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Instrumentos para a recomposição da equação econômico-financeira nos contratos de Parceria Público-Privada reajuste, revisão, atualização e compensação financeira, repactuação e outros
Publicado originalmente em da Procuradoria-Geral do Estado do Espírito Santo. Vitória, v.16, n.16, p. 41 – 73, 1º/2º sem. 2019 (ISSN 1808-897X)
Citação acadêmica
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ABNT
SADDY, André. Instrumentos para a recomposição da equação econômico-financeira nos contratos de Parceria Público-Privada reajuste, revisão, atualização e compensação financeira, repactuação e outros. professor_upload, 2026. Acesso via: JurisTube — Acervo Digital de Direito. Disponível em: https://juristube.com.br/colunistas/andre-saddy/instrumentos-para-a-recomposicao-da-equacao-economico-financeira-nos-contratos-d. Acesso em: 10 nov. 2026.
APA
Saddy, A. (2026). Instrumentos para a recomposição da equação econômico-financeira nos contratos de Parceria Público-Privada reajuste, revisão, atualização e compensação financeira, repactuação e outros. *professor_upload*. https://juristube.com.br/colunistas/andre-saddy/instrumentos-para-a-recomposicao-da-equacao-economico-financeira-nos-contratos-d
Chicago
SADDY, André. 2026. “Instrumentos para a recomposição da equação econômico-financeira nos contratos de Parceria Público-Privada reajuste, revisão, atualização e compensação financeira, repactuação e outros.” *professor_upload*. https://juristube.com.br/colunistas/andre-saddy/instrumentos-para-a-recomposicao-da-equacao-economico-financeira-nos-contratos-d
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}43
Revista da Procuradoria-Geral do Estado do Espírito Santo - Vitória, v.16, n.16, p. 41 – 73, 1º/2º sem. 2019
1.2
INSTRUMENTOS PARA A RECOMPOSIÇÃO
DA EQUAÇÃO ECONÔMICO-FINANCEIRA
NOS CONTRATOS DE PARCERIA
PÚBLICO-PRIVADA: REAJUSTE, REVISÃO,
ATUALIZAÇÃO E COMPENSAÇÃO
FINANCEIRA, REPACTUAÇÃO E OUTROS
ANDRÉ SADDY*
SUMÁRIO: 1 Introdução. 2 Concessão de serviços públicos. 3 For-
ma de remuneração e contraprestação na PPP. 4 O contrato admi-
nistrativo e o equilíbrio econômico-financeiro. 5 Instrumentos para
recomposição da equação econômico-financeira. 5.1 Reajuste. 5.2
Revisão. 5.3 Atualização e compensação financeira. 5.4 Repactuação.
5.5 Pagamento à vista ou indenização derivada da responsabilidade
objetiva do Poder Concedente ou da extinção da concessão por en-
campação ou anulação. 5.6 Aporte ou redução de recursos públicos
ou aumento ou diminuição do valor das contraprestações. 5.7 Alte-
ração de encargos ou do escopo do contrato e a supressão ou aloca-
ção de investimentos. 5.8 Prorrogação ou dilação/extensão do prazo
contratual. 5.9 Redução ou aumento dos critérios objetivos de avalia-
ção do desempenho. 5.10 Compensação com créditos tributários ou
isenções/reduções tarifárias ou fiscais. 6 Conclusões. 7 Referências.
PALAVRAS-CHAVE: Parceria Público-Privada (PPP) Reequilíbrio.
Equação econômico-financeira. Reajuste. Revisão.
RESUMO: A recomposição da equação econômico-financeira con-
tratual é fundamental para manter a sustentabilidade da parceria
público-privada (PPP). Por isso, este estudo teve o objetivo de expor,
mediante metodologia analítica, as diferentes estratégias de reequi-
líbrio da equação econômico-financeira, desse modo, evidenciando
* Pós-Doutor pelo Centre for Socio-Legal Studies da Faculty of Law da University of Oxford,
Doutor Europeu em “Problemas actuales de Derecho Administrativo” pela Facultad de
Derecho da Universidad Complutense de Madrid, com apoio da Becas Complutense Pre-
doctorales en España. Mestre em Administração Pública pela Faculdade de Direito da Uni-
versidade de Lisboa, com apoio do Programa Alßan, Programa de Bolsas de Alto Nível da
União Europeia para América Latina. Pós-graduado em Regulação Pública e Concorrência
pelo Centro de Estudos de Direito Público e Regulação (CEDIPRE) da Faculdade de Direito
da Universidade de Coimbra. Professor da Faculdade de Direito, do Mestrado em Direito
Constitucional e do Doutorado em Direitos, Instituições e Negócios da Universidade Fe-
deral Fluminense (UFF). Vice-Presidente do Instituto de Direito Administrativo do Rio de
Janeiro (IDARJ). Diretor-Presidente do Centro de Estudos Empírico Jurídico (CEEJ). Ideali-
zador e Coordenador do Grupo de Pesquisa, Ensino e Extensão em Direito Administrativo
Contemporâneo (GDAC). Consultor e Parecerista.
Revista da Procuradoria-Geral do Estado do Espírito Santo - Vitória, v.16, n.16, p. 41 – 73, 1º/2º sem. 2019
1.2
INSTRUMENTOS PARA A RECOMPOSIÇÃO
DA EQUAÇÃO ECONÔMICO-FINANCEIRA
NOS CONTRATOS DE PARCERIA
PÚBLICO-PRIVADA: REAJUSTE, REVISÃO,
ATUALIZAÇÃO E COMPENSAÇÃO
FINANCEIRA, REPACTUAÇÃO E OUTROS
ANDRÉ SADDY*
SUMÁRIO: 1 Introdução. 2 Concessão de serviços públicos. 3 For-
ma de remuneração e contraprestação na PPP. 4 O contrato admi-
nistrativo e o equilíbrio econômico-financeiro. 5 Instrumentos para
recomposição da equação econômico-financeira. 5.1 Reajuste. 5.2
Revisão. 5.3 Atualização e compensação financeira. 5.4 Repactuação.
5.5 Pagamento à vista ou indenização derivada da responsabilidade
objetiva do Poder Concedente ou da extinção da concessão por en-
campação ou anulação. 5.6 Aporte ou redução de recursos públicos
ou aumento ou diminuição do valor das contraprestações. 5.7 Alte-
ração de encargos ou do escopo do contrato e a supressão ou aloca-
ção de investimentos. 5.8 Prorrogação ou dilação/extensão do prazo
contratual. 5.9 Redução ou aumento dos critérios objetivos de avalia-
ção do desempenho. 5.10 Compensação com créditos tributários ou
isenções/reduções tarifárias ou fiscais. 6 Conclusões. 7 Referências.
PALAVRAS-CHAVE: Parceria Público-Privada (PPP) Reequilíbrio.
Equação econômico-financeira. Reajuste. Revisão.
RESUMO: A recomposição da equação econômico-financeira con-
tratual é fundamental para manter a sustentabilidade da parceria
público-privada (PPP). Por isso, este estudo teve o objetivo de expor,
mediante metodologia analítica, as diferentes estratégias de reequi-
líbrio da equação econômico-financeira, desse modo, evidenciando
* Pós-Doutor pelo Centre for Socio-Legal Studies da Faculty of Law da University of Oxford,
Doutor Europeu em “Problemas actuales de Derecho Administrativo” pela Facultad de
Derecho da Universidad Complutense de Madrid, com apoio da Becas Complutense Pre-
doctorales en España. Mestre em Administração Pública pela Faculdade de Direito da Uni-
versidade de Lisboa, com apoio do Programa Alßan, Programa de Bolsas de Alto Nível da
União Europeia para América Latina. Pós-graduado em Regulação Pública e Concorrência
pelo Centro de Estudos de Direito Público e Regulação (CEDIPRE) da Faculdade de Direito
da Universidade de Coimbra. Professor da Faculdade de Direito, do Mestrado em Direito
Constitucional e do Doutorado em Direitos, Instituições e Negócios da Universidade Fe-
deral Fluminense (UFF). Vice-Presidente do Instituto de Direito Administrativo do Rio de
Janeiro (IDARJ). Diretor-Presidente do Centro de Estudos Empírico Jurídico (CEEJ). Ideali-
zador e Coordenador do Grupo de Pesquisa, Ensino e Extensão em Direito Administrativo
Contemporâneo (GDAC). Consultor e Parecerista.
André Saddy44Revista da Procuradoria-Geral do Estado do Espírito Santo - Vitória, v.16, n.16, p. 41 – 73, 1º/2º sem. 2019
como e quando pode ocorrer reajuste, revisão, atualização e com-
pensação financeira, repactuação tarifária e outras não tão explora-
das pela doutrina. A hipótese da pesquisa consistiu na afirmação de
que tais instrumentos variam em sua aplicação conforme o tipo de
PPP. Desse modo, a princípio, elucida-se o conceito de concessão de
serviço público para esclarecer que nem todas as PPPs são delega-
ções de serviços públicos. Depois, descrevem-se as diferentes fontes
de receita da concessão patrocinada e da concessão administrativa.
Só então que se analisam os instrumentos utilizados para reequi-
librar a equação econômico-financeira sob a perspectiva das PPPs,
correlacionando os diversos instrumentos analisados com o tipo de
PPP existente, conforme sua característica.
1 Introdução
O presente artigo objetivou individuar os diferentes instrumentos
de recomposição da equação econômico-financeira em contratos de
Parceria Público-Privada (PPP). As PPPs são delegações de serviços pú-
blicos e da gestão de determinada infraestrutura em que o investimento
privado será amortizável a longo prazo. É comum que, no decurso da
vigência dos contratos de PPPs, as necessidades da sociedade ou da
Administração Pública variem no tempo, por conseguinte, havendo a
necessidade constante de sua adaptação. Daí porque é comum se falar
em mutabilidade de tais contratos.
Sabe-se que é direito do parceiro privado o reequilíbrio econômi-
co-financeiro quando este for rompido. Significa dizer que qualquer
alteração das circunstâncias, que leve a afetações diretas ou indiretas
no contrato/edital/proposta, tem, como contrapeso, o princípio do equi-
líbrio econômico-financeiro. Este permite ao parceiro privado manter a
relação que se estabelece entre o encargo assumido e a contraprestação
da Administração Pública, ou seja, a contraprestação pactuada.
Existem diferentes instrumentos para o reequilíbrio. Tentar-se-á,
sem a pretensão de esgotar, tratar de vários desses, sendo eles: (i) rea-
juste; (ii) revisão; (iii) atualização e compensação financeira; (iv) repac-
tuação; (v) pagamento à vista ou indenização derivada da responsabi-
lidade objetiva do poder concedente ou da extinção da concessão por
encampação ou anulação; (vi) aporte ou redução de recursos públicos
ou aumento ou diminuição do valor das contraprestações; (vii) alteração
de encargos ou do escopo do contrato e a supressão ou alocação de in-
vestimentos; (viii) prorrogação ou dilação/extensão do prazo contratual;
(ix) redução ou aumento dos critérios objetivos de avaliação do desem-
penho; e (x) compensação com créditos tributários ou isenções/reduções
tarifárias ou fiscais. A finalidade deste artigo é expor cada um desses
como e quando pode ocorrer reajuste, revisão, atualização e com-
pensação financeira, repactuação tarifária e outras não tão explora-
das pela doutrina. A hipótese da pesquisa consistiu na afirmação de
que tais instrumentos variam em sua aplicação conforme o tipo de
PPP. Desse modo, a princípio, elucida-se o conceito de concessão de
serviço público para esclarecer que nem todas as PPPs são delega-
ções de serviços públicos. Depois, descrevem-se as diferentes fontes
de receita da concessão patrocinada e da concessão administrativa.
Só então que se analisam os instrumentos utilizados para reequi-
librar a equação econômico-financeira sob a perspectiva das PPPs,
correlacionando os diversos instrumentos analisados com o tipo de
PPP existente, conforme sua característica.
1 Introdução
O presente artigo objetivou individuar os diferentes instrumentos
de recomposição da equação econômico-financeira em contratos de
Parceria Público-Privada (PPP). As PPPs são delegações de serviços pú-
blicos e da gestão de determinada infraestrutura em que o investimento
privado será amortizável a longo prazo. É comum que, no decurso da
vigência dos contratos de PPPs, as necessidades da sociedade ou da
Administração Pública variem no tempo, por conseguinte, havendo a
necessidade constante de sua adaptação. Daí porque é comum se falar
em mutabilidade de tais contratos.
Sabe-se que é direito do parceiro privado o reequilíbrio econômi-
co-financeiro quando este for rompido. Significa dizer que qualquer
alteração das circunstâncias, que leve a afetações diretas ou indiretas
no contrato/edital/proposta, tem, como contrapeso, o princípio do equi-
líbrio econômico-financeiro. Este permite ao parceiro privado manter a
relação que se estabelece entre o encargo assumido e a contraprestação
da Administração Pública, ou seja, a contraprestação pactuada.
Existem diferentes instrumentos para o reequilíbrio. Tentar-se-á,
sem a pretensão de esgotar, tratar de vários desses, sendo eles: (i) rea-
juste; (ii) revisão; (iii) atualização e compensação financeira; (iv) repac-
tuação; (v) pagamento à vista ou indenização derivada da responsabi-
lidade objetiva do poder concedente ou da extinção da concessão por
encampação ou anulação; (vi) aporte ou redução de recursos públicos
ou aumento ou diminuição do valor das contraprestações; (vii) alteração
de encargos ou do escopo do contrato e a supressão ou alocação de in-
vestimentos; (viii) prorrogação ou dilação/extensão do prazo contratual;
(ix) redução ou aumento dos critérios objetivos de avaliação do desem-
penho; e (x) compensação com créditos tributários ou isenções/reduções
tarifárias ou fiscais. A finalidade deste artigo é expor cada um desses
Instrumentos para a recomposição da equação econômico-financeira nos contratos de parceria
públlico-privada: reajuste, revisão, atualização e compensação financeira, repactuação e outros45Revista da Procuradoria-Geral do Estado do Espírito Santo - Vitória, v.16, n.16, p. 41 – 73, 1º/2º sem. 2019
instrumentos e, à medida que são apresentados, correlacioná-los com os
diferentes tipos de PPPs existentes, conforme suas características.
A fim de atingir o objetivo proposto, seguiu-se uma metodologia
analítica de descrição dos diferentes instrumentos citados atrelada a
uma análise jurídico-dogmática. Trata-se do método mais adequado
para a exploração do objeto pesquisado, pois permite a decomposição
dos diferentes conceitos relacionados à recomposição para que as suas
distinções sejam reveladas e aplicadas aos tipos de PPPs previstos no
ordenamento pátrio, por meio da análise de normas, textos doutriná-
rios, legislação e da pesquisa de algumas jurisprudências, de forma me-
ramente exemplificativa.
A hipótese da pesquisa consistiu na afirmação de que os instru-
mentos de reequilíbrio variam em sua aplicação conforme o tipo de
PPP. Para tanto, partiu-se do conceito de concessão de serviço público
para esclarecer que nem todas as PPPs são delegações de serviços públi-
cos. Depois, descrevem-se as diferentes fontes de receita da concessão
patrocinada e da concessão administrativa. Só então que são analisados
os instrumentos utilizados para reequilibrar a equação econômico-fi-
nanceira sob a perspectiva das PPPs, correlacionando os diversos ins-
trumentos analisados com os tipos de PPPs existentes.
2 Concessão de serviços públicos
Pode-se conceituar concessão de serviço público como todo contrato
administrativo, precedido de licitação, em que o particular executa em seu nome
a prestação de serviços públicos privativos, e até mesmo não privativo do Estado,
de forma temporária e mediante alguma remuneração ou contraprestação.
Tal conceito é genérico porque, atualmente, existem três espécies
de concessão que envolvem a delegação de serviços públicos: (i) con-
cessão comum; (ii) concessão patrocinada; e (iii) concessão administra-
tiva. Essa última não, necessariamente, será uma delegação de serviço
público, visto que pode ser dividida em duas: (iii.1) concessão adminis-
trativa de serviço público; e (iii.2) concessão administrativa de serviço
ao Estado1.
Esses tipos de concessões criam uma relação jurídica complexa
entre o Estado e a iniciativa privada. Nesta, para o concessionário, a
prestação realizada é um meio pelo qual este obtém o fim que almeja:
1 Esclarece-se que a modalidade tradicional de concessão de serviço público, regida pela
Lei n.º 8.987/1995, passou a denominar-se comum com a criação das parcerias público-
-privadas, acima denominadas concessão patrocinada e administrativa, regidas pela Lei n.º
11.079/2004.
públlico-privada: reajuste, revisão, atualização e compensação financeira, repactuação e outros45Revista da Procuradoria-Geral do Estado do Espírito Santo - Vitória, v.16, n.16, p. 41 – 73, 1º/2º sem. 2019
instrumentos e, à medida que são apresentados, correlacioná-los com os
diferentes tipos de PPPs existentes, conforme suas características.
A fim de atingir o objetivo proposto, seguiu-se uma metodologia
analítica de descrição dos diferentes instrumentos citados atrelada a
uma análise jurídico-dogmática. Trata-se do método mais adequado
para a exploração do objeto pesquisado, pois permite a decomposição
dos diferentes conceitos relacionados à recomposição para que as suas
distinções sejam reveladas e aplicadas aos tipos de PPPs previstos no
ordenamento pátrio, por meio da análise de normas, textos doutriná-
rios, legislação e da pesquisa de algumas jurisprudências, de forma me-
ramente exemplificativa.
A hipótese da pesquisa consistiu na afirmação de que os instru-
mentos de reequilíbrio variam em sua aplicação conforme o tipo de
PPP. Para tanto, partiu-se do conceito de concessão de serviço público
para esclarecer que nem todas as PPPs são delegações de serviços públi-
cos. Depois, descrevem-se as diferentes fontes de receita da concessão
patrocinada e da concessão administrativa. Só então que são analisados
os instrumentos utilizados para reequilibrar a equação econômico-fi-
nanceira sob a perspectiva das PPPs, correlacionando os diversos ins-
trumentos analisados com os tipos de PPPs existentes.
2 Concessão de serviços públicos
Pode-se conceituar concessão de serviço público como todo contrato
administrativo, precedido de licitação, em que o particular executa em seu nome
a prestação de serviços públicos privativos, e até mesmo não privativo do Estado,
de forma temporária e mediante alguma remuneração ou contraprestação.
Tal conceito é genérico porque, atualmente, existem três espécies
de concessão que envolvem a delegação de serviços públicos: (i) con-
cessão comum; (ii) concessão patrocinada; e (iii) concessão administra-
tiva. Essa última não, necessariamente, será uma delegação de serviço
público, visto que pode ser dividida em duas: (iii.1) concessão adminis-
trativa de serviço público; e (iii.2) concessão administrativa de serviço
ao Estado1.
Esses tipos de concessões criam uma relação jurídica complexa
entre o Estado e a iniciativa privada. Nesta, para o concessionário, a
prestação realizada é um meio pelo qual este obtém o fim que almeja:
1 Esclarece-se que a modalidade tradicional de concessão de serviço público, regida pela
Lei n.º 8.987/1995, passou a denominar-se comum com a criação das parcerias público-
-privadas, acima denominadas concessão patrocinada e administrativa, regidas pela Lei n.º
11.079/2004.
André Saddy46Revista da Procuradoria-Geral do Estado do Espírito Santo - Vitória, v.16, n.16, p. 41 – 73, 1º/2º sem. 2019
o lucro. Já para o Estado, o lucro que ele propicia ao concessionário é
o meio pelo qual ele busca sua finalidade, que é o interesse público e a
dignidade da pessoa humana. Apesar de serem inúmeras as diferenças
entre cada uma, para fins deste artigo, interessam apenas duas.
Primeiro, deve-se entender que tanto a concessão comum como
a patrocinada e a administrativa de serviço público são delegações da
prestação de serviço público, já a concessão administrativa de serviço
ao Estado não, pois, nesta, a Administração Pública é a parte direta-
mente beneficiada pelo serviço prestado, não os usuários.
Segundo, apesar de toda concessão ser realizada mediante alguma
forma de remuneração ou contraprestação, nem toda PPP possui tari-
fa (verba remuneratória não tributária, pagas pelos usuários). Apenas
nas concessões comuns e nas patrocinadas que existe tarifa, sendo que,
nas patrocinadas, adicionalmente à tarifa cobrada dos usuários, tem-se
a contraprestação pecuniária do parceiro público ao parceiro privado2.
Já nas concessões administrativas, que é uma delegação da gestão de de-
terminada infraestrutura cujo investimento privado será amortizável a
longo prazo, o parceiro particular não recebe tarifa, sendo as contrapres-
tações possíveis aquelas definidas no art. 6º da Lei n.º 11.079/2004, quais
sejam: a ordem bancária; a cessão de créditos não tributários; a outorga
de direitos em face da Administração Pública; a outorga de direitos so-
bre bens públicos dominicais; e os outros meios admitidos em lei.
Essas diferenças são cruciais para se entender e responder como e
quando pode ocorrer reajuste, revisão, atualização e compensação fi-
nanceira e repactuação tarifária nos contratos de PPP.
3 Forma de remuneração e contraprestação na PPP
A concessão patrocinada, pelas características apontadas, implica
gastos por parte do concessionário, por isso, este deve ser remunerado
pela prestação que realiza e, mais, deve ainda ter lucro. Como visto,
a concessão patrocinada envolve, adicionalmente à tarifa cobrada dos
usuários, contraprestação pecuniária do parceiro público ao parceiro
privado. Já a concessão administrativa não possui tarifa, sendo o par-
ceiro privado remunerado por meio das contraprestações mencionadas.
A Lei n.º 11.079/2004 prevê como cláusula essencial dos contratos
de PPP as formas de remuneração e de atualização dos valores contra-
tuais. Na PPP, a contraprestação concedida pelo Estado é diluída no
2 Vale mencionar que, antes mesmo da Lei n.º 11.079/2004, já se admitia essa hipótese, porém,
ela era configurada como subsídio. Significa dizer que a decisão administrativa de conferir
subsídios à determinada concessão comum não a transforma em concessão patrocinada.
o lucro. Já para o Estado, o lucro que ele propicia ao concessionário é
o meio pelo qual ele busca sua finalidade, que é o interesse público e a
dignidade da pessoa humana. Apesar de serem inúmeras as diferenças
entre cada uma, para fins deste artigo, interessam apenas duas.
Primeiro, deve-se entender que tanto a concessão comum como
a patrocinada e a administrativa de serviço público são delegações da
prestação de serviço público, já a concessão administrativa de serviço
ao Estado não, pois, nesta, a Administração Pública é a parte direta-
mente beneficiada pelo serviço prestado, não os usuários.
Segundo, apesar de toda concessão ser realizada mediante alguma
forma de remuneração ou contraprestação, nem toda PPP possui tari-
fa (verba remuneratória não tributária, pagas pelos usuários). Apenas
nas concessões comuns e nas patrocinadas que existe tarifa, sendo que,
nas patrocinadas, adicionalmente à tarifa cobrada dos usuários, tem-se
a contraprestação pecuniária do parceiro público ao parceiro privado2.
Já nas concessões administrativas, que é uma delegação da gestão de de-
terminada infraestrutura cujo investimento privado será amortizável a
longo prazo, o parceiro particular não recebe tarifa, sendo as contrapres-
tações possíveis aquelas definidas no art. 6º da Lei n.º 11.079/2004, quais
sejam: a ordem bancária; a cessão de créditos não tributários; a outorga
de direitos em face da Administração Pública; a outorga de direitos so-
bre bens públicos dominicais; e os outros meios admitidos em lei.
Essas diferenças são cruciais para se entender e responder como e
quando pode ocorrer reajuste, revisão, atualização e compensação fi-
nanceira e repactuação tarifária nos contratos de PPP.
3 Forma de remuneração e contraprestação na PPP
A concessão patrocinada, pelas características apontadas, implica
gastos por parte do concessionário, por isso, este deve ser remunerado
pela prestação que realiza e, mais, deve ainda ter lucro. Como visto,
a concessão patrocinada envolve, adicionalmente à tarifa cobrada dos
usuários, contraprestação pecuniária do parceiro público ao parceiro
privado. Já a concessão administrativa não possui tarifa, sendo o par-
ceiro privado remunerado por meio das contraprestações mencionadas.
A Lei n.º 11.079/2004 prevê como cláusula essencial dos contratos
de PPP as formas de remuneração e de atualização dos valores contra-
tuais. Na PPP, a contraprestação concedida pelo Estado é diluída no
2 Vale mencionar que, antes mesmo da Lei n.º 11.079/2004, já se admitia essa hipótese, porém,
ela era configurada como subsídio. Significa dizer que a decisão administrativa de conferir
subsídios à determinada concessão comum não a transforma em concessão patrocinada.
Instrumentos para a recomposição da equação econômico-financeira nos contratos de parceria
públlico-privada: reajuste, revisão, atualização e compensação financeira, repactuação e outros47Revista da Procuradoria-Geral do Estado do Espírito Santo - Vitória, v.16, n.16, p. 41 – 73, 1º/2º sem. 2019
tempo. Além disso, o Estado só desembolsa se o parceiro privado tiver,
no período de referência, assegurado continuamente o benefício social
especificado no contrato. Qualquer falha no projeto ou na operação im-
plica a redução da remuneração do parceiro privado, que, ademais, as-
sume o risco de erro na estimativa de custo da obra, aumento de preços
acima do índice de reajuste contratual e de atrasos. Essas implicações
são incentivos à eficiência.
O art. 6º, §1º, da Lei n.º 11.079/2004, cria um mecanismo de re-
muneração, vinculado à performance do particular, pagando-se apenas
pelo serviço efetivamente realizado e disponibilizado, segundo um
parâmetro de qualidade e de pontualidade determinado, não sendo o
Poder Público obrigado a um pagamento maior por um serviço com
qualidade mais alta do que a solicitada e podendo, também, penali-
zar o parceiro pela má qualidade do serviço prestado. Ou seja, existe a
possibilidade de vincular a remuneração ou a contraprestação não só à
disponibilidade do bem ou serviço contratado, mas ao cumprimento de
obrigações de resultado.
Note-se que o efeito financeiro de uma remuneração ou contra-
prestação passível de redução é semelhante ao de uma multa, mas sua
aplicação é mais eficiente porque não depende da instauração de pro-
cesso administrativo, mas da verificação objetiva das metas, daí porque
o contrato de PPP exige essa cláusula específica.
Trata-se da chamada remuneração ou contraprestação variável que
confere, como mencionado, características de contrato de performance.
Em regra, essas são efetuadas por meio de parcelas fixas e variáveis. A
parcela fixa, quase sempre, equivale ao montante necessário para que
a iniciativa privada consiga efetuar o pagamento da amortização do
objeto principal, qual seja, a obra em si e, eventuais, juros de dívidas
contraídas. Já a parcela variável e periódica é equivalente à diferença
entre a contraprestação auferida pelas metas e pelos requisitos estabe-
lecidos no contrato e a parcela fixa.
Diante de concessão patrocinada, deve-se ter em consideração que
o art. 6º, §1º, da Lei n.º 8.987/1995 prevê que as tarifas sejam módicas,
isto é, acessíveis a todos os usuários de forma a não os onerar excessi-
vamente, pois, pela própria definição de serviço público, corresponde
à satisfação de uma necessidade ou conveniência básica dos membros
da coletividade.
As tarifas são verbas remuneratórias não tributárias que, confor-
me Antônio Carlos Cintra do Amaral3, devem “refletir a composição:
3 AMARAL, Antônio Carlos Cintra do. Licitação para concessão de serviço público. São Paulo:
Malheiros, 1995, p. 50.
públlico-privada: reajuste, revisão, atualização e compensação financeira, repactuação e outros47Revista da Procuradoria-Geral do Estado do Espírito Santo - Vitória, v.16, n.16, p. 41 – 73, 1º/2º sem. 2019
tempo. Além disso, o Estado só desembolsa se o parceiro privado tiver,
no período de referência, assegurado continuamente o benefício social
especificado no contrato. Qualquer falha no projeto ou na operação im-
plica a redução da remuneração do parceiro privado, que, ademais, as-
sume o risco de erro na estimativa de custo da obra, aumento de preços
acima do índice de reajuste contratual e de atrasos. Essas implicações
são incentivos à eficiência.
O art. 6º, §1º, da Lei n.º 11.079/2004, cria um mecanismo de re-
muneração, vinculado à performance do particular, pagando-se apenas
pelo serviço efetivamente realizado e disponibilizado, segundo um
parâmetro de qualidade e de pontualidade determinado, não sendo o
Poder Público obrigado a um pagamento maior por um serviço com
qualidade mais alta do que a solicitada e podendo, também, penali-
zar o parceiro pela má qualidade do serviço prestado. Ou seja, existe a
possibilidade de vincular a remuneração ou a contraprestação não só à
disponibilidade do bem ou serviço contratado, mas ao cumprimento de
obrigações de resultado.
Note-se que o efeito financeiro de uma remuneração ou contra-
prestação passível de redução é semelhante ao de uma multa, mas sua
aplicação é mais eficiente porque não depende da instauração de pro-
cesso administrativo, mas da verificação objetiva das metas, daí porque
o contrato de PPP exige essa cláusula específica.
Trata-se da chamada remuneração ou contraprestação variável que
confere, como mencionado, características de contrato de performance.
Em regra, essas são efetuadas por meio de parcelas fixas e variáveis. A
parcela fixa, quase sempre, equivale ao montante necessário para que
a iniciativa privada consiga efetuar o pagamento da amortização do
objeto principal, qual seja, a obra em si e, eventuais, juros de dívidas
contraídas. Já a parcela variável e periódica é equivalente à diferença
entre a contraprestação auferida pelas metas e pelos requisitos estabe-
lecidos no contrato e a parcela fixa.
Diante de concessão patrocinada, deve-se ter em consideração que
o art. 6º, §1º, da Lei n.º 8.987/1995 prevê que as tarifas sejam módicas,
isto é, acessíveis a todos os usuários de forma a não os onerar excessi-
vamente, pois, pela própria definição de serviço público, corresponde
à satisfação de uma necessidade ou conveniência básica dos membros
da coletividade.
As tarifas são verbas remuneratórias não tributárias que, confor-
me Antônio Carlos Cintra do Amaral3, devem “refletir a composição:
3 AMARAL, Antônio Carlos Cintra do. Licitação para concessão de serviço público. São Paulo:
Malheiros, 1995, p. 50.
André Saddy48Revista da Procuradoria-Geral do Estado do Espírito Santo - Vitória, v.16, n.16, p. 41 – 73, 1º/2º sem. 2019
custos mais lucros mais amortização de investimentos menos receitas
alternativas, complementares ou acessórias ou de projetos associados”.
Além disso, o art. 13 da Lei n.º 9.074/1995 permite que as tarifas
sejam diferenciadas em função das características técnicas do serviço
e dos respectivos custos específicos, provenientes do atendimento aos
distintos segmentos de usuários. Sendo assim, pode cobrar tarifa mais
elevada ou mais baixa a determinados grupos de usuários, em função
das características especiais do serviço prestado e dos custos específi-
cos assim obtidos, ou pela utilização do serviço em horários ou dias
diferentes.
Embora a concessionária não tenha a liberdade de fixar sua própria
tarifa, poderá a tarifa ser inferior à fixada desde que de forma equâni-
me e não discriminatória, vedada a isenção ou redução subjetiva de va-
lores, inclusive, mediante permuta de serviços, e o abuso do poder eco-
nômico. Essas isenções ou reduções somente serão admitidas quando
extensíveis a todos os usuários de uma dada região que se enquadrem
em condições, precisas e isonômicas, para sua fruição4.
Além das tarifas, exclusivas das concessões patrocinadas, os con-
cessionários, como um todo, de PPP possuem a possibilidade de rece-
berem verbas remuneratórias não tarifárias, descritas como receitas al-
ternativas, complementares, acessórias ou de projetos associados pelo
art. 11 da Lei n.º 8.987/1995.
4 O contrato administrativo e o equilíbrio econômico-
financeiro
O art. 66, da Lei n.º 8.666/1993, consagra o princípio da teoria geral
dos contratos, segundo o qual o contrato faz lei entre as partes – imuta-
bilidade do contractus lex. Nos contratos administrativos, além do con-
trato ter de ser executado fielmente pelas partes, estas também devem
observar o instrumento convocatório e a proposta que deram origem
ao ajuste, por serem partes integrantes deste. Tanto é assim que a lei
prevê ser cláusula obrigatória nesses contratos aquela que estabeleça
“a vinculação ao edital de licitação ou ao termo que a dispensou ou a
inexigiu, ao convite e à proposta do licitante vencedor” (art. 55, inc. XI,
da Lei n.º 8.666/1993).
4 Para maiores detalhes sobre isenção e redução tarifária, vide: SADDY, André; PINTO, Igor
Giuberti. Isenções e reduções tarifárias em rodovias concedidas: um estudo de caso das
rodovias do Rio de Janeiro. Revista de Direito Econômico e Socioambiental. Curitiba, v. 8, n. 2,
p. 114-172, maio/ago. 2017.
custos mais lucros mais amortização de investimentos menos receitas
alternativas, complementares ou acessórias ou de projetos associados”.
Além disso, o art. 13 da Lei n.º 9.074/1995 permite que as tarifas
sejam diferenciadas em função das características técnicas do serviço
e dos respectivos custos específicos, provenientes do atendimento aos
distintos segmentos de usuários. Sendo assim, pode cobrar tarifa mais
elevada ou mais baixa a determinados grupos de usuários, em função
das características especiais do serviço prestado e dos custos específi-
cos assim obtidos, ou pela utilização do serviço em horários ou dias
diferentes.
Embora a concessionária não tenha a liberdade de fixar sua própria
tarifa, poderá a tarifa ser inferior à fixada desde que de forma equâni-
me e não discriminatória, vedada a isenção ou redução subjetiva de va-
lores, inclusive, mediante permuta de serviços, e o abuso do poder eco-
nômico. Essas isenções ou reduções somente serão admitidas quando
extensíveis a todos os usuários de uma dada região que se enquadrem
em condições, precisas e isonômicas, para sua fruição4.
Além das tarifas, exclusivas das concessões patrocinadas, os con-
cessionários, como um todo, de PPP possuem a possibilidade de rece-
berem verbas remuneratórias não tarifárias, descritas como receitas al-
ternativas, complementares, acessórias ou de projetos associados pelo
art. 11 da Lei n.º 8.987/1995.
4 O contrato administrativo e o equilíbrio econômico-
financeiro
O art. 66, da Lei n.º 8.666/1993, consagra o princípio da teoria geral
dos contratos, segundo o qual o contrato faz lei entre as partes – imuta-
bilidade do contractus lex. Nos contratos administrativos, além do con-
trato ter de ser executado fielmente pelas partes, estas também devem
observar o instrumento convocatório e a proposta que deram origem
ao ajuste, por serem partes integrantes deste. Tanto é assim que a lei
prevê ser cláusula obrigatória nesses contratos aquela que estabeleça
“a vinculação ao edital de licitação ou ao termo que a dispensou ou a
inexigiu, ao convite e à proposta do licitante vencedor” (art. 55, inc. XI,
da Lei n.º 8.666/1993).
4 Para maiores detalhes sobre isenção e redução tarifária, vide: SADDY, André; PINTO, Igor
Giuberti. Isenções e reduções tarifárias em rodovias concedidas: um estudo de caso das
rodovias do Rio de Janeiro. Revista de Direito Econômico e Socioambiental. Curitiba, v. 8, n. 2,
p. 114-172, maio/ago. 2017.
Instrumentos para a recomposição da equação econômico-financeira nos contratos de parceria
públlico-privada: reajuste, revisão, atualização e compensação financeira, repactuação e outros49Revista da Procuradoria-Geral do Estado do Espírito Santo - Vitória, v.16, n.16, p. 41 – 73, 1º/2º sem. 2019
Admite-se, inclusive, que o particular contratante deve cumprir es-
tritamente suas obrigações, com maior rigor que entre particulares, por
estar comprometido com os interesses públicos.
Acontece que, em determinadas situações, fazer cumprir os exatos
termos ajustados no contrato/edital/proposta, com base na força vin-
culante que eles possuem, pode conduzir a inconvenientes, senão, a
verdadeiros absurdos. Claro é, portanto, que qualquer obrigação tem
limites. Em outras palavras, pela própria natureza das coisas, faz-se
sentir o problema da alteração das circunstâncias, que leva a afetações
diretas ou indiretas no contrato/edital/proposta e, por conseguinte, à
relativização da obrigatoriedade desses instrumentos vinculatórios.
A necessidade de, num plano público, enquadrar e resolver as alte-
rações de circunstâncias levou os diversos ordenamentos a procurarem
soluções, sendo as mais tradicionais: (i) o fato da administração; (ii) a
alteração unilateral do contrato; (iii) o fato do príncipe; (iv) a teoria da
imprevisão; (v) a sujeição ou interferências imprevistas; e, por fim, (vi)
a força maior ou o caso fortuito5. Caso alguma dessas circunstâncias
afete a equação econômico-financeira, ou seja, a relação que se estabe-
lece, no momento da apresentação da proposta (e não da assinatura do
contrato), entre o encargo assumido e a remuneração pactuada, neces-
sário será o reequilíbrio econômico-financeiro do contrato.
Infere-se, portanto, que qualquer alteração das circunstâncias ini-
cialmente pactuadas que leve a afetações diretas ou indiretas no con-
trato/edital/proposta tem, como contrapeso, o princípio do equilíbrio
econômico-financeiro.
Segundo Alexandre Santos de Aragão6:
[...] sempre que, por ação ou omissão, material ou jurídica, do Esta-
do, ou por fatos imprevisíveis em geral, a estrutura econômica inicial
da relação contratual for alterada, ela deve retornar à sua situação
original, estabelecida quando da apresentação da proposta.
O direito à manutenção do equilíbrio econômico-financeiro está
consagrado no art. 37, inc. XXI, da CRFB, que estabelece a necessidade
5 Sobre cada uma dessas circunstâncias, vide: MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administra-
tivo brasileiro. 23. ed. São Paulo: Malheiros, 1998, p. 215; DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella.
Direito administrativo. 11. ed. São Paulo: Atlas, 1999, p. 256; PEREIRA JUNIOR, Jessé Torres.
Comentários à lei de licitações e contratações da administração pública. Rio de Janeiro: Renovar,
1995, p. 368; GASPARINI, Diógenes. Direito administrativo. 5. ed. São Paulo: Saraiva, 2000,
p. 542; MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 13. ed. São Paulo:
Malheiros, 2001, p. 585; entre outros.
6 ARAGÃO, Alexandre Santos de. Curso de Direito Administrativo. 2. ed. Rio de Janeiro: Foren-
se, 2013, p. 341.
públlico-privada: reajuste, revisão, atualização e compensação financeira, repactuação e outros49Revista da Procuradoria-Geral do Estado do Espírito Santo - Vitória, v.16, n.16, p. 41 – 73, 1º/2º sem. 2019
Admite-se, inclusive, que o particular contratante deve cumprir es-
tritamente suas obrigações, com maior rigor que entre particulares, por
estar comprometido com os interesses públicos.
Acontece que, em determinadas situações, fazer cumprir os exatos
termos ajustados no contrato/edital/proposta, com base na força vin-
culante que eles possuem, pode conduzir a inconvenientes, senão, a
verdadeiros absurdos. Claro é, portanto, que qualquer obrigação tem
limites. Em outras palavras, pela própria natureza das coisas, faz-se
sentir o problema da alteração das circunstâncias, que leva a afetações
diretas ou indiretas no contrato/edital/proposta e, por conseguinte, à
relativização da obrigatoriedade desses instrumentos vinculatórios.
A necessidade de, num plano público, enquadrar e resolver as alte-
rações de circunstâncias levou os diversos ordenamentos a procurarem
soluções, sendo as mais tradicionais: (i) o fato da administração; (ii) a
alteração unilateral do contrato; (iii) o fato do príncipe; (iv) a teoria da
imprevisão; (v) a sujeição ou interferências imprevistas; e, por fim, (vi)
a força maior ou o caso fortuito5. Caso alguma dessas circunstâncias
afete a equação econômico-financeira, ou seja, a relação que se estabe-
lece, no momento da apresentação da proposta (e não da assinatura do
contrato), entre o encargo assumido e a remuneração pactuada, neces-
sário será o reequilíbrio econômico-financeiro do contrato.
Infere-se, portanto, que qualquer alteração das circunstâncias ini-
cialmente pactuadas que leve a afetações diretas ou indiretas no con-
trato/edital/proposta tem, como contrapeso, o princípio do equilíbrio
econômico-financeiro.
Segundo Alexandre Santos de Aragão6:
[...] sempre que, por ação ou omissão, material ou jurídica, do Esta-
do, ou por fatos imprevisíveis em geral, a estrutura econômica inicial
da relação contratual for alterada, ela deve retornar à sua situação
original, estabelecida quando da apresentação da proposta.
O direito à manutenção do equilíbrio econômico-financeiro está
consagrado no art. 37, inc. XXI, da CRFB, que estabelece a necessidade
5 Sobre cada uma dessas circunstâncias, vide: MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administra-
tivo brasileiro. 23. ed. São Paulo: Malheiros, 1998, p. 215; DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella.
Direito administrativo. 11. ed. São Paulo: Atlas, 1999, p. 256; PEREIRA JUNIOR, Jessé Torres.
Comentários à lei de licitações e contratações da administração pública. Rio de Janeiro: Renovar,
1995, p. 368; GASPARINI, Diógenes. Direito administrativo. 5. ed. São Paulo: Saraiva, 2000,
p. 542; MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 13. ed. São Paulo:
Malheiros, 2001, p. 585; entre outros.
6 ARAGÃO, Alexandre Santos de. Curso de Direito Administrativo. 2. ed. Rio de Janeiro: Foren-
se, 2013, p. 341.
André Saddy50Revista da Procuradoria-Geral do Estado do Espírito Santo - Vitória, v.16, n.16, p. 41 – 73, 1º/2º sem. 2019
de serem “mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei”.
A legislação infraconstitucional também prevê o direito ao equilíbrio
econômico-financeiro do contrato (arts. 9º e 10 da Lei n.º 8.987/1995 e
arts. 58, §§1º e 2º, e 65, da Lei n.º 8.666/1993).
Por fim, para não estender muito, já que o objeto do artigo não é
a questão do equilíbrio econômico-financeiro, vale mencionar apenas
que tal se aplica tanto em favor do particular como em seu desfavor.
Tal compreensão interessa para analisar os diferentes instrumen-
tos consagrados na legislação e mencionados pela doutrina para evitar
o desequilíbrio dessa equação econômico-financeira nos contratos de
PPP. Sobre o tema, aduz Marçal Justen Filho7:
Tendo em vista que o art. 37, XXI de CF/88 determina a manuten-
ção do equilíbrio econômico-financeiro dos contratos firmados com
a Administração Pública, a Lei 8.666/93 disponibilizou instrumentos
aptos a recompor o eventual desequilíbrio entre as vantagens e os
encargos originalmente pactuados. Assim, para a recomposição da
equação econômico-financeira, surgiram diversas figuras que po-
dem ser distinguidas entre si: a revisão (realinhamento de preços), o
reajuste, a atualização monetária e a repactuação.
Passa-se a analisar essas e outras formas de recomposição da equa-
ção econômico-financeira.
5 Instrumentos para recomposição da equação
econômico-financeira
Uma vez que foram cumpridos os requisitos e evidenciados os mo-
tivos para se restabelecer a equação econômico-financeira do contrato
de PPP, há de se decidir sobre o meio, ou melhor, os instrumentos pos-
síveis para a recomposição.
Infelizmente, não existe previsão legal com as distintas formas de
recomposição existentes, e a doutrina, por sua vez, limita-se a tratar das
principais utilizadas, conferindo um foco grande nas tarifas, mas, como
visto, nem todo contrato de PPP é remunerado por esse meio.
O reajuste e a revisão (periódica ou extraordinária) que recom-
põem, por via de regra, o valor da tarifa, são os instrumentos mais estu-
dados e analisados pela doutrina, pois são aplicáveis a todos os contra-
7 JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à lei de licitações e contratos administrativos. 14. ed. São
Paulo: Dialética. 2014, p. 1031.
de serem “mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei”.
A legislação infraconstitucional também prevê o direito ao equilíbrio
econômico-financeiro do contrato (arts. 9º e 10 da Lei n.º 8.987/1995 e
arts. 58, §§1º e 2º, e 65, da Lei n.º 8.666/1993).
Por fim, para não estender muito, já que o objeto do artigo não é
a questão do equilíbrio econômico-financeiro, vale mencionar apenas
que tal se aplica tanto em favor do particular como em seu desfavor.
Tal compreensão interessa para analisar os diferentes instrumen-
tos consagrados na legislação e mencionados pela doutrina para evitar
o desequilíbrio dessa equação econômico-financeira nos contratos de
PPP. Sobre o tema, aduz Marçal Justen Filho7:
Tendo em vista que o art. 37, XXI de CF/88 determina a manuten-
ção do equilíbrio econômico-financeiro dos contratos firmados com
a Administração Pública, a Lei 8.666/93 disponibilizou instrumentos
aptos a recompor o eventual desequilíbrio entre as vantagens e os
encargos originalmente pactuados. Assim, para a recomposição da
equação econômico-financeira, surgiram diversas figuras que po-
dem ser distinguidas entre si: a revisão (realinhamento de preços), o
reajuste, a atualização monetária e a repactuação.
Passa-se a analisar essas e outras formas de recomposição da equa-
ção econômico-financeira.
5 Instrumentos para recomposição da equação
econômico-financeira
Uma vez que foram cumpridos os requisitos e evidenciados os mo-
tivos para se restabelecer a equação econômico-financeira do contrato
de PPP, há de se decidir sobre o meio, ou melhor, os instrumentos pos-
síveis para a recomposição.
Infelizmente, não existe previsão legal com as distintas formas de
recomposição existentes, e a doutrina, por sua vez, limita-se a tratar das
principais utilizadas, conferindo um foco grande nas tarifas, mas, como
visto, nem todo contrato de PPP é remunerado por esse meio.
O reajuste e a revisão (periódica ou extraordinária) que recom-
põem, por via de regra, o valor da tarifa, são os instrumentos mais estu-
dados e analisados pela doutrina, pois são aplicáveis a todos os contra-
7 JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à lei de licitações e contratos administrativos. 14. ed. São
Paulo: Dialética. 2014, p. 1031.
Instrumentos para a recomposição da equação econômico-financeira nos contratos de parceria
públlico-privada: reajuste, revisão, atualização e compensação financeira, repactuação e outros51Revista da Procuradoria-Geral do Estado do Espírito Santo - Vitória, v.16, n.16, p. 41 – 73, 1º/2º sem. 2019
tos administrativos. Isso se deve a que ditos instrumentos se encontram
previstos na legislação e são objetos da maioria das demandas judiciais
de reequilíbrio existentes.
Além do reajuste e da revisão, existem outros instrumentos com
previsão legal ou, ao menos, normativa que também são comumente
estudados pela doutrina, são eles: a atualização/compensação finan-
ceira e a repactuação. Tais, no entanto, não são as únicas espécies de
instrumentos existentes. Há aqueles possíveis de serem utilizados, mas
que não possuem previsão legal, tais como pagamento à vista ou in-
denização derivada da responsabilidade objetiva do poder concedente
ou da extinção da concessão por encampação ou anulação; aporte ou
redução de recursos públicos ou aumento ou diminuição do valor das
contraprestações; alteração de encargos ou do escopo do contrato e a
supressão ou alocação de investimentos; prorrogação ou dilação/exten-
são do prazo contratual; redução ou aumento dos critérios objetivos de
avaliação do desempenho; e, compensação com créditos tributários ou
isenções/reduções tarifárias ou fiscais8.
Não obstante a existência de outros mecanismos de recomposição
do equilíbrio econômico-financeiro que não esses supramencionados,
que envolvem o reequilíbrio por taxa interna de retorno ou do fluxo de
caixa marginal e, até mesmo, a doação de bens públicos para restabelecer
o desequilíbrio, limitar-se-á a apresentar, daqui em diante, os métodos
que guardam maior pertinência com os contratos de PPP, até porque,
como explicado na introdução, não se tem o objetivo de esgotar todos
os possíveis instrumentos de recompor a equação econômico-financeira.
8 Apenas para citar alguns exemplos na doutrina, tem-se Flávio Amaral Garcia (GARCIA,
Flávio Amaral. Regulação jurídica das rodovias concedidas. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2004, p.
184-198), que propõe as seguintes “técnicas de preservação do equilíbrio econômico-finan-
ceiro”: reajuste, revisão, modificação do valor da “outorga”, incremento de outras fontes
de receitas, outorga de subsídios pelo poder concedente e aumento do prazo contratual;
Marçal Justen Filho (JUSTEN FILHO, Marçal. Teoria geral das concessões de serviço público. São
Paulo: Dialética, 2003, p. 402-408), que traz como “formas de recomposição da equação eco-
nômico-financeira” o reajuste contratual, a revisão (ou recomposição) de preços, a redução
dos encargos do concessionário, a alteração do prazo contratual, a indenização mediante
pagamento com recursos públicos, o subsídio estatal e a ampliação de benefícios externos
à concessão; e Orlei Damazio Silveira (SILVEIRA, Orlei Damazio. As formas de restabelecer
o equilíbrio econômico-financeiro nos contratos de concessão de serviços públicos. Disponível em:
https://jus.com.br/artigos/44174/as-formas-de-restabelecer-o-equilibrio-economico-finan-
ceiro-nos-contratos-de-concessao-de-servicos-publicos/2. Acesso em: 28 de agosto de 2019),
que leciona sobre formas de garantir a intangibilidade do equilíbrio econômico-financeiro
e elenca as seguintes: revisão; reajuste; redução dos encargos da concessionária; prorroga-
ção da concessão; indenização derivada da responsabilidade civil do Estado; indenização
derivada da extinção da concessão por encampação ou anulação da delegação; e subsídios
e outros benefícios externos à concessão.
públlico-privada: reajuste, revisão, atualização e compensação financeira, repactuação e outros51Revista da Procuradoria-Geral do Estado do Espírito Santo - Vitória, v.16, n.16, p. 41 – 73, 1º/2º sem. 2019
tos administrativos. Isso se deve a que ditos instrumentos se encontram
previstos na legislação e são objetos da maioria das demandas judiciais
de reequilíbrio existentes.
Além do reajuste e da revisão, existem outros instrumentos com
previsão legal ou, ao menos, normativa que também são comumente
estudados pela doutrina, são eles: a atualização/compensação finan-
ceira e a repactuação. Tais, no entanto, não são as únicas espécies de
instrumentos existentes. Há aqueles possíveis de serem utilizados, mas
que não possuem previsão legal, tais como pagamento à vista ou in-
denização derivada da responsabilidade objetiva do poder concedente
ou da extinção da concessão por encampação ou anulação; aporte ou
redução de recursos públicos ou aumento ou diminuição do valor das
contraprestações; alteração de encargos ou do escopo do contrato e a
supressão ou alocação de investimentos; prorrogação ou dilação/exten-
são do prazo contratual; redução ou aumento dos critérios objetivos de
avaliação do desempenho; e, compensação com créditos tributários ou
isenções/reduções tarifárias ou fiscais8.
Não obstante a existência de outros mecanismos de recomposição
do equilíbrio econômico-financeiro que não esses supramencionados,
que envolvem o reequilíbrio por taxa interna de retorno ou do fluxo de
caixa marginal e, até mesmo, a doação de bens públicos para restabelecer
o desequilíbrio, limitar-se-á a apresentar, daqui em diante, os métodos
que guardam maior pertinência com os contratos de PPP, até porque,
como explicado na introdução, não se tem o objetivo de esgotar todos
os possíveis instrumentos de recompor a equação econômico-financeira.
8 Apenas para citar alguns exemplos na doutrina, tem-se Flávio Amaral Garcia (GARCIA,
Flávio Amaral. Regulação jurídica das rodovias concedidas. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2004, p.
184-198), que propõe as seguintes “técnicas de preservação do equilíbrio econômico-finan-
ceiro”: reajuste, revisão, modificação do valor da “outorga”, incremento de outras fontes
de receitas, outorga de subsídios pelo poder concedente e aumento do prazo contratual;
Marçal Justen Filho (JUSTEN FILHO, Marçal. Teoria geral das concessões de serviço público. São
Paulo: Dialética, 2003, p. 402-408), que traz como “formas de recomposição da equação eco-
nômico-financeira” o reajuste contratual, a revisão (ou recomposição) de preços, a redução
dos encargos do concessionário, a alteração do prazo contratual, a indenização mediante
pagamento com recursos públicos, o subsídio estatal e a ampliação de benefícios externos
à concessão; e Orlei Damazio Silveira (SILVEIRA, Orlei Damazio. As formas de restabelecer
o equilíbrio econômico-financeiro nos contratos de concessão de serviços públicos. Disponível em:
https://jus.com.br/artigos/44174/as-formas-de-restabelecer-o-equilibrio-economico-finan-
ceiro-nos-contratos-de-concessao-de-servicos-publicos/2. Acesso em: 28 de agosto de 2019),
que leciona sobre formas de garantir a intangibilidade do equilíbrio econômico-financeiro
e elenca as seguintes: revisão; reajuste; redução dos encargos da concessionária; prorroga-
ção da concessão; indenização derivada da responsabilidade civil do Estado; indenização
derivada da extinção da concessão por encampação ou anulação da delegação; e subsídios
e outros benefícios externos à concessão.
André Saddy52Revista da Procuradoria-Geral do Estado do Espírito Santo - Vitória, v.16, n.16, p. 41 – 73, 1º/2º sem. 2019
5.1 Reajuste
O reajuste do contrato depende da previsão pelas partes, no mo-
mento da celebração do contrato, de evento futuro e certo que importa-
rá no seu desequilíbrio econômico e financeiro. Significa que o reajuste
somente pode ocorrer se, no pacto, contiver cláusula que assim o pre-
veja, sob pena de violação aos princípios da isonomia e da vinculação
ao instrumento convocatório.
Tal instrumento está no art. 55, inc. III, da Lei n.º 8.666/1993, que versa
sobre as cláusulas necessárias em todo contrato administrativo, que pre-
vê a data-base e periodicidade do reajustamento de preços, assim como
no art. 40, inc. XI, da mesma lei que estabelece o critério de reajuste como
conteúdo obrigatório dos editais. De forma similar, a Lei n.º 8.987/1995,
em seu art. 18, inc. VIII, indica os conteúdos a serem observados, no que
couber, nos editais de licitação de concessões, constando, entre eles, o re-
ajuste. Enquanto o art. 23, inc. IV, aborda as cláusulas essenciais do con-
trato de concessão, entre as quais, aquelas que tratam dos procedimentos
e dos critérios para o reajuste como cláusulas obrigatórias9.
O instituto procura preservar o equilíbrio financeiro do contrato
em função da variação dos custos das obrigações inicialmente estabele-
cidas, conforme os termos fixados no contrato. É um mecanismo para
preservar as condições originalmente fixadas, ainda que durante a exe-
cução contratual não tenha ocorrido quaisquer eventos supervenientes
extraordinários, imprevisíveis ou previsíveis, porém de consequências
incalculáveis, estranhas e inimputáveis às partes. Desse modo, o reajus-
te compreende os eventos da álea ordinária, previsíveis, relacionados
aos aumentos de custos de produção decorrentes da inflação10.
9 Entende-se incabível a outorga de reajuste na hipótese de omissão deste no edital e no con-
trato. Apesar de se entender que não existe subjetividade ou autonomia na decisão da in-
clusão de tal cláusula nos contratos de concessão, há quem entenda que o reajuste seja um
direito chamado disponível, podendo ser livremente acertado pelas partes (MONTEIRO,
Josenete Veloso. Manual de direito administrativo. 13. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005,
p. 160). Concorda-se com Dora Maria de Oliveira Ramos (RAMOS, Dora Maria de Oliveira.
Temas polêmicos sobre licitações e contratos. 5. ed. São Paulo: Malheiros, 2001, p. 189), que
sustenta que a “concessão de qualquer reajuste sem a expressa previsão vicia o contrato,
ferindo os princípios da igualdade entre todos os licitantes e da vinculação ao instrumento
convocatório”. Agora, caso o contrato de concessão preveja a cláusula de reajuste, mas não
indica o índice a ser aplicado, tem-se a possibilidade de negociação por ser, neste caso, real-
mente um direito disponível.
10 A inflação é um fenômeno natural da economia previsível, logo, é possível adotar medidas
necessárias para tal. O Tribunal de Contas da União (TCU) já teve oportunidade de deci-
dir que a inflação, “[...] exatamente por ser previsível ou suportável é considerada risco
inerente ao negócio, não merecendo nenhum pedido de alteração contratual, pois cabe ao
empresário adotar medidas para gerenciar eventuais atividades deficitárias. Contudo, nada
impede que a lei ou o contrato contemple a possibilidade de recomposição dessas ocorrên-
cias. No caso de estar prevista, a efetivação do reajuste será mera execução de condição pac-
tuada, e não alteração”. (BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 1563/2004. Plenário.
Relator: Augusto Sherman. Data: 06/10/2004).
5.1 Reajuste
O reajuste do contrato depende da previsão pelas partes, no mo-
mento da celebração do contrato, de evento futuro e certo que importa-
rá no seu desequilíbrio econômico e financeiro. Significa que o reajuste
somente pode ocorrer se, no pacto, contiver cláusula que assim o pre-
veja, sob pena de violação aos princípios da isonomia e da vinculação
ao instrumento convocatório.
Tal instrumento está no art. 55, inc. III, da Lei n.º 8.666/1993, que versa
sobre as cláusulas necessárias em todo contrato administrativo, que pre-
vê a data-base e periodicidade do reajustamento de preços, assim como
no art. 40, inc. XI, da mesma lei que estabelece o critério de reajuste como
conteúdo obrigatório dos editais. De forma similar, a Lei n.º 8.987/1995,
em seu art. 18, inc. VIII, indica os conteúdos a serem observados, no que
couber, nos editais de licitação de concessões, constando, entre eles, o re-
ajuste. Enquanto o art. 23, inc. IV, aborda as cláusulas essenciais do con-
trato de concessão, entre as quais, aquelas que tratam dos procedimentos
e dos critérios para o reajuste como cláusulas obrigatórias9.
O instituto procura preservar o equilíbrio financeiro do contrato
em função da variação dos custos das obrigações inicialmente estabele-
cidas, conforme os termos fixados no contrato. É um mecanismo para
preservar as condições originalmente fixadas, ainda que durante a exe-
cução contratual não tenha ocorrido quaisquer eventos supervenientes
extraordinários, imprevisíveis ou previsíveis, porém de consequências
incalculáveis, estranhas e inimputáveis às partes. Desse modo, o reajus-
te compreende os eventos da álea ordinária, previsíveis, relacionados
aos aumentos de custos de produção decorrentes da inflação10.
9 Entende-se incabível a outorga de reajuste na hipótese de omissão deste no edital e no con-
trato. Apesar de se entender que não existe subjetividade ou autonomia na decisão da in-
clusão de tal cláusula nos contratos de concessão, há quem entenda que o reajuste seja um
direito chamado disponível, podendo ser livremente acertado pelas partes (MONTEIRO,
Josenete Veloso. Manual de direito administrativo. 13. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005,
p. 160). Concorda-se com Dora Maria de Oliveira Ramos (RAMOS, Dora Maria de Oliveira.
Temas polêmicos sobre licitações e contratos. 5. ed. São Paulo: Malheiros, 2001, p. 189), que
sustenta que a “concessão de qualquer reajuste sem a expressa previsão vicia o contrato,
ferindo os princípios da igualdade entre todos os licitantes e da vinculação ao instrumento
convocatório”. Agora, caso o contrato de concessão preveja a cláusula de reajuste, mas não
indica o índice a ser aplicado, tem-se a possibilidade de negociação por ser, neste caso, real-
mente um direito disponível.
10 A inflação é um fenômeno natural da economia previsível, logo, é possível adotar medidas
necessárias para tal. O Tribunal de Contas da União (TCU) já teve oportunidade de deci-
dir que a inflação, “[...] exatamente por ser previsível ou suportável é considerada risco
inerente ao negócio, não merecendo nenhum pedido de alteração contratual, pois cabe ao
empresário adotar medidas para gerenciar eventuais atividades deficitárias. Contudo, nada
impede que a lei ou o contrato contemple a possibilidade de recomposição dessas ocorrên-
cias. No caso de estar prevista, a efetivação do reajuste será mera execução de condição pac-
tuada, e não alteração”. (BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 1563/2004. Plenário.
Relator: Augusto Sherman. Data: 06/10/2004).
Instrumentos para a recomposição da equação econômico-financeira nos contratos de parceria
públlico-privada: reajuste, revisão, atualização e compensação financeira, repactuação e outros53Revista da Procuradoria-Geral do Estado do Espírito Santo - Vitória, v.16, n.16, p. 41 – 73, 1º/2º sem. 2019
Segundo José dos Santos Carvalho Filho11, o reajuste se caracteriza
“por ser uma fórmula preventiva normalmente usada pelas partes já no mo-
mento do contrato, com vistas a preservar os contratos dos efeitos de regime
inflacionário”.
Pensa dessa forma Hely Lopes Meirelles12, que afirma que o reajuste:
Constitui-se na majoração dos valores unitários ou global contrata-
do, segundo critério previamente ajustado no contrato, para com-
pensar a inflação e atender às elevações do mercado, decorrentes da
desvalorização da moeda ou do aumento geral de custos no período
da execução contratual.
Desse modo, o reajuste tem por objetivo evitar um fato certo, no caso,
ajustes inflacionários que afetem o pacto inicialmente estabelecido. Para
isso, deve a Administração Pública utilizar-se de índices inflacionários,
predeterminados ou não, adequados à natureza do objeto contratual13.
Além do fundamento legal do reajuste mencionado, sua aplicação
é regulada pela Lei n.º 10.192/2001, que proibiu o reajuste em prazo in-
ferior a doze meses. Desse modo, nas PPPs, em que os contratos são de
longo prazo, sendo o mínimo de cinco anos e o máximo de trinta e cinco
(art. 5º, inc. I, da Lei n.º 11.079/2004), sua outorga somente será permi-
tida depois de decorrido o prazo mencionado de doze meses, contados
da data limite para a apresentação da proposta ou do orçamento ao
11 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 26. ed. São Paulo:
Atlas, 2013, p. 200.
12 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 23. ed. São Paulo: Malheiros, 1998,
p. 210.
13 Nessa esteira preceitua Marçal Justen Filho (JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à lei de
licitações e contratos administrativos. 14. ed. São Paulo: Dialética. 2014, p. 1033): “A Adminis-
tração passou a prever, desde logo, a variação dos preços contratuais segundo a variação
de índices (predeterminados ou não). Essa prática é identificada como ‘reajuste’ de preços.
Trata-se da alteração dos preços para compensar (exclusivamente) os efeitos das variações
inflacionárias”.
Aduz Lucas Rocha Furtado (FURTADO, Lucas Rocha. Curso de Licitações e Contratos Admi-
nistrativos. 5 ed. Belo Horizonte: Fórum, 2013, p. 548): “Normalmente são utilizados como
critérios para promover o reajuste do valor do contrato índices que medem a inflação, como
o Índice Nacional de Preços ao Consumidor (INPC), índices setoriais, ou índices de variação
salarial. (...) A bem da verdade, o reajuste de preços deve ser visto como meio de reposição
de perdas geradas pela inflação”.
públlico-privada: reajuste, revisão, atualização e compensação financeira, repactuação e outros53Revista da Procuradoria-Geral do Estado do Espírito Santo - Vitória, v.16, n.16, p. 41 – 73, 1º/2º sem. 2019
Segundo José dos Santos Carvalho Filho11, o reajuste se caracteriza
“por ser uma fórmula preventiva normalmente usada pelas partes já no mo-
mento do contrato, com vistas a preservar os contratos dos efeitos de regime
inflacionário”.
Pensa dessa forma Hely Lopes Meirelles12, que afirma que o reajuste:
Constitui-se na majoração dos valores unitários ou global contrata-
do, segundo critério previamente ajustado no contrato, para com-
pensar a inflação e atender às elevações do mercado, decorrentes da
desvalorização da moeda ou do aumento geral de custos no período
da execução contratual.
Desse modo, o reajuste tem por objetivo evitar um fato certo, no caso,
ajustes inflacionários que afetem o pacto inicialmente estabelecido. Para
isso, deve a Administração Pública utilizar-se de índices inflacionários,
predeterminados ou não, adequados à natureza do objeto contratual13.
Além do fundamento legal do reajuste mencionado, sua aplicação
é regulada pela Lei n.º 10.192/2001, que proibiu o reajuste em prazo in-
ferior a doze meses. Desse modo, nas PPPs, em que os contratos são de
longo prazo, sendo o mínimo de cinco anos e o máximo de trinta e cinco
(art. 5º, inc. I, da Lei n.º 11.079/2004), sua outorga somente será permi-
tida depois de decorrido o prazo mencionado de doze meses, contados
da data limite para a apresentação da proposta ou do orçamento ao
11 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 26. ed. São Paulo:
Atlas, 2013, p. 200.
12 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 23. ed. São Paulo: Malheiros, 1998,
p. 210.
13 Nessa esteira preceitua Marçal Justen Filho (JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à lei de
licitações e contratos administrativos. 14. ed. São Paulo: Dialética. 2014, p. 1033): “A Adminis-
tração passou a prever, desde logo, a variação dos preços contratuais segundo a variação
de índices (predeterminados ou não). Essa prática é identificada como ‘reajuste’ de preços.
Trata-se da alteração dos preços para compensar (exclusivamente) os efeitos das variações
inflacionárias”.
Aduz Lucas Rocha Furtado (FURTADO, Lucas Rocha. Curso de Licitações e Contratos Admi-
nistrativos. 5 ed. Belo Horizonte: Fórum, 2013, p. 548): “Normalmente são utilizados como
critérios para promover o reajuste do valor do contrato índices que medem a inflação, como
o Índice Nacional de Preços ao Consumidor (INPC), índices setoriais, ou índices de variação
salarial. (...) A bem da verdade, o reajuste de preços deve ser visto como meio de reposição
de perdas geradas pela inflação”.
André Saddy54Revista da Procuradoria-Geral do Estado do Espírito Santo - Vitória, v.16, n.16, p. 41 – 73, 1º/2º sem. 2019
qual esta se referir14, sem impedimento de serem estabelecidos prazos
superiores ao período de doze meses15.
O Tribunal de Contas da União (TCU) entende que os parâmetros
para o reajuste precisam ser definidos de modo objetivo, ou seja, a Cor-
te de Contas rechaça cláusulas que sejam insuficientes para a aferição
da necessidade e para a operacionalidade do reequilíbrio, como aque-
las que não prescrevem ou não individualizam o índice para cada tipo
de serviço prestado16.
Nota-se, assim, que o reajuste ocorre em momentos certos e com
periodicidade definida no instrumento contratual – respeitado o tempo
mínimo legal –, o que permite que o contratado se organize e estude
o impacto da variação dos índices no custo dos itens relevantes que
compõem seus gastos.
O pressuposto para o reajuste, portanto, é a variação periódica e
automática nos índices de correção, setoriais e específicos, predetermi-
nados e estabelecidos no contrato17. São exemplos que ensejam o rea-
juste: dissídios coletivos; convenções coletivas de trabalho; variações
salariais decorrentes de regimes inflacionários; aumento de custos de
produtos; efeitos inflacionários ou deflacionários, atualizando os valo-
res no decurso do tempo; entre outros18.
14 O legislador infraconstitucional admitiu esses dois marcos para iniciar a contagem do prazo
de reajuste, basta, para tanto, ler os dispositivos normativos que regem a matéria. A data
da apresentação da proposta equivale a data da entrega dos envelopes, já a do orçamento a
que esta se referir se configura quando a proposta é entregue numa data, mas faz expressa
referência a um orçamento anterior. Quando a proposta faz referência a tal orçamento, este
passa a ser o marco inicial para fins de reajuste. Vale mencionar que o próprio edital pode
estabelecer uma data de referência para formação dos cursos das propostas. Neste sentido,
vide: GARCIA, Flávio Amaral. Aspectos polêmicos da cláusula de reajuste nos contratos
administrativos. Revista de Direito da Procuradoria Geral do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro, n. 61,
p. 124-139, 2006, p. 130 e 131.
15 Segundo Flávio Amaral Garcia (GARCIA, Flávio Amaral. Aspectos polêmicos da cláusula
de reajuste nos contratos administrativos. Revista de Direito da Procuradoria Geral do Rio de
Janeiro. Rio de Janeiro, n. 61, p. 124-139, 2006, p. 128), o prazo inicial para o reajuste é contado
a partir da data da apresentação da proposta e não da assinatura do contrato. Para o autor,
“[...] se assim não fosse, estar-se-ia não apenas descumprindo a norma constitucional como
penalizando o contratado que ficaria com o período entre a formulação da sua proposta e a
assinatura do contrato descoberto e sem nenhuma proteção que lhe garantisse a manuten-
ção do valor original”.
16 BRASIL. Tribunal de Constas da União. Acórdão n.º 2642/2014. Plenário. Relator: Min. Benja-
mim Zymler. Data: 08/10/2014.
17 JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de direito administrativo. 9. ed. São Paulo: Revista dos Tribu-
nais, 2013, p. 539.
18 Na hipótese de estabelecimento de um índice inadequado que não corrija da melhor forma
o aumento no custo existente dos itens relevantes no orçamento, a tendência é que o Estado
seja resistente a um eventual pleito de substituição. Contudo, a mudança encontra respaldo
normativo no artigo 40, XI, da Lei n.º 8.666/93 – cuja sistemática deve nortear a interpretação
dos demais dispositivos do diploma legal – que determina que os índices escolhidos de-
vem, obrigatoriamente, retratar a efetiva variação do custo de produção. Desse modo, caso
o edital e o contrato prevejam um índice geral em detrimento de um setorial que melhor
reflita a variação no custo de produção de itens orçamentários relevantes, a substituição do
índice poderá ocorrer para melhor aplicação do referido dispositivo (BRASIL. Tribunal de
qual esta se referir14, sem impedimento de serem estabelecidos prazos
superiores ao período de doze meses15.
