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Patrimonialismo à Automação: a jornada dos contratos administrativos e a potencial aplicação dos smart contracts pela Administração Pública no Brasil

André Saddy
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Citação acadêmica

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ABNT
SADDY, André. Patrimonialismo à Automação: a jornada dos contratos administrativos e a potencial aplicação dos smart contracts pela Administração Pública no Brasil. professor_upload, 2026. Acesso via: JurisTube — Acervo Digital de Direito. Disponível em: https://juristube.com.br/colunistas/andre-saddy/patrimonialismo-a-automacao-a-jornada-dos-contratos-administrativos-e-a-potencia. Acesso em: 24 set. 2026.
APA
Saddy, A. (2026). Patrimonialismo à Automação: a jornada dos contratos administrativos e a potencial aplicação dos smart contracts pela Administração Pública no Brasil. *professor_upload*. https://juristube.com.br/colunistas/andre-saddy/patrimonialismo-a-automacao-a-jornada-dos-contratos-administrativos-e-a-potencia
Chicago
SADDY, André. 2026. “Patrimonialismo à Automação: a jornada dos contratos administrativos e a potencial aplicação dos smart contracts pela Administração Pública no Brasil.” *professor_upload*. https://juristube.com.br/colunistas/andre-saddy/patrimonialismo-a-automacao-a-jornada-dos-contratos-administrativos-e-a-potencia
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PATRIMONIALISMO À AUTOMAÇÃO: a jornada dos contratos
administrativos e a potencial aplicação dos smart contracts pela Administração
Pública no Brasil
André Saddy
Pós-Doutor pelo Centre for Socio-Legal Studies da Faculty of Law da University of
Oxford, Doutor Europeu em “Problemas actuales de Derecho Administrativo” pela
Facultad de Derecho da Universidad Complutense de Madrid, com apoio da Becas
Complutense Predoctorales en España, Mestre em Administração Pública pela
Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, com apoio do Programa Alßan,
Programa de Bolsas de Alto Nível da União Europeia para América Latina, pós-
graduado em Regulação Pública e Concorrência pelo Centro de Estudos de Direito
Público e Regulação (CEDIPRE) da Faculdade de Direito da Universidade de
Coimbra. Professor de direito administrativo da Faculdade de Direito, do Mestrado
em Direito Constitucional e do Doutorado em Direitos, Instituições e Negócios da
Universidade Federal Fluminense (UFF). Professor de direito administrativo do
Departamento de Direito da Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro (PUC-
Rio). Diretor Executivo do Instituto Brasileiro de Direito Administrativo (IBDA).
Vice-Presidente do Instituto de Direito Administrativo do Rio de Janeiro (IDARJ).
Presidente Honorífico do Centro de Estudos Empírico-Jurídicos (CEEJ). Idealizador e
Coordenador do Grupo de Pesquisa, Ensino e Extensão em Direito Administrativo
Contemporâneo (GDAC). Sócio-fundador do escritório Saddy Advogados. Consultor
e parecerista.
Mayra Lima Custodio
Mestra em Direito Público pela Aix-Marseille University, França, tendo recebido
bolsa de excelência do Governo Francês (Ministère en Charge des Affaires
Étrangères). Pós-graduada em Advocacia Pública pela Universidade Candido
Mendes. É Pesquisadora no Grupo de Pesquisa, Ensino e Extensão em Direito
Administrativo Contemporâneo (GDAC), que integra o Centro de Estudos Empírico-
Jurídicos (CEEJ). Mayra é Líder em Direito da Tecnologia (Tech Law) e Governança.
Membro da ChIPs (Empowering Women in Tech & IP Law), uma organização
dedicada a promover e conectar mulheres em tecnologia, direito e política.
Atualmente, é Gerente Jurídica e Encarregada de Proteção de Dados Global (Data
Protection Officer) na Rocket.Chat, plataforma de software open-source que atende
clientes altamente regulamentados (Ministérios da Defesa e Governos). Sua
experiência de mais de 10 anos navegando em estruturas regulatórias internacionais
(Brasil, Europa e EUA) e aconselhando empresas de tecnologia sobre estratégias
regulatórias abrange contratos de tecnologia B2B e B2G, negociações complexas, e
Contratos Inteligentes e Blockchain na Administração Pública
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gestão de risco e crise. É Sócia Fundadora da MLC Consultoria, atuando como
Consultora e Professora. Sua consultoria é focada em avaliação de riscos regulatórios
e orientação legal para empresas de tecnologia orientadas a impacto.
Sumário: Introdução; 1. Período Inicial: contratos de concessões e privilégios; 2.
Consolidação do Regime Jurídico Administrativo; 3. O Decreto-Lei nº 200/1967; 4.
Decreto-Lei nº 2.300/1986; 5. Lei nº 8.666/1993: o marco das licitações; 6. Emenda
Constitucional nº 19/1998; 7. Lei 11.079/2004: Parcerias Público-Privadas (PPPs); 8.
Lei nº 14.133/2021: A Nova Lei de Licitações e Contratos; 9. Contratos inteligentes
(smart contracts) na Administração Pública; 9.1 Definição e natureza dos smart
contracts; 9.2 Aplicações Potenciais na Gestão Pública; 9.3 Desafios e limites à
implementação no Brasil; Conclusões; Referências.
Introdução
Os contratos administrativos representam uma das mais
importantes formas de materialização/exteriorização da vontade do
Estado brasileiro, sendo um importante instrumento por meio do qual a
Administração Pública executa suas políticas, adquire bens, contrata
serviços, implementa projetos de infraestrutura, concede bens e serviços
públicos, entre outros.1 Sua relevância para a sociedade é fundamental:
é por meio desses contratos que se viabilizam desde a construção de
hospitais e escolas até a prestação de serviços essenciais como transporte
e saneamento, materializando os interesses públicos no cotidiano dos
cidadãos.2 Eles são, em essência, a ferramenta central de gestão que
permite ao Estado transformar recursos públicos em entregas concretas
para a população3. A finalidade de qualquer contrato administrativo é,
portanto, atender a fins de interesse geral, sendo esta a sua razão de ser e
o que justifica e dá fundamento às suas atividades.
1 SADDY, André. Curso de Direito Administrativo Brasileiro: volume 3. 4. ed. Rio de
Janeiro: CEEJ, 2025, p. 926.
2 SADDY, André. Curso de Direito Administrativo Brasileiro: volume 3. 4. ed. Rio de
Janeiro: CEEJ, 2025, p. 926.
3 SADDY, André. Curso de Direito Administrativo Brasileiro: volume 3. 4. ed. Rio de
Janeiro: CEEJ, 2025, p. 926.
Coordenador: André Saddy
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Em uma era marcada por uma profunda e acelerada
transformação digital, onde institutos legais são constantemente
desafiados por novas tecnologias como inteligência artificial,
criptomoedas e a regulação de redes, o direito contratual se vê em um
ponto de inflexão4. A Administração Pública 4.0, por exemplo, já é uma
realidade que se centra em inovações de automação e tecnologia da
informação, com conceitos como Internet das Coisas (IoT), Big Data e a
própria inteligência artificial aplicada à extração de informações e
automação de processos. Nesse contexto, a modernização dos
instrumentos estatais não é apenas uma opção, mas uma necessidade
imperativa para garantir eficiência, transparência e controle na gestão
pública5.
Este artigo traçará a jornada evolutiva dos contratos
administrativos no Brasil, percorrendo os marcos históricos e normativos
que refletem a própria transformação do Estado.
Iniciaremos nossa análise no modelo patrimonialista,
característico de um período em que os ofícios públicos podiam ser
vendidos, herdados ou arrendados, e a concepção de contratação pública
se confundia com privilégios e concessões personalistas,6 sem um regime
jurídico diferenciado.
Em seguida, abordaremos a consolidação de um regime jurídico
administrativo próprio, fortemente influenciado pela doutrina francesa,
que introduziu princípios como a supremacia dos interesses públicos e a
mutabilidade contratual7.
4 SADDY, André. Curso de Direito Administrativo Brasileiro: volume 1. 4. ed. Rio de
Janeiro: CEEJ, 2025, p. 203; 231.
5 SADDY, André. Curso de Direito Administrativo Brasileiro: volume 1. 4. ed. Rio de
Janeiro: CEEJ, 2025, p. 272
6 SADDY, André. Curso de Direito Administrativo Brasileiro: volume 2. 4. ed. Rio de
Janeiro: CEEJ, 2025, p. 129
7 SADDY, André. Curso de Direito Administrativo Brasileiro: volume 1. 4. ed. Rio de
Janeiro: CEEJ, 2025, p. 142.
Contratos Inteligentes e Blockchain na Administração Pública
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A análise prosseguirá com o estudo da legislação pertinente que
marcou essa trajetória, iniciando pelo Decreto-Lei nº 200/19678, que
estruturou a Administração Pública Federal e disciplinou licitações sob
a ótica da descentralização e do planejamento; avançando para o
Decreto-Lei nº 2.300/19869, primeiro estatuto a unificar e tratar
especificamente do tema, revogando as disposições licitatórias do
decreto anterior; seguindo com a Lei nº 8.666/199310, pilar da
moralidade administrativa pós-Constituição de 1988; a Lei das PPPs (Lei
nº 11.079/2004)11, marco da colaboração com o setor privado; e,
finalmente, a Nova Lei de Licitações (Lei nº 14.133/2021)12, que
consolida a transição para uma Administração Gerencial voltada para a
eficiência e para a obtenção de resultados.
A pretensão do texto é chegar ao uso de smart contracts pela
Administração Pública. A hipótese que se pretende aferir é aquele de que
tais instrumentos, apesar de seu caráter técnico e autônomo, são
compatíveis com os princípios do direito contratual brasileiro e
representam não uma ruptura completa, mas uma continuidade
modernizadora dessa longa tradição, prometendo materializar, em
8 BRASIL. Decreto-Lei nº 2.300, de 21 de novembro de 1986. Dispõe sobre licitações
e contratos da Administração Federal. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 22 nov.
1986.
9 BRASIL. Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993. Regulamenta o art. 37, inciso XXI,
da Constituição Federal, institui normas para licitações e contratos da Administração
Pública e dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 22 jun. 1993.
10 BRASIL. Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993. Regulamenta o art. 37, inciso XXI,
da Constituição Federal, institui normas para licitações e contratos da Administração
Pública e dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 22 jun. 1993.
11 BRASIL. Lei nº 11.079, de 30 de dezembro de 2004. Institui normas gerais para
licitação e contratação de parceria público-privada no âmbito da administração
pública. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 31 dez. 2004.
12 BRASIL. Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021. Lei de Licitações e Contratos
Administrativos. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 1º abr. 2021.
Coordenador: André Saddy
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código, princípios como transparência, eficiência e controle, que há
muito norteiam o direito administrativo13.
1. Período Inicial: contratos de concessões e privilégios
Para compreender a profundidade das transformações que
moldaram a contratação pública no Brasil, é imperativo retroceder aos
seus primórdios, um período histórico que abrange os séculos XVIII e
XIX, estendendo-se do Império aos primeiros anos da República. Nessa
fase embrionária, a relação entre o Estado e os particulares para a
execução de obras e serviços, por exemplo, carecia de um regime
jurídico próprio, sendo dominada por uma lógica que hoje
identificaríamos como eminentemente patrimonialista.14 Essa era se
caracterizava pela indistinção entre a esfera pública e a privada, na qual
a concessão de privilégios e a outorga de contratos não se pautavam por
critérios de legalidade ou impessoalidade, mas sim pela vontade pessoal
do monarca ou governante.15
O Estado absolutista, que precedeu à formação do Estado de
Direito, não conhecia um aparato normativo que limitasse sua atividade
administrativa. O direito público, nesse período, resumia-se a preceitos
que conferiam um poder quase ilimitado para administrar, como
sintetizado em máximas como quod regi placuit lex est (o que apraz ao
rei tem força de lei)16. Em tal contexto, o poder era exercido por meio de
"técnicas patrimoniais", onde o soberano, regido por uma lógica análoga
13 SADDY, André. Curso de Direito Administrativo Brasileiro: volume 1. 4. ed. Rio de
Janeiro: CEEJ, 2025, p. 240, 241, 272.
14 SADDY, André. Curso de Direito Administrativo Brasileiro: volume 2. 4. ed. Rio de
Janeiro: CEEJ, 2025, p. 130.
15 SADDY, André. Curso de Direito Administrativo Brasileiro: volume 1. 4. ed. Rio de
Janeiro: CEEJ, 2025, p. 141.
16 SADDY, André. Curso de Direito Administrativo Brasileiro: volume 1. 4. ed. Rio de
Janeiro: CEEJ, 2025, p. 142.
Contratos Inteligentes e Blockchain na Administração Pública
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ao direito de propriedade, geria os assuntos públicos17. Não surpreende,
portanto, que os primeiros “contratos” administrativos fossem, na
prática, contratos privados com uma roupagem pública, submetidos às
mesmas regras que regiam as relações entre particulares, pois ainda não
existia o que hoje conhecemos como direito administrativo18.
A estrutura social e política da época refletia essa mentalidade. A
sociedade medieval pluralista, da qual o modelo colonial brasileiro
herdou traços, organizava-se em múltiplos ordenamentos e fontes de
poder, sem que o Estado detivesse o monopólio da produção jurídica19.
Essa fragmentação abria espaço para que os “ofícios públicos” fossem
tratados como mercadorias, passíveis de venda, herança ou
arrendamento20. A concessão de privilégios para a exploração de
serviços essenciais, como ferrovias, portos e serviços urbanos, era a
principal ferramenta do Estado para promover o desenvolvimento.
Contudo, essa delegação ocorria de forma personalista, frequentemente
como moeda de troca por favores e alianças políticas.
A ausência de um regime jurídico-administrativo diferenciado
resultava na carência quase total de princípios que hoje consideramos
basilares, como a impessoalidade e a transparência. A confiança,
elemento fundamental em qualquer pacto, não era depositada em um
sistema imparcial e objetivo, mas na figura do contratante. Os acordos
eram firmados com base em laços de lealdade e benefícios mútuos entre
a Coroa e certos indivíduos ou grupos, sem um procedimento formal que
garantisse a isonomia entre os potenciais interessados21.
17 SADDY, André. Curso de Direito Administrativo Brasileiro: volume 1. 4. ed. Rio de
Janeiro: CEEJ, 2025, p. 140.
18 SADDY, André. Curso de Direito Administrativo Brasileiro: volume 1. 4. ed. Rio de
Janeiro: CEEJ, 2025, p. 141 e 142.
19 SADDY, André. Curso de Direito Administrativo Brasileiro: volume 1. 4. ed. Rio de
Janeiro: CEEJ, 2025, p. 139 e 140.
20 SADDY, André. Curso de Direito Administrativo Brasileiro: volume 2. 4. ed. Rio de
Janeiro: CEEJ, 2025, p. 130.
21 SADDY, André. Curso de Direito Administrativo Brasileiro: volume 1. 4. ed. Rio de
Janeiro: CEEJ, 2025, p. 141, 142.
Coordenador: André Saddy
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Essa prática, inerente ao modelo republicano, é o oposto do
patrimonialismo, onde o agente público tende a misturar o público com
o privado22. Naquele período inicial, a “coisa pública” era
frequentemente tratada como patrimônio pessoal do governante,
tornando o ambiente propício a práticas que, sob a ótica contemporânea,
seriam inaceitáveis23. A fiscalização e o controle social eram
praticamente inexistentes, não apenas pela falta de normas, mas também
pela própria cultura política vigente.
A história das grandes concessões do Império e da Primeira
República é rica em exemplos que ilustram essa realidade. A construção
das primeiras ferrovias, a modernização dos portos e a implementação
de serviços urbanos como iluminação a gás e bondes foram, em grande
parte, viabilizadas por meio de privilégios concedidos a empresários e
companhias, muitas vezes estrangeiras. Tais contratos garantiam
monopólios de exploração por longos períodos e, em contrapartida, os
concessionários se comprometiam com os investimentos necessários. No
entanto, os termos desses ajustes eram negociados a portas fechadas, e a
escolha do parceiro privado raramente passava por um crivo competitivo.
Em suma, o período inicial dos contratos administrativos no
Brasil foi marcado por uma profunda confusão entre o público e o
privado, um reflexo direto do Estado patrimonialista24. As concessões e
privilégios, embora tenham sido instrumentos relevantes para a
incipiente infraestrutura do país, eram outorgados com base em critérios
personalistas e careciam dos mecanismos de transparência,
impessoalidade e controle que viriam a se tornar pilares do direito
administrativo. Foi a reação a esse modelo, impulsionada pela
consolidação de uma nova concepção de Estado de Direito, que
22 SADDY, André. Curso de Direito Administrativo Brasileiro: volume 1. 4. ed. Rio de
Janeiro: CEEJ, 2025, p. 352.
23 SADDY, André. Curso de Direito Administrativo Brasileiro: volume 1. 4. ed. Rio de
Janeiro: CEEJ, 2025, p. 352.
24 SADDY, André. Curso de Direito Administrativo Brasileiro: volume 1. 4. ed. Rio de
Janeiro: CEEJ, 2025, p. 140-142.
Contratos Inteligentes e Blockchain na Administração Pública
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pavimentou o caminho para a construção de um regime jurídico-
administrativo autônomo, como se analisará a seguir.
2. Consolidação do Regime Jurídico Administrativo
A superação do modelo patrimonialista, que marcou os
primórdios da contratação pública no Brasil, não foi um evento abrupto,
mas um processo gradual de maturação institucional e doutrinária. Essa
transição para um sistema mais estruturado e impessoal foi
profundamente influenciada pela tradição jurídica da Europa continental,
notadamente a francesa, que se tornou a principal fonte de inspiração
para a construção do nosso direito público. A Revolução Francesa, ao
romper com as estruturas absolutistas e instituir o Estado de Direito,
inaugurou um novo paradigma no qual o poder estatal, embora robusto,
passaria a ser limitado por um conjunto de normas que visavam proteger
os cidadãos. Foi nesse cenário que o direito administrativo começou a se
consolidar como um ramo autônomo, dotado de princípios e regras
próprias, distintos daqueles que regiam as relações entre particulares.
A peça central dessa nova arquitetura jurídica foi, sem dúvida, o
Conseil d’État francês, cuja jurisprudência, ao longo do século XIX,
forjou os pilares do que viria a ser o regime jurídico-administrativo25. A
célebre decisão no caso Blanco, de 1873, é emblemática desse
movimento, pois consagrou a ideia de que a responsabilidade do Estado
não se submetia às regras do Código Civil, mas a um regime especial,
justificado pela necessidade de conciliar os direitos do Estado com os
direitos privados. Essa concepção de um direito próprio para a
Administração, fundamentado em noções como a de puissance publique
(poder público), foi progressivamente importada pelo Brasil. O direito
administrativo pátrio, portanto, nasceu com uma forte herança
25 SADDY, André. Curso de Direito Administrativo Brasileiro: volume 1. 4. ed. Rio de
Janeiro: CEEJ, 2025, p. 140-142.
Coordenador: André Saddy
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romanística, sendo de origem predominantemente europeia
continental26.
Essa nova doutrina introduziu no ordenamento brasileiro
princípios e regras que se tornariam basilares para os contratos
administrativos. Entre eles, destacam-se a supremacia dos interesses
públicos sobre o particular e a mutabilidade contratual. A supremacia
dos interesses públicos passou a justificar a existência de prerrogativas
especiais para a Administração — as chamadas cláusulas exorbitantes —
, que a colocavam em uma posição de verticalidade na relação contratual,
algo impensável nos pactos regidos pelo direito civil puro. A
mutabilidade, por sua vez, permitia que a Administração alterasse
unilateralmente os contratos para adequá-los às necessidades coletivas
supervenientes, garantindo, em contrapartida, a manutenção do
equilíbrio econômico-financeiro para o contratado. Essa dualidade entre
prerrogativas e sujeições tornou-se a espinha dorsal do regime jurídico-
administrativo27.
A consolidação dessa base teórica no Brasil deve muito aos
juristas clássicos do direito administrativo. Autores como Hely Lopes
Meirelles, Celso Antônio Bandeira de Mello e Maria Sylvia Zanella Di
Pietro foram fundamentais para sistematizar e difundir esses conceitos,
estabelecendo uma clara distinção entre os contratos administrativos e os
contratos privados da Administração. Suas obras e ensinamentos não
apenas formaram gerações de juristas, mas também pavimentaram o
caminho para a construção dos marcos normativos que se seguiriam,
influenciando diretamente a legislação sobre licitações e contratos. Essa
robusta construção doutrinária foi, portanto, crucial para a transição de
26 SADDY, André. Curso de Direito Administrativo Brasileiro: volume 1. 4. ed. Rio de
Janeiro: CEEJ, 2025, p. 212.
27 SADDY, André. Curso de Direito Administrativo Brasileiro: volume 1. 4. ed. Rio de
Janeiro: CEEJ, 2025, p. 330.
Contratos Inteligentes e Blockchain na Administração Pública
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um modelo de contratação personalista para um sistema que buscava,
cada vez mais, a formalização, a eficiência e, sobretudo, o controle28.
3. O Decreto-Lei nº 200/1967
A jornada rumo à modernização da gestão pública brasileira teve
um de seus mais significativos marcos no Decreto-Lei nº 200, de 25 de
fevereiro de 196729. Editado em um contexto de reforma administrativa,
durante um período em que se buscava imprimir maior racionalidade e
eficiência à máquina estatal, este diploma legal representou um divisor
de águas na organização administrativa do país Embora suas origens
remontem a um período de pouca transparência democrática, o decreto
introduziu princípios e mecanismos que influenciariam profundamente
as décadas seguintes, sinalizando uma transição de um modelo
puramente burocrático para uma lógica com contornos gerencialistas.30
O Decreto-Lei nº 200/67 estabeleceu, em seu artigo 6º, os
princípios fundamentais que deveriam nortear a Administração Federal:
planejamento, coordenação, descentralização e controle.31 No campo das
contratações, essa nova orientação se traduziu na busca por maior
flexibilidade e, ao mesmo tempo, maior formalização dos
procedimentos. A norma inovou ao estruturar a Administração Federal
em Administração Direta e Indireta, definindo as figuras da autarquia,
fundações públicas, empresa pública e sociedade de economia mista.32
28 SADDY, André. Curso de Direito Administrativo Brasileiro: volume 1. 4. ed. Rio de
Janeiro: CEEJ, 2025, p. 119-121.
29 BRASIL. Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967. Dispõe sobre a organização
da Administração Federal, estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa e dá
outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 27 fev. 1967.
30 SADDY, André. Curso de Direito Administrativo Brasileiro: volume 1. 4. ed. Rio de
Janeiro: CEEJ, 2025, p. 457
31 SADDY, André. Curso de Direito Administrativo Brasileiro: volume 1. 4. ed. Rio de
Janeiro: CEEJ, 2025, p. 457
32 SADDY, André. Curso de Direito Administrativo Brasileiro: volume 1. 4. ed. Rio de
Janeiro: CEEJ, 2025, p. 457
Coordenador: André Saddy
83
Essa descentralização, conforme o texto do próprio decreto, visava a
liberar a Administração Direta da execução de tarefas rotineiras,
permitindo que se concentrasse no planejamento e no controle, enquanto
as entidades da Administração Indireta ganhariam maior autonomia para
uma gestão mais ágil e eficiente.
Essa busca por eficiência, no entanto, não significou um
abandono do rigor formal. Pelo contrário, o Decreto-Lei, em seus artigos
125 a 146, disciplinou o procedimento licitatório, ainda que de forma
menos detalhada que a legislação futura33. A intenção era clara: criar um
arcabouço normativo que, ao mesmo tempo que conferisse agilidade à
gestão, garantisse um mínimo de padronização e controle sobre as
contratações públicas, superando a informalidade que ainda persistia em
muitos setores. Pode-se dizer, portanto, que o Decreto-Lei nº 200/67 foi
o embrião da reforma gerencial no Brasil, plantando as sementes de uma
cultura administrativa orientada para resultados, cujos frutos seriam
colhidos e aprofundados pelos marcos regulatórios que o sucederiam.
4. Decreto-Lei nº 2.300/1986
A necessidade de aprofundar o rigor técnico e a especialização
das normas de contratação, que até então se encontravam dispersas na
reforma administrativa do Decreto-Lei nº 200/1967, culminou na edição
do Decreto-Lei nº 2.300, de 21 de novembro de 1986. Este diploma
representou um avanço fundamental, consolidando-se como o primeiro
estatuto jurídico brasileiro dedicado exclusivamente ao regime de
licitações e contratos administrativos34.
Enquanto o Decreto-Lei nº 200/1967 tratava do tema de forma
genérica e pouco explícita em seus artigos 125 a 146, o Decreto-Lei nº
33 SADDY, André. Temas de licitações e contratos administrativos. Rio de Janeiro:
CEEJ, 2020, p. 65
34 SADDY, André. Temas de licitações e contratos administrativos. Rio de Janeiro:
CEEJ, 2020, p. 65
Contratos Inteligentes e Blockchain na Administração Pública
84
2.300/1986 promoveu a revogação expressa desses dispositivos. Com
isso, o país deixou de tratar as compras públicas como um apêndice da
organização administrativa para conferir-lhes um sistema legal orgânico
e detalhado, buscando maior previsibilidade e controle nos gastos
estatais35.
Um dos pilares técnicos mais elogiados deste decreto-lei foi o
tratamento conferido às entidades da Administração Indireta, como as
sociedades de economia mista e empresas públicas. O artigo 86 da norma
estabelecia que tais entidades deveriam adotar procedimentos seletivos
simplificados, permitindo a edição de regulamentos próprios que
respeitassem os princípios básicos da licitação.
Essa previsão era considerada tecnicamente correta, pois buscava
equilibrar o dever de licitar com a agilidade necessária ao ambiente
empresarial do Estado. Ao permitir regulamentos simplificados, a norma
evitava que o rigor formal excessivo se tornasse um entrave à
competitividade das estatais no mercado, mantendo, simultaneamente, a
observância à moralidade e à isonomia36.
Apesar de sua robustez, o Decreto-Lei nº 2.300/1986 serviu
apenas como um estágio intermediário na evolução normativa. Com a
promulgação da Lei nº 8.666/1993, o cenário de flexibilidade foi
profundamente alterado. A nova legislação de 1993 absorveu a estrutura
do decreto de 1986, mas endureceu o regime para a Administração
Indireta através de seu artigo 119, eliminando a possibilidade de
regulamentos simplificados e submetendo todos os entes ao mesmo rigor
formal e burocrático37.
35 SADDY, André. Temas de licitações e contratos administrativos. Rio de Janeiro:
CEEJ, 2020, p. 65
36 SADDY, André. Temas de licitações e contratos administrativos. Rio de Janeiro:
CEEJ, 2020, p. 66
37 SADDY, André. Temas de licitações e contratos administrativos. Rio de Janeiro:
CEEJ, 2020, p. 66
Coordenador: André Saddy
85
Essa mudança marcou o fim da autonomia procedimental que o
Decreto-Lei nº 2.300/1986 conferia, sinalizando a transição para um
modelo de controle mais rígido e unificado.
5. Lei nº 8.666/1993: o marco das licitações
A promulgação da Constituição Federal em 1988 inaugurou um
novo capítulo na história do Estado brasileiro, marcado por uma
profunda redemocratização e pela elevação de princípios como a
moralidade e a impessoalidade a pilares da Administração Pública38. Foi
nesse cenário de renovação institucional e de anseio por maior probidade
na gestão da coisa pública que nasceu a Lei nº 8.666/1993. Mais do que
um mero diploma legal, ela se consolidou como o grande marco
regulatório das licitações e contratos administrativos, exercendo por
décadas uma influência inegável na vida social, econômica e política do
país39. Sua relevância transcende o campo jurídico, pois a licitação, como
processo administrativo, é o instrumento pelo qual o Estado emprega
vastos recursos públicos, sendo fundamental para a concretização de
políticas públicas e para a própria dinâmica da economia nacional40.
O grande avanço da Lei nº 8.666/1993 foi uma tentativa de
materializar, em um procedimento detalhado e rigoroso, os anseios
constitucionais por uma gestão pública mais transparente e justa. Em
resposta a um histórico de contratações marcadas pelo personalismo e
pela corrupção41, a lei buscou criar um “caminho de pedras”, um rito
formal que dificultasse desvios e favorecimentos indevidos. Para tanto,
estabeleceu um conjunto de modalidades de licitação (concorrência,
38 SADDY, André. Curso de Direito Administrativo Brasileiro: volume 1. 4. ed. Rio de
Janeiro: CEEJ, 2025, p. 153
39 SADDY, André. Curso de Direito Administrativo Brasileiro: volume 1. 4. ed. Rio de
Janeiro: CEEJ, 2025, p. 532-533
40 SADDY, André. Curso de Direito Administrativo Brasileiro: volume 1. 4. ed. Rio de
Janeiro: CEEJ, 2025, p. 532-533
41 SADDY, André. Curso de Direito Administrativo Brasileiro: volume 1. 4. ed. Rio de
Janeiro: CEEJ, 2025, p. 532-533
Contratos Inteligentes e Blockchain na Administração Pública
86
tomada de preços, convite, concurso e leilão) e fixou princípios setoriais
claros, como o da vinculação ao instrumento convocatório, o do
julgamento objetivo, entre outros.
Esses mecanismos representaram um notável progresso em
direção à moralidade e à transparência, mas não necessariamente evitou
a corrupção, pelo contrário. Ao instituir um procedimento formal e
público, a lei fortaleceu os mecanismos de controle, especialmente o
exercido pelos Tribunais de Contas, e conferiu maior previsibilidade e
segurança jurídica às relações entre o Estado e o setor privado42. A busca
pela economicidade, outro de seus pilares, manifestava-se na exigência
de selecionar a proposta mais vantajosa para a Administração43, um
objetivo que, em tese, garantiria o melhor uso possível dos recursos
públicos. A Lei nº 8.666/1993 foi, portanto, a expressão máxima de um
Estado que, superando seu passado patrimonialista, buscava se firmar
como uma entidade republicana, submetida à lei e aos ditames do
interesse coletivo.
Contudo, com o passar do tempo, as virtudes da Lei nº
8.666/1993 começaram a revelar seus vícios. O mesmo formalismo
pensado para garantir a moralidade e a isonomia converteu-se em uma
fonte de engessamento e burocratização da máquina pública44. As
críticas se avolumaram, apontando que o excesso de etapas e exigências
procedimentais tornava as contratações lentas, custosas e,
paradoxalmente, ineficientes. A rigidez da norma, que focava
excessivamente nos meios em detrimento dos resultados, muitas vezes
impedia a Administração de realizar a contratação que, de fato, melhor
atenderia aos interesses públicos. Criou-se uma cultura de “medo” entre
os gestores, que, receosos de serem punidos pelos órgãos de controle,
42 SADDY, André. Curso de Direito Administrativo Brasileiro: volume 1. 4. ed. Rio de
Janeiro: CEEJ, 2025, p. 698
43 SADDY, André. Curso de Direito Administrativo Brasileiro: volume 1. 4. ed. Rio de
Janeiro: CEEJ, 2025, p. 533
44 SADDY, André. Temas de licitações e contratos administrativos. Rio de Janeiro:
CEEJ, 2020, p. 139.
Coordenador: André Saddy
87
preferiam o cumprimento cego do rito em detrimento de decisões mais
gerenciais e eficazes. A lei que nascera para modernizar a gestão pública
acabou, em muitos aspectos, tornando-se um obstáculo à própria
eficiência que almejava promover, pavimentando o caminho para as
reformas legislativas que se seguiriam45.
6. Emenda Constitucional nº 19/1998
A consolidação da Lei nº 8.666/1993 representou o auge do
modelo de Administração Pública Burocrática no Brasil, priorizando o
controle rígido de procedimentos e meios para evitar o desvio de recursos
públicos. No entanto, esse excesso de formalismo e burocracia acabou
por aprisionar a máquina estatal em uma "camisa de força", gerando
processos lentos, custosos e ineficientes que focavam mais no
cumprimento do ritual do que na entrega efetiva do bem ou serviço à
sociedade.46
Como contraponto a esse engessamento, surgiu a Reforma
Administrativa, consolidada pela Emenda Constitucional nº 19/1998,
que introduziu o paradigma da Administração Pública Gerencial. Os
objetivos centrais dessa transição foram a modernização do aparelho do
Estado, a redução de custos operacionais e a substituição do controle de
processos pelo controle de resultados, visando um Estado mais ágil e
focado no atendimento direto às necessidades do cidadão-cliente.47
Sob a ótica dos contratos públicos, o foco da reforma deslocou-
se para a denominada "contratualização de resultados". Nesse novo
cenário, o contrato administrativo deixou de ser visto apenas como um
documento estático de obrigações mútuas para se tornar um instrumento
45 SADDY, André. Curso de Direito Administrativo Brasileiro: volume 3. 4. ed. Rio
de Janeiro: CEEJ, 2025, p. 929
46 SADDY, André. Curso de Direito Administrativo Brasileiro: volume 1. 4. ed. Rio
de Janeiro: CEEJ, 2025, p. 698
47 SADDY, André. Curso de Direito Administrativo Brasileiro: volume 1. 4. ed. Rio de
Janeiro: CEEJ, 2025, p. 158
Contratos Inteligentes e Blockchain na Administração Pública
88
dinâmico de gestão, em que a performance do particular passa a ser
monitorada por indicadores objetivos de qualidade e produtividade.
Surge, assim, o conceito de "administração de ou por", no qual a validade
da atuação administrativa não é medida apenas pela obediência formal à
lei, mas pela sua capacidade de produzir efeitos úteis e concretos para a
coletividade48.
O impacto fundamental para essa mudança foi a introdução do
Princípio da Eficiência no caput do art. 37 da Constituição Federal. Este
princípio impôs à Administração o dever de buscar a correlação ótima
entre os meios empregados e os fins alcançados, exigindo que as
contratações públicas sejam pautadas pela maior produtividade e menor
desperdício.49 Na prática contratual, a eficiência permitiu a adoção de
modelos mais flexíveis, aproximando a gestão pública dos métodos do
setor privado, fenômeno conhecido como "fuga para o direito privado"50,
e abrindo caminho para que o Estado deixasse de ser o executor direto
de todas as tarefas para atuar como um Estado Estrategista e Regulador.
Apesar dos avanços trazidos pela busca da eficiência e pelos
novos modelos de gestão por resultados, a estrutura da Lei nº 8.666/1993
ainda se mostrava insuficiente para viabilizar grandes projetos de
infraestrutura que exigiam investimentos vultosos de longo prazo e uma
repartição de riscos mais sofisticada. Essa lacuna preparou o terreno para
a especialização das parcerias entre o Estado e a iniciativa privada, tema
que será aprofundado no próximo capítulo ao analisarmos o instituto das
Parcerias Público-Privadas (PPPs)51.
48 SADDY, André. Temas de licitações e contratos administrativos. Rio de Janeiro:
CEEJ, 2020, p. 123; SADDY, André. Curso de Direito Administrativo Brasileiro:
volume 1. 4. ed. Rio de Janeiro: CEEJ, 2025, p. 240
49 SADDY, André. Curso de Direito Administrativo Brasileiro: volume 1. 4. ed. Rio
de Janeiro: CEEJ, 2025, p. 407
50 SADDY, André. Curso de Direito Administrativo Brasileiro: volume 1. 4. ed. Rio de
Janeiro: CEEJ, 2025, p. 158
51 SADDY, André. Curso de Direito Administrativo Brasileiro: volume 1. 4. ed. Rio
de Janeiro: CEEJ, 2025, p. 793.
Coordenador: André Saddy
89
7. Lei 11.079/2004: Parcerias Público-Privadas (PPPs)
No início do século XXI, o Brasil enfrentava um paradoxo
persistente: a urgente necessidade de modernizar e expandir sua
infraestrutura contrastava com uma crescente incapacidade do Estado em
arcar, sozinho, com os vultosos investimentos necessários52. Os modelos
contratuais até então vigentes, como a empreitada (Lei nº 8.666/1993) e
a concessão comum (Lei nº 8.987/1995), mostravam-se insuficientes
para projetos estratégicos que não geravam receita própria ou cujo
retorno era de longuíssimo prazo53. Foi nesse contexto que emergiu a Lei
nº 11.079/2004, instituindo o marco legal das Parcerias Público-Privadas
(PPPs), uma evolução sofisticada do tradicional contrato
administrativo54.
A Lei das PPPs, em seu artigo 2º, define esse arranjo como um
contrato administrativo de concessão, estabelecendo desde logo sua
submissão ao regime de direito público55. A inovação reside na criação
de duas novas modalidades contratuais: a concessão patrocinada e a
concessão administrativa. A primeira se assemelha à concessão comum,
mas, por não se sustentar apenas com a tarifa módicas paga pelos
usuários, é suplementada por uma contraprestação do parceiro público.
Já a segunda modalidade, a concessão administrativa, configura um
contrato de prestação de serviços no qual a própria Administração
Pública é a usuária direta ou indireta, sendo a remuneração integralmente
custeada pelo Estado. Essa estrutura contratual permitiu que o Estado
52 SADDY, André. Temas de licitações e contratos administrativos. Rio de Janeiro:
CEEJ, 2020, p. 443.
53 SADDY, André. Curso de Direito Administrativo Brasileiro: volume 1. 4. ed. Rio de
Janeiro: CEEJ, 2025, p. 794.
54 SADDY, André. Curso de Direito Administrativo Brasileiro: volume 1. 4. ed. Rio de
Janeiro: CEEJ, 2025, p. 795.
55 SADDY, André. Temas de licitações e contratos administrativos. Rio de Janeiro:
CEEJ, 2020, p. 476.
Contratos Inteligentes e Blockchain na Administração Pública
90
delegasse a gestão de infraestruturas e serviços que, de outra forma,
seriam inviáveis economicamente para a iniciativa privada56.
Do ponto de vista da evolução dos contratos administrativos, as
PPPs representam um salto qualitativo monumental. Elas consolidam a
passagem de um modelo de contratação focado na execução de um
objeto pontual (uma obra, um serviço) para um vínculo de longo prazo
(até 35 anos), em que o parceiro privado assume responsabilidades
complexas de financiamento, implantação, operação e manutenção,
sendo remunerado com base em seu desempenho. Essa lógica de
performance, aliada à longa duração, exigiu o aprimoramento de
institutos contratuais clássicos.
Um dos debates mais relevantes no âmbito das PPPs passou a ser
a gestão de riscos e a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro57.
Diferentemente dos modelos anteriores, a Lei das PPPs tornou
obrigatória a previsão de uma matriz de repartição de riscos, um
instrumento contratual que busca alocar cada contingência à parte que
tem melhores condições de gerenciá-la58. A governança desses contratos
também se tornou mais complexa, exigindo a criação de mecanismos
robustos para garantir o adimplemento das obrigações pecuniárias
assumidas pelo poder público, como a instituição de fundos
garantidores59. A necessidade de preservar a estabilidade da equação
financeira nesses ajustes de longuíssima duração intensificou a
importância de instrumentos de recomposição, como reajustes e
56 SADDY, André. Temas de licitações e contratos administrativos. Rio de Janeiro:
CEEJ, 2020, p. 476.
57 SADDY, André. Temas de licitações e contratos administrativos. Rio de Janeiro:
CEEJ, 2020, p. 402.
58 SADDY, André. Curso de Direito Administrativo Brasileiro: volume 1. 4. Ed. Rio
de Janeiro: CEEJ, 2025, p. 797.
59 SADDY, André. Curso de Direito Administrativo Brasileiro: volume 1. 4. Ed. Rio
de Janeiro: CEEJ, 2025, p. 798.
Coordenador: André Saddy
91
revisões, temas que ganharam contornos ainda mais sofisticados nesse
novo ambiente negocial60.
Em suma, a PPP não é uma ruptura, mas uma evolução do
contrato administrativo de concessão. Ela incorpora a lógica da
colaboração e da gestão por resultados, exigindo da Administração
Pública e do setor privado uma nova cultura de planejamento e controle
contratual. Ao criar modalidades contratuais mais flexíveis e
sofisticadas, a Lei nº 11.079/2004 consolidou a parceria como um
instrumento estratégico na jornada de modernização do Estado
brasileiro, pavimentando o caminho para os arranjos ainda mais
inovadores que se seguiriam61.
8. Lei nº 14.133/2021: A Nova Lei de Licitações e Contratos
A jornada evolutiva do direito contratual administrativo
brasileiro, marcada por uma constante busca por equilíbrio entre controle
e eficiência, atinge um novo patamar com a sanção da Lei nº
14.133/202162. Este diploma legal não representa uma mera atualização
da já longeva Lei nº 8.666/1993, mas sim uma reestruturação do sistema
de contratações públicas, concebida para responder aos desafios de um
Estado pós-moderno e de uma Administração Pública cada vez mais
digital e orientada por resultados63. A nova lei busca superar a
fragmentação normativa que marcou o cenário anterior — unificando o
regramento que antes se encontrava disperso entre a antiga Lei de
Licitações, a Lei do Pregão e o Regime Diferenciado de Contratações
60 SADDY, André. Temas de licitações e contratos administrativos. Rio de Janeiro:
CEEJ, 2020, p. 402.
61 SADDY, André. Temas de licitações e contratos administrativos. Rio de Janeiro:
CEEJ, 2020, p. 442-446.
62Citacao da lei.
63SADDY, André. Curso de direito administrativo brasileiro: volume 3. 4. ed. Rio de
Janeiro: CEEJ, 2025. p. 923
Contratos Inteligentes e Blockchain na Administração Pública
92
(RDC)64 — e inaugurar uma nova cultura contratual, pavimentando o
caminho para inovações tecnológicas como os smart contracts.
Uma das mais significativas diferenças em relação ao regime
anterior é a ênfase conferida à gestão por resultados. Enquanto a Lei nº
8.666/1993 era criticada por seu foco excessivo nos procedimentos,
muitas vezes em detrimento da finalidade pública, a nova legislação
desloca o centro de gravidade para o planejamento e para a eficiência do
resultado alcançado65. Isso se manifesta na exigência de uma robusta fase
preparatória, que deve abranger estudos técnicos preliminares e uma
criteriosa análise de riscos que possam comprometer o sucesso da
licitação e a boa execução contratual66. Essa mudança de paradigma
reflete a maturação da Administração Pública, que passa a se preocupar
não apenas em “como” contratar, mas em “por que” e “para quê”
contratar, alinhando-se a uma lógica gerencial que prioriza a entrega de
valor à sociedade67.
A Lei nº 14.133/2021 consolida, ainda, a transição para um
ambiente eminentemente digital. A contratação eletrônica, que antes era
uma opção preferencial (especialmente no pregão), torna-se a regra
geral68, com a forma presencial sendo admitida apenas em caráter
excepcional e mediante justificativa. Essa diretriz não apenas aumenta a
transparência e a competitividade, mas também prepara a infraestrutura
e a mentalidade administrativa para a era da Administração Pública 4.069,
64SADDY, André. Curso de direito administrativo brasileiro: volume 3. 4. ed. Rio de
Janeiro: CEEJ, 2025. p. 923
65SADDY, André. Curso de direito administrativo brasileiro: volume 3. 4. ed. Rio de
Janeiro: CEEJ, 2025. p. 929, 932, 964.
66SADDY, André. Curso de direito administrativo brasileiro: volume 3. 4. ed. Rio de
Janeiro: CEEJ, 2025. p. 929, 964, 971.
67SADDY, André. Curso de direito administrativo brasileiro: volume 3. 4. ed. Rio de
Janeiro: CEEJ, 2025. p. 961.
68SADDY, André. Curso de direito administrativo brasileiro: volume 3. 4. ed. Rio de
Janeiro: CEEJ, 2025. p. 962-963.
69SADDY, André. Curso de direito administrativo brasileiro: volume 3. 4. ed. Rio de
Janeiro: CEEJ, 2025. p. 272-273
Coordenador: André Saddy
93
na qual a automação e o uso intensivo de tecnologia da informação são
imperativos. Além disso, a lei fortalece os mecanismos de governança e
compliance, exigindo que os entes e órgãos públicos adotem práticas de
gestão de riscos e controle interno, buscando mitigar a ocorrência de
fraudes e desvios.
Contudo, a implementação de um marco normativo tão
abrangente impõe desafios práticos monumentais. A transição exige uma
profunda capacitação dos agentes públicos, a adaptação dos sistemas de
controle e, acima de tudo, uma mudança cultural para superar o
formalismo arraigado e abraçar a nova lógica de gestão por resultados70.
Os órgãos da Administração Pública e os próprios Tribunais de Contas
precisam desenvolver novas competências para avaliar não apenas a
conformidade dos atos, mas a eficiência das escolhas e a efetividade das
entregas. Nesse sentido, a Lei nº 14.133/2021 não é um ponto de
chegada, mas um ponto de partida. Ela cria o arcabouço legal
indispensável para a modernização dos contratos administrativos,
estabelecendo o ecossistema normativo que torna plausível, no futuro, a
utilização de instrumentos ainda mais sofisticados e automatizados,
como os smart contracts, que representam o próximo passo lógico nesta
contínua jornada evolutiva.
9. Contratos inteligentes (smart contracts) na Administração
Pública
A longa jornada evolutiva dos contratos administrativos no
Brasil, que partiu de um modelo patrimonialista e avançou por
sucessivos marcos regulatórios em busca de eficiência e controle, chega
a uma nova fronteira: a da automação e da descentralização. A Lei nº
14.133/2021, ao consolidar a digitalização como regra, não apenas
modernizou os procedimentos, mas criou o ambiente normativo para a
assimilação de tecnologias disruptivas. Neste ponto da trajetória, depara-
70SADDY, André. Curso de direito administrativo brasileiro: volume 2. 4. Ed. Rio de
Janeiro: CEEJ, 2025, p. 133
Contratos Inteligentes e Blockchain na Administração Pública
94
se com os smart contracts, que representam o próximo passo lógico na
busca por uma gestão pública mais transparente, ágil e segura.
9.1 Definição e natureza dos smart contracts
É fundamental, de início, dissipar uma confusão comum: o
adjetivo “inteligente” (smart) não implica o uso de inteligência artificial
ou uma capacidade inata de raciocínio71. Nick Szabo esclarece que a
“inteligência” desses contratos reside em sua funcionalidade de
autoexecução, em sua maior capacidade operacional quando comparada
aos seus “antepassados inanimados baseados em papel”72. A inserção de
códigos em uma rede blockchain não necessita, por si só, de inteligência
artificial.
A concepção original do instituto remonta a 1994, quando o Nick
Szabo os definiu como protocolos de transação computadorizados que
executam os termos de um contrato73. O objetivo era automatizar
condições contratuais, reduzir fraudes e minimizar custos de transação74.
No entanto, foi com o advento da tecnologia blockchain que essa ideia
encontrou seu substrato tecnológico para florescer. Assim, as definições
contemporâneas convergem para a noção de que smart contracts são, em
essência, programas de computador ou trechos de código armazenados
em uma plataforma descentralizada, como a blockchain, que são
acionados por transações e executam automaticamente as cláusulas
71MARIANI, Orontes Pedro Antunes. O uso de smart contracts entre empresas.
Dissertação (Mestrado em Direito) – UNISINOS. 2019. p. 19-22
72SZABO, Nick. Smart Contracts: building blocks for digital free markets. Extropy, n.
16, 1996, p. 50. Disponível em: <https://bit.ly/3ZcP6KT>. Acesso em 21.11.2025.
73GOBBO, Leandro Oliveira. Smart contracts e o direito contratual brasileiro. Tese
(Doutorado em Direito) – Instituto Brasileiro de Ensino, Desenvolvimento e Pesquisa
(IDP). Brasília, 2022. p. 27
74SZABO, Nick. apud MARIANI, Orontes Pedro Antunes. O Uso de Smart Contracts
Entre Empresas: uma abordagem de Direito e Economia. (Dissertação (Mestrado em
Direito) – Universidade do Vale do Rio dos Sinos, Porto Alegre, 2019. p. 15
Coordenador: André Saddy
95
previamente acordadas quando determinadas condições são atendidas75.
É a presença na rede blockchain que constitui o aspecto central dos smart
contracts atuais, garantindo a imutabilidade, a transparência e a
confiabilidade das transações sem a necessidade de um intermediário de
confiança76.
9.2 Aplicações Potenciais na Gestão Pública
Ainda que requeiram cautela, as possibilidades de aplicação dos
smart contracts na Administração Pública são vastas e promissoras,
alinhando-se diretamente aos princípios basilares das contratações
públicas, tais como a eficiência e moralidade.
• Licitações: O processo licitatório, tradicionalmente lento,
custoso e burocrático, poderia ser revolucionado. Um smart contract
poderia automatizar etapas cruciais, como a verificação de documentos
de habilitação dos licitantes, consultando em tempo real bancos de dados
públicos77. A abertura das propostas e o próprio julgamento, baseados
em critérios objetivos pré-programados, poderiam ocorrer de forma
instantânea e impessoal, culminando na homologação automática do
vencedor. Isso não apenas aceleraria o processo, mas reduziria
drasticamente as oportunidades para fraudes e direcionamentos78.
75CARDOSO, Stephanie Trindade. Smart contracts: caracterização e aplicação no
direito contratual brasileiro. Dissertação (Mestrado em Direito Civil) – Faculdade de
Direito, Universidade de São Paulo, São Paulo, 2022, p. 11; 65
76 Para maiores informações sobre a concepção de smart contracts, veja o artigo, nesta
obra, intitulado “Smart Contracts na Administração Pública”, de Alexandre Magno
Antunes de Souza e Luiza Szczerbacki Castello Branco.
77 PRIMO, Thales Gonçalves. Aplicações e desafios do uso de smart contracts.
Monografia (Bacharelado em Ciências Econômicas) – Universidade de São Paulo,
Osasco, 2022
78 SADDY, André. Curso de direito administrativo brasileiro: volume 3. 4. ed. Rio de
Janeiro: CEEJ, 2025, p. 932 e 981, 985
Contratos Inteligentes e Blockchain na Administração Pública
96
• Execução e pagamentos Contratuais: Na execução de
contratos administrativos, a automação traria ganhos exponenciais de
eficiência. Pagamentos poderiam ser liberados de forma automática e
instantânea mediante a verificação de um evento predeterminado. Por
exemplo, em um contrato de obra, a medição de uma etapa concluída,
atestada por um oracle — um agente externo confiável que fornece
dados do mundo real para a blockchain, como um sistema de
monitoramento por drones — poderia acionar o smart contract para
transferir os recursos ao contratado, sem a necessidade de aprovações
manuais.
• Auditoria e controle: Para os órgãos de controle, como os
Tribunais de Contas, os smart contracts podem representar uma
ferramenta de fiscalização sem precedentes por permitirem a transição
de um modelo de controle a posteriori (baseado na conferência manual
de documentos físicos e eletrônicos) para um monitoramento
concomitante e automatizado79. Na prática, isso funciona por meio da
lógica "if-then" (se-então): se um fiscal atesta eletronicamente o
recebimento de uma obra, o código dispara o pagamento de forma
imediata e registra o evento na blockchain, gerando uma trilha de
auditoria (hash) que é imutável e rastreável em tempo real80.
Contudo, a aplicação prática exige cautela crítica: a "inteligência"
do contrato é estritamente sintática e binária, o que significa que o
sistema é cego para a realidade fora do código (o chamado "problema do
79 LAMY, Guilherme Luis Hack. Smart contracts: impactos no direito contratual
brasileiro. 2025. 115 f. Dissertação (Mestrado em Direito) – Setor de Ciências
Jurídicas, Universidade Federal do Paraná, Curitiba, 2025. p. 44.
80 MACIEL FILHO, Pedro Alberto Alves. A (in)compatibilidade dos smart contracts à
luz da teoria do direito negocial. 2023. p. 23. Dissertação (Mestrado em Direito
Negocial) – Centro de Estudos Sociais Aplicados, Universidade Estadual de
Londrina, Londrina, 2023; SIMIONATO, Yasmin Mira. Smart contract e smart legal
contract. 2024. Dissertação (Mestrado Profissional em Direito) – Escola de Direito
de São Paulo, Fundação Getulio Vargas, São Paulo, 2024. p. 46.
Coordenador: André Saddy
97
oráculo")81. Nesse sentido, se um sensor ou agente humano inserir um
dado falso no sistema (como uma medição de obra inexistente), a
blockchain registrará essa fraude com perfeição técnica, tornando o erro
ou o desvio inexorável e de difícil reversão devido à rigidez da execução
automático. Portanto, embora aumentem a eficiência operacional e a
transparência, os smart contracts não eliminam a necessidade de
julgamento humano e supervisão institucional, sob o risco de
substituirmos administradores falíveis por "equipamentos inexplicáveis"
passíveis de executar ilegalidades de forma autônoma82.
Ainda que careçam de muitos esclarecimentos e reflexões sobre
as aplicações práticas dos smart contracts na Administração Pública,
suas potenciais vantagens são evidentes: automação que reduz a
burocracia, transparência radical que inibe a corrupção e um controle
mais eficaz sobre o uso dos recursos públicos. Resta entender o quanto
essa aplicação poderá levar a Administração a um novo tipo de
burocracia (por meio da imutabilidade do código) e ilegalidades geradas
pelo própria autoexecutoriedade código, desconexa com a realidade
fática.
9.3 Desafios e limites à implementação no Brasil
Apesar do enorme potencial, a implementação de smart contracts
na Administração Pública brasileira enfrenta adversidades e limites
significativos de natureza jurídica, tecnológica e regulatória.
• Limites jurídicos: A principal adversidade reside na rigidez da
lógica do código (“code is law”) em contraste com a flexibilidade exigida
81 ZHENG, Zibin et al. An Overview on Smart Contracts: Challenges, Advances and
Platforms. Future Generation Computer Systems, Amsterdam, v. 105, p. 8, abr. 2020.
82 SADDY, André. Curso de Direito Administrativo Brasileiro: volume 3 parte V. 4.
Ed. Rio de Janeiro: CEEJ, 2025, p. 775.
Contratos Inteligentes e Blockchain na Administração Pública
98
pelo direito administrativo83. Como compatibilizar a imutabilidade de
um smart contract com princípios como a mutabilidade contratual, que
permite à Administração alterar unilateralmente o contrato para atender
ao interesse público. Além disso, a linguagem computacional, binária e
objetiva dificilmente consegue interpretar conceitos jurídicos abertos e
cláusulas com termos abstratos como "interesse público", "boa-fé
objetiva" ou "adimplemento substancial". A transição para um estágio
em que um smart contract pudesse interpretar tais conceitos só seria
possível com o amparo da inteligência artificial e de big data84.
• Limites Tecnológicos e Regulatórios: A implementação
exigiria uma robusta infraestrutura tecnológica e uma profunda
capacitação dos agentes públicos. Além disso, a própria ausência de uma
legislação específica sobre o tema no Brasil gera um ambiente de
insegurança jurídica85. A imutabilidade da blockchain também suscita
debates sobre a soberania do Estado. Como garantir a possibilidade de
anulação de um ato administrativo se ele estiver registrado em uma rede
descentralizada e, por vezes, global?
A solução pode residir no uso de blockchains privadas ou
permissionadas86, mas isso levanta outras questões sobre transparência e
83 Conforme Savelyev (2016 apud LAMY, 2025, p. 35), a lógica do code is law implica
que o código digital não é apenas uma representação do contrato, mas a própria
execução literal e inexorável do pacto.
84TEIXEIRA, Tarcisio; RODRIGUES, Carlos Alexandre. Blockchain e Criptomoedas:
aspectos jurídicos. 4. Ed. São Paulo: Editora Juspodivm, 2023. p. 148 apud LAMY,
Guilherme Luis Hack. Smart contracts: impactos no direito contratual brasileiro.
2025. Dissertação (Mestrado em Direito das Relações Sociais) – Universidade
Federal do Paraná, Curitiba, 2025. p. 64.
85SIMIONATO, Yasmin Mira. Smart contract e smart legal contract. 2024. 74 f.
Dissertação (Mestrado Profissional em Direito); Escola de Direito de São Paulo,
Fundação Getulio Vargas, São Paulo, 2024, p. 33
86ARAÚJO, Fernando Ribas. O problema do consentimento em smart contracts.
Dissertação (Mestrado em Direito) – Pontifícia Universidade Católica de Minas
Gerais, Belo Horizonte, 2024, p. 23.
Coordenador: André Saddy
99
controle social que pretendemos analisar em maior profundidade ao
longo dos próximos capítulos dessa obra.
Conclusões
A jornada evolutiva dos contratos administrativos no Brasil, aqui
percorrida, revela uma narrativa de contínua adaptação do Estado e de
suas ferramentas de gestão. A trajetória que se inicia em um ambiente
patrimonialista, onde os privilégios eram a regra e a distinção entre o
público e o privado era nebulosa, avança gradualmente para um regime
jurídico robusto, influenciado pela tradição europeia e consolidado pela
doutrina pátria. Cada marco normativo subsequente, do gerencialismo
embrionário do Decreto-Lei nº 200/1967 à busca por moralidