILHERME MELLO GRAÇA e ANA PAULA DE ALMEIDA 107
,
a importância do julgado veio para pacificar o entendimento de que a
simples criação de região metropolitana, aglomerações urbanas e micror-
regiões por lei complementar estadual não transfere a competência para
o Estado, apenas nasce uma gestão compartilhada do exercício dessas
competências, uma “governança interfederativa”. E isso veio a ser conso-
lidado com o advento do Estatuto da Metrópole (Lei n.º 13.089/2015).
Portanto, pode-se concluir acerca dessa discussão que o entendimento
que prevalece, segundo a leitura dos julgados do Supremo Tribunal
Federal, é que, na região metropolitana, aglomerações urbanas e micror-
regiões, há a preponderância do interesse comum entre os entes, municí-
pios compulsoriamente inseridos em sua composição, para prestação de
serviços de saneamento básico que, a princípio, é de competência apenas
dos entes locais. Sem que isso configure a transferência de competência
para os Estados, apenas nascendo uma “governança interfederativa”, nos
termos da Lei n.º 13.089/2015.
RODRIGO GARRIDO DIAS 108, ao tratar do Estatuto da Metrópole (Lei
n.º 13.089/2015), afirma que tal diploma estabelece uma prevalência
do interesse comum sobre o local e o necessário compartilhamento de
responsabilidades entre os entes no que diz respeito à gestão de funções
públicas de interesse comum. Aduz que o desafio mais proeminente ao
cumprimento do estatuto é a organização e o consenso dos integrantes
das regiões metropolitanas em torno de problemas comuns, construindo
a partir daí os alicerces para uma verdadeira governança interfederativa.
Esses problemas comuns são diametralmente opostos às demandas
eminentemente locais, pois não correspondem à soma das dificuldades
de cada ente. Outro problema reside nas diferenças orçamentárias e
107 GRAÇA, Guilherme Mello; ALMEIDA, Ana Paula de. Distribuição e conflitos de competência no
âmbito do saneamento básico: município como ente titular da prestação do serviço. In: SADDY,
André; CHAUVET, Rodrigo da Fonseca (Coords.) Aspectos Jurídicos do saneamento básico.
Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2017, p. 87.
108 DIAS, Rodrigo Garrido. As regiões metropolitanas e o serviço regionalizado de saneamento. In:
SADDY, André; CHAUVET, Rodrigo da Fonseca (Coords.) Aspectos Jurídicos do saneamento
básico. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2017, p. 101.
FORMAS DE GESTÃO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS DE SANEAMENTO BÁSICO
André Saddy
infraestrutura que o compusessem não se restringissem aos limites terri-
toriais ou administrativos do município. Isto é, existindo região metropo-
litana, aglomerações urbanas e microrregiões, a gestão do saneamento
básico seria deslocada em parte para a esfera de competência do estado
instituidor desta, sendo esse o corresponsável por assegurar o interesse
regional em benefício do princípio da continuidade e da eficiência.
Segundo GUILHERME MELLO GRAÇA e ANA PAULA DE ALMEIDA 107
,
a importância do julgado veio para pacificar o entendimento de que a
simples criação de região metropolitana, aglomerações urbanas e micror-
regiões por lei complementar estadual não transfere a competência para
o Estado, apenas nasce uma gestão compartilhada do exercício dessas
competências, uma “governança interfederativa”. E isso veio a ser conso-
lidado com o advento do Estatuto da Metrópole (Lei n.º 13.089/2015).
Portanto, pode-se concluir acerca dessa discussão que o entendimento
que prevalece, segundo a leitura dos julgados do Supremo Tribunal
Federal, é que, na região metropolitana, aglomerações urbanas e micror-
regiões, há a preponderância do interesse comum entre os entes, municí-
pios compulsoriamente inseridos em sua composição, para prestação de
serviços de saneamento básico que, a princípio, é de competência apenas
dos entes locais. Sem que isso configure a transferência de competência
para os Estados, apenas nascendo uma “governança interfederativa”, nos
termos da Lei n.º 13.089/2015.
RODRIGO GARRIDO DIAS 108, ao tratar do Estatuto da Metrópole (Lei
n.º 13.089/2015), afirma que tal diploma estabelece uma prevalência
do interesse comum sobre o local e o necessário compartilhamento de
responsabilidades entre os entes no que diz respeito à gestão de funções
públicas de interesse comum. Aduz que o desafio mais proeminente ao
cumprimento do estatuto é a organização e o consenso dos integrantes
das regiões metropolitanas em torno de problemas comuns, construindo
a partir daí os alicerces para uma verdadeira governança interfederativa.
Esses problemas comuns são diametralmente opostos às demandas
eminentemente locais, pois não correspondem à soma das dificuldades
de cada ente. Outro problema reside nas diferenças orçamentárias e
107 GRAÇA, Guilherme Mello; ALMEIDA, Ana Paula de. Distribuição e conflitos de competência no
âmbito do saneamento básico: município como ente titular da prestação do serviço. In: SADDY,
André; CHAUVET, Rodrigo da Fonseca (Coords.) Aspectos Jurídicos do saneamento básico.
Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2017, p. 87.
108 DIAS, Rodrigo Garrido. As regiões metropolitanas e o serviço regionalizado de saneamento. In:
SADDY, André; CHAUVET, Rodrigo da Fonseca (Coords.) Aspectos Jurídicos do saneamento
básico. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2017, p. 101.
REGULAÇÃO DA ATIVIDADE ECONÔMICA E DOS SERVIÇOS PÚBLICOS126
financeiras entre os integrantes das regiões, que não contam com fontes
de recursos específicas para atender às demandas.
Vale aqui mencionar que a Lei n.° 14.026/2020 limitou-se a relacionar
interesse comum com compartilhamento de infraestrutura técnico-opera-
cional. A natureza econômico-financeira também é relevante para defla-
grar o interesse comum. De acordo com RAFAEL DOMINGOS FAIARDO
VANZELLA e JÉSSICA SURUAGY AMARAL BORGES109
, essa limitação do
interesse comum com compartilhamento de infraestrutura técnico-opera-
cional apenas não é correta, mas incompleta. Para os autores:
O interesse comum pode se manifestar igualmente por outros signos.
O dado econômico-financeiro é fundamental. Não nos parece ser legí-
timo que os municípios invoquem o interesse local apenas porque não
compartilham infraestruturas técnico-operacionais. É preciso que eles
provem que determinada solução de projeto não destrói valor para a
região legal de que participa. É evidente que em casos de prestações
consolidadas historicamente, o fato consumado deverá, mesmo em
termos de eficiência, contar a favor do interesse local: uma situação de
path dependence, na vertente history matters, traz suas próprias inefi-
ciências para ser revertida (sic).
Para ROVENA NEGREIROS110
, destacam-se os seguintes desa-
fios político-institucionais para a cooperação interfederativa nas regiões
metropolitanas: (i) a fragmentação institucional, que gera impactos na
gestão e implementação das FPICs, da qual sobressai a pulverização da
repartição formal de atribuições entre os entes federados e a autonomia
dos governos locais na solução de problemas de interesse comum; (ii)
o baixo reconhecimento do papel e do peso na dinâmica metropolitana
de um ou mais municípios (em geral, o município sede), que tende a ser
desconsiderado nas estruturas de governança metropolitana; (iii) a difi-
culdade para implantar mecanismos e instrumentos que ampliem a parti-
cipação do setor privado no financiamento de projetos e ações e (iv) as
disputas político-partidárias e a falta de identidade metropolitana.
109 VANZELLA, Rafael Domingos Faiardo; BORGES, Jéssica Suruagy Amaral. Notas sobre a pres-
tação regionalizada dos serviços públicos de saneamento básico. In: DAL POZZO, Augusto
Neves (Coord.). O novo marco regulatório do saneamento básico. São Paulo: Thomson Reuters,
2020, p. 233.
110 NEGREIROS, Rovena. Governança Interfederativa: os desafios postos para as RM’s brasileiras
a partir do Estatuto da Metrópole. Revista Desafios do Desenvolvimento, n. 66, 2016. Dispo-
nível em: <http://www.ipea.gov.br/desafios/images/stories/ed87/pdfs/160616_revista_desa-
fios_87.pdf.> Acesso em: 5 jun. 2021. p. 19.
financeiras entre os integrantes das regiões, que não contam com fontes
de recursos específicas para atender às demandas.
Vale aqui mencionar que a Lei n.° 14.026/2020 limitou-se a relacionar
interesse comum com compartilhamento de infraestrutura técnico-opera-
cional. A natureza econômico-financeira também é relevante para defla-
grar o interesse comum. De acordo com RAFAEL DOMINGOS FAIARDO
VANZELLA e JÉSSICA SURUAGY AMARAL BORGES109
, essa limitação do
interesse comum com compartilhamento de infraestrutura técnico-opera-
cional apenas não é correta, mas incompleta. Para os autores:
O interesse comum pode se manifestar igualmente por outros signos.
O dado econômico-financeiro é fundamental. Não nos parece ser legí-
timo que os municípios invoquem o interesse local apenas porque não
compartilham infraestruturas técnico-operacionais. É preciso que eles
provem que determinada solução de projeto não destrói valor para a
região legal de que participa. É evidente que em casos de prestações
consolidadas historicamente, o fato consumado deverá, mesmo em
termos de eficiência, contar a favor do interesse local: uma situação de
path dependence, na vertente history matters, traz suas próprias inefi-
ciências para ser revertida (sic).
Para ROVENA NEGREIROS110
, destacam-se os seguintes desa-
fios político-institucionais para a cooperação interfederativa nas regiões
metropolitanas: (i) a fragmentação institucional, que gera impactos na
gestão e implementação das FPICs, da qual sobressai a pulverização da
repartição formal de atribuições entre os entes federados e a autonomia
dos governos locais na solução de problemas de interesse comum; (ii)
o baixo reconhecimento do papel e do peso na dinâmica metropolitana
de um ou mais municípios (em geral, o município sede), que tende a ser
desconsiderado nas estruturas de governança metropolitana; (iii) a difi-
culdade para implantar mecanismos e instrumentos que ampliem a parti-
cipação do setor privado no financiamento de projetos e ações e (iv) as
disputas político-partidárias e a falta de identidade metropolitana.
109 VANZELLA, Rafael Domingos Faiardo; BORGES, Jéssica Suruagy Amaral. Notas sobre a pres-
tação regionalizada dos serviços públicos de saneamento básico. In: DAL POZZO, Augusto
Neves (Coord.). O novo marco regulatório do saneamento básico. São Paulo: Thomson Reuters,
2020, p. 233.
110 NEGREIROS, Rovena. Governança Interfederativa: os desafios postos para as RM’s brasileiras
a partir do Estatuto da Metrópole. Revista Desafios do Desenvolvimento, n. 66, 2016. Dispo-
nível em: <http://www.ipea.gov.br/desafios/images/stories/ed87/pdfs/160616_revista_desa-
fios_87.pdf.> Acesso em: 5 jun. 2021. p. 19.
127
FORMAS DE GESTÃO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS DE SANEAMENTO BÁSICO
André Saddy
Essa conjugação de titularidades, as complexas relações entre
os entes federativos, a sobreposição de instrumentos de planejamento
(PDUI, Planos Diretores Municipais, Planos Setoriais de Saneamento
Estadual, Metropolitano e Municipal e mesmo de legislação – lei orça-
mentária estadual e municipais), bem como as diferentes formas de
interpretar essas questões, dificultam e trazem insegurança jurídica à
prestação dos serviços públicos de saneamento básico.
O constituinte optou pelo emprego de cláusulas genéricas como
interesse local, comum e regional para a determinação das competên-
cias, o que certamente dá margem a conflitos potenciais entre Estados
e Municípios. Esse conflito se torna ainda mais premente quando se
discute a inserção dos municípios nas regiões metropolitanas, aglomera-
ções urbanas ou microrregiões, ante a dificuldade de isolar os problemas
municipais, o que certamente demanda o compartilhamento das ações
integradas.
As interpretações quanto à titularidade e às complexidades do
tema diminuíram com o surgimento da Lei n.º 11.445/2007, bem como
com as decisões das duas Ações Diretas de Inconstitucionalidade, a ADI
1.841/RJ e a 1.842/RJ, pelo Supremo Tribunal Federal. Nesse sentido, a
Lei n.° 14.026/2020 surge para apaziguar os debater e encerrar qualquer
dúvida pertinente à titularidade, visto que, em seu art. 8°, aduz:
Art. 8º Exercem a titularidade dos serviços públicos de saneamento
básico:
I - os Municípios e o Distrito Federal, no caso de interesse local;
II - o Estado, em conjunto com os Municípios que compartilham efetiva-
mente instalações operacionais integrantes de regiões metropolitanas,
aglomerações urbanas e microrregiões, instituídas por lei complementar
estadual, no caso de interesse comum.
§1º O exercício da titularidade dos serviços de saneamento poderá ser
realizado também por gestão associada, mediante consórcio público
ou convênio de cooperação, nos termos do art. 241 da Constituição
Federal [...]
Conclui-se que, apesar do serviço público de saneamento básico
ser de reconhecida competência municipal, seu exercício depende da
outorga do uso de recursos hídricos de outros entes da federação, assim
como da submissão à legislação geral editada pela União, que, até 2007
(marco regulatório do saneamento básico), era precária, limitada a legis-
lações esparsas.
FORMAS DE GESTÃO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS DE SANEAMENTO BÁSICO
André Saddy
Essa conjugação de titularidades, as complexas relações entre
os entes federativos, a sobreposição de instrumentos de planejamento
(PDUI, Planos Diretores Municipais, Planos Setoriais de Saneamento
Estadual, Metropolitano e Municipal e mesmo de legislação – lei orça-
mentária estadual e municipais), bem como as diferentes formas de
interpretar essas questões, dificultam e trazem insegurança jurídica à
prestação dos serviços públicos de saneamento básico.
O constituinte optou pelo emprego de cláusulas genéricas como
interesse local, comum e regional para a determinação das competên-
cias, o que certamente dá margem a conflitos potenciais entre Estados
e Municípios. Esse conflito se torna ainda mais premente quando se
discute a inserção dos municípios nas regiões metropolitanas, aglomera-
ções urbanas ou microrregiões, ante a dificuldade de isolar os problemas
municipais, o que certamente demanda o compartilhamento das ações
integradas.
As interpretações quanto à titularidade e às complexidades do
tema diminuíram com o surgimento da Lei n.º 11.445/2007, bem como
com as decisões das duas Ações Diretas de Inconstitucionalidade, a ADI
1.841/RJ e a 1.842/RJ, pelo Supremo Tribunal Federal. Nesse sentido, a
Lei n.° 14.026/2020 surge para apaziguar os debater e encerrar qualquer
dúvida pertinente à titularidade, visto que, em seu art. 8°, aduz:
Art. 8º Exercem a titularidade dos serviços públicos de saneamento
básico:
I - os Municípios e o Distrito Federal, no caso de interesse local;
II - o Estado, em conjunto com os Municípios que compartilham efetiva-
mente instalações operacionais integrantes de regiões metropolitanas,
aglomerações urbanas e microrregiões, instituídas por lei complementar
estadual, no caso de interesse comum.
§1º O exercício da titularidade dos serviços de saneamento poderá ser
realizado também por gestão associada, mediante consórcio público
ou convênio de cooperação, nos termos do art. 241 da Constituição
Federal [...]
Conclui-se que, apesar do serviço público de saneamento básico
ser de reconhecida competência municipal, seu exercício depende da
outorga do uso de recursos hídricos de outros entes da federação, assim
como da submissão à legislação geral editada pela União, que, até 2007
(marco regulatório do saneamento básico), era precária, limitada a legis-
lações esparsas.
REGULAÇÃO DA ATIVIDADE ECONÔMICA E DOS SERVIÇOS PÚBLICOS128
O uso de recursos hídricos na prestação dos serviços públicos de
saneamento básico complica ainda mais a temática, pois a CRFB trata,
de maneira diferenciada, os institutos do domínio de águas, bem como do
saneamento básico, institutos esses que se intersecionam, segundo LUIS
ROBERTO BARROSO111
, pelo menos, em três atividades relacionadas com
o saneamento, quais sejam: (i) administração dos recursos hídricos; (ii)
outorga do uso da água; e (iii) proteção ambiental e controle da poluição.
Diferentemente do saneamento básico que a titularidade é muni-
cipal, a CRFB distribuiu o domínio de águas entre a União e os Estados-
-Membros, deixando de fora a partilha original dos Municípios.
No que diz respeito à administração dos recursos hídricos, o art.
21, inc. XIX, da CRFB prenuncia a competência da União para a instituição
do sistema nacional de gerenciamento de recursos hídricos e a definição
dos critérios de outorga de direitos de seu uso. O artigo constitucional foi
devidamente regulamentado pela Lei n.º 9.433/1997, que dispõe acerca
do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos. Esse
diploma legal traz alguns conceitos importantes, a exemplo da concei-
tuação da água como bem de domínio público e a que a prestação do
serviço de saneamento básico deve submeter-se à política nacional de
recursos hídricos.
Já no que tange à outorga do uso das águas, existe a previsão do
próprio art. 21, inc. XIX, da CRFB, sendo competência da União e dos
Estados, supletivamente, a outorga do uso da água. Cumpre asseverar
que a outorga para os Municípios prestarem o serviço de saneamento
básico seria um ato de caráter vinculado, desde que houvesse o preenchi-
mento de requisitos para tanto. Desta forma, a lei impõe a necessidade
de os Municípios obterem a outorga do uso de água com os entes que
possuem o domínio dos mananciais de onde serão captadas as águas e
onde os esgotos terão sua disposição final, por exemplo.
Por fim, no que tange à proteção ambiental e ao controle da poluição,
a CRFB estabelece, no art. 24, inc. VI, que compete à União e aos Estados,
concorrentemente, legislar sobre proteção do meio ambiente e controle
da poluição, ao passo que é competência comum dos três níveis fede-
rativos “proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de
suas formas”, como dispõe o art. 23, inc. VI. A falta de saneamento básico
111 BARROSO, Luis Roberto. Saneamento básico: competências constitucionais da União, Estados
e Municípios. Revista de Informação Legislativa, Brasília, Ano 38, n. 153, p. 255-270, jan./mar.
2002, p. 258-259.
O uso de recursos hídricos na prestação dos serviços públicos de
saneamento básico complica ainda mais a temática, pois a CRFB trata,
de maneira diferenciada, os institutos do domínio de águas, bem como do
saneamento básico, institutos esses que se intersecionam, segundo LUIS
ROBERTO BARROSO111
, pelo menos, em três atividades relacionadas com
o saneamento, quais sejam: (i) administração dos recursos hídricos; (ii)
outorga do uso da água; e (iii) proteção ambiental e controle da poluição.
Diferentemente do saneamento básico que a titularidade é muni-
cipal, a CRFB distribuiu o domínio de águas entre a União e os Estados-
-Membros, deixando de fora a partilha original dos Municípios.
No que diz respeito à administração dos recursos hídricos, o art.
21, inc. XIX, da CRFB prenuncia a competência da União para a instituição
do sistema nacional de gerenciamento de recursos hídricos e a definição
dos critérios de outorga de direitos de seu uso. O artigo constitucional foi
devidamente regulamentado pela Lei n.º 9.433/1997, que dispõe acerca
do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos. Esse
diploma legal traz alguns conceitos importantes, a exemplo da concei-
tuação da água como bem de domínio público e a que a prestação do
serviço de saneamento básico deve submeter-se à política nacional de
recursos hídricos.
Já no que tange à outorga do uso das águas, existe a previsão do
próprio art. 21, inc. XIX, da CRFB, sendo competência da União e dos
Estados, supletivamente, a outorga do uso da água. Cumpre asseverar
que a outorga para os Municípios prestarem o serviço de saneamento
básico seria um ato de caráter vinculado, desde que houvesse o preenchi-
mento de requisitos para tanto. Desta forma, a lei impõe a necessidade
de os Municípios obterem a outorga do uso de água com os entes que
possuem o domínio dos mananciais de onde serão captadas as águas e
onde os esgotos terão sua disposição final, por exemplo.
Por fim, no que tange à proteção ambiental e ao controle da poluição,
a CRFB estabelece, no art. 24, inc. VI, que compete à União e aos Estados,
concorrentemente, legislar sobre proteção do meio ambiente e controle
da poluição, ao passo que é competência comum dos três níveis fede-
rativos “proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de
suas formas”, como dispõe o art. 23, inc. VI. A falta de saneamento básico
111 BARROSO, Luis Roberto. Saneamento básico: competências constitucionais da União, Estados
e Municípios. Revista de Informação Legislativa, Brasília, Ano 38, n. 153, p. 255-270, jan./mar.
2002, p. 258-259.
129
FORMAS DE GESTÃO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS DE SANEAMENTO BÁSICO
André Saddy
é uma das principais causas de contaminação do solo e das fontes de
água, de modo que a proteção ambiental e o controle da poluição são
temas intimamente relacionados ao saneamento.
Tudo isso, gera distintas possibilidades a depender do cenário em
que o município se encontra inserido. São três as possibilidades:
(i) se não inserido em região metropolitana, aglomeração urbana
ou microrregião, o Município terá a titularidade e, por conse-
guinte, o poder concedente, pelo princípio da subsidiariedade,
haja vista deter a competência federativa sobre as matérias de
interesse local;
(ii) se inserido em região metropolitana, aglomeração urbana ou
microrregião, o interesse será comum e a gestão será compar-
tilhada entre os entes federativos envolvidos nos interesses
metropolitanos, ou seja, haverá uma governança interfedera-
tiva. Tal hipótese ocorrerá independentemente de sua vontade,
pois sua inclusão na região metropolitana, aglomeração urbana
ou microrregião é compulsória, sendo ela uma decisão do Esta-
do-Membro da federação no qual ele se encontra. Nesse caso,
o poder concedente das funções públicas de interesse comum
passa ao colegiado interfederativo.112 Nesse colegiado, nenhum
ente pode deter o poder absoluto (embora não obrigatória a
paridade na participação) e as decisões do colegiado não estão
sujeitas à aprovação da Assembleia Legislativa estadual, o que
reforça a autonomia da instância deliberativa metropolitana.
No mais, haverá que realizar o Plano Urbanístico de Desenvolvi-
mento Urbano Integrado (PDUI), elemento fulcral da governança
interfederativa, cuja construção é uma excelente ocasião para
inserir o administrado nos debates concernentes à execução
das funções públicas de interesse comum;
112 Segundo RAFAEL DOMINGOS FAIARDO VANZELLA e JÉSSICA SURUAGY AMARAL BORGES
(VANZELLA, Rafael Domingos Faiardo; BORGES, Jéssica Suruagy Amaral. Notas sobre a pres-
tação regionalizada dos serviços públicos de saneamento básico. In: DAL POZZO, Augusto
Neves (Coord.). O novo marco regulatório do saneamento básico. São Paulo: Thomson
Reuters, 2020, p. 226), ao tratar de região metropolitana, aglomeração urbana ou microrregião
aduz-se que, ao ser instituída a regionalização e demonstrado o compartilhamento de determi-
nadas infraestruturas, “o interesse comum modifica a própria competência material dos entes
federativos no setor de saneamento básico. Os municípios deixam de ser isoladamente compe-
tentes para a prestação dos serviços públicos de saneamento básico em seus territórios, mas
alcançam, em conjunto entre si e com o estado instituidor da região legal, a posição de consorte
ou comunheiros na matéria. Em outras palavras, a lei buscou conferir o status de Poder conce-
dente a uma comunhão de entes federativos participantes, em papéis diversos, da região legal”.
FORMAS DE GESTÃO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS DE SANEAMENTO BÁSICO
André Saddy
é uma das principais causas de contaminação do solo e das fontes de
água, de modo que a proteção ambiental e o controle da poluição são
temas intimamente relacionados ao saneamento.
Tudo isso, gera distintas possibilidades a depender do cenário em
que o município se encontra inserido. São três as possibilidades:
(i) se não inserido em região metropolitana, aglomeração urbana
ou microrregião, o Município terá a titularidade e, por conse-
guinte, o poder concedente, pelo princípio da subsidiariedade,
haja vista deter a competência federativa sobre as matérias de
interesse local;
(ii) se inserido em região metropolitana, aglomeração urbana ou
microrregião, o interesse será comum e a gestão será compar-
tilhada entre os entes federativos envolvidos nos interesses
metropolitanos, ou seja, haverá uma governança interfedera-
tiva. Tal hipótese ocorrerá independentemente de sua vontade,
pois sua inclusão na região metropolitana, aglomeração urbana
ou microrregião é compulsória, sendo ela uma decisão do Esta-
do-Membro da federação no qual ele se encontra. Nesse caso,
o poder concedente das funções públicas de interesse comum
passa ao colegiado interfederativo.112 Nesse colegiado, nenhum
ente pode deter o poder absoluto (embora não obrigatória a
paridade na participação) e as decisões do colegiado não estão
sujeitas à aprovação da Assembleia Legislativa estadual, o que
reforça a autonomia da instância deliberativa metropolitana.
No mais, haverá que realizar o Plano Urbanístico de Desenvolvi-
mento Urbano Integrado (PDUI), elemento fulcral da governança
interfederativa, cuja construção é uma excelente ocasião para
inserir o administrado nos debates concernentes à execução
das funções públicas de interesse comum;
112 Segundo RAFAEL DOMINGOS FAIARDO VANZELLA e JÉSSICA SURUAGY AMARAL BORGES
(VANZELLA, Rafael Domingos Faiardo; BORGES, Jéssica Suruagy Amaral. Notas sobre a pres-
tação regionalizada dos serviços públicos de saneamento básico. In: DAL POZZO, Augusto
Neves (Coord.). O novo marco regulatório do saneamento básico. São Paulo: Thomson
Reuters, 2020, p. 226), ao tratar de região metropolitana, aglomeração urbana ou microrregião
aduz-se que, ao ser instituída a regionalização e demonstrado o compartilhamento de determi-
nadas infraestruturas, “o interesse comum modifica a própria competência material dos entes
federativos no setor de saneamento básico. Os municípios deixam de ser isoladamente compe-
tentes para a prestação dos serviços públicos de saneamento básico em seus territórios, mas
alcançam, em conjunto entre si e com o estado instituidor da região legal, a posição de consorte
ou comunheiros na matéria. Em outras palavras, a lei buscou conferir o status de Poder conce-
dente a uma comunhão de entes federativos participantes, em papéis diversos, da região legal”.
REGULAÇÃO DA ATIVIDADE ECONÔMICA E DOS SERVIÇOS PÚBLICOS130
(iii) se integrante, por vontade própria, de consórcio público de
direito público ou estabelecer um convênio de cooperação, a
gestão do serviço público de saneamento básico poderá ser
associada, pois o Município realizará uma competência inter-
federativa na forma de cooperação federativa de natureza
voluntária, denominada gestão associada para o desenvolvi-
mento de competências próprias atreladas ao planejamento,
à regulação, à fiscalização e à prestação de serviços públicos.
Situação essa que pode envolver ou não a transferência dessas
competências entre eles.
Qualquer dessas hipóteses terá de respeitar as normas jurídicas
decorrentes do domínio das águas de competência da União e dos Esta-
dos-Membros, bem como no que diz respeito à melhoria das condições
de saneamento básico e à competência privativa da União para o estabe-
lecimento de diretrizes para o desenvolvimento do saneamento básico.
Haja vista todo o exposto, é imprescindível que os regulamentos
administrativos da Lei n.° 14.026/2020 tentem delimitar e clarificar essas
questões com o objetivo de conferir segurança jurídica para a prestação
dos serviços públicos de saneamento básico.
4. Formas de Gestão dos Serviços Públicos de Saneamento Básico
No Brasil, existem 7 (sete) diferentes modelos na prestação dos
serviços públicos de saneamento básico: (i) Administração direta, (ii) autar-
quia, (iii) empresas estatais (existe uma predominância das chamadas
companhias estaduais), (iv) fundações, (v) consórcios públicos, (vi) conces-
sionários de serviço público (concessão comum e PPP), e (vii) organiza-
ções sociais.
Quando prestados pela Administração direta, ou seja, pelas enti-
dades de caráter político-administrativo e o conjunto de órgãos públicos
que compõem a estrutura desses entes federativos, os serviços públicos
de saneamento básico são prestados pela própria Administração Pública,
na maioria das vezes, desconcentrados para “Secretarias (ou Departa-
mentos) de Água e Esgoto”.
A gestão por meio da própria Administração direta pode ser subs-
tituída por instrumentos de descentralização, tal como ocorre nas
autarquias, empresas estatais ou fundações, todas entidades da Admi-
nistração indireta.
(iii) se integrante, por vontade própria, de consórcio público de
direito público ou estabelecer um convênio de cooperação, a
gestão do serviço público de saneamento básico poderá ser
associada, pois o Município realizará uma competência inter-
federativa na forma de cooperação federativa de natureza
voluntária, denominada gestão associada para o desenvolvi-
mento de competências próprias atreladas ao planejamento,
à regulação, à fiscalização e à prestação de serviços públicos.
Situação essa que pode envolver ou não a transferência dessas
competências entre eles.
Qualquer dessas hipóteses terá de respeitar as normas jurídicas
decorrentes do domínio das águas de competência da União e dos Esta-
dos-Membros, bem como no que diz respeito à melhoria das condições
de saneamento básico e à competência privativa da União para o estabe-
lecimento de diretrizes para o desenvolvimento do saneamento básico.
Haja vista todo o exposto, é imprescindível que os regulamentos
administrativos da Lei n.° 14.026/2020 tentem delimitar e clarificar essas
questões com o objetivo de conferir segurança jurídica para a prestação
dos serviços públicos de saneamento básico.
4. Formas de Gestão dos Serviços Públicos de Saneamento Básico
No Brasil, existem 7 (sete) diferentes modelos na prestação dos
serviços públicos de saneamento básico: (i) Administração direta, (ii) autar-
quia, (iii) empresas estatais (existe uma predominância das chamadas
companhias estaduais), (iv) fundações, (v) consórcios públicos, (vi) conces-
sionários de serviço público (concessão comum e PPP), e (vii) organiza-
ções sociais.
Quando prestados pela Administração direta, ou seja, pelas enti-
dades de caráter político-administrativo e o conjunto de órgãos públicos
que compõem a estrutura desses entes federativos, os serviços públicos
de saneamento básico são prestados pela própria Administração Pública,
na maioria das vezes, desconcentrados para “Secretarias (ou Departa-
mentos) de Água e Esgoto”.
A gestão por meio da própria Administração direta pode ser subs-
tituída por instrumentos de descentralização, tal como ocorre nas
autarquias, empresas estatais ou fundações, todas entidades da Admi-
nistração indireta.
131
FORMAS DE GESTÃO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS DE SANEAMENTO BÁSICO
André Saddy
A primeira forma de descentralização mencionada é a autarquia.
São elas as entidades da Administração indireta, com personalidade jurí-
dica de direito público, criadas e extintas por lei, dotadas de patrimônio,
estrutura organizacional, competência específica e recursos financeiros
para conferir capacidade autoadministrativa e gerencial para exercerem
atividades típicas da Administração (limitativa, prestacional e estimu-
lativa) despidas de caráter econômico. É comum que Municípios criem
suas autarquias e utilizem a nomenclatura “Serviço Autônomo de Água e
Esgoto”, apesar de ultrapassada e superada tal terminologia. Nomencla-
turas mais técnicas também são adotadas, tais como “Autarquia Muni-
cipal de Saneamento Básico” ou “Autarquia de Água e Esgoto”.
Outro modelo descentralizado, mas ainda dentro da Administração
Pública, são as empresas estatais. Essas são entidades da Adminis-
tração indireta, com personalidade jurídica de direito privado dotada de
regime jurídico especial, para exercerem atividades econômicas (comer-
ciais ou industriais do Estado) ou, em caráter excepcional, atividades de
utilidade pública, criadas, instituídas e extintas via autorização legisla-
tiva, como instrumento da ação do Estado para atuar em campos juri-
dicamente impostos ou admitidos como de seu interesse, sempre com
fins diversos do escopo lucrativo, não obstante possa ocasionalmente
ocorrer patrimônio líquido suficiente à caracterização de lucro. As esta-
tais podem ser empresas públicas e sociedades de economia mista. No
que diz respeito aos serviços públicos de saneamento básico, principal-
mente quanto aos serviços de água e esgoto, duas situações diferentes
são visualizadas: (i) as empresas públicas e sociedades de economia
mista criadas pelos Municípios para a prestação de serviços na circuns-
crição deles próprios; e (ii) as sociedades de economia mista estaduais,
conhecidas como Companhias Estaduais de Saneamento Básico (Cesb)
que prestam serviços de água e esgoto nos municípios.
Nessa última hipótese, o prestador é estranho à Administração
Pública da esfera política que detém a competência de prestar e orga-
nizar o serviço público. Disso, todavia, surgiram dúvidas quanto à natu-
reza do vínculo entre a companhia estadual e o Município titular do serviço
público. Assim, do ponto de vista teórico, consideram-se três possibili-
dades de entendimento: (i) o vínculo como sendo de concessão113; (ii) o
113 Essa possibilidade é a mais tradicional e herdada do período do Planasa. Vide exemplo de
autores que defendem tal vínculo: SOARES, Antonio Carlos Otoni. A instituição municipal no
Brasil. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1986, p. 103; CUNHA, Alexandre dos Santos. Sanea-
mento Básico no Brasil: Desenho institucional e desafios federativos. Texto para discussão
FORMAS DE GESTÃO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS DE SANEAMENTO BÁSICO
André Saddy
A primeira forma de descentralização mencionada é a autarquia.
São elas as entidades da Administração indireta, com personalidade jurí-
dica de direito público, criadas e extintas por lei, dotadas de patrimônio,
estrutura organizacional, competência específica e recursos financeiros
para conferir capacidade autoadministrativa e gerencial para exercerem
atividades típicas da Administração (limitativa, prestacional e estimu-
lativa) despidas de caráter econômico. É comum que Municípios criem
suas autarquias e utilizem a nomenclatura “Serviço Autônomo de Água e
Esgoto”, apesar de ultrapassada e superada tal terminologia. Nomencla-
turas mais técnicas também são adotadas, tais como “Autarquia Muni-
cipal de Saneamento Básico” ou “Autarquia de Água e Esgoto”.
Outro modelo descentralizado, mas ainda dentro da Administração
Pública, são as empresas estatais. Essas são entidades da Adminis-
tração indireta, com personalidade jurídica de direito privado dotada de
regime jurídico especial, para exercerem atividades econômicas (comer-
ciais ou industriais do Estado) ou, em caráter excepcional, atividades de
utilidade pública, criadas, instituídas e extintas via autorização legisla-
tiva, como instrumento da ação do Estado para atuar em campos juri-
dicamente impostos ou admitidos como de seu interesse, sempre com
fins diversos do escopo lucrativo, não obstante possa ocasionalmente
ocorrer patrimônio líquido suficiente à caracterização de lucro. As esta-
tais podem ser empresas públicas e sociedades de economia mista. No
que diz respeito aos serviços públicos de saneamento básico, principal-
mente quanto aos serviços de água e esgoto, duas situações diferentes
são visualizadas: (i) as empresas públicas e sociedades de economia
mista criadas pelos Municípios para a prestação de serviços na circuns-
crição deles próprios; e (ii) as sociedades de economia mista estaduais,
conhecidas como Companhias Estaduais de Saneamento Básico (Cesb)
que prestam serviços de água e esgoto nos municípios.
Nessa última hipótese, o prestador é estranho à Administração
Pública da esfera política que detém a competência de prestar e orga-
nizar o serviço público. Disso, todavia, surgiram dúvidas quanto à natu-
reza do vínculo entre a companhia estadual e o Município titular do serviço
público. Assim, do ponto de vista teórico, consideram-se três possibili-
dades de entendimento: (i) o vínculo como sendo de concessão113; (ii) o
113 Essa possibilidade é a mais tradicional e herdada do período do Planasa. Vide exemplo de
autores que defendem tal vínculo: SOARES, Antonio Carlos Otoni. A instituição municipal no
Brasil. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1986, p. 103; CUNHA, Alexandre dos Santos. Sanea-
mento Básico no Brasil: Desenho institucional e desafios federativos. Texto para discussão
REGULAÇÃO DA ATIVIDADE ECONÔMICA E DOS SERVIÇOS PÚBLICOS132
vínculo como sendo de convênio114; e (iii) o vínculo como sendo instru-
mentalizado por contrato de programa, associado a um convênio estabe-
lecido anteriormente.
A Lei n.º 11.445/2007, em seu art. 10, rejeitou explicitamente a dele-
gação de serviços públicos por meio de convênio de cooperação e a Lei
n.º 11.107/2005, que trata de consórcios públicos, em seu art. 13, dispõe
categoricamente que a prestação dos serviços públicos só pode ser
transferida a outro ente da federação por meio de contrato de programa,
sem o qual o pacto não possui validade.
A Lei n.º 11.445/2007 não estabelece expressamente em contrato
de programa, exigindo apenas que o pacto seja realizado por meio de
contrato, não especificando, todavia, o tipo de contrato. A interpre-
tação, deste dispositivo, vinha sendo conjugada com o art. 13 da Lei n.º
11.107/2005, que exige o contrato de programa associado a convênio de
cooperação. A necessidade de convênio de cooperação se dá porque a
Lei n.º 11.107/2005 assim exige (art. 13, §5º). No mais, essa mesma lei
incluiu, no art. 24 da Lei n.º 8.666/1993, o inc. XXVI, como nova hipótese
de dispensa de licitação no caso de celebração de contrato de programa
entre ente da federação e entidade da Administração indireta de outro
1565. Rio de Janeiro: Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada, 2011, p. 18; PEIXOTO, João
Batista. O barulho da água: Os municípios e a gestão dos serviços de saneamento. São Paulo:
Água e Vida, 1994. Sobre a divergência quanto à possibilidade de concessionária ser empresa
estatal e não particular, vide: BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Prestação de serviços
públicos e administração indireta. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1973, p. 28; ARAGÃO,
Alexandre dos Santos. Direito dos Serviços Públicos. 3. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2013, p.
533; CARVALHO FILHO. José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 26. ed. São Paulo:
Atlas, 2013, p. 379; JUSTEN FILHO, Marçal. Teoria Geral das Concessões de serviço público.
São Paulo: Dialética, 2003, p. 55-56.
114 Há quem defenda que exista entre os dois (Cesb e Municípios) um propósito comum, qual
seja, o de “preservar o meio ambiente e garantir a prestação universal dos serviços” (DIAS,
Leonardo da Cunha e Silva Espíndola. Saneamento básico: perspectivas do Estado do Rio
de Janeiro. Legalidade da contratação direta das companhias estaduais. In: SOUTO, Marcos
Juruena Villela; MASCARENHAS, Rodrigo Tostes de Alencar (Coords.). Direito público esta-
dual. Rio de Janeiro: APERJ, 2015, p. 458). Aqui, tem também quem defenda que as Cesb só
seriam concessionárias de serviço público caso se sagrassem vencedoras em licitação. Caso
existisse um “contrato de concessão” sem licitação prévia o que se teria, na verdade, seria um
convênio. Nesse sentido, vide: ALOCHIO, Luiz Henrique Antunes. A Problemática do Enquadra-
mento Jurídico da Remuneração dos Serviços de Saneamento Básico (Água e Esgoto): Taxa ou
Tarifa/Preço Público? Revista Magister de Direito Ambiental e Urbanístico, Ano I, n. 6, 2006, p.
43-80. Nesse sentido, há ainda quem defenda que os contratos de concessão firmados entre
os Municípios e as Cesb, durante o Planasa, não são de fato “concessões de serviço público”,
mas seriam “concessões-convênio” (SOUZA, Rodrigo Pagani de. A experiência brasileira nas
concessões de saneamento básico. In: SUNDFELD, Carlos Ari (Coord.) Parcerias Público-
-Privadas. 2 ed. São Paulo: Malheiros, 2011, p. 355-336).
vínculo como sendo de convênio114; e (iii) o vínculo como sendo instru-
mentalizado por contrato de programa, associado a um convênio estabe-
lecido anteriormente.
A Lei n.º 11.445/2007, em seu art. 10, rejeitou explicitamente a dele-
gação de serviços públicos por meio de convênio de cooperação e a Lei
n.º 11.107/2005, que trata de consórcios públicos, em seu art. 13, dispõe
categoricamente que a prestação dos serviços públicos só pode ser
transferida a outro ente da federação por meio de contrato de programa,
sem o qual o pacto não possui validade.
A Lei n.º 11.445/2007 não estabelece expressamente em contrato
de programa, exigindo apenas que o pacto seja realizado por meio de
contrato, não especificando, todavia, o tipo de contrato. A interpre-
tação, deste dispositivo, vinha sendo conjugada com o art. 13 da Lei n.º
11.107/2005, que exige o contrato de programa associado a convênio de
cooperação. A necessidade de convênio de cooperação se dá porque a
Lei n.º 11.107/2005 assim exige (art. 13, §5º). No mais, essa mesma lei
incluiu, no art. 24 da Lei n.º 8.666/1993, o inc. XXVI, como nova hipótese
de dispensa de licitação no caso de celebração de contrato de programa
entre ente da federação e entidade da Administração indireta de outro
1565. Rio de Janeiro: Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada, 2011, p. 18; PEIXOTO, João
Batista. O barulho da água: Os municípios e a gestão dos serviços de saneamento. São Paulo:
Água e Vida, 1994. Sobre a divergência quanto à possibilidade de concessionária ser empresa
estatal e não particular, vide: BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Prestação de serviços
públicos e administração indireta. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1973, p. 28; ARAGÃO,
Alexandre dos Santos. Direito dos Serviços Públicos. 3. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2013, p.
533; CARVALHO FILHO. José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 26. ed. São Paulo:
Atlas, 2013, p. 379; JUSTEN FILHO, Marçal. Teoria Geral das Concessões de serviço público.
São Paulo: Dialética, 2003, p. 55-56.
114 Há quem defenda que exista entre os dois (Cesb e Municípios) um propósito comum, qual
seja, o de “preservar o meio ambiente e garantir a prestação universal dos serviços” (DIAS,
Leonardo da Cunha e Silva Espíndola. Saneamento básico: perspectivas do Estado do Rio
de Janeiro. Legalidade da contratação direta das companhias estaduais. In: SOUTO, Marcos
Juruena Villela; MASCARENHAS, Rodrigo Tostes de Alencar (Coords.). Direito público esta-
dual. Rio de Janeiro: APERJ, 2015, p. 458). Aqui, tem também quem defenda que as Cesb só
seriam concessionárias de serviço público caso se sagrassem vencedoras em licitação. Caso
existisse um “contrato de concessão” sem licitação prévia o que se teria, na verdade, seria um
convênio. Nesse sentido, vide: ALOCHIO, Luiz Henrique Antunes. A Problemática do Enquadra-
mento Jurídico da Remuneração dos Serviços de Saneamento Básico (Água e Esgoto): Taxa ou
Tarifa/Preço Público? Revista Magister de Direito Ambiental e Urbanístico, Ano I, n. 6, 2006, p.
43-80. Nesse sentido, há ainda quem defenda que os contratos de concessão firmados entre
os Municípios e as Cesb, durante o Planasa, não são de fato “concessões de serviço público”,
mas seriam “concessões-convênio” (SOUZA, Rodrigo Pagani de. A experiência brasileira nas
concessões de saneamento básico. In: SUNDFELD, Carlos Ari (Coord.) Parcerias Público-
-Privadas. 2 ed. São Paulo: Malheiros, 2011, p. 355-336).
133
FORMAS DE GESTÃO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS DE SANEAMENTO BÁSICO
André Saddy
ente da federação para a prestação de serviços públicos de forma asso-
ciada, autorizada em contrato de consórcio público ou em convênio
de cooperação. Apaziguou, até certa medida, a polêmica a respeito da
necessidade das Cesb de concorrerem às licitações para prestar seus
serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário. Por fim,
cabe mencionar também que a Lei n.º 11.107/2005 exigiu que o contrato
público deve atender à legislação de concessões e permissões de serviços
públicos (art. 13, §1º, inc. I). Isso possibilita que, na prática, o contrato
de programa funcione meramente como um contrato de concessão com
outra nomenclatura.
Com isso, segundo JÔNATAS HENRIQUES BARREIRA115
:
[...] a legislação resolveu dois problemas: criou instrumento negocial
próprio, acabando com a polêmica sobre a natureza do vínculo e frus-
trou o entendimento de que houvesse a necessidade de licitação para
as Companhias Estaduais, afastando até mesmo a possibilidade de se
questionar a constitucionalidade de dispensa de licitação. A Consti-
tuição afirma, no art. 175, que as concessões serão realizadas sempre
através de licitação. Contudo, o legislador definindo não se tratar de
contrato de concessão, mas de contrato de programa, procurou afas-
tar-se do debate constitucional e o risco de ter a dispensa de licitação
dos contratos entre Companhias Estaduais e Municípios declarada
inconstitucional. A lógica seria a seguinte: o art. 175 exige licitação
para a contratação de concessão de serviços, no entanto, o contrato
firmado é de contrato de programa, logo, não se exige licitação.
Conclui-se, portanto, que o único instrumento adequado, após a Lei
n.º 11.445/2007, passou a ser o contrato de programa juntamente com o
respectivo convênio de cooperação. Tal fica evidente quando se analisa,
por exemplo, a Copasa-MG e a Sabesp. Até 2007, a Copasa celebrava com
os Municípios a delegação dos serviços de água e esgoto por meio de
contrato de concessão. A partir da promulgação da Lei n.º 11.445/2007, ela
passou a firmar contratos de programa. O mesmo ocorreu com a Sabesp,
que acordou com os Municípios o encerramento da concessão para, em
seguida, realizar contrato de programa renovando a prestação de serviços
pela Cesb. Esse tema é, mais adiante, novamente abordado, visto que a Lei
n.º 14.026/2020 também trouxe novidades quanto a tais contratos.
115 BARREIRA, Jônatas Henriques. Descentralização administrativa e federalismo nos serviços de
água e esgoto: um estudo da região sudeste. 2016. 361 fls. Dissertação (Mestrado em Direito
Constitucional) - Universidade Federal Fluminense (Faculdade de Direito), Niterói, março de
2018, p. 87.
FORMAS DE GESTÃO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS DE SANEAMENTO BÁSICO
André Saddy
ente da federação para a prestação de serviços públicos de forma asso-
ciada, autorizada em contrato de consórcio público ou em convênio
de cooperação. Apaziguou, até certa medida, a polêmica a respeito da
necessidade das Cesb de concorrerem às licitações para prestar seus
serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário. Por fim,
cabe mencionar também que a Lei n.º 11.107/2005 exigiu que o contrato
público deve atender à legislação de concessões e permissões de serviços
públicos (art. 13, §1º, inc. I). Isso possibilita que, na prática, o contrato
de programa funcione meramente como um contrato de concessão com
outra nomenclatura.
Com isso, segundo JÔNATAS HENRIQUES BARREIRA115
:
[...] a legislação resolveu dois problemas: criou instrumento negocial
próprio, acabando com a polêmica sobre a natureza do vínculo e frus-
trou o entendimento de que houvesse a necessidade de licitação para
as Companhias Estaduais, afastando até mesmo a possibilidade de se
questionar a constitucionalidade de dispensa de licitação. A Consti-
tuição afirma, no art. 175, que as concessões serão realizadas sempre
através de licitação. Contudo, o legislador definindo não se tratar de
contrato de concessão, mas de contrato de programa, procurou afas-
tar-se do debate constitucional e o risco de ter a dispensa de licitação
dos contratos entre Companhias Estaduais e Municípios declarada
inconstitucional. A lógica seria a seguinte: o art. 175 exige licitação
para a contratação de concessão de serviços, no entanto, o contrato
firmado é de contrato de programa, logo, não se exige licitação.
Conclui-se, portanto, que o único instrumento adequado, após a Lei
n.º 11.445/2007, passou a ser o contrato de programa juntamente com o
respectivo convênio de cooperação. Tal fica evidente quando se analisa,
por exemplo, a Copasa-MG e a Sabesp. Até 2007, a Copasa celebrava com
os Municípios a delegação dos serviços de água e esgoto por meio de
contrato de concessão. A partir da promulgação da Lei n.º 11.445/2007, ela
passou a firmar contratos de programa. O mesmo ocorreu com a Sabesp,
que acordou com os Municípios o encerramento da concessão para, em
seguida, realizar contrato de programa renovando a prestação de serviços
pela Cesb. Esse tema é, mais adiante, novamente abordado, visto que a Lei
n.º 14.026/2020 também trouxe novidades quanto a tais contratos.
115 BARREIRA, Jônatas Henriques. Descentralização administrativa e federalismo nos serviços de
água e esgoto: um estudo da região sudeste. 2016. 361 fls. Dissertação (Mestrado em Direito
Constitucional) - Universidade Federal Fluminense (Faculdade de Direito), Niterói, março de
2018, p. 87.
REGULAÇÃO DA ATIVIDADE ECONÔMICA E DOS SERVIÇOS PÚBLICOS134
Em continuidade às diferentes formas de gestão, passa-se a tratar
das fundações públicas. Essas são pessoas jurídicas de direito público
ou privado, a depender de sua natureza criada e extinta, ou autorizada
por lei, sem fins lucrativos, que se formam a partir da existência de um
patrimônio extraído do poder público (seu instituidor), para servir a um
objetivo específico de interesse social. Esse tipo de entidade não pode
abstrair-se da figura daquele que faz a dotação patrimonial – o insti-
tuidor, no caso, o Município. As fundações públicas se caracterizam
por ter um patrimônio, total ou parcialmente público, para consecução
de fins públicos; quando têm personalidade pública, o seu regime jurí-
dico é idêntico ao das autarquias, sendo, por isso mesmo, chamadas de
autarquia fundacional ou fundações autárquicas. Já quando instituídas
com personalidade de direito privado são denominadas de fundações
estatais. A Lei n.º 11.445/2007, ao tratar de prestação regionalizada
de serviços públicos, colocou como hipótese as fundações de direito
público, excluindo, portanto, as fundações de direito privado. No entanto,
aparentemente, não há óbice para a criação de uma fundação de direito
privado para a prestação dos serviços de água e esgoto em único Muni-
cípio. Tal modelo, no entanto, não é muito utilizado, não se tendo notícia
de nenhuma fundação prestando serviços de água e esgoto.
Os consórcios públicos de direito público são parte integrante da
Administração indireta, com personalidade jurídica de direito público,
formados por entes federativos, instituídos de forma voluntária por meio
de um procedimento específico definido em lei, investidos de poderes
públicos para relações de cooperação federativa com a finalidade de
executar a gestão associada de serviços públicos, bem como a transfe-
rência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais
à continuidade dos serviços transferidos. São negócios jurídicos bi ou
plurilateral que objetivam medidas de mútua cooperação entre entidades
federativas.
Como antes explicitado, o exercício da titularidade dos serviços de
saneamento poderá ser realizado também por gestão associada, mediante
consórcio público, desde que sua formalização seja intermunicipal, quer
dizer, exclusivamente composta de municípios, que poderão prestar o
serviço aos seus consorciados diretamente, pela instituição de autarquia
intermunicipal. No mais, os consórcios intermunicipais de saneamento
Em continuidade às diferentes formas de gestão, passa-se a tratar
das fundações públicas. Essas são pessoas jurídicas de direito público
ou privado, a depender de sua natureza criada e extinta, ou autorizada
por lei, sem fins lucrativos, que se formam a partir da existência de um
patrimônio extraído do poder público (seu instituidor), para servir a um
objetivo específico de interesse social. Esse tipo de entidade não pode
abstrair-se da figura daquele que faz a dotação patrimonial – o insti-
tuidor, no caso, o Município. As fundações públicas se caracterizam
por ter um patrimônio, total ou parcialmente público, para consecução
de fins públicos; quando têm personalidade pública, o seu regime jurí-
dico é idêntico ao das autarquias, sendo, por isso mesmo, chamadas de
autarquia fundacional ou fundações autárquicas. Já quando instituídas
com personalidade de direito privado são denominadas de fundações
estatais. A Lei n.º 11.445/2007, ao tratar de prestação regionalizada
de serviços públicos, colocou como hipótese as fundações de direito
público, excluindo, portanto, as fundações de direito privado. No entanto,
aparentemente, não há óbice para a criação de uma fundação de direito
privado para a prestação dos serviços de água e esgoto em único Muni-
cípio. Tal modelo, no entanto, não é muito utilizado, não se tendo notícia
de nenhuma fundação prestando serviços de água e esgoto.
Os consórcios públicos de direito público são parte integrante da
Administração indireta, com personalidade jurídica de direito público,
formados por entes federativos, instituídos de forma voluntária por meio
de um procedimento específico definido em lei, investidos de poderes
públicos para relações de cooperação federativa com a finalidade de
executar a gestão associada de serviços públicos, bem como a transfe-
rência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais
à continuidade dos serviços transferidos. São negócios jurídicos bi ou
plurilateral que objetivam medidas de mútua cooperação entre entidades
federativas.
Como antes explicitado, o exercício da titularidade dos serviços de
saneamento poderá ser realizado também por gestão associada, mediante
consórcio público, desde que sua formalização seja intermunicipal, quer
dizer, exclusivamente composta de municípios, que poderão prestar o
serviço aos seus consorciados diretamente, pela instituição de autarquia
intermunicipal. No mais, os consórcios intermunicipais de saneamento
135
FORMAS DE GESTÃO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS DE SANEAMENTO BÁSICO
André Saddy
básico terão como objetivo, exclusivamente, o financiamento das inicia-
tivas de implantação de medidas estruturais de abastecimento de
água potável, esgotamento sanitário, limpeza urbana, manejo de resí-
duos sólidos, drenagem e manejo de águas pluviais, vedada a formali-
zação de contrato de programa com sociedade de economia mista ou
empresa pública, ou a subdelegação do serviço prestado pela autarquia
intermunicipal sem prévio procedimento licitatório (art. 8º, §1º, da Lei n.º
11.445/2007).
À parte ao escopo da Administração Pública, outro modelo de pres-
tação de serviços públicos de saneamento básico é o da concessão de
serviço público. Entende-se por concessão todo contrato administra-
tivo, precedido de licitação, em que o particular executa em seu nome
a prestação de serviços públicos privativos, e até mesmo não privativos
do Estado, de forma temporária e mediante alguma remuneração ou
contraprestação. Atualmente, existem três espécies de concessão que
envolvem a delegação de serviços públicos: (i) concessão comum; (ii)
concessão patrocinada; e (iii) concessão administrativa, que pode ser:
(iii.1) concessão administrativa de serviço público; ou (iii.2) concessão
administrativa de serviço ao Estado. A título de exemplo, pode-se citar
os casos de Limeira-SP e Ribeirão Preto-SP, que realizaram concessão
comum, o de Paraty-RJ, que realizou uma concessão patrocinada, e o de
Piracicaba-SP, que realizou uma concessão administrativa.
O último modelo de gestão, também, envolve a iniciativa privada,
mas sem fins lucrativos. Trata-se das organizações sociais que são quali-
ficação jurídica conferida à pessoa jurídica de direito privado sem fins
lucrativos e em virtude de preenchimento de requisitos legais (atuação
discricionária), instituída para o desempenho de serviços sociais não
exclusivos do Estado, por meio de fomento, mediante vínculo jurídico
instituído por contrato de gestão, sendo submetida a um regime jurídico
especial. Esse modelo não é comum no setor de saneamento básico,
existem dois exemplos dos quais se tem conhecimento, nos municípios
de Mato Leitão e Novo Machado, ambos do estado do Rio Grande do Sul.
Além da possibilidade de gestão pública ou privada dos diferentes
serviços de saneamento básicos supramencionados, existe a possibi-
lidade de prestação e exploração conjunta, concomitante entre o setor
público e o privado ou até entre dois entes ou órgãos públicos. Há, em
alguns municípios, por exemplo, a distribuição (e, às vezes, o tratamento)
FORMAS DE GESTÃO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS DE SANEAMENTO BÁSICO
André Saddy
básico terão como objetivo, exclusivamente, o financiamento das inicia-
tivas de implantação de medidas estruturais de abastecimento de
água potável, esgotamento sanitário, limpeza urbana, manejo de resí-
duos sólidos, drenagem e manejo de águas pluviais, vedada a formali-
zação de contrato de programa com sociedade de economia mista ou
empresa pública, ou a subdelegação do serviço prestado pela autarquia
intermunicipal sem prévio procedimento licitatório (art. 8º, §1º, da Lei n.º
11.445/2007).
À parte ao escopo da Administração Pública, outro modelo de pres-
tação de serviços públicos de saneamento básico é o da concessão de
serviço público. Entende-se por concessão todo contrato administra-
tivo, precedido de licitação, em que o particular executa em seu nome
a prestação de serviços públicos privativos, e até mesmo não privativos
do Estado, de forma temporária e mediante alguma remuneração ou
contraprestação. Atualmente, existem três espécies de concessão que
envolvem a delegação de serviços públicos: (i) concessão comum; (ii)
concessão patrocinada; e (iii) concessão administrativa, que pode ser:
(iii.1) concessão administrativa de serviço público; ou (iii.2) concessão
administrativa de serviço ao Estado. A título de exemplo, pode-se citar
os casos de Limeira-SP e Ribeirão Preto-SP, que realizaram concessão
comum, o de Paraty-RJ, que realizou uma concessão patrocinada, e o de
Piracicaba-SP, que realizou uma concessão administrativa.
O último modelo de gestão, também, envolve a iniciativa privada,
mas sem fins lucrativos. Trata-se das organizações sociais que são quali-
ficação jurídica conferida à pessoa jurídica de direito privado sem fins
lucrativos e em virtude de preenchimento de requisitos legais (atuação
discricionária), instituída para o desempenho de serviços sociais não
exclusivos do Estado, por meio de fomento, mediante vínculo jurídico
instituído por contrato de gestão, sendo submetida a um regime jurídico
especial. Esse modelo não é comum no setor de saneamento básico,
existem dois exemplos dos quais se tem conhecimento, nos municípios
de Mato Leitão e Novo Machado, ambos do estado do Rio Grande do Sul.
Além da possibilidade de gestão pública ou privada dos diferentes
serviços de saneamento básicos supramencionados, existe a possibi-
lidade de prestação e exploração conjunta, concomitante entre o setor
público e o privado ou até entre dois entes ou órgãos públicos. Há, em
alguns municípios, por exemplo, a distribuição (e, às vezes, o tratamento)
REGULAÇÃO DA ATIVIDADE ECONÔMICA E DOS SERVIÇOS PÚBLICOS136
da água sendo realizada por prestador local da iniciativa privada, mas a
captação e adução (e, às vezes, tratamento) sendo realizadas por empresa
estatal, no caso, a companhia estadual de saneamento. Nesses casos,
tem-se reconhecida a “venda da água por atacado” paga por “tarifas”, em
que a companhia estadual, como mínimo, realiza algumas etapas do
processo produtivo, no caso, a captação e a adução, pois os municípios
dependem do prestador regional porque não possuem mananciais ou
recursos para extração da água, havendo, dessa forma, uma relação de
interdependência entre esses processos produtivos.
5. Conclusões
O conceito alargado de saneamento básico, que envolve desde o
abastecimento de água potável e o esgotamento sanitário até a limpeza
urbana e o manejo de resíduos sólidos, bem como a drenagem e o manejo
das águas pluviais urbanas, assume papel central na política de saúde
pública e de meio ambiente. Esse conjunto de serviços públicos, infraes-
trutura e instalações operacionais dificulta a compreensão da matéria,
até porque algumas atividades inseridas nesse objeto estão fora do
escopo da lei que rege a matéria, em tela, a Lei n.º 11.445/2007. É o caso
do esgoto industrial (desde que não tenham características semelhantes
às do esgotamento sanitário), do esgoto pluvial, do lixo não doméstico
(desde que fixado pelo titular do serviço o limite do serviço de limpeza
urbana), do manejo de resíduos de responsabilidade do gerador (desde
que o titular não considere como resíduo sólido urbano o lixo originário
de atividades comerciais, industriais e de serviços cuja responsabilidade
pelo manejo não seja atribuída ao gerador) e dos resíduos sólidos espe-
ciais. Todas essas atividades são prestadas em regime privado, como
atividade econômica livre à iniciativa privada.
Ademais, a estrutura federativa brasileira, formada por três níveis
de poder (União, Estados, Municípios e do Distrito Federal), e sua distri-
buição de competências em razão do princípio da predominância de inte-
resses sempre dificultaram a compreensão da matéria, até hoje discutida
em âmbito jurídico. No que diz respeito aos serviços públicos de sanea-
mento básico, e, apenas, esses, visto que as atividades econômicas
privadas mencionadas não estão inseridas nesse debate, poderão ser
de titularidade exclusiva dos Municípios; podendo deixar de ter um inte-
resse predominantemente local para transformar em serviço de interesse
regional ou estadual, haja vista a existência de regiões metropolitanas,
da água sendo realizada por prestador local da iniciativa privada, mas a
captação e adução (e, às vezes, tratamento) sendo realizadas por empresa
estatal, no caso, a companhia estadual de saneamento. Nesses casos,
tem-se reconhecida a “venda da água por atacado” paga por “tarifas”, em
que a companhia estadual, como mínimo, realiza algumas etapas do
processo produtivo, no caso, a captação e a adução, pois os municípios
dependem do prestador regional porque não possuem mananciais ou
recursos para extração da água, havendo, dessa forma, uma relação de
interdependência entre esses processos produtivos.
5. Conclusões
O conceito alargado de saneamento básico, que envolve desde o
abastecimento de água potável e o esgotamento sanitário até a limpeza
urbana e o manejo de resíduos sólidos, bem como a drenagem e o manejo
das águas pluviais urbanas, assume papel central na política de saúde
pública e de meio ambiente. Esse conjunto de serviços públicos, infraes-
trutura e instalações operacionais dificulta a compreensão da matéria,
até porque algumas atividades inseridas nesse objeto estão fora do
escopo da lei que rege a matéria, em tela, a Lei n.º 11.445/2007. É o caso
do esgoto industrial (desde que não tenham características semelhantes
às do esgotamento sanitário), do esgoto pluvial, do lixo não doméstico
(desde que fixado pelo titular do serviço o limite do serviço de limpeza
urbana), do manejo de resíduos de responsabilidade do gerador (desde
que o titular não considere como resíduo sólido urbano o lixo originário
de atividades comerciais, industriais e de serviços cuja responsabilidade
pelo manejo não seja atribuída ao gerador) e dos resíduos sólidos espe-
ciais. Todas essas atividades são prestadas em regime privado, como
atividade econômica livre à iniciativa privada.
Ademais, a estrutura federativa brasileira, formada por três níveis
de poder (União, Estados, Municípios e do Distrito Federal), e sua distri-
buição de competências em razão do princípio da predominância de inte-
resses sempre dificultaram a compreensão da matéria, até hoje discutida
em âmbito jurídico. No que diz respeito aos serviços públicos de sanea-
mento básico, e, apenas, esses, visto que as atividades econômicas
privadas mencionadas não estão inseridas nesse debate, poderão ser
de titularidade exclusiva dos Municípios; podendo deixar de ter um inte-
resse predominantemente local para transformar em serviço de interesse
regional ou estadual, haja vista a existência de regiões metropolitanas,
137
FORMAS DE GESTÃO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS DE SANEAMENTO BÁSICO
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aglomerações urbanas ou microrregiões; ou poderão ser de titularidade
interfederativa mediante a cooperação entre entes federativos, por meio
de consórcios públicos de direito público.
A complexidade acerca da titularidade dos referidos serviços,
portanto, sempre se revelou como uma tarefa difícil, mormente no que
tange aos serviços de abastecimento de água potável e de esgotamento
sanitário. Além disso, a governança de tais serviços também se pode
tornar completa, haja vista os diferentes cenários nos quais o Município
possa estar inserido. São três as possibilidades:
(i) se não inserido em região metropolitana, aglomeração urbana ou
microrregião, o Município terá a titularidade e, por conseguinte, o poder
concedente, pelo princípio da subsidiariedade, haja vista deter a compe-
tência federativa sobre as matérias de interesse local;
(ii) se inserido em região metropolitana, aglomeração urbana ou
microrregião, o interesse será comum e a gestão será compartilhada
entre os entes federativos envolvidos nos interesses metropolitanos, ou
seja, haverá uma governança interfederativa. Tal hipótese ocorrerá inde-
pendentemente de sua vontade, porque sua inclusão na região metropoli-
tana, aglomeração urbana ou microrregião é compulsória, sendo ela uma
decisão do Estado-Membro da federação no qual ele se encontra. Nesse
caso, o poder concedente das funções públicas de interesse comum
passa ao colegiado interfederativo. Nesse colegiado, nenhum ente pode
deter o poder absoluto (embora não obrigatória a paridade na partici-
pação) e as decisões do colegiado não estão sujeitas à aprovação da
Assembleia Legislativa estadual, o que reforça a autonomia da instância
deliberativa metropolitana. No mais, haverá que realizar o Plano Urba-
nístico de Desenvolvimento Urbano Integrado (PDUI), elemento fulcral
da governança interfederativa cuja construção é uma excelente ocasião
para inserir o administrado nos debates concernentes à execução das
funções públicas de interesse comum;
(iii) se integrante, por vontade própria, de consórcio público de direito
público ou estabelecer um convênio de cooperação, a gestão do serviço
público de saneamento básico poderá ser associada porque o Município
realizará uma competência interfederativa na forma de cooperação federa-
tiva de natureza voluntária chamada de gestão associada para o desenvol-
vimento de competências próprias atreladas ao planejamento, à regulação,
FORMAS DE GESTÃO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS DE SANEAMENTO BÁSICO
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aglomerações urbanas ou microrregiões; ou poderão ser de titularidade
interfederativa mediante a cooperação entre entes federativos, por meio
de consórcios públicos de direito público.
A complexidade acerca da titularidade dos referidos serviços,
portanto, sempre se revelou como uma tarefa difícil, mormente no que
tange aos serviços de abastecimento de água potável e de esgotamento
sanitário. Além disso, a governança de tais serviços também se pode
tornar completa, haja vista os diferentes cenários nos quais o Município
possa estar inserido. São três as possibilidades:
(i) se não inserido em região metropolitana, aglomeração urbana ou
microrregião, o Município terá a titularidade e, por conseguinte, o poder
concedente, pelo princípio da subsidiariedade, haja vista deter a compe-
tência federativa sobre as matérias de interesse local;
(ii) se inserido em região metropolitana, aglomeração urbana ou
microrregião, o interesse será comum e a gestão será compartilhada
entre os entes federativos envolvidos nos interesses metropolitanos, ou
seja, haverá uma governança interfederativa. Tal hipótese ocorrerá inde-
pendentemente de sua vontade, porque sua inclusão na região metropoli-
tana, aglomeração urbana ou microrregião é compulsória, sendo ela uma
decisão do Estado-Membro da federação no qual ele se encontra. Nesse
caso, o poder concedente das funções públicas de interesse comum
passa ao colegiado interfederativo. Nesse colegiado, nenhum ente pode
deter o poder absoluto (embora não obrigatória a paridade na partici-
pação) e as decisões do colegiado não estão sujeitas à aprovação da
Assembleia Legislativa estadual, o que reforça a autonomia da instância
deliberativa metropolitana. No mais, haverá que realizar o Plano Urba-
nístico de Desenvolvimento Urbano Integrado (PDUI), elemento fulcral
da governança interfederativa cuja construção é uma excelente ocasião
para inserir o administrado nos debates concernentes à execução das
funções públicas de interesse comum;
(iii) se integrante, por vontade própria, de consórcio público de direito
público ou estabelecer um convênio de cooperação, a gestão do serviço
público de saneamento básico poderá ser associada porque o Município
realizará uma competência interfederativa na forma de cooperação federa-
tiva de natureza voluntária chamada de gestão associada para o desenvol-
vimento de competências próprias atreladas ao planejamento, à regulação,
REGULAÇÃO DA ATIVIDADE ECONÔMICA E DOS SERVIÇOS PÚBLICOS138
à fiscalização e à prestação de serviços públicos. Situação essa que pode
envolver ou não a transferência dessas competências entre eles.
Ainda no tocante às complexidades decorrentes do setor, pode-se
citar que, em quaisquer dessas hipóteses, terá o titular do serviço público
de saneamento básico de respeitar as normas jurídicas decorrentes do
domínio das águas (administração dos recursos hídricos; outorga do uso
da água; e proteção ambiental e controle da poluição) de competência da
União e dos estados-membros, bem como no que concerne à melhoria
das condições de saneamento básico e à competência privativa da União
para o estabelecimento de diretrizes para o desenvolvimento do sanea-
mento básico.
A complexidade do setor não termina aí. Existem, na atualidade, dife-
rentes formas de realizar a gestão dos serviços públicos de saneamento
básico no Brasil. São 7 (sete) diferentes modelos na prestação: (i) Admi-
nistração direta, (ii) autarquia, (iii) empresas estatais (existe uma predo-
minância das chamadas companhias estaduais, prestador é estranho
à Administração Pública da esfera política que detém a competência, o
que fez surgir, por anos, dúvidas quanto à natureza do vínculo existente
entre as CESB e os municípios), (iv) fundações, (v) consórcios públicos,
(vi) concessionários de serviço público (concessão comum e PPP), e
(vii) organizações sociais. Tem-se, ainda, a possibilidade de prestação e
exploração conjunta, concomitante entre o setor público e o privado ou
até entre dois entes ou órgãos públicos.
6. Referências
ALOCHIO, Luiz Henrique Antunes. A Problemática do Enquadramento Jurídico da Remuneração dos
Serviços de Saneamento Básico (Água e Esgoto): Taxa ou Tarifa/Preço Público? Revista Magister de
Direito Ambiental e Urbanístico, Ano I, n. 6, 2006.
ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito ambiental. 16. ed. São Paulo: Atlas, 2014.
ARAGÃO, Alexandre dos Santos. Direito dos Serviços Públicos. 3. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2013.
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Prestação de serviços públicos e administração indireta. São
Paulo: Revista dos Tribunais, 1973.
BARREIRA, Jônatas Henriques. Descentralização administrativa e federalismo nos serviços de água
e esgoto: um estudo da região sudeste. 2016. 361 fls. Dissertação (Mestrado em Direito Constitucional) -
Universidade Federal Fluminense (Faculdade de Direito), Niterói, março de 2018.
à fiscalização e à prestação de serviços públicos. Situação essa que pode
envolver ou não a transferência dessas competências entre eles.
Ainda no tocante às complexidades decorrentes do setor, pode-se
citar que, em quaisquer dessas hipóteses, terá o titular do serviço público
de saneamento básico de respeitar as normas jurídicas decorrentes do
domínio das águas (administração dos recursos hídricos; outorga do uso
da água; e proteção ambiental e controle da poluição) de competência da
União e dos estados-membros, bem como no que concerne à melhoria
das condições de saneamento básico e à competência privativa da União
para o estabelecimento de diretrizes para o desenvolvimento do sanea-
mento básico.
A complexidade do setor não termina aí. Existem, na atualidade, dife-
rentes formas de realizar a gestão dos serviços públicos de saneamento
básico no Brasil. São 7 (sete) diferentes modelos na prestação: (i) Admi-
nistração direta, (ii) autarquia, (iii) empresas estatais (existe uma predo-
minância das chamadas companhias estaduais, prestador é estranho
à Administração Pública da esfera política que detém a competência, o
que fez surgir, por anos, dúvidas quanto à natureza do vínculo existente
entre as CESB e os municípios), (iv) fundações, (v) consórcios públicos,
(vi) concessionários de serviço público (concessão comum e PPP), e
(vii) organizações sociais. Tem-se, ainda, a possibilidade de prestação e
exploração conjunta, concomitante entre o setor público e o privado ou
até entre dois entes ou órgãos públicos.
6. Referências
ALOCHIO, Luiz Henrique Antunes. A Problemática do Enquadramento Jurídico da Remuneração dos
Serviços de Saneamento Básico (Água e Esgoto): Taxa ou Tarifa/Preço Público? Revista Magister de
Direito Ambiental e Urbanístico, Ano I, n. 6, 2006.
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Paulo: Revista dos Tribunais, 1973.
BARREIRA, Jônatas Henriques. Descentralização administrativa e federalismo nos serviços de água
e esgoto: um estudo da região sudeste. 2016. 361 fls. Dissertação (Mestrado em Direito Constitucional) -
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139
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rativos. Texto para discussão 1565. Rio de Janeiro: Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada, 2011.
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Janeiro. Legalidade da contratação direta das companhias estaduais. In: SOUTO, Marcos Juruena
Villela; MASCARENHAS, Rodrigo Tostes de Alencar (Coords.). Direito público estadual. Rio de Janeiro:
APERJ, 2015.
DIAS, Rodrigo Garrido. As regiões metropolitanas e o serviço regionalizado de saneamento. In: SADDY,
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regionalizada dos serviços públicos de saneamento básico. In: DAL POZZO, Augusto Neves (Coord.).
O novo marco regulatório do saneamento básico. São Paulo: Thomson Reuters, 2020.
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