O Tribunal de Contas da União (TCU) entende que os parâmetros
para o reajuste precisam ser definidos de modo objetivo, ou seja, a Cor-
te de Contas rechaça cláusulas que sejam insuficientes para a aferição
da necessidade e para a operacionalidade do reequilíbrio, como aque-
las que não prescrevem ou não individualizam o índice para cada tipo
de serviço prestado16.
Nota-se, assim, que o reajuste ocorre em momentos certos e com
periodicidade definida no instrumento contratual – respeitado o tempo
mínimo legal –, o que permite que o contratado se organize e estude
o impacto da variação dos índices no custo dos itens relevantes que
compõem seus gastos.
O pressuposto para o reajuste, portanto, é a variação periódica e
automática nos índices de correção, setoriais e específicos, predetermi-
nados e estabelecidos no contrato17. São exemplos que ensejam o rea-
juste: dissídios coletivos; convenções coletivas de trabalho; variações
salariais decorrentes de regimes inflacionários; aumento de custos de
produtos; efeitos inflacionários ou deflacionários, atualizando os valo-
res no decurso do tempo; entre outros18.
14 O legislador infraconstitucional admitiu esses dois marcos para iniciar a contagem do prazo
de reajuste, basta, para tanto, ler os dispositivos normativos que regem a matéria. A data
da apresentação da proposta equivale a data da entrega dos envelopes, já a do orçamento a
que esta se referir se configura quando a proposta é entregue numa data, mas faz expressa
referência a um orçamento anterior. Quando a proposta faz referência a tal orçamento, este
passa a ser o marco inicial para fins de reajuste. Vale mencionar que o próprio edital pode
estabelecer uma data de referência para formação dos cursos das propostas. Neste sentido,
vide: GARCIA, Flávio Amaral. Aspectos polêmicos da cláusula de reajuste nos contratos
administrativos. Revista de Direito da Procuradoria Geral do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro, n. 61,
p. 124-139, 2006, p. 130 e 131.
15 Segundo Flávio Amaral Garcia (GARCIA, Flávio Amaral. Aspectos polêmicos da cláusula
de reajuste nos contratos administrativos. Revista de Direito da Procuradoria Geral do Rio de
Janeiro. Rio de Janeiro, n. 61, p. 124-139, 2006, p. 128), o prazo inicial para o reajuste é contado
a partir da data da apresentação da proposta e não da assinatura do contrato. Para o autor,
“[...] se assim não fosse, estar-se-ia não apenas descumprindo a norma constitucional como
penalizando o contratado que ficaria com o período entre a formulação da sua proposta e a
assinatura do contrato descoberto e sem nenhuma proteção que lhe garantisse a manuten-
ção do valor original”.
16 BRASIL. Tribunal de Constas da União. Acórdão n.º 2642/2014. Plenário. Relator: Min. Benja-
mim Zymler. Data: 08/10/2014.
17 JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de direito administrativo. 9. ed. São Paulo: Revista dos Tribu-
nais, 2013, p. 539.
18 Na hipótese de estabelecimento de um índice inadequado que não corrija da melhor forma
o aumento no custo existente dos itens relevantes no orçamento, a tendência é que o Estado
seja resistente a um eventual pleito de substituição. Contudo, a mudança encontra respaldo
normativo no artigo 40, XI, da Lei n.º 8.666/93 – cuja sistemática deve nortear a interpretação
dos demais dispositivos do diploma legal – que determina que os índices escolhidos de-
vem, obrigatoriamente, retratar a efetiva variação do custo de produção. Desse modo, caso
o edital e o contrato prevejam um índice geral em detrimento de um setorial que melhor
reflita a variação no custo de produção de itens orçamentários relevantes, a substituição do
índice poderá ocorrer para melhor aplicação do referido dispositivo (BRASIL. Tribunal de
Instrumentos para a recomposição da equação econômico-financeira nos contratos de parceria
públlico-privada: reajuste, revisão, atualização e compensação financeira, repactuação e outros55Revista da Procuradoria-Geral do Estado do Espírito Santo - Vitória, v.16, n.16, p. 41 – 73, 1º/2º sem. 2019
Sob essa perspectiva, o reajuste será favorável ao particular quando
estiver amparado em um movimento econômico que seja inflacionário e
eleve o valor dos itens relevantes à composição do preço estabelecido no
orçamento. Por sua vez, quando houver a deflação, o poder público terá
o reajuste em seu favor, ao argumento de que a manutenção do valor da
remuneração ou da contraprestação, nesses moldes, implicará enrique-
cimento sem causa do concessionário que se estará beneficiando de um
aumento na receita obtida com base na diminuição da remuneração/con-
traprestação real. A despeito de ser um movimento incomum, trata-se
de uma hipótese de variação nos índices de correção monetária estabele-
cidos no contrato, ainda que a menor, logo, é apta a ensejar o reajuste19.
Ressalta-se que se o efeito do elemento ensejador do reajuste for
incalculável, justifica-se a aplicação da teoria da imprevisão e o afasta-
mento de mero reajuste. Enfim, a regra geral será o reajuste, mas casuis-
ticamente, em análise ao caso concreto, pode-se ter de realizar a revisão
se o efeito do fato discutível for incalculável no ajuste. Caso o evento seja
excepcional ou as situações extremas, em que se mostre insuficiente para
contemplar a inesperada elevação dos custos associados à prestação dos
serviços, a níveis não antes previstos, nesses casos, não se mencionaria
simples reajuste, mas verdadeira revisão ‒ instituto que, a despeito de
também servir aos fins de restabelecimento da equação econômica do
contrato, apresenta configuração jurídica diversa, como se terá oportu-
nidade de demonstrar. O divisor de águas aqui será a previsibilidade.
Quanto às PPPs, destaca-se que o instrumento do reajuste é aplicá-
vel, a princípio, apenas à concessão patrocinada, uma vez que é a única
em que o particular é remunerado por tarifa. Frisa-se a princípio por-
que se costuma dizer que o reajuste recompõe o valor da tarifa; e, como
apenas a concessão patrocinada possui tarifa, não poderia tal instituto
ser aplicado nas concessões administrativas. Ocorre que se entende que
o reajuste se presta para manter o equilíbrio econômico-financeiro do
contrato em face de variações de preços previsíveis e de forma normal,
lenta e paulatina, que, de certa maneira, decorre do processo inflacio-
nário ou deflacionário20.
Constas da União. Acórdão n.º 1808/2008. Plenário. Relator: Min. Augusto Sherman. Data:
27/08/2008).
19 Marçal Justen Filho (JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à lei de licitações e contratos admi-
nistrativos. 14. ed. São Paulo: Dialética. 2014, p. 549), ao tecer comentários acerca da recom-
posição do equilíbrio, preleciona que, havendo deflação ou redução de custos, aplicar-se-ão
os mesmos princípios e postulados em favor da Administração. Deverá promover-se a re-
dução dos preços para assegurar a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro da con-
tratação. Nesse mesmo sentido: BRASIL. Tribunal de Constas da União. Acórdão n.º 606/2008,
2ª Câmara, Relator: Min. Benjamin Zymler. Data: 18/03/2008.
20 NIEBUHR, Joel de Menezes. Licitação Pública e Contrato Administrativo. 3. ed. Belo Horizonte:
Fórum. 2013.
públlico-privada: reajuste, revisão, atualização e compensação financeira, repactuação e outros55Revista da Procuradoria-Geral do Estado do Espírito Santo - Vitória, v.16, n.16, p. 41 – 73, 1º/2º sem. 2019
Sob essa perspectiva, o reajuste será favorável ao particular quando
estiver amparado em um movimento econômico que seja inflacionário e
eleve o valor dos itens relevantes à composição do preço estabelecido no
orçamento. Por sua vez, quando houver a deflação, o poder público terá
o reajuste em seu favor, ao argumento de que a manutenção do valor da
remuneração ou da contraprestação, nesses moldes, implicará enrique-
cimento sem causa do concessionário que se estará beneficiando de um
aumento na receita obtida com base na diminuição da remuneração/con-
traprestação real. A despeito de ser um movimento incomum, trata-se
de uma hipótese de variação nos índices de correção monetária estabele-
cidos no contrato, ainda que a menor, logo, é apta a ensejar o reajuste19.
Ressalta-se que se o efeito do elemento ensejador do reajuste for
incalculável, justifica-se a aplicação da teoria da imprevisão e o afasta-
mento de mero reajuste. Enfim, a regra geral será o reajuste, mas casuis-
ticamente, em análise ao caso concreto, pode-se ter de realizar a revisão
se o efeito do fato discutível for incalculável no ajuste. Caso o evento seja
excepcional ou as situações extremas, em que se mostre insuficiente para
contemplar a inesperada elevação dos custos associados à prestação dos
serviços, a níveis não antes previstos, nesses casos, não se mencionaria
simples reajuste, mas verdadeira revisão ‒ instituto que, a despeito de
também servir aos fins de restabelecimento da equação econômica do
contrato, apresenta configuração jurídica diversa, como se terá oportu-
nidade de demonstrar. O divisor de águas aqui será a previsibilidade.
Quanto às PPPs, destaca-se que o instrumento do reajuste é aplicá-
vel, a princípio, apenas à concessão patrocinada, uma vez que é a única
em que o particular é remunerado por tarifa. Frisa-se a princípio por-
que se costuma dizer que o reajuste recompõe o valor da tarifa; e, como
apenas a concessão patrocinada possui tarifa, não poderia tal instituto
ser aplicado nas concessões administrativas. Ocorre que se entende que
o reajuste se presta para manter o equilíbrio econômico-financeiro do
contrato em face de variações de preços previsíveis e de forma normal,
lenta e paulatina, que, de certa maneira, decorre do processo inflacio-
nário ou deflacionário20.
Constas da União. Acórdão n.º 1808/2008. Plenário. Relator: Min. Augusto Sherman. Data:
27/08/2008).
19 Marçal Justen Filho (JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à lei de licitações e contratos admi-
nistrativos. 14. ed. São Paulo: Dialética. 2014, p. 549), ao tecer comentários acerca da recom-
posição do equilíbrio, preleciona que, havendo deflação ou redução de custos, aplicar-se-ão
os mesmos princípios e postulados em favor da Administração. Deverá promover-se a re-
dução dos preços para assegurar a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro da con-
tratação. Nesse mesmo sentido: BRASIL. Tribunal de Constas da União. Acórdão n.º 606/2008,
2ª Câmara, Relator: Min. Benjamin Zymler. Data: 18/03/2008.
20 NIEBUHR, Joel de Menezes. Licitação Pública e Contrato Administrativo. 3. ed. Belo Horizonte:
Fórum. 2013.
André Saddy56Revista da Procuradoria-Geral do Estado do Espírito Santo - Vitória, v.16, n.16, p. 41 – 73, 1º/2º sem. 2019
Apesar de mais utilizada para as tarifas, muito porque o texto nor-
mativo que trata do tema usa a expressão reajuste tarifário, não se vê
impedimento para o uso do reajuste nas concessões administrativas,
mesmo não existindo tarifa, porque, como contrato de longo prazo que
é, também, será afetado pela inflação; e, como existem preços para a
prestação do serviço, só que pagos por diferentes formas de contrapres-
tação, estes também poderão prever cláusulas de reajuste. O mesmo se
aplica a respeito das contraprestações pecuniárias das concessões pa-
trocinadas.
Por fim, importa observar que a provocação para o reajuste cabe
ao parceiro privado. Segundo o art. 5º, §1º, da Lei n.º 11.079/2004, as
cláusulas contratuais de atualização automática de valores baseadas
em índices e fórmulas matemáticas, como a cláusula do reajuste, serão
aplicadas sem necessidade de homologação pela Administração Públi-
ca, exceto se esta publicar, na imprensa oficial, onde houver, até o prazo
de quinze dias após apresentação da fatura, razões fundamentadas na
Lei de PPP ou no contrato para a rejeição da atualização. Significa que
existirá silêncio positivo caso o Poder Concedente ou a Agência Regu-
ladora responsável não cumpra o prazo para análise, estando o conces-
sionário autorizado, pelo contrato, a implementar a tarifa reajustada.
5.2 Revisão
A revisão do contrato ocorrerá sempre que evento futuro e incerto
trouxer um desequilíbrio para sua equação econômico-financeira (ex-
traordinária), ou que esta possibilidade esteja prevista de forma prefi-
xada em dispositivo contratual ou legal (ordinária ou periódica).
Tal instrumento possui previsão legal expressa, assim como rea-
juste. Segundo o art. 9º, §2º, da Lei n.º 8.987/1995, “os contratos pode-
rão prever mecanismos de revisão das tarifas, a fim de manter-se o equilíbrio
econômico-financeiro”. Além de tal dispositivo, assim como o reajuste,
a revisão está prevista no art. 18, inc. VIII, que indica os conteúdos a
serem observados, no que couber, nos editais de licitação de concessões
e, no art. 23, inc. IV, que versa sobre as cláusulas essenciais do contrato
de concessão. A revisão também está prevista na Lei n.º 8.666/1993, em
seus art. 65, inc. II, alínea “d”. Sua aplicação está disposta no §6º do
mesmo artigo, que dispõe que a Administração deverá, por meio de
termo aditivo ao contrato inicial, restabelecer o equilíbrio econômico-
-financeiro do contrato. Ademais, somente deve ser concedida após re-
gular processo administrativo por meio da demonstração probatória
dos motivos que levam à revisão e da juntada de planilha de custos
que comprovem a quebra do equilíbrio econômico-financeiro do ajuste.
Apesar de mais utilizada para as tarifas, muito porque o texto nor-
mativo que trata do tema usa a expressão reajuste tarifário, não se vê
impedimento para o uso do reajuste nas concessões administrativas,
mesmo não existindo tarifa, porque, como contrato de longo prazo que
é, também, será afetado pela inflação; e, como existem preços para a
prestação do serviço, só que pagos por diferentes formas de contrapres-
tação, estes também poderão prever cláusulas de reajuste. O mesmo se
aplica a respeito das contraprestações pecuniárias das concessões pa-
trocinadas.
Por fim, importa observar que a provocação para o reajuste cabe
ao parceiro privado. Segundo o art. 5º, §1º, da Lei n.º 11.079/2004, as
cláusulas contratuais de atualização automática de valores baseadas
em índices e fórmulas matemáticas, como a cláusula do reajuste, serão
aplicadas sem necessidade de homologação pela Administração Públi-
ca, exceto se esta publicar, na imprensa oficial, onde houver, até o prazo
de quinze dias após apresentação da fatura, razões fundamentadas na
Lei de PPP ou no contrato para a rejeição da atualização. Significa que
existirá silêncio positivo caso o Poder Concedente ou a Agência Regu-
ladora responsável não cumpra o prazo para análise, estando o conces-
sionário autorizado, pelo contrato, a implementar a tarifa reajustada.
5.2 Revisão
A revisão do contrato ocorrerá sempre que evento futuro e incerto
trouxer um desequilíbrio para sua equação econômico-financeira (ex-
traordinária), ou que esta possibilidade esteja prevista de forma prefi-
xada em dispositivo contratual ou legal (ordinária ou periódica).
Tal instrumento possui previsão legal expressa, assim como rea-
juste. Segundo o art. 9º, §2º, da Lei n.º 8.987/1995, “os contratos pode-
rão prever mecanismos de revisão das tarifas, a fim de manter-se o equilíbrio
econômico-financeiro”. Além de tal dispositivo, assim como o reajuste,
a revisão está prevista no art. 18, inc. VIII, que indica os conteúdos a
serem observados, no que couber, nos editais de licitação de concessões
e, no art. 23, inc. IV, que versa sobre as cláusulas essenciais do contrato
de concessão. A revisão também está prevista na Lei n.º 8.666/1993, em
seus art. 65, inc. II, alínea “d”. Sua aplicação está disposta no §6º do
mesmo artigo, que dispõe que a Administração deverá, por meio de
termo aditivo ao contrato inicial, restabelecer o equilíbrio econômico-
-financeiro do contrato. Ademais, somente deve ser concedida após re-
gular processo administrativo por meio da demonstração probatória
dos motivos que levam à revisão e da juntada de planilha de custos
que comprovem a quebra do equilíbrio econômico-financeiro do ajuste.
Instrumentos para a recomposição da equação econômico-financeira nos contratos de parceria
públlico-privada: reajuste, revisão, atualização e compensação financeira, repactuação e outros57Revista da Procuradoria-Geral do Estado do Espírito Santo - Vitória, v.16, n.16, p. 41 – 73, 1º/2º sem. 2019
Desse modo, haverá casos em que a Administração poderá recusar a
revisão do contrato21.
Tanto pode dizer respeito à equação econômica quanto à finan-
ceira, em função, exatamente, do surgimento de novos custos e de no-
vas obrigações. Não se trata, pois, de acompanhar, apenas, a variação
dos custos inicialmente ajustados, mas de considerar a incorporação de
novos custos ao contrato. Importa, portanto, em novo exame da tari-
21 Infelizmente, o processo administrativo de revisão costuma demorar muito para ser apre-
ciado. Com o intuito de resolver o problema da morosidade na apreciação de pedidos de
revisão, apesar de tal ocorrer em menor medida nos pedidos de reajuste, determinadas
leis estaduais estabelecem que as concessionárias possam colocar em prática as condições
constantes da respectiva proposta de reajuste ou revisão das tarifas que não tenham sido
apreciadas pele Poder Concedente ou, pela Agência Reguladora responsável, nos prazos
conferidos no contrato ou na lei, até que a mesma decida de outra forma.
É o caso do estado do Rio de Janeiro que na Lei Estadual n.º 2.869/1997, em seu art. 20,
estabelece que: “Caso haja descumprimento dos prazos conferidos na presente Lei ou no
contrato de concessão pela Agência Reguladora de Serviços Públicos Concedidos do Estado
do Rio de Janeiro - ASEP/RJ, as concessionárias ou permissionárias poderão colocar em
prática as condições constantes da respectiva proposta de reajuste ou revisão das tarifas”.
No mesmo sentido, a Lei Estadual n.º 2.752/1997, em seu art. 10, dispõe que: “O descum-
primento, pela Agência Reguladora de Serviços Públicos Concedidos do Estado do Rio de
Janeiro - ASEP-RJ, dos prazos a ela conferidos na presente Lei, ou no contrato de concessão,
para pronunciar-se a respeito de propostas de revisão de tarifas, de reajuste de tarifas ou de
alteração da estrutura tarifária, facultará à concessionária colocar em prática as condições
constantes da respectiva proposta, até que a referida Agência Reguladora de Serviços Públi-
cos Concedidos do Estado do Rio de Janeiro - ASEP-RJ venha a se pronunciar”.
Segundo Marcos Juruena Villela Souto (SOUTO, Marcos Juruena Villela. Direito adminis-
trativo das concessões. 5. ed. Rio de Janeiro: Lúmen Júris, 2004, p. 263): “Na linha das polêmi-
cas, cumpre ainda destacar a questão dos reajustes e revisões de tarifas, que têm o papel de preservar
o equilíbrio do contrato. Tais procedimentos ocorrem mediante propostas do concessionário ao órgão
regulador, tendo este um prazo para se manifestar sobre o pedido. O problema levantado decorre do
eventual desatendimento do prazo de resposta, que tem como solução a imediata eficácia da planilha
proposta. Isto foi tido por alguns como “ato tácito” ou aceitação tácita, o que não corresponderia à
sistemática do Direito Administrativo. Ora, não há ato tácito; o que há é definição das conseqüências
do silêncio da Administração; se nada estiver previsto em lei, a regra é entender que, diante da omis-
são, presume-se negado o pedido. No entanto, a lei pode prever solução diversa, pois, afinal, não se
admite que, no Estado de Direito, a Administração possa, pela omissão, deixar de atender pretensões
legítimas, mormente diante do princípio da oficialidade do processo administrativo.
A solução prevista na Lei n.º 2.869/97, art. 20, foi admitir a vigência provisória da tarifa proposta até
que ocorra a manifestação do órgão regulador, que pode determinar tarifa diversa e as conseqüentes
compensações. Não existe, assim, uma inconstitucionalidade por violação ao princípio da motivação,
eis que a decisão, quando ocorrer, deve ser motivada, produzindo efeitos a partir de sua prolação,
inclusive determinando modificações quanto às situações vigentes.
É claro que, se isso é fácil de implementar em relação aos serviços de fornecimento de energia, gás e
saneamento básico, vinculados a imóveis, o mesmo não se pode dizer quanto a transportes, nos quais
o passageiro, na maioria dos casos, sequer tem um comprovante do ingresso pago. Há, pois, que se
prever um mecanismo de defesa do usuário nesta situação, que, frise-se, é amparada por lei”.
Não existindo previsão contratual ou legal, já posicionou o Judiciário, por meio do Tribunal
Regional Federal da Primeira Região, que o “silêncio da Administração acerca de pedidos referen-
tes à revisão do preço contratado não pode ser interpretado como reconhecimento tácito desse direito,
em face das normas e princípios que norteiam a atuação do administrador público (p. ex.: publicidade,
impessoalidade, motivação etc.)” (BRASIL. Tribunal Regional Federal – Primeira Região. Clas-
se: AC - APELAÇÃO CÍVEL – 200601000178850, Processo: 200601000178850 UF: BA Órgão
Julgador: QUINTA TURMA, Data da decisão: 21/5/2007 Documento: TRF100253899, Fonte:
DJ DATA: 9/8/2007 PÁGINA: 158, Relator(a): JOÃO BATISTA MOREIRA).
públlico-privada: reajuste, revisão, atualização e compensação financeira, repactuação e outros57Revista da Procuradoria-Geral do Estado do Espírito Santo - Vitória, v.16, n.16, p. 41 – 73, 1º/2º sem. 2019
Desse modo, haverá casos em que a Administração poderá recusar a
revisão do contrato21.
Tanto pode dizer respeito à equação econômica quanto à finan-
ceira, em função, exatamente, do surgimento de novos custos e de no-
vas obrigações. Não se trata, pois, de acompanhar, apenas, a variação
dos custos inicialmente ajustados, mas de considerar a incorporação de
novos custos ao contrato. Importa, portanto, em novo exame da tari-
21 Infelizmente, o processo administrativo de revisão costuma demorar muito para ser apre-
ciado. Com o intuito de resolver o problema da morosidade na apreciação de pedidos de
revisão, apesar de tal ocorrer em menor medida nos pedidos de reajuste, determinadas
leis estaduais estabelecem que as concessionárias possam colocar em prática as condições
constantes da respectiva proposta de reajuste ou revisão das tarifas que não tenham sido
apreciadas pele Poder Concedente ou, pela Agência Reguladora responsável, nos prazos
conferidos no contrato ou na lei, até que a mesma decida de outra forma.
É o caso do estado do Rio de Janeiro que na Lei Estadual n.º 2.869/1997, em seu art. 20,
estabelece que: “Caso haja descumprimento dos prazos conferidos na presente Lei ou no
contrato de concessão pela Agência Reguladora de Serviços Públicos Concedidos do Estado
do Rio de Janeiro - ASEP/RJ, as concessionárias ou permissionárias poderão colocar em
prática as condições constantes da respectiva proposta de reajuste ou revisão das tarifas”.
No mesmo sentido, a Lei Estadual n.º 2.752/1997, em seu art. 10, dispõe que: “O descum-
primento, pela Agência Reguladora de Serviços Públicos Concedidos do Estado do Rio de
Janeiro - ASEP-RJ, dos prazos a ela conferidos na presente Lei, ou no contrato de concessão,
para pronunciar-se a respeito de propostas de revisão de tarifas, de reajuste de tarifas ou de
alteração da estrutura tarifária, facultará à concessionária colocar em prática as condições
constantes da respectiva proposta, até que a referida Agência Reguladora de Serviços Públi-
cos Concedidos do Estado do Rio de Janeiro - ASEP-RJ venha a se pronunciar”.
Segundo Marcos Juruena Villela Souto (SOUTO, Marcos Juruena Villela. Direito adminis-
trativo das concessões. 5. ed. Rio de Janeiro: Lúmen Júris, 2004, p. 263): “Na linha das polêmi-
cas, cumpre ainda destacar a questão dos reajustes e revisões de tarifas, que têm o papel de preservar
o equilíbrio do contrato. Tais procedimentos ocorrem mediante propostas do concessionário ao órgão
regulador, tendo este um prazo para se manifestar sobre o pedido. O problema levantado decorre do
eventual desatendimento do prazo de resposta, que tem como solução a imediata eficácia da planilha
proposta. Isto foi tido por alguns como “ato tácito” ou aceitação tácita, o que não corresponderia à
sistemática do Direito Administrativo. Ora, não há ato tácito; o que há é definição das conseqüências
do silêncio da Administração; se nada estiver previsto em lei, a regra é entender que, diante da omis-
são, presume-se negado o pedido. No entanto, a lei pode prever solução diversa, pois, afinal, não se
admite que, no Estado de Direito, a Administração possa, pela omissão, deixar de atender pretensões
legítimas, mormente diante do princípio da oficialidade do processo administrativo.
A solução prevista na Lei n.º 2.869/97, art. 20, foi admitir a vigência provisória da tarifa proposta até
que ocorra a manifestação do órgão regulador, que pode determinar tarifa diversa e as conseqüentes
compensações. Não existe, assim, uma inconstitucionalidade por violação ao princípio da motivação,
eis que a decisão, quando ocorrer, deve ser motivada, produzindo efeitos a partir de sua prolação,
inclusive determinando modificações quanto às situações vigentes.
É claro que, se isso é fácil de implementar em relação aos serviços de fornecimento de energia, gás e
saneamento básico, vinculados a imóveis, o mesmo não se pode dizer quanto a transportes, nos quais
o passageiro, na maioria dos casos, sequer tem um comprovante do ingresso pago. Há, pois, que se
prever um mecanismo de defesa do usuário nesta situação, que, frise-se, é amparada por lei”.
Não existindo previsão contratual ou legal, já posicionou o Judiciário, por meio do Tribunal
Regional Federal da Primeira Região, que o “silêncio da Administração acerca de pedidos referen-
tes à revisão do preço contratado não pode ser interpretado como reconhecimento tácito desse direito,
em face das normas e princípios que norteiam a atuação do administrador público (p. ex.: publicidade,
impessoalidade, motivação etc.)” (BRASIL. Tribunal Regional Federal – Primeira Região. Clas-
se: AC - APELAÇÃO CÍVEL – 200601000178850, Processo: 200601000178850 UF: BA Órgão
Julgador: QUINTA TURMA, Data da decisão: 21/5/2007 Documento: TRF100253899, Fonte:
DJ DATA: 9/8/2007 PÁGINA: 158, Relator(a): JOÃO BATISTA MOREIRA).
André Saddy58Revista da Procuradoria-Geral do Estado do Espírito Santo - Vitória, v.16, n.16, p. 41 – 73, 1º/2º sem. 2019
fa, para investigar se os fatores que a compõem foram alterados de tal
forma que estejam a exigir sua modificação, a fim de manter a relação
encargo-remuneração prevista inicialmente.
Será aplicado nos casos de alterações unilaterais e quando incidi-
rem fatos inseridos na teoria da imprevisão e seus desdobramentos, ou
seja, eventos supervenientes extraordinários, imprevisíveis ou previsí-
veis, porém de consequências incalculáveis, estranhos e inimputáveis
às partes. Tais eventos configuram álea extraordinária e extracontratual.
A revisão extraordinária pode ocorrer a qualquer momento ante
quaisquer das situações supradescritas. Já a revisão ordinária ou peri-
ódica é aquela que se realiza por períodos predeterminados em que se
preestabelece a data-base para sua realização, ou seja, com periodicida-
de certa e predefinida, definida no edital, no contrato ou na legislação,
sendo habitualmente quinquenal. Pode ser que exista debate sobre a
possibilidade de fazer revisão extraordinária quando exista dispositivo
editalício, contratual ou legal fixando prazo para tanto, isto é, estabele-
cendo a revisão ordinária ou periódica. Haverá aqueles que apontam
para a impossibilidade em respeito à previsibilidade e segurança jurí-
dica que também devem ser aplicáveis à Administração Pública, e os
que defenderam a possibilidade para evitar um prejuízo que venha a
inviabilizar a própria manutenção do contrato.
De forma distinta da que ocorre no reajuste – que deve estar pre-
visto no contrato –, a revisão não necessita de cláusula contratual que a
prescreva, pois estará sempre autorizada quando constatada a ocorrên-
cia de um fato superveniente que desequilibre excessivamente a relação
de equivalência entre os encargos do contratado e a sua remuneração/
contraprestação. Sendo que independe de previsão contratual, pois é
garantia constitucional do particular constatado o reequilíbrio econô-
mico-financeiro. Assim, a revisão pode ser aplicada a qualquer tempo,
uma vez comprovado o desequilíbrio e presentes os pressupostos le-
gais, mesmo existindo previsão de revisão ordinária ou periódica22.
Outra distinção entre os dois instrumentos é que a revisão não está
vinculada a qualquer índice de preços, até porque não incide exclusiva-
mente sobre o preço, apesar de ser o caminho mais comum23.
22 Em relação à ausência de cláusula de revisão no instrumento contratual, assevera Marçal
Justen Filho (JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à lei de licitações e contratos administrativos.
14. ed. São Paulo: Dialética, 2014, p. 1040): “O direito à manutenção do equilíbrio econô-
mico-financeiro da contratação não deriva de cláusula contratual nem de previsão no ato
convocatório. Tem raiz constitucional. Portanto, a ausência de previsão ou de autorização é
irrelevante”.
23 GARCIA, Flávio Amaral. Licitações e Contratos Administrativos: Casos e Polêmicas. 4. ed. São
Paulo: Malheiros, 2016, p. 374.
fa, para investigar se os fatores que a compõem foram alterados de tal
forma que estejam a exigir sua modificação, a fim de manter a relação
encargo-remuneração prevista inicialmente.
Será aplicado nos casos de alterações unilaterais e quando incidi-
rem fatos inseridos na teoria da imprevisão e seus desdobramentos, ou
seja, eventos supervenientes extraordinários, imprevisíveis ou previsí-
veis, porém de consequências incalculáveis, estranhos e inimputáveis
às partes. Tais eventos configuram álea extraordinária e extracontratual.
A revisão extraordinária pode ocorrer a qualquer momento ante
quaisquer das situações supradescritas. Já a revisão ordinária ou peri-
ódica é aquela que se realiza por períodos predeterminados em que se
preestabelece a data-base para sua realização, ou seja, com periodicida-
de certa e predefinida, definida no edital, no contrato ou na legislação,
sendo habitualmente quinquenal. Pode ser que exista debate sobre a
possibilidade de fazer revisão extraordinária quando exista dispositivo
editalício, contratual ou legal fixando prazo para tanto, isto é, estabele-
cendo a revisão ordinária ou periódica. Haverá aqueles que apontam
para a impossibilidade em respeito à previsibilidade e segurança jurí-
dica que também devem ser aplicáveis à Administração Pública, e os
que defenderam a possibilidade para evitar um prejuízo que venha a
inviabilizar a própria manutenção do contrato.
De forma distinta da que ocorre no reajuste – que deve estar pre-
visto no contrato –, a revisão não necessita de cláusula contratual que a
prescreva, pois estará sempre autorizada quando constatada a ocorrên-
cia de um fato superveniente que desequilibre excessivamente a relação
de equivalência entre os encargos do contratado e a sua remuneração/
contraprestação. Sendo que independe de previsão contratual, pois é
garantia constitucional do particular constatado o reequilíbrio econô-
mico-financeiro. Assim, a revisão pode ser aplicada a qualquer tempo,
uma vez comprovado o desequilíbrio e presentes os pressupostos le-
gais, mesmo existindo previsão de revisão ordinária ou periódica22.
Outra distinção entre os dois instrumentos é que a revisão não está
vinculada a qualquer índice de preços, até porque não incide exclusiva-
mente sobre o preço, apesar de ser o caminho mais comum23.
22 Em relação à ausência de cláusula de revisão no instrumento contratual, assevera Marçal
Justen Filho (JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à lei de licitações e contratos administrativos.
14. ed. São Paulo: Dialética, 2014, p. 1040): “O direito à manutenção do equilíbrio econô-
mico-financeiro da contratação não deriva de cláusula contratual nem de previsão no ato
convocatório. Tem raiz constitucional. Portanto, a ausência de previsão ou de autorização é
irrelevante”.
23 GARCIA, Flávio Amaral. Licitações e Contratos Administrativos: Casos e Polêmicas. 4. ed. São
Paulo: Malheiros, 2016, p. 374.
Instrumentos para a recomposição da equação econômico-financeira nos contratos de parceria
públlico-privada: reajuste, revisão, atualização e compensação financeira, repactuação e outros59Revista da Procuradoria-Geral do Estado do Espírito Santo - Vitória, v.16, n.16, p. 41 – 73, 1º/2º sem. 2019
Enquanto o reajuste, que incide sobre a expressão monetária de
preços, procura preservar o valor originariamente pactuado para a
prestação do serviço público, e, assim, o equilíbrio financeiro do con-
trato, em função da variação dos custos inicialmente estabelecidos, nos
termos fixados no contrato; a revisão, que incide sobre os preços, por
sua vez, procura preservar a prestação adequada do serviço e, assim,
tanto pode dizer respeito à equação econômica quanto à financeira em
função, exatamente, do surgimento de novos custos. Assim, cláusula de
reajuste apresenta um caráter prospectivo, diferentemente da revisão,
que opera no presente, mas a partir de uma visão retrospectiva.
A revisão cobre, portanto, os custos do serviço não abrangidos pe-
los reajustes efetuados, pelos interesses da própria Administração ou
pela superveniência de fatos novos que desequilibrem o pacto econô-
mico-financeiro, seja da receita (tarifária ou não tarifária) ou de qual-
quer forma de contraprestação.
Assim como no reajuste, a revisão pode ser favorável tanto para o
Poder Concedente quanto para o parceiro privado, nas hipóteses de re-
dução ou aumento de novos custos que afetem diretamente a equação
econômico-financeira do contrato. Agora, na prática, caso o parceiro
privado seja favorecido com a revisão, caso diante de uma concessão
patrocinada, muitas vezes, o aumento da tarifa não lhe é interessante,
pois isso afeta a demanda, seja por fuga ou impedância, o que pode
tornar inefetivo o aumento, pode gerar protestos, vandalismo, entre
outras situações que não tornam vantajoso o uso de tal instrumento.
Por fim, assim como ocorre no reajuste, a revisão, a princípio, é
nítida nas concessões patrocinadas, únicas que possuem tarifa. Mas,
como já demostrado, a revisão não diz respeito apenas às tarifas, englo-
ba receitas não tarifárias e outras formas de contraprestação por parte
do Poder Concedente. Motivo pelo qual, também, pode afetar as con-
traprestações pecuniárias das concessões patrocinadas e as concessões
administrativas, seja as de serviço público ou as de serviço ao Estado.
5.3 Atualização e compensação financeira
Além dos instrumentos do reajuste e da revisão, a Lei n.º 8.666/1993,
mais precisamente no art. 40, inc. XIV, alíneas “c” e “d”, dispõe acerca
da atualização e da compensação financeira como instrumentos para
assegurar a perda pela inflação ocorrida desde a data final do período
de adimplemento de cada parcela até a data do efetivo pagamento, as
penalizações e as compensações por eventuais atrasos.
Desse modo, nas concessões patrocinadas – que envolvem, adicio-
nalmente à tarifa cobrada dos usuários, uma contraprestação pecuniá-
ria do parceiro público ao parceiro privado ‒, pode existir atualização
públlico-privada: reajuste, revisão, atualização e compensação financeira, repactuação e outros59Revista da Procuradoria-Geral do Estado do Espírito Santo - Vitória, v.16, n.16, p. 41 – 73, 1º/2º sem. 2019
Enquanto o reajuste, que incide sobre a expressão monetária de
preços, procura preservar o valor originariamente pactuado para a
prestação do serviço público, e, assim, o equilíbrio financeiro do con-
trato, em função da variação dos custos inicialmente estabelecidos, nos
termos fixados no contrato; a revisão, que incide sobre os preços, por
sua vez, procura preservar a prestação adequada do serviço e, assim,
tanto pode dizer respeito à equação econômica quanto à financeira em
função, exatamente, do surgimento de novos custos. Assim, cláusula de
reajuste apresenta um caráter prospectivo, diferentemente da revisão,
que opera no presente, mas a partir de uma visão retrospectiva.
A revisão cobre, portanto, os custos do serviço não abrangidos pe-
los reajustes efetuados, pelos interesses da própria Administração ou
pela superveniência de fatos novos que desequilibrem o pacto econô-
mico-financeiro, seja da receita (tarifária ou não tarifária) ou de qual-
quer forma de contraprestação.
Assim como no reajuste, a revisão pode ser favorável tanto para o
Poder Concedente quanto para o parceiro privado, nas hipóteses de re-
dução ou aumento de novos custos que afetem diretamente a equação
econômico-financeira do contrato. Agora, na prática, caso o parceiro
privado seja favorecido com a revisão, caso diante de uma concessão
patrocinada, muitas vezes, o aumento da tarifa não lhe é interessante,
pois isso afeta a demanda, seja por fuga ou impedância, o que pode
tornar inefetivo o aumento, pode gerar protestos, vandalismo, entre
outras situações que não tornam vantajoso o uso de tal instrumento.
Por fim, assim como ocorre no reajuste, a revisão, a princípio, é
nítida nas concessões patrocinadas, únicas que possuem tarifa. Mas,
como já demostrado, a revisão não diz respeito apenas às tarifas, englo-
ba receitas não tarifárias e outras formas de contraprestação por parte
do Poder Concedente. Motivo pelo qual, também, pode afetar as con-
traprestações pecuniárias das concessões patrocinadas e as concessões
administrativas, seja as de serviço público ou as de serviço ao Estado.
5.3 Atualização e compensação financeira
Além dos instrumentos do reajuste e da revisão, a Lei n.º 8.666/1993,
mais precisamente no art. 40, inc. XIV, alíneas “c” e “d”, dispõe acerca
da atualização e da compensação financeira como instrumentos para
assegurar a perda pela inflação ocorrida desde a data final do período
de adimplemento de cada parcela até a data do efetivo pagamento, as
penalizações e as compensações por eventuais atrasos.
Desse modo, nas concessões patrocinadas – que envolvem, adicio-
nalmente à tarifa cobrada dos usuários, uma contraprestação pecuniá-
ria do parceiro público ao parceiro privado ‒, pode existir atualização
André Saddy60Revista da Procuradoria-Geral do Estado do Espírito Santo - Vitória, v.16, n.16, p. 41 – 73, 1º/2º sem. 2019
e compensação financeira. Da mesma forma que é possível nas conces-
sões administrativas, que podem possuir esse tipo de contraprestação.
A regra de aplicar a atualização financeira sobre a quantia devida,
desde a data final do período de sua execução até o efetivo pagamento
pela Administração, não prosperou tendo em vista a situação político-
-econômica atual do país e após o advento do Plano Real. Nesse senti-
do, assevera Marçal Justen Filho24:
Não se afigura cabível a previsão de atualização financeira em virtu-
de da sistemática consagrada com o Plano Real. A figura destinava-
-se a assegurar compensação pela inflação ocorrida entre a data da
execução da prestação e o efetivo pagamento.
Já no que diz respeito à compensação financeira, essa é aplicada
nos casos de atraso de pagamento pela Administração, considerando
o prazo de pagamento fixado no contrato de concessão patrocinada ou
administrativa. A ideia é compensar a perda do valor da moeda de-
corrente da inflação ou deflação no período da data prevista para o
pagamento e de sua realização efetiva. Nesse sentido, assevera Marçal
Justen Filho25:
O sujeito (inclusive o Estado) tem o dever de cumprir com a pres-
tação assumida, no prazo e condições determinadas. Ao infringir
esse dever, sujeita-se à obrigação de indenizar a parte inocente por
perdas e danos. Entre os danos emergentes encontra-se no mínimo,
a perda do valor da moeda proveniente da inflação. Portanto, se o
Estado atrasar o pagamento deverá pagar com correção monetária.
Aqui, assim como no reajuste, para aplicar a correção monetária,
deverão ser utilizados índices inflacionários26. Será divergente se tal ín-
dice tiver cláusula constante no edital e no contrato, em respeito ao art.
55, inc. III, da Lei n.º 8.666/1993, ou não. Alguns entendem que sim, mas
outros doutrinadores, como Lucas Rocha Furtado, creem ser desneces-
sário, in verbis:
24 JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à lei de licitações e contratos administrativos. 14. ed. São
Paulo: Dialética. 2014, p. 752.
25 JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à lei de licitações e contratos administrativos. 14. ed. São
Paulo: Dialética. 2014, p. 752.
26 Nesse sentido, o Superior Tribunal de Justiça julgou: “A correção monetária é mera técnica de
autorização de valores, a qual não altera o equilíbrio econômico inicialmente estabelecido no contrato.
Em contratos administrativos, a correção monetária é devida sempre que o pagamento for posterior ao
ato administrativo de entrega” (BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Segunda Turma - REsp
n.º 837.790/SP. Rel. Eliana Calmon, Julg. 2.08.2007, DJ de 13/08/2007).
e compensação financeira. Da mesma forma que é possível nas conces-
sões administrativas, que podem possuir esse tipo de contraprestação.
A regra de aplicar a atualização financeira sobre a quantia devida,
desde a data final do período de sua execução até o efetivo pagamento
pela Administração, não prosperou tendo em vista a situação político-
-econômica atual do país e após o advento do Plano Real. Nesse senti-
do, assevera Marçal Justen Filho24:
Não se afigura cabível a previsão de atualização financeira em virtu-
de da sistemática consagrada com o Plano Real. A figura destinava-
-se a assegurar compensação pela inflação ocorrida entre a data da
execução da prestação e o efetivo pagamento.
Já no que diz respeito à compensação financeira, essa é aplicada
nos casos de atraso de pagamento pela Administração, considerando
o prazo de pagamento fixado no contrato de concessão patrocinada ou
administrativa. A ideia é compensar a perda do valor da moeda de-
corrente da inflação ou deflação no período da data prevista para o
pagamento e de sua realização efetiva. Nesse sentido, assevera Marçal
Justen Filho25:
O sujeito (inclusive o Estado) tem o dever de cumprir com a pres-
tação assumida, no prazo e condições determinadas. Ao infringir
esse dever, sujeita-se à obrigação de indenizar a parte inocente por
perdas e danos. Entre os danos emergentes encontra-se no mínimo,
a perda do valor da moeda proveniente da inflação. Portanto, se o
Estado atrasar o pagamento deverá pagar com correção monetária.
Aqui, assim como no reajuste, para aplicar a correção monetária,
deverão ser utilizados índices inflacionários26. Será divergente se tal ín-
dice tiver cláusula constante no edital e no contrato, em respeito ao art.
55, inc. III, da Lei n.º 8.666/1993, ou não. Alguns entendem que sim, mas
outros doutrinadores, como Lucas Rocha Furtado, creem ser desneces-
sário, in verbis:
24 JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à lei de licitações e contratos administrativos. 14. ed. São
Paulo: Dialética. 2014, p. 752.
25 JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à lei de licitações e contratos administrativos. 14. ed. São
Paulo: Dialética. 2014, p. 752.
26 Nesse sentido, o Superior Tribunal de Justiça julgou: “A correção monetária é mera técnica de
autorização de valores, a qual não altera o equilíbrio econômico inicialmente estabelecido no contrato.
Em contratos administrativos, a correção monetária é devida sempre que o pagamento for posterior ao
ato administrativo de entrega” (BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Segunda Turma - REsp
n.º 837.790/SP. Rel. Eliana Calmon, Julg. 2.08.2007, DJ de 13/08/2007).
Instrumentos para a recomposição da equação econômico-financeira nos contratos de parceria
públlico-privada: reajuste, revisão, atualização e compensação financeira, repactuação e outros61Revista da Procuradoria-Geral do Estado do Espírito Santo - Vitória, v.16, n.16, p. 41 – 73, 1º/2º sem. 2019
A atualização ou correção dos pagamentos devidos pela Adminis-
tração e efetuados fora do prazo fixado no contrato é devida inde-
pendentemente de previsão no instrumento do contrato - ainda que
pela lei deva o contrato prever tal cláusula e indicar esses critérios
de atualização.
Além da previsão editalícia e contratual, cumpre ressaltar outra
diferença entre o reajuste e a atualização e compensação financeira.
Enquanto o reajuste baseia-se em índices setoriais e específicos vin-
culados às elevações inflacionárias ou deflacionárias, a atualização e a
compensação financeira referem-se aos índices gerais de inflação/defla-
ção. Ambos instrumentos, porém, envolvem uma alteração meramen-
te nominal de valores destinada a compensar os efeitos inflacionários/
deflacionários27.
5.4 Repactuação
A repactuação é o instrumento utilizado para recompor a equação
econômico-financeira decorrente de variação nos custos de insumos e
mão de obra dos contratos de prestação de serviço contínuo. Segundo a
Instrução Normativa 5/2017 do Ministério do Planejamento, Orçamen-
to e Gestão, a repactuação é a:
[...] forma de manutenção do equilíbrio econômico-financeiro do
contrato que deve ser utilizada para serviços continuados com dedi-
cação exclusiva da mão de obra, por meio da análise da variação dos
custos contratuais, devendo estar prevista no ato convocatório com
data vinculada à apresentação das propostas, para os custos decor-
rentes do mercado, e com data vinculada ao Acordo ou à Convenção
Coletiva ao qual o orçamento esteja vinculado, para os custos decor-
rentes da mão de obra.
Esse instrumento está previsto no art. 5º do Decreto n.º 2.271/1997,
que dispõe sobre a contratação de serviços no âmbito da Administração
Pública federal, bem como na Instrução Normativa 2/2008 do Ministé-
rio do Planejamento, Orçamento e Gestão (art. 37 a 41-B). Trata-se de
uma previsão normativa e não legal, que tem como base legal o instru-
mento do reajuste.
27 JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à lei de licitações e contratos administrativos. 14. ed. São
Paulo: Dialética. 2014, p. 1035 e 1040.
públlico-privada: reajuste, revisão, atualização e compensação financeira, repactuação e outros61Revista da Procuradoria-Geral do Estado do Espírito Santo - Vitória, v.16, n.16, p. 41 – 73, 1º/2º sem. 2019
A atualização ou correção dos pagamentos devidos pela Adminis-
tração e efetuados fora do prazo fixado no contrato é devida inde-
pendentemente de previsão no instrumento do contrato - ainda que
pela lei deva o contrato prever tal cláusula e indicar esses critérios
de atualização.
Além da previsão editalícia e contratual, cumpre ressaltar outra
diferença entre o reajuste e a atualização e compensação financeira.
Enquanto o reajuste baseia-se em índices setoriais e específicos vin-
culados às elevações inflacionárias ou deflacionárias, a atualização e a
compensação financeira referem-se aos índices gerais de inflação/defla-
ção. Ambos instrumentos, porém, envolvem uma alteração meramen-
te nominal de valores destinada a compensar os efeitos inflacionários/
deflacionários27.
5.4 Repactuação
A repactuação é o instrumento utilizado para recompor a equação
econômico-financeira decorrente de variação nos custos de insumos e
mão de obra dos contratos de prestação de serviço contínuo. Segundo a
Instrução Normativa 5/2017 do Ministério do Planejamento, Orçamen-
to e Gestão, a repactuação é a:
[...] forma de manutenção do equilíbrio econômico-financeiro do
contrato que deve ser utilizada para serviços continuados com dedi-
cação exclusiva da mão de obra, por meio da análise da variação dos
custos contratuais, devendo estar prevista no ato convocatório com
data vinculada à apresentação das propostas, para os custos decor-
rentes do mercado, e com data vinculada ao Acordo ou à Convenção
Coletiva ao qual o orçamento esteja vinculado, para os custos decor-
rentes da mão de obra.
Esse instrumento está previsto no art. 5º do Decreto n.º 2.271/1997,
que dispõe sobre a contratação de serviços no âmbito da Administração
Pública federal, bem como na Instrução Normativa 2/2008 do Ministé-
rio do Planejamento, Orçamento e Gestão (art. 37 a 41-B). Trata-se de
uma previsão normativa e não legal, que tem como base legal o instru-
mento do reajuste.
27 JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à lei de licitações e contratos administrativos. 14. ed. São
Paulo: Dialética. 2014, p. 1035 e 1040.
André Saddy62Revista da Procuradoria-Geral do Estado do Espírito Santo - Vitória, v.16, n.16, p. 41 – 73, 1º/2º sem. 2019
Segundo o art. 53 da Instrução Normativa 5/2017 do Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão, o edital e o contrato de serviço con-
tinuado deverão indicar o critério de reajustamento de preços, que de-
verá ser sob a forma de reajuste (em sentido estrito), com a previsão de
índices específicos ou setoriais, ou por repactuação, pela demonstração
analítica da variação dos componentes dos custos. Depreende-se, por-
tanto, de tal dispositivo que a repactuação é uma espécie de reajuste.
Desse modo, assim como no reajuste (em sentido estrito), é neces-
sária, na repactuação, a periodicidade mínima de doze meses, porém
ter-se-á de considerar a variação de custos (com insumos e salários) da
mesma forma daquela exigida na revisão, ou seja, deverá o concessio-
nário comprovar para que se defira a recomposição da equação econô-
mico-financeira. Ao contrário do reajuste, portanto, em que as partes
estipulam o índice que reajustará automaticamente o valor do contrato,
na repactuação, o concessionário precisará demostrar a variação dos
componentes dos custos do contrato.
O Tribunal de Contas da União28 corrobora tal distinção ao afirmar
que, no reajuste (em sentido estrito), existe estipulação por índices se-
toriais ou específicos para serem imediatamente aplicados na ocorrên-
cia de desequilíbrio devido à inflação/deflação; e, na repactuação, há
vedação de estipulação daqueles índices, assim, quando verificado o
desequilíbrio, será necessária a demonstração analítica dos custos alte-
rados no contrato.
5.5 Pagamento à vista ou indenização derivada da
responsabilidade objetiva do Poder Concedente
ou da extinção da concessão por encampação ou
anulação
Outra forma de reequilibrar a equação econômico-financeira é o
pagamento à vista, seja à concessionária ou ao Poder Concedente. Tra-
ta-se de uma forma de reequilíbrio imediata, pactuada entre as partes
depois que se tem um valor líquido determinado29.
Na prática, tal instrumento é improvável de ser utilizado, apesar
de possível. Improvável por parte do Poder Concedente por vários mo-
tivos, inicialmente, porque a crise econômica ou o ajuste fiscal não per-
mite, mas também por questões orçamentárias e, até mesmo, por uma
28 BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão n.º 1488/2016. Plenário. Relator: Min. Vital do
Rego. Data: 08/06/2016.
29 Sobre tal possibilidade, vide: RIBEIRO, Maurício Portugal. 20 anos da lei de concessões, 10 anos
da lei de PPP: viabilizando a implantação e melhoria de infraestrutura para o desenvolvi-
mento econômico-social. Rio de Janeiro: [s. ed.], 2014, p 172.
Segundo o art. 53 da Instrução Normativa 5/2017 do Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão, o edital e o contrato de serviço con-
tinuado deverão indicar o critério de reajustamento de preços, que de-
verá ser sob a forma de reajuste (em sentido estrito), com a previsão de
índices específicos ou setoriais, ou por repactuação, pela demonstração
analítica da variação dos componentes dos custos. Depreende-se, por-
tanto, de tal dispositivo que a repactuação é uma espécie de reajuste.
Desse modo, assim como no reajuste (em sentido estrito), é neces-
sária, na repactuação, a periodicidade mínima de doze meses, porém
ter-se-á de considerar a variação de custos (com insumos e salários) da
mesma forma daquela exigida na revisão, ou seja, deverá o concessio-
nário comprovar para que se defira a recomposição da equação econô-
mico-financeira. Ao contrário do reajuste, portanto, em que as partes
estipulam o índice que reajustará automaticamente o valor do contrato,
na repactuação, o concessionário precisará demostrar a variação dos
componentes dos custos do contrato.
O Tribunal de Contas da União28 corrobora tal distinção ao afirmar
que, no reajuste (em sentido estrito), existe estipulação por índices se-
toriais ou específicos para serem imediatamente aplicados na ocorrên-
cia de desequilíbrio devido à inflação/deflação; e, na repactuação, há
vedação de estipulação daqueles índices, assim, quando verificado o
desequilíbrio, será necessária a demonstração analítica dos custos alte-
rados no contrato.
5.5 Pagamento à vista ou indenização derivada da
responsabilidade objetiva do Poder Concedente
ou da extinção da concessão por encampação ou
anulação
Outra forma de reequilibrar a equação econômico-financeira é o
pagamento à vista, seja à concessionária ou ao Poder Concedente. Tra-
ta-se de uma forma de reequilíbrio imediata, pactuada entre as partes
depois que se tem um valor líquido determinado29.
Na prática, tal instrumento é improvável de ser utilizado, apesar
de possível. Improvável por parte do Poder Concedente por vários mo-
tivos, inicialmente, porque a crise econômica ou o ajuste fiscal não per-
mite, mas também por questões orçamentárias e, até mesmo, por uma
28 BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão n.º 1488/2016. Plenário. Relator: Min. Vital do
Rego. Data: 08/06/2016.
29 Sobre tal possibilidade, vide: RIBEIRO, Maurício Portugal. 20 anos da lei de concessões, 10 anos
da lei de PPP: viabilizando a implantação e melhoria de infraestrutura para o desenvolvi-
mento econômico-social. Rio de Janeiro: [s. ed.], 2014, p 172.
Instrumentos para a recomposição da equação econômico-financeira nos contratos de parceria
públlico-privada: reajuste, revisão, atualização e compensação financeira, repactuação e outros63Revista da Procuradoria-Geral do Estado do Espírito Santo - Vitória, v.16, n.16, p. 41 – 73, 1º/2º sem. 2019
perspectiva negativa na reputação do governo perante a população. Já
quanto ao concessionário, situação ainda mais inusitada, também, é im-
provável porque o particular tentará ao máximo diminuir a perda de
lucratividade, tentando parcelar com juros abaixo dos praticados no
mercado, por exemplo.
Apesar de improvável, tal instrumento é possível de ser aplicá-
vel tanto nas concessões patrocinadas como nas administrativas, não
existindo qualquer diferença entre os dois modelos no uso desse ins-
trumento. Não se pode confundir tal instrumento com a indenização
derivada da responsabilidade objetiva do Estado por dano causado. É
fato que o dano causado pelo Poder Concedente, seja por ação ou omis-
são, pode-se materializar na quebra da equação econômico-financeira
da PPP. Nesse caso, pode o concessionário adentrar com ação de res-
ponsabilidade objetiva em face do Poder Concedente, na modalidade
risco administrativo, para pleitear indenização como forma de recom-
por o equilíbrio quebrado. Tal possibilidade é comum e, apesar de ser
evitada, já foi objeto de demanda judicial por parte de inúmeros con-
cessionários.
O Superior Tribunal de Justiça30, por exemplo, já teve a oportuni-
dade de reconhecer a indenização como forma de restabelecer o equi-
líbrio econômico-financeiro de contrato de concessão de transporte aé-
reo rompido por ação da União por meio de planos econômicos:
[...] Ao retirar das empresas a faculdade de fixar e alterar tarifas de
modo a manter a sua higidez financeira, forçando-as a operar em
margem muitas vezes aquém da rentabilidade normal, o Poder Con-
cedente diretamente provocou a quebra do equilíbrio econômico-
-financeiro do contrato, gerando o dever de indenizar.
No mesmo sentido, o Supremo Tribunal Federal31 reconheceu
responsabilidade da União em indenizar prejuízos sofridos pela con-
cessionária de serviço público, decorrentes de política econômica im-
plementada pelo governo, dispondo que a manutenção da qualidade
na prestação dos serviços concedidos (exploração de transporte aéreo)
impõe a adoção de medidas garantidoras do reequilíbrio da equação
econômico-financeira do contrato administrativo, seja por repactuação,
reajuste, revisão ou indenização dos prejuízos.
30 BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Primeira Turma. Recurso Especial n.º 1.248237-DF. Re-
lator: Ministro Napoleão Nunes Maia Filho. Data do julgamento: 18/09/2014.
31 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Plenário. Recurso Extraordinário n.º 571.969-DF. Relator:
Ministra Carmen Lúcia. Data do julgamento: 12/03/2014.
públlico-privada: reajuste, revisão, atualização e compensação financeira, repactuação e outros63Revista da Procuradoria-Geral do Estado do Espírito Santo - Vitória, v.16, n.16, p. 41 – 73, 1º/2º sem. 2019
perspectiva negativa na reputação do governo perante a população. Já
quanto ao concessionário, situação ainda mais inusitada, também, é im-
provável porque o particular tentará ao máximo diminuir a perda de
lucratividade, tentando parcelar com juros abaixo dos praticados no
mercado, por exemplo.
Apesar de improvável, tal instrumento é possível de ser aplicá-
vel tanto nas concessões patrocinadas como nas administrativas, não
existindo qualquer diferença entre os dois modelos no uso desse ins-
trumento. Não se pode confundir tal instrumento com a indenização
derivada da responsabilidade objetiva do Estado por dano causado. É
fato que o dano causado pelo Poder Concedente, seja por ação ou omis-
são, pode-se materializar na quebra da equação econômico-financeira
da PPP. Nesse caso, pode o concessionário adentrar com ação de res-
ponsabilidade objetiva em face do Poder Concedente, na modalidade
risco administrativo, para pleitear indenização como forma de recom-
por o equilíbrio quebrado. Tal possibilidade é comum e, apesar de ser
evitada, já foi objeto de demanda judicial por parte de inúmeros con-
cessionários.
O Superior Tribunal de Justiça30, por exemplo, já teve a oportuni-
dade de reconhecer a indenização como forma de restabelecer o equi-
líbrio econômico-financeiro de contrato de concessão de transporte aé-
reo rompido por ação da União por meio de planos econômicos:
[...] Ao retirar das empresas a faculdade de fixar e alterar tarifas de
modo a manter a sua higidez financeira, forçando-as a operar em
margem muitas vezes aquém da rentabilidade normal, o Poder Con-
cedente diretamente provocou a quebra do equilíbrio econômico-
-financeiro do contrato, gerando o dever de indenizar.
No mesmo sentido, o Supremo Tribunal Federal31 reconheceu
responsabilidade da União em indenizar prejuízos sofridos pela con-
cessionária de serviço público, decorrentes de política econômica im-
plementada pelo governo, dispondo que a manutenção da qualidade
na prestação dos serviços concedidos (exploração de transporte aéreo)
impõe a adoção de medidas garantidoras do reequilíbrio da equação
econômico-financeira do contrato administrativo, seja por repactuação,
reajuste, revisão ou indenização dos prejuízos.
30 BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Primeira Turma. Recurso Especial n.º 1.248237-DF. Re-
lator: Ministro Napoleão Nunes Maia Filho. Data do julgamento: 18/09/2014.
31 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Plenário. Recurso Extraordinário n.º 571.969-DF. Relator:
Ministra Carmen Lúcia. Data do julgamento: 12/03/2014.
André Saddy64Revista da Procuradoria-Geral do Estado do Espírito Santo - Vitória, v.16, n.16, p. 41 – 73, 1º/2º sem. 2019
Ainda no que diz respeito à indenização, essa pode ocorrer tam-
bém por questão de extinção da concessão por encampação ou anula-
ção. Como o Poder Concedente tem o dever de assegurar ao particular
a percepção de lucros cessantes proporcionais ao período que ainda
faltaria para o termo do contrato, é lógico afirmar que tal indenização
sirva para recompor a equação econômico-financeira da PPP. Celso An-
tônio Bandeira de Mello32 aduz que, apesar de a Lei n.º 8.987/1995 ter
cogitado apenas a indenização das parcelas não amortizadas ou depre-
ciadas dos bens reversíveis, “[...] é óbvio e de cristalina obviedade que
haveria agravo à equação econômico-financeira do contrato se não hou-
vesse indenização pelos lucros cessantes”, pelo fato de o Poder Público
extinguir a concessão, por razões de interesse público, antes do prazo
de encerramento previsto no certame licitatório.
5.6 Aporte ou redução de recursos públicos ou aumento
ou diminuição do valor das contraprestações
A sexta forma de recomposição que pode ser citada diz respeito
ao aporte de recursos públicos pelo Poder Concedente, em casos de
concessão patrocinada, em que exista a contraprestação pecuniária, ou
o aumento do valor das outras contraprestações discriminadas no art.
6º da Lei n.º 11.079/2004, caso diante de uma concessão administrativa.
A opção de tal instrumento, quando utilizada em concessões pa-
trocinadas, visa manter a modicidade tarifária, com isso, evitando a
oneração do usuário dos serviços. Apesar de não existir previsão legal
nesse sentido, a doutrina admite tal como uma solução compatível com
o regime de concessões33.
Tal instrumento, apesar de possível, também é, na prática, pouco
utilizado, seja pelos motivos econômicos e fiscais já mencionados, ou
por questões orçamentárias e, até mesmo, por motivos de reputação,
como já mencionado. Além disso, existe o medo de decidir, por parte
do tomador de decisão, quando inexiste previsão no instrumento con-
vocatório ou no contrato e na legislação.
O aporte de recursos públicos por meio da contraprestação pecu-
niária ou o aumento do valor das outras formas de contraprestações
possíveis nos contratos de PPPs são instrumentos que beneficiam o
parceiro privado. Nada impede, no entanto, que ocorra uma situação
contrária pela qual se tenha de reduzir os recursos públicos da contra-
32 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 13. ed. São Paulo: Ma-
lheiros, 2001, p. 748-749.
33 JUSTEN FILHO, Marçal. Teoria geral das concessões de serviço público. São Paulo: Dialética,
2003, p. 340.
Ainda no que diz respeito à indenização, essa pode ocorrer tam-
bém por questão de extinção da concessão por encampação ou anula-
ção. Como o Poder Concedente tem o dever de assegurar ao particular
a percepção de lucros cessantes proporcionais ao período que ainda
faltaria para o termo do contrato, é lógico afirmar que tal indenização
sirva para recompor a equação econômico-financeira da PPP. Celso An-
tônio Bandeira de Mello32 aduz que, apesar de a Lei n.º 8.987/1995 ter
cogitado apenas a indenização das parcelas não amortizadas ou depre-
ciadas dos bens reversíveis, “[...] é óbvio e de cristalina obviedade que
haveria agravo à equação econômico-financeira do contrato se não hou-
vesse indenização pelos lucros cessantes”, pelo fato de o Poder Público
extinguir a concessão, por razões de interesse público, antes do prazo
de encerramento previsto no certame licitatório.
5.6 Aporte ou redução de recursos públicos ou aumento
ou diminuição do valor das contraprestações
A sexta forma de recomposição que pode ser citada diz respeito
ao aporte de recursos públicos pelo Poder Concedente, em casos de
concessão patrocinada, em que exista a contraprestação pecuniária, ou
o aumento do valor das outras contraprestações discriminadas no art.
6º da Lei n.º 11.079/2004, caso diante de uma concessão administrativa.
A opção de tal instrumento, quando utilizada em concessões pa-
trocinadas, visa manter a modicidade tarifária, com isso, evitando a
oneração do usuário dos serviços. Apesar de não existir previsão legal
nesse sentido, a doutrina admite tal como uma solução compatível com
o regime de concessões33.
Tal instrumento, apesar de possível, também é, na prática, pouco
utilizado, seja pelos motivos econômicos e fiscais já mencionados, ou
por questões orçamentárias e, até mesmo, por motivos de reputação,
como já mencionado. Além disso, existe o medo de decidir, por parte
do tomador de decisão, quando inexiste previsão no instrumento con-
vocatório ou no contrato e na legislação.
O aporte de recursos públicos por meio da contraprestação pecu-
niária ou o aumento do valor das outras formas de contraprestações
possíveis nos contratos de PPPs são instrumentos que beneficiam o
parceiro privado. Nada impede, no entanto, que ocorra uma situação
contrária pela qual se tenha de reduzir os recursos públicos da contra-
32 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 13. ed. São Paulo: Ma-
lheiros, 2001, p. 748-749.
33 JUSTEN FILHO, Marçal. Teoria geral das concessões de serviço público. São Paulo: Dialética,
2003, p. 340.
Instrumentos para a recomposição da equação econômico-financeira nos contratos de parceria
públlico-privada: reajuste, revisão, atualização e compensação financeira, repactuação e outros65Revista da Procuradoria-Geral do Estado do Espírito Santo - Vitória, v.16, n.16, p. 41 – 73, 1º/2º sem. 2019
prestação pecuniária ou diminuir o valor das demais contraprestações
‒ a depender se estará diante de uma concessão patrocinada ou admi-
nistrativa. Nesse caso, o reequilíbrio estará a favor do Poder Conceden-
te e não do particular. Dentre hipóteses possíveis, caso exista, na PPP,
valor de outorga, esse poderá ser reduzido.
5.7 Alteração de encargos ou do escopo do contrato e a
supressão ou alocação de investimentos
Outro instrumento possível para recompor a equação econômico-
-financeira nos contratos de PPPs é a alteração de encargos assumidos
pelo parceiro privado ou o escopo do contrato. Trata-se, na verdade, de
uma alteração unilateral do contrato administrativo mediante o qual o
Poder Concedente irá retirar, reprogramar ou reformular as obrigações
originalmente atribuídas à concessionária ou a ele.
José dos Santos Carvalho Filho34, por exemplo, afirma que a re-
dução dos encargos ou do escopo atribuídos contratualmente ao con-
cessionário com o intuito de manter o equilíbrio econômico-financeiro
é uma alternativa principalmente quando o Poder Concedente deseja
reduzir o valor da tarifa. Condiciona, de forma acertada, que essa re-
dução de encargos ou do escopo deve ser correspondente ao que o con-
cessionário deixaria de arrecadar em razão da redução tarifária. Essa
percepção do autor diz respeito às concessões comuns, mas pode ser
aplicada às concessões patrocinadas.
Tal instrumento tem maior chance de ser utilizado nos primeiros
anos de concessão, em que ainda existam muitas obrigações afetas a in-
vestimentos a serem realizados, já para o final da concessão, essa possi-
bilidade diminui, a depender do modelo, é claro. Assim o é porque não
há tantas obrigações substantivas a serem realizadas. A ideia, portanto,
é a supressão de investimento por parte do parceiro privado.
Orlei Damazio Silveira35 ressalta que a utilização da redução de en-
cargos como forma de reequilibrar a equação econômico-financeira de
uma concessão, com o fim de reduzir tarifas ou mantê-las num patamar
mínimo, deve ser vista com cautela, pois precisa respeitar a concepção
de serviço adequado.
34 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 26. ed. São Paulo:
Atlas, 2013, p. 372.
35 SILVEIRA, Orlei Damazio. As formas de restabelecer o equilíbrio econômico-financeiro nos con-
tratos de concessão de serviços públicos. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/44174/as-
-formas-de-restabelecer-o-equilibrio-economico-financeiro-nos-contratos-de-concessao-de-
-servicos-publicos/2. Acesso em: 28 de agosto de 2019.
públlico-privada: reajuste, revisão, atualização e compensação financeira, repactuação e outros65Revista da Procuradoria-Geral do Estado do Espírito Santo - Vitória, v.16, n.16, p. 41 – 73, 1º/2º sem. 2019
prestação pecuniária ou diminuir o valor das demais contraprestações
‒ a depender se estará diante de uma concessão patrocinada ou admi-
nistrativa. Nesse caso, o reequilíbrio estará a favor do Poder Conceden-
te e não do particular. Dentre hipóteses possíveis, caso exista, na PPP,
valor de outorga, esse poderá ser reduzido.
5.7 Alteração de encargos ou do escopo do contrato e a
supressão ou alocação de investimentos
Outro instrumento possível para recompor a equação econômico-
-financeira nos contratos de PPPs é a alteração de encargos assumidos
pelo parceiro privado ou o escopo do contrato. Trata-se, na verdade, de
uma alteração unilateral do contrato administrativo mediante o qual o
Poder Concedente irá retirar, reprogramar ou reformular as obrigações
originalmente atribuídas à concessionária ou a ele.
José dos Santos Carvalho Filho34, por exemplo, afirma que a re-
dução dos encargos ou do escopo atribuídos contratualmente ao con-
cessionário com o intuito de manter o equilíbrio econômico-financeiro
é uma alternativa principalmente quando o Poder Concedente deseja
reduzir o valor da tarifa. Condiciona, de forma acertada, que essa re-
dução de encargos ou do escopo deve ser correspondente ao que o con-
cessionário deixaria de arrecadar em razão da redução tarifária. Essa
percepção do autor diz respeito às concessões comuns, mas pode ser
aplicada às concessões patrocinadas.
Tal instrumento tem maior chance de ser utilizado nos primeiros
anos de concessão, em que ainda existam muitas obrigações afetas a in-
vestimentos a serem realizados, já para o final da concessão, essa possi-
bilidade diminui, a depender do modelo, é claro. Assim o é porque não
há tantas obrigações substantivas a serem realizadas. A ideia, portanto,
é a supressão de investimento por parte do parceiro privado.
Orlei Damazio Silveira35 ressalta que a utilização da redução de en-
cargos como forma de reequilibrar a equação econômico-financeira de
uma concessão, com o fim de reduzir tarifas ou mantê-las num patamar
mínimo, deve ser vista com cautela, pois precisa respeitar a concepção
de serviço adequado.
34 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 26. ed. São Paulo:
Atlas, 2013, p. 372.
35 SILVEIRA, Orlei Damazio. As formas de restabelecer o equilíbrio econômico-financeiro nos con-
tratos de concessão de serviços públicos. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/44174/as-
-formas-de-restabelecer-o-equilibrio-economico-financeiro-nos-contratos-de-concessao-de-
-servicos-publicos/2. Acesso em: 28 de agosto de 2019.
André Saddy66Revista da Procuradoria-Geral do Estado do Espírito Santo - Vitória, v.16, n.16, p. 41 – 73, 1º/2º sem. 2019
Nada impede, também, que ocorra a alocação de novos investi-
mentos por meio dessa alteração de encargos ou do escopo do contrato,
nesses casos, o polo do reequilíbrio estará a favor do Poder Concedente.
5.8 Prorrogação ou dilação/extensão do prazo
contratual
O prazo dos contratos de concessão pode ser prorrogado nos ter-
mos da estipulação contratual ou por imposição de fatos supervenien-
tes imprevisíveis ou inevitáveis. Trata-se de faculdade do Poder Con-
cedente, que só deverá efetuá-la se o concessionário estiver cumprindo
bem suas obrigações.
A prorrogação dos contratos de concessões é prevista na CRFB, em
seu art. 175, parágrafo único. O inc. XII do art. 23, da Lei n.º 8.987/1995,
inclusive, estabelece como cláusula essencial do contrato de concessão
comum às condições para prorrogação.
A questão da prorrogação é delicada, pois não pode representar
burla ao certame licitatório, visto que implica privilégio ao concessio-
nário com afronta ao princípio da impessoalidade36. Entende-se razoá-
vel a prorrogação por prazo necessário para finalização da amortização
dos bens, mas discute-se se é plausível a prorrogação que implique ver-
dadeira nova concessão sem nova licitação.
Deve a prorrogação ser exceção, pois a regra é a licitação e porque
se deve estimular a competição pelo serviço, diminuindo o tempo do
contrato. Apesar disso, o uso de tal instrumento desrespeitando o seu
caráter excepcional cria oportunidades para comportamentos oportu-
36 BARROSO, Luís Roberto. Alteração dos contratos de concessão rodoviária. In: OLIVEIRA,
Farlei Martins Riccio de (Coord.). Direito administrativo Brasil-Argentina: estudos em home-
nagem a Agostín Gordillo. Belo Horizonte: Del Rey, 2007, p. 277.
Alexandre Santos de Aragão (ARAGÃO, Alexandre Santos de. Direito dos serviços públicos.
3. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2013, p. 577-578) demonstra essa mesma preocupação e opi-
na que seria uma violação ao princípio da moralidade administrativa o deferimento de
prorrogação para possibilitar ao concessionário simplesmente continuar lucrando com a
atividade já amortizada, em vez de realizar nova licitação para selecionar outro particular
que estivesse disposto a realizar a prestação do serviço em condições mais vantajosas para
os usuários e o Estado.
O Superior Tribunal de Justiça (BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Primeira Turma. Re-
curso Especial n.º 1.549.406 – SC. Relator: Ministro Herman Benjamin. Data do julgamento:
16/09/2016) entende que, estabelecido prazo de duração para o contrato, não pode a Ad-
ministração alterar essa regra e elastecer o pacto para além do inicialmente fixado, sem
prévia abertura de novo procedimento licitatório, porquanto tal prorrogação implicaria
quebra da regra da licitação, ainda que, in casu, se verifique a ocorrência de desequilíbrio
econômico-financeiro do contrato com o reconhecimento de que as concessionárias dos ser-
viços devam ser indenizadas. Entende, portanto, que não é possível a prorrogação para
fins de reequilíbrio, pois viola a exigibilidade de licitação. Na constatação do desequilíbrio
econômico-financeiro, no final da contratação, a concessionária tem direito à indenização,
mas não gera a necessidade de prorrogação do contrato.
Nada impede, também, que ocorra a alocação de novos investi-
mentos por meio dessa alteração de encargos ou do escopo do contrato,
nesses casos, o polo do reequilíbrio estará a favor do Poder Concedente.
5.8 Prorrogação ou dilação/extensão do prazo
contratual
O prazo dos contratos de concessão pode ser prorrogado nos ter-
mos da estipulação contratual ou por imposição de fatos supervenien-
tes imprevisíveis ou inevitáveis. Trata-se de faculdade do Poder Con-
cedente, que só deverá efetuá-la se o concessionário estiver cumprindo
bem suas obrigações.
A prorrogação dos contratos de concessões é prevista na CRFB, em
seu art. 175, parágrafo único. O inc. XII do art. 23, da Lei n.º 8.987/1995,
inclusive, estabelece como cláusula essencial do contrato de concessão
comum às condições para prorrogação.
A questão da prorrogação é delicada, pois não pode representar
burla ao certame licitatório, visto que implica privilégio ao concessio-
nário com afronta ao princípio da impessoalidade36. Entende-se razoá-
vel a prorrogação por prazo necessário para finalização da amortização
dos bens, mas discute-se se é plausível a prorrogação que implique ver-
dadeira nova concessão sem nova licitação.
Deve a prorrogação ser exceção, pois a regra é a licitação e porque
se deve estimular a competição pelo serviço, diminuindo o tempo do
contrato. Apesar disso, o uso de tal instrumento desrespeitando o seu
caráter excepcional cria oportunidades para comportamentos oportu-
36 BARROSO, Luís Roberto. Alteração dos contratos de concessão rodoviária. In: OLIVEIRA,
Farlei Martins Riccio de (Coord.). Direito administrativo Brasil-Argentina: estudos em home-
nagem a Agostín Gordillo. Belo Horizonte: Del Rey, 2007, p. 277.
Alexandre Santos de Aragão (ARAGÃO, Alexandre Santos de. Direito dos serviços públicos.
3. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2013, p. 577-578) demonstra essa mesma preocupação e opi-
na que seria uma violação ao princípio da moralidade administrativa o deferimento de
prorrogação para possibilitar ao concessionário simplesmente continuar lucrando com a
atividade já amortizada, em vez de realizar nova licitação para selecionar outro particular
que estivesse disposto a realizar a prestação do serviço em condições mais vantajosas para
os usuários e o Estado.
O Superior Tribunal de Justiça (BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Primeira Turma. Re-
curso Especial n.º 1.549.406 – SC. Relator: Ministro Herman Benjamin. Data do julgamento:
16/09/2016) entende que, estabelecido prazo de duração para o contrato, não pode a Ad-
ministração alterar essa regra e elastecer o pacto para além do inicialmente fixado, sem
prévia abertura de novo procedimento licitatório, porquanto tal prorrogação implicaria
quebra da regra da licitação, ainda que, in casu, se verifique a ocorrência de desequilíbrio
econômico-financeiro do contrato com o reconhecimento de que as concessionárias dos ser-
viços devam ser indenizadas. Entende, portanto, que não é possível a prorrogação para
fins de reequilíbrio, pois viola a exigibilidade de licitação. Na constatação do desequilíbrio
econômico-financeiro, no final da contratação, a concessionária tem direito à indenização,
mas não gera a necessidade de prorrogação do contrato.
Instrumentos para a recomposição da equação econômico-financeira nos contratos de parceria
públlico-privada: reajuste, revisão, atualização e compensação financeira, repactuação e outros67Revista da Procuradoria-Geral do Estado do Espírito Santo - Vitória, v.16, n.16, p. 41 – 73, 1º/2º sem. 2019
nistas, tanto do lado público quanto do lado privado, tal como a pro-
moção da necessidade de novos investimentos no fim dos contratos,
ainda que desnecessários.
Enfatiza-se, no entanto, que o prazo da concessão, a princípio, ape-
nas poderá ser prorrogado se houver previsão no edital e no contrato.
Não pode a prorrogação ser superior ao prazo inicial de concessão e, no
caso das PPPs, não pode ser superior a trinta e cinco anos (art. 5º, inc.
I, da Lei n.º 11.079/2004). Ademais, a prorrogação deve ser motivada e,
segundo o caso, requerida com bastante antecedência.
Trata-se de um instrumento bastante utilizado, mesmo sendo ex-
cepcional pelos motivos, em precedência, expostos. Nas PPPs, existe
um grande debate sobre a necessidade de realizar a prorrogação por
iguais e sucessivos períodos, além de existir argumentos no sentido de
que o limite de trinta e cinco anos só deve ser respeitado quando a
prorrogação for discricionária, e não em casos de dilações ou extensões
do prazo como forma de reequilíbrio, diferenciando a prorrogação da
dilação/extensão.
Não se pode confundir, portanto, a prorrogação com a dilação/
extensão do prazo contratual para a recomposição da equação econô-
mico-financeira. Uma coisa é a prorrogação ou, se preferir, renovação
como prerrogativa prevista no contrato e assegurada por lei. Outra coi-
sa é a dilação ou extensão de prazo como medida de recomposição do
equilíbrio econômico-financeiro, medida destinada a dar efetividade a
um direito do concessionário37.
A primeira, como verificado, depende de previsão no edital e no
contrato, já a segunda não. Alexandre Santos de Aragão38, por exem-
plo, entende que a dilação ou extensão, que denominou de prorrogação
para recompor o equilíbrio econômico-financeiro, pode ser feita mesmo
sem estar prevista no edital de licitação. Mas só pode ser determinada
pelo Poder Concedente.
Ademais, a prorrogação seguirá os limites estabelecidos no contra-
to, já a dilação/extensão não, sua fixação é determinada para restaurar o
equilíbrio econômico-financeiro, logo, não há como estabelecer imposi-
ções de tempo. Embora possam produzir o mesmo resultado econômi-
co, são institutos jurídicos de natureza e motivação distintas39.
37 Sobre o tema, vide: BRASIL. Tribunal de Constas da União. Acórdão n.º 18/2017. Plenário.
Relator: Min. Augusto Sherman. Data: 18/01/2017. No caso, o TCU negou a possibilidade de
dilação/extensão de prazo como medida de reequilíbrio econômico-financeiro por não estar
prevista a possibilidade no edital ou no contrato.
38 ARAGÃO, Alexandre Santos de. Direito dos serviços públicos. 3. ed. Rio de Janeiro: Forense,
2013, p. 577.
39 Há quem diferencie tais hipóteses de ampliação de prazos entre prorrogações ordinárias e
extraordinárias, vide: CANTO, Mariana Dall’Agnol; GUZELA, Rafaella Peçanha. Prorro-
públlico-privada: reajuste, revisão, atualização e compensação financeira, repactuação e outros67Revista da Procuradoria-Geral do Estado do Espírito Santo - Vitória, v.16, n.16, p. 41 – 73, 1º/2º sem. 2019
nistas, tanto do lado público quanto do lado privado, tal como a pro-
moção da necessidade de novos investimentos no fim dos contratos,
ainda que desnecessários.
Enfatiza-se, no entanto, que o prazo da concessão, a princípio, ape-
nas poderá ser prorrogado se houver previsão no edital e no contrato.
Não pode a prorrogação ser superior ao prazo inicial de concessão e, no
caso das PPPs, não pode ser superior a trinta e cinco anos (art. 5º, inc.
I, da Lei n.º 11.079/2004). Ademais, a prorrogação deve ser motivada e,
segundo o caso, requerida com bastante antecedência.
Trata-se de um instrumento bastante utilizado, mesmo sendo ex-
cepcional pelos motivos, em precedência, expostos. Nas PPPs, existe
um grande debate sobre a necessidade de realizar a prorrogação por
iguais e sucessivos períodos, além de existir argumentos no sentido de
que o limite de trinta e cinco anos só deve ser respeitado quando a
prorrogação for discricionária, e não em casos de dilações ou extensões
do prazo como forma de reequilíbrio, diferenciando a prorrogação da
dilação/extensão.
Não se pode confundir, portanto, a prorrogação com a dilação/
extensão do prazo contratual para a recomposição da equação econô-
mico-financeira. Uma coisa é a prorrogação ou, se preferir, renovação
como prerrogativa prevista no contrato e assegurada por lei. Outra coi-
sa é a dilação ou extensão de prazo como medida de recomposição do
equilíbrio econômico-financeiro, medida destinada a dar efetividade a
um direito do concessionário37.
A primeira, como verificado, depende de previsão no edital e no
contrato, já a segunda não. Alexandre Santos de Aragão38, por exem-
plo, entende que a dilação ou extensão, que denominou de prorrogação
para recompor o equilíbrio econômico-financeiro, pode ser feita mesmo
sem estar prevista no edital de licitação. Mas só pode ser determinada
pelo Poder Concedente.
Ademais, a prorrogação seguirá os limites estabelecidos no contra-
to, já a dilação/extensão não, sua fixação é determinada para restaurar o
equilíbrio econômico-financeiro, logo, não há como estabelecer imposi-
ções de tempo. Embora possam produzir o mesmo resultado econômi-
co, são institutos jurídicos de natureza e motivação distintas39.
37 Sobre o tema, vide: BRASIL. Tribunal de Constas da União. Acórdão n.º 18/2017. Plenário.
Relator: Min. Augusto Sherman. Data: 18/01/2017. No caso, o TCU negou a possibilidade de
dilação/extensão de prazo como medida de reequilíbrio econômico-financeiro por não estar
prevista a possibilidade no edital ou no contrato.
38 ARAGÃO, Alexandre Santos de. Direito dos serviços públicos. 3. ed. Rio de Janeiro: Forense,
2013, p. 577.
39 Há quem diferencie tais hipóteses de ampliação de prazos entre prorrogações ordinárias e
extraordinárias, vide: CANTO, Mariana Dall’Agnol; GUZELA, Rafaella Peçanha. Prorro-
André Saddy68Revista da Procuradoria-Geral do Estado do Espírito Santo - Vitória, v.16, n.16, p. 41 – 73, 1º/2º sem. 2019
Infere-se, posto isso, no sentido de que tal instrumento pode ser
utilizado para qualquer das espécies de PPPs, sendo o desequilíbrio
possível de ocorrer tanto em favor do parceiro privado quanto do Po-
der Público40. Todavia não poderá haver dilação/extensão do prazo da
PPP superior a trinta e cinco anos. Sendo assim, caso o prazo a ser es-
tabelecido seja superior ao fixado em lei, não será possível o uso de tal
instrumento ou ele terá de ser mesclado com outro.
Por se tratar de um contrato complexo de longo prazo que acaba
por estabelecer relacionamentos interpessoais, infelizmente, existe o
risco da decisão pela prorrogação sujeitar-se à captura. No entanto, em
alguns casos, há mudanças de equipes, trocas de gestores, e isso pode
diminuir tal risco, mas pode aumentar a possibilidade de prorrogação
por atraso nas análises, falta de planejamento estratégico, retardamento
e dificuldade nas tomadas de decisões, o que acaba por causar a neces-
sidade de entender o processo do zero. Floriano de Azevedo Marques
Neto41, por exemplo, defende a possibilidade de dilação ou extensão do
prazo como uma forma lícita de restabelecimento da equação econômi-
co-financeira da concessão, no entanto entende que não é o instrumen-
to mais adequado, pois compensa a concessionária somente no futuro,
ao final do contrato, por algo que ocorreu em tempo anterior42.
5.9 Redução ou aumento dos critérios objetivos de
gações contratuais em contratos de concessões. In: MOREIRA, Egon Bockmann (Coord.).
Contratos Administrativos, equilíbrio econômico-financeiro e a taxa interna de retorno: a lógica das
concessões e parcerias público-privada. Belo Horizonte: Fórum. 2016, p. 212-213.
40 No mesmo sentido, com foco em concessões comuns, tem-se: MOREIRA, Egon Bockmann.
Direito das concessões de serviço público: inteligência da lei 8.987/1995. São Paulo: Malheiros,
2010, p. 133; PAZETO, Márcio Alceu. Prorrogação de prazo como forma de reequilíbrio
econômico-financeiro do contrato de concessão de uso de bem público para geração de
energia elétrica. A&C – Revista de Direito Administrativo & Constitucional, Belo Horizonte,
ano 12, n. 48, p. 223-245, abr./jun. 2012, p. 238 e ss.
41 MARQUES NETO, Floriano de Azevedo. Equilíbrio econômico-financeiro em contrato de
concessão. Boletim de Licitações e Contratos – BLC. São Paulo, n. 7, ano 15, p. 415-428, jul. 2002,
p. 427.
42 Segundo Egon Bockmann Moreira (MOREIRA, Egon Bockmann. Direito das concessões de
serviço público: inteligência da lei 8.987/1995. São Paulo: Malheiros, 2010, p. 133): “De qual-
quer forma, o alongamento cronológico do contrato é remédio de delicada prescrição, pois, se é certo
que poderá implicar o incremento na receita em prazo mais longo (compensando de forma menos
traumática o desequilíbrio presente), fato é que exige especial atenção, porquanto: (i) a faculdade de
prorrogar não derroga a norma de obrigatoriedade de licitação, mas apenas a excepciona (logo, deve
ser interpretada restritivamente); (ii) sua instalação não pode exigir novos investimentos de elevado
volume (muito menos se estes forem transferidos ao concedente — o que desnaturará a qualidade de
comum da concessão); (iii) a extensão do tempo contratual deve ser certa e exauriente, pois não se
pode ser renovada ad aeternum (pena de se transformar um contrato com prazo determinado em algo
com termo final incerto); (iv) a depender do momento contratual (antes de sua metade, por exemplo),
a prorrogação não envolverá a solução de desequilíbrio, mas a instalação de futura incerteza ainda
mais grave; (v) a prorrogação não se presta a resolver problemas de receitas presentes”.
Infere-se, posto isso, no sentido de que tal instrumento pode ser
utilizado para qualquer das espécies de PPPs, sendo o desequilíbrio
possível de ocorrer tanto em favor do parceiro privado quanto do Po-
der Público40. Todavia não poderá haver dilação/extensão do prazo da
PPP superior a trinta e cinco anos. Sendo assim, caso o prazo a ser es-
tabelecido seja superior ao fixado em lei, não será possível o uso de tal
instrumento ou ele terá de ser mesclado com outro.
Por se tratar de um contrato complexo de longo prazo que acaba
por estabelecer relacionamentos interpessoais, infelizmente, existe o
risco da decisão pela prorrogação sujeitar-se à captura. No entanto, em
alguns casos, há mudanças de equipes, trocas de gestores, e isso pode
diminuir tal risco, mas pode aumentar a possibilidade de prorrogação
por atraso nas análises, falta de planejamento estratégico, retardamento
e dificuldade nas tomadas de decisões, o que acaba por causar a neces-
sidade de entender o processo do zero. Floriano de Azevedo Marques
Neto41, por exemplo, defende a possibilidade de dilação ou extensão do
prazo como uma forma lícita de restabelecimento da equação econômi-
co-financeira da concessão, no entanto entende que não é o instrumen-
to mais adequado, pois compensa a concessionária somente no futuro,
ao final do contrato, por algo que ocorreu em tempo anterior42.
5.9 Redução ou aumento dos critérios objetivos de
gações contratuais em contratos de concessões. In: MOREIRA, Egon Bockmann (Coord.).
Contratos Administrativos, equilíbrio econômico-financeiro e a taxa interna de retorno: a lógica das
concessões e parcerias público-privada. Belo Horizonte: Fórum. 2016, p. 212-213.
40 No mesmo sentido, com foco em concessões comuns, tem-se: MOREIRA, Egon Bockmann.
Direito das concessões de serviço público: inteligência da lei 8.987/1995. São Paulo: Malheiros,
2010, p. 133; PAZETO, Márcio Alceu. Prorrogação de prazo como forma de reequilíbrio
econômico-financeiro do contrato de concessão de uso de bem público para geração de
energia elétrica. A&C – Revista de Direito Administrativo & Constitucional, Belo Horizonte,
ano 12, n. 48, p. 223-245, abr./jun. 2012, p. 238 e ss.
41 MARQUES NETO, Floriano de Azevedo. Equilíbrio econômico-financeiro em contrato de
concessão. Boletim de Licitações e Contratos – BLC. São Paulo, n. 7, ano 15, p. 415-428, jul. 2002,
p. 427.
42 Segundo Egon Bockmann Moreira (MOREIRA, Egon Bockmann. Direito das concessões de
serviço público: inteligência da lei 8.987/1995. São Paulo: Malheiros, 2010, p. 133): “De qual-
quer forma, o alongamento cronológico do contrato é remédio de delicada prescrição, pois, se é certo
que poderá implicar o incremento na receita em prazo mais longo (compensando de forma menos
traumática o desequilíbrio presente), fato é que exige especial atenção, porquanto: (i) a faculdade de
prorrogar não derroga a norma de obrigatoriedade de licitação, mas apenas a excepciona (logo, deve
ser interpretada restritivamente); (ii) sua instalação não pode exigir novos investimentos de elevado
volume (muito menos se estes forem transferidos ao concedente — o que desnaturará a qualidade de
comum da concessão); (iii) a extensão do tempo contratual deve ser certa e exauriente, pois não se
pode ser renovada ad aeternum (pena de se transformar um contrato com prazo determinado em algo
com termo final incerto); (iv) a depender do momento contratual (antes de sua metade, por exemplo),
a prorrogação não envolverá a solução de desequilíbrio, mas a instalação de futura incerteza ainda
mais grave; (v) a prorrogação não se presta a resolver problemas de receitas presentes”.
Instrumentos para a recomposição da equação econômico-financeira nos contratos de parceria
públlico-privada: reajuste, revisão, atualização e compensação financeira, repactuação e outros69Revista da Procuradoria-Geral do Estado do Espírito Santo - Vitória, v.16, n.16, p. 41 – 73, 1º/2º sem. 2019
avaliação do desempenho
Como exposto no item 2, o art. 6º, §1º, da Lei n.º 11.079/2004,
cria-se um mecanismo de remuneração/contraprestação vinculado
à performance do particular, assim, pagando-se apenas pelo serviço
efetivamente realizado e disponibilizado, segundo um parâmetro de
qualidade e pontualidade determinado; não sendo o Poder Público
obrigado a um pagamento maior por um serviço com qualidade mais
alta do que a solicitada e podendo, também, penalizar o parceiro pela
má qualidade do serviço prestado.
Determina, ainda, a Lei n.º 11.079/2004 que os contratos tenham
critérios objetivos de avaliação do desempenho do parceiro privado
(art. 5º, inc. VII). Com isso, reduzem-se os aspectos subjetivos que po-
dem, por vezes, trazer riscos ao negócio. Tal cláusula serve para rela-
cionar a contraprestação pecuniária à quantidade e/ou qualidade das
utilidades e/ou serviços concretamente prestados à Administração ou
à população. É importante e fundamental saber que a PPP porta uma
obrigação de resultado, e o particular só recebe parcela significativa da
remuneração se for eficiente.
Por isso, outro instrumento para recompor a equação econômico-
-financeira é a redução ou o aumento dos critérios objetivos de avalia-
ção do desempenho, isto é, dos níveis de serviços que possam mitigar
ou postergar dispêndios da concessionária ou beneficiar o Poder Con-
cedente.
Não é um instrumento utilizado na prática, pois, assim como ou-
tros instrumentos até aqui analisados, pode gerar custo de reputação
não desejado pelo Poder Concedente quando tal é aplicado em favor
do parceiro privado, reduzindo a exigência de tais critérios, principal-
mente se essa redução for perceptível ao usuário. Já se o desequilíbrio
for em favor do Poder Concedente, o aumento das exigências pode ge-
rar um movimento contrário: de valorização da reputação do poder
público.
Tal instrumento, portanto, é menos plausível nas concessões patro-
cinadas e administrativa de serviço público, mas as possibilidades de
uso são maiores nas concessões administrativas de serviço ao Estado,
isso se diante de situações que o favorecido seja a iniciativa privada.
Pensando no contrário, se o reequilíbrio for em favor do Poder Con-
cedente, a aplicação prática atingirá qualquer dos tipos de PPPs, pois,
no caso, ter-se-á um aumento dos critérios objetivos de avaliação de
desempenho, o que gerará eventual redução de valores variáveis pagos
pelo poder público.
5.10 Compensação com créditos tributários ou isenções/
públlico-privada: reajuste, revisão, atualização e compensação financeira, repactuação e outros69Revista da Procuradoria-Geral do Estado do Espírito Santo - Vitória, v.16, n.16, p. 41 – 73, 1º/2º sem. 2019
avaliação do desempenho
Como exposto no item 2, o art. 6º, §1º, da Lei n.º 11.079/2004,
cria-se um mecanismo de remuneração/contraprestação vinculado
à performance do particular, assim, pagando-se apenas pelo serviço
efetivamente realizado e disponibilizado, segundo um parâmetro de
qualidade e pontualidade determinado; não sendo o Poder Público
obrigado a um pagamento maior por um serviço com qualidade mais
alta do que a solicitada e podendo, também, penalizar o parceiro pela
má qualidade do serviço prestado.
Determina, ainda, a Lei n.º 11.079/2004 que os contratos tenham
critérios objetivos de avaliação do desempenho do parceiro privado
(art. 5º, inc. VII). Com isso, reduzem-se os aspectos subjetivos que po-
dem, por vezes, trazer riscos ao negócio. Tal cláusula serve para rela-
cionar a contraprestação pecuniária à quantidade e/ou qualidade das
utilidades e/ou serviços concretamente prestados à Administração ou
à população. É importante e fundamental saber que a PPP porta uma
obrigação de resultado, e o particular só recebe parcela significativa da
remuneração se for eficiente.
Por isso, outro instrumento para recompor a equação econômico-
-financeira é a redução ou o aumento dos critérios objetivos de avalia-
ção do desempenho, isto é, dos níveis de serviços que possam mitigar
ou postergar dispêndios da concessionária ou beneficiar o Poder Con-
cedente.
Não é um instrumento utilizado na prática, pois, assim como ou-
tros instrumentos até aqui analisados, pode gerar custo de reputação
não desejado pelo Poder Concedente quando tal é aplicado em favor
do parceiro privado, reduzindo a exigência de tais critérios, principal-
mente se essa redução for perceptível ao usuário. Já se o desequilíbrio
for em favor do Poder Concedente, o aumento das exigências pode ge-
rar um movimento contrário: de valorização da reputação do poder
público.
Tal instrumento, portanto, é menos plausível nas concessões patro-
cinadas e administrativa de serviço público, mas as possibilidades de
uso são maiores nas concessões administrativas de serviço ao Estado,
isso se diante de situações que o favorecido seja a iniciativa privada.
Pensando no contrário, se o reequilíbrio for em favor do Poder Con-
cedente, a aplicação prática atingirá qualquer dos tipos de PPPs, pois,
no caso, ter-se-á um aumento dos critérios objetivos de avaliação de
desempenho, o que gerará eventual redução de valores variáveis pagos
pelo poder público.
5.10 Compensação com créditos tributários ou isenções/
André Saddy70Revista da Procuradoria-Geral do Estado do Espírito Santo - Vitória, v.16, n.16, p. 41 – 73, 1º/2º sem. 2019
reduções tarifárias ou fiscais
Por fim, o último instrumento que se analisa, sem ter a pretensão
de ter esgotado todos os existentes, conforme esclarecido na introdu-
ção, é a compensação com créditos tributários ou isenções/reduções
tarifárias ou fiscais43. Esses instrumentos não são tão utilizados, pois
demandam autorização legislativa, além do que, no atual cenário, es-
barram no contexto de crise econômica e fiscal.
Ressalta-se que tal modalidade só pode ser utilizada nos casos em
que o reequilíbrio deva ocorrer em favor do parceiro privado, inde-
pendentemente do tipo de concessão, com ressalva, apenas, à isenção/
redução tarifária ‒ que só poderá ocorrer nas concessões patrocinadas.
Agora, toda e qualquer compensação com créditos tributários ou
isenção/redução tarifária ou fiscal conferida por lei ou fruto de decisão
judicial, após o termo inicial do equilíbrio, produz imediato impacto
no contrato, pois desequilibra a economia financeira contratual origi-
nalmente fixada, daí porque se entende que tais instrumentos também
possam ser utilizados como mecanismos de recomposição da equação
econômico-financeira.
Infere-se, contudo, que, sempre que diante de isenção ou redução
tarifária, deverá existir previsão de fonte de custeio, daí a dificuldade
do Judiciário, a pretexto de atender ao princípio da isonomia material,
deferir pedidos de isenção ou redução tarifárias, criando benefícios tari-
fários para determinada categoria de usuários, consequentemente, colo-
cando em risco toda a adequação do serviço público. Essa é a inteligên-
cia do art. 35, da Lei n.º 9.074/1995 ao condicionar benefícios tarifários à:
(i) previsão, em lei, da origem dos recursos ou da simultânea revisão da
estrutura tarifária da concessionária, de forma a preservar o equilíbrio
econômico-financeiro do contrato; e, (ii) atribuição a uma classe ou cole-
tividade de usuários dos serviços, vedado o benefício singular.
Esse dispositivo enquadra-se como norma geral, de sorte que os
outros entes federativos devem observá-lo como norma-princípio em
todos os seus contratos de concessão, assim, evitando o colapso de seus
serviços públicos. O efeito prático desse entendimento seria o da im-
possibilidade de o Judiciário conceder isenções ou reduções tarifárias.
43 Não confundir tais instrumentos com a hipótese de isenções e de reduções tarifárias con-
cedidas por mera liberalidade dos concessionários. Isto é, aquelas isenções e reduções que
a concessionária, a seu único e exclusivo critério e sua responsabilidade, poderá conceder
aos usuários, bem como arredondamentos de tarifa de pedágio em favor do usuário, as-
sim, visando facilitar o troco e, até mesmo, a realização de promoções tarifárias, inclusive
procedendo a reduções sazonais em dias e horas de baixa demanda, desde que autorizadas
por contrato ou pelo Poder Concedente, sem que isso, todavia, possa gerar qualquer direito
da concessionária solicitar compensação (equilíbrio econômico-financeiro) nos valores das
tarifas.
reduções tarifárias ou fiscais
Por fim, o último instrumento que se analisa, sem ter a pretensão
de ter esgotado todos os existentes, conforme esclarecido na introdu-
ção, é a compensação com créditos tributários ou isenções/reduções
tarifárias ou fiscais43. Esses instrumentos não são tão utilizados, pois
demandam autorização legislativa, além do que, no atual cenário, es-
barram no contexto de crise econômica e fiscal.
Ressalta-se que tal modalidade só pode ser utilizada nos casos em
que o reequilíbrio deva ocorrer em favor do parceiro privado, inde-
pendentemente do tipo de concessão, com ressalva, apenas, à isenção/
redução tarifária ‒ que só poderá ocorrer nas concessões patrocinadas.
Agora, toda e qualquer compensação com créditos tributários ou
isenção/redução tarifária ou fiscal conferida por lei ou fruto de decisão
judicial, após o termo inicial do equilíbrio, produz imediato impacto
no contrato, pois desequilibra a economia financeira contratual origi-
nalmente fixada, daí porque se entende que tais instrumentos também
possam ser utilizados como mecanismos de recomposição da equação
econômico-financeira.
Infere-se, contudo, que, sempre que diante de isenção ou redução
tarifária, deverá existir previsão de fonte de custeio, daí a dificuldade
do Judiciário, a pretexto de atender ao princípio da isonomia material,
deferir pedidos de isenção ou redução tarifárias, criando benefícios tari-
fários para determinada categoria de usuários, consequentemente, colo-
cando em risco toda a adequação do serviço público. Essa é a inteligên-
cia do art. 35, da Lei n.º 9.074/1995 ao condicionar benefícios tarifários à:
(i) previsão, em lei, da origem dos recursos ou da simultânea revisão da
estrutura tarifária da concessionária, de forma a preservar o equilíbrio
econômico-financeiro do contrato; e, (ii) atribuição a uma classe ou cole-
tividade de usuários dos serviços, vedado o benefício singular.
Esse dispositivo enquadra-se como norma geral, de sorte que os
outros entes federativos devem observá-lo como norma-princípio em
todos os seus contratos de concessão, assim, evitando o colapso de seus
serviços públicos. O efeito prático desse entendimento seria o da im-
possibilidade de o Judiciário conceder isenções ou reduções tarifárias.
43 Não confundir tais instrumentos com a hipótese de isenções e de reduções tarifárias con-
cedidas por mera liberalidade dos concessionários. Isto é, aquelas isenções e reduções que
a concessionária, a seu único e exclusivo critério e sua responsabilidade, poderá conceder
aos usuários, bem como arredondamentos de tarifa de pedágio em favor do usuário, as-
sim, visando facilitar o troco e, até mesmo, a realização de promoções tarifárias, inclusive
procedendo a reduções sazonais em dias e horas de baixa demanda, desde que autorizadas
por contrato ou pelo Poder Concedente, sem que isso, todavia, possa gerar qualquer direito
da concessionária solicitar compensação (equilíbrio econômico-financeiro) nos valores das
tarifas.
Instrumentos para a recomposição da equação econômico-financeira nos contratos de parceria
públlico-privada: reajuste, revisão, atualização e compensação financeira, repactuação e outros71Revista da Procuradoria-Geral do Estado do Espírito Santo - Vitória, v.16, n.16, p. 41 – 73, 1º/2º sem. 2019
6 Conclusões
A recomposição da equação econômico-financeira é um direito
do parceiro privado e uma obrigação do Poder Concedente, por mais
que ela possa o beneficiar. A legislação prevê alguns instrumentos para
essa recomposição, entre eles, reajuste, revisão, atualização/compensa-
ção financeira e repactuação. Ocorre que tais não são as únicas formas
possíveis de reequilibrar um contrato de concessão patrocinada ou ad-
ministrativa. Existem outras formas, tais como pagamento à vista ou
indenização derivada da responsabilidade objetiva do poder conceden-
te ou da extinção da concessão por encampação ou anulação; aporte
ou redução de recursos públicos ou aumento ou diminuição do valor
das contraprestações; alteração de encargos ou do escopo do contrato e
supressão ou alocação de investimentos; prorrogação ou dilação/exten-
são do prazo contratual; redução ou aumento dos critérios objetivos de
avaliação do desempenho; e compensação com créditos tributários ou
isenções/reduções tarifárias ou fiscais.
Nada impede que tais instrumentos sejam utilizados de forma con-
junta, cumulativa, não disjuntiva, em que o Poder Concedente mescle
diferentes formas de realizar a recomposição, principalmente, quando
existir tarifa, isto é, nos casos de concessões patrocinadas, em respeito
à modicidade tarifária.
Haja vista o princípio da legalidade administrativa, não se ques-
tiona o uso dos instrumentos com previsão legal, agora, os demais pos-
suem uso limitado, pois muitos tomadores de decisões evitam seu uso
por entender que poderiam ser questionados pelos órgãos de controle
e, até mesmo, penalizados ao adotar tais instrumentos que escapam à
literalidade dos contratos e que não possuem previsão legal.
Somam-se a esse medo de decidir, também chamado de apagão
decisório, os obstáculos relacionados às crises econômica e fiscal, às
questões orçamentárias e, também, às questões de reputação. Esses
fatores tornam possíveis, mas improváveis, o uso desses mecanismos
pelo Poder Concedente.
Além disso, na prática, percebe-se uma postergação do uso desses
reequilíbrios por parte do Poder Concedente. E isso faz com que os
contratos acumulem desequilíbrios, praticamente, tornando inviável a
recomposição da equação econômico-financeira, o que afugenta inves-
tidores privados e gera a má prestação das atividades realizadas pelos
parceiros privados.
Entende-se que a concessionária não pode ser penalizada por pro-
blemas que esse tipo de atraso ocasione, tais como a deterioração das
públlico-privada: reajuste, revisão, atualização e compensação financeira, repactuação e outros71Revista da Procuradoria-Geral do Estado do Espírito Santo - Vitória, v.16, n.16, p. 41 – 73, 1º/2º sem. 2019
6 Conclusões
A recomposição da equação econômico-financeira é um direito
do parceiro privado e uma obrigação do Poder Concedente, por mais
que ela possa o beneficiar. A legislação prevê alguns instrumentos para
essa recomposição, entre eles, reajuste, revisão, atualização/compensa-
ção financeira e repactuação. Ocorre que tais não são as únicas formas
possíveis de reequilibrar um contrato de concessão patrocinada ou ad-
ministrativa. Existem outras formas, tais como pagamento à vista ou
indenização derivada da responsabilidade objetiva do poder conceden-
te ou da extinção da concessão por encampação ou anulação; aporte
ou redução de recursos públicos ou aumento ou diminuição do valor
das contraprestações; alteração de encargos ou do escopo do contrato e
supressão ou alocação de investimentos; prorrogação ou dilação/exten-
são do prazo contratual; redução ou aumento dos critérios objetivos de
avaliação do desempenho; e compensação com créditos tributários ou
isenções/reduções tarifárias ou fiscais.
Nada impede que tais instrumentos sejam utilizados de forma con-
junta, cumulativa, não disjuntiva, em que o Poder Concedente mescle
diferentes formas de realizar a recomposição, principalmente, quando
existir tarifa, isto é, nos casos de concessões patrocinadas, em respeito
à modicidade tarifária.
Haja vista o princípio da legalidade administrativa, não se ques-
tiona o uso dos instrumentos com previsão legal, agora, os demais pos-
suem uso limitado, pois muitos tomadores de decisões evitam seu uso
por entender que poderiam ser questionados pelos órgãos de controle
e, até mesmo, penalizados ao adotar tais instrumentos que escapam à
literalidade dos contratos e que não possuem previsão legal.
Somam-se a esse medo de decidir, também chamado de apagão
decisório, os obstáculos relacionados às crises econômica e fiscal, às
questões orçamentárias e, também, às questões de reputação. Esses
fatores tornam possíveis, mas improváveis, o uso desses mecanismos
pelo Poder Concedente.
Além disso, na prática, percebe-se uma postergação do uso desses
reequilíbrios por parte do Poder Concedente. E isso faz com que os
contratos acumulem desequilíbrios, praticamente, tornando inviável a
recomposição da equação econômico-financeira, o que afugenta inves-
tidores privados e gera a má prestação das atividades realizadas pelos
parceiros privados.
Entende-se que a concessionária não pode ser penalizada por pro-
blemas que esse tipo de atraso ocasione, tais como a deterioração das
André Saddy72Revista da Procuradoria-Geral do Estado do Espírito Santo - Vitória, v.16, n.16, p. 41 – 73, 1º/2º sem. 2019
condições de investimento do contrato decorrente da não realização do
reequilíbrio por parte do Poder Concedente. Infelizmente, o que se ob-
serva, em muitos setores, é a abertura de procedimentos administrati-
vos sancionadores nesses casos. Tal prática deve ser revista pelo Poder
Concedente, dessa forma, assumindo as consequências por suas ações
e omissões.
Enfim, de todo exposto, defende-se que o Poder Concedente bus-
que soluções inovadoras, sem medo, mas sempre motivando adequa-
damente suas decisões, por conseguinte, diminuindo o risco de ques-
tionamentos por parte dos órgãos de controle.
7 Referências
AMARAL, Antônio Carlos Cintra do. Licitação para concessão de ser-
viço público. São Paulo: Malheiros, 1995.
ARAGÃO, Alexandre Santos de. Curso de Direito Administrativo. 2.
ed. Rio de Janeiro: Forense, 2013.
ARAGÃO, Alexandre Santos de. Direito dos serviços públicos. 3. ed.
Rio de Janeiro: Forense, 2013.
BARROSO, Luís Roberto. Alteração dos contratos de concessão rodovi-
ária. In: OLIVEIRA, Farlei Martins Riccio de (Coord.). Direito adminis-
trativo Brasil-Argentina: estudos em homenagem a Agostín Gordillo.
Belo Horizonte: Del Rey, 2007.
BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Primeira Turma. Recurso Espe-
cial n.º 1.549.406 – SC. Relator: Ministro Herman Benjamin. Data do
julgamento: 16/09/2016.
BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Primeira Turma. Recurso Es-
pecial n.º 1.248237-DF. Relator: Ministro Napoleão Nunes Maia Filho.
Data do julgamento: 18/09/2014.
BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Segunda Turma - REsp n.º
837.790/SP. Rel. Eliana Calmon, Julg. 2.08.2007, DJ de 13/08/2007.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Plenário. Recurso Extraordinário
n.º 571.969-DF. Relator: Ministra Carmen Lúcia. Data do julgamento:
12/03/2014.
BRASIL. Tribunal de Constas da União. Acórdão n.º 18/2017. Plenário.
Relator: Min. Augusto Sherman. Data: 18/01/2017.
condições de investimento do contrato decorrente da não realização do
reequilíbrio por parte do Poder Concedente. Infelizmente, o que se ob-
serva, em muitos setores, é a abertura de procedimentos administrati-
vos sancionadores nesses casos. Tal prática deve ser revista pelo Poder
Concedente, dessa forma, assumindo as consequências por suas ações
e omissões.
Enfim, de todo exposto, defende-se que o Poder Concedente bus-
que soluções inovadoras, sem medo, mas sempre motivando adequa-
damente suas decisões, por conseguinte, diminuindo o risco de ques-
tionamentos por parte dos órgãos de controle.
7 Referências
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trativo Brasil-Argentina: estudos em homenagem a Agostín Gordillo.
Belo Horizonte: Del Rey, 2007.
BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Primeira Turma. Recurso Espe-
cial n.º 1.549.406 – SC. Relator: Ministro Herman Benjamin. Data do
julgamento: 16/09/2016.
BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Primeira Turma. Recurso Es-
pecial n.º 1.248237-DF. Relator: Ministro Napoleão Nunes Maia Filho.
Data do julgamento: 18/09/2014.
BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Segunda Turma - REsp n.º
837.790/SP. Rel. Eliana Calmon, Julg. 2.08.2007, DJ de 13/08/2007.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Plenário. Recurso Extraordinário
n.º 571.969-DF. Relator: Ministra Carmen Lúcia. Data do julgamento:
12/03/2014.
BRASIL. Tribunal de Constas da União. Acórdão n.º 18/2017. Plenário.
Relator: Min. Augusto Sherman. Data: 18/01/2017.
Instrumentos para a recomposição da equação econômico-financeira nos contratos de parceria
públlico-privada: reajuste, revisão, atualização e compensação financeira, repactuação e outros73Revista da Procuradoria-Geral do Estado do Espírito Santo - Vitória, v.16, n.16, p. 41 – 73, 1º/2º sem. 2019
BRASIL. Tribunal de Constas da União. Acórdão n.º 1808/2008. Plená-
rio. Relator: Min. Augusto Sherman. Data: 27/08/2008.
BRASIL. Tribunal de Constas da União. Acórdão n.º 2642/2014. Plená-
rio. Relator: Min. Benjamim Zymler. Data: 08/10/2014.
BRASIL. Tribunal de Constas da União. Acórdão n.º 606/2008, 2ª Câma-
ra, Relator: Min. Benjamin Zymler. Data: 18/03/2008.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 1563/2004. Plenário.
Relator: Augusto Sherman. Data: 06/10/2004.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão n.º 1488/2016. Plenário.
Relator: Min. Vital do Rego. Data: 08/06/2016.
BRASIL. Tribunal Regional Federal – Primeira Região. Classe: AC -
APELAÇÃO CÍVEL – 200601000178850, Processo: 200601000178850
UF: BA Órgão Julgador: QUINTA TURMA, Data da decisão: 21/5/2007
Documento: TRF100253899, Fonte: DJ DATA: 9/8/2007 PÁGINA: 158,
Relator(a): JOÃO BATISTA MOREIRA.
CANTO, Mariana Dall’Agnol; GUZELA, Rafaella Peçanha. Prorroga-
ções contratuais em contratos de concessões. In: MOREIRA, Egon Bo-
ckmann (Coord.). Contratos Administrativos, equilíbrio econômico-fi-
nanceiro e a taxa interna de retorno: a lógica das concessões e parcerias
público-privada. Belo Horizonte: Fórum. 2016.
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrati-
vo. 26. ed. São Paulo: Atlas, 2013.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 11. ed. São
Paulo: Atlas, 1999.
FURTADO, Lucas Rocha. Curso de Licitações e Contratos Administra-
tivos. 5 ed. Belo Horizonte: Fórum, 2013.
GARCIA, Flávio Amaral. Aspectos polêmicos da cláusula de reajuste
nos contratos administrativos. Revista de Direito da Procuradoria Ge-
ral do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro, n. 61, p. 124-139, 2006.
GARCIA, Flávio Amaral. Licitações e Contratos Administrativos: Ca-
sos e Polêmicas. 4. ed. São Paulo: Malheiros, 2016.
GARCIA, Flávio Amaral. Regulação jurídica das rodovias concedidas.
Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2004.
públlico-privada: reajuste, revisão, atualização e compensação financeira, repactuação e outros73Revista da Procuradoria-Geral do Estado do Espírito Santo - Vitória, v.16, n.16, p. 41 – 73, 1º/2º sem. 2019
BRASIL. Tribunal de Constas da União. Acórdão n.º 1808/2008. Plená-
rio. Relator: Min. Augusto Sherman. Data: 27/08/2008.
BRASIL. Tribunal de Constas da União. Acórdão n.º 2642/2014. Plená-
rio. Relator: Min. Benjamim Zymler. Data: 08/10/2014.
BRASIL. Tribunal de Constas da União. Acórdão n.º 606/2008, 2ª Câma-
ra, Relator: Min. Benjamin Zymler. Data: 18/03/2008.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 1563/2004. Plenário.
Relator: Augusto Sherman. Data: 06/10/2004.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão n.º 1488/2016. Plenário.
Relator: Min. Vital do Rego. Data: 08/06/2016.
BRASIL. Tribunal Regional Federal – Primeira Região. Classe: AC -
APELAÇÃO CÍVEL – 200601000178850, Processo: 200601000178850
UF: BA Órgão Julgador: QUINTA TURMA, Data da decisão: 21/5/2007
Documento: TRF100253899, Fonte: DJ DATA: 9/8/2007 PÁGINA: 158,
Relator(a): JOÃO BATISTA MOREIRA.
CANTO, Mariana Dall’Agnol; GUZELA, Rafaella Peçanha. Prorroga-
ções contratuais em contratos de concessões. In: MOREIRA, Egon Bo-
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Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2004.
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Instrumentos para a recomposição da equação econômico-financeira nos contratos de parceria
públlico-privada: reajuste, revisão, atualização e compensação financeira, repactuação e outros75Revista da Procuradoria-Geral do Estado do Espírito Santo - Vitória, v.16, n.16, p. 41 – 73, 1º/2º sem. 2019
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em rodovias concedidas: um estudo de caso das rodovias do Rio de
Janeiro. Revista de Direito Econômico e Socioambiental, Curitiba, v. 8,
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Disponível em: https://jus.com.br/artigos/44174/as-formas-de-restabe-
lecer-o-equilibrio-economico-financeiro-nos-contratos-de-concessao-
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SOUTO, Marcos Juruena Villela. Direito administrativo das concessões.
5. ed. Rio de Janeiro: Lúmen Júris, 2004.
públlico-privada: reajuste, revisão, atualização e compensação financeira, repactuação e outros75Revista da Procuradoria-Geral do Estado do Espírito Santo - Vitória, v.16, n.16, p. 41 – 73, 1º/2º sem. 2019
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SILVEIRA, Orlei Damazio. As formas de restabelecer o equilíbrio eco-
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Disponível em: https://jus.com.br/artigos/44174/as-formas-de-restabe-
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SOUTO, Marcos Juruena Villela. Direito administrativo das concessões.
5. ed. Rio de Janeiro: Lúmen Júris, 2004.
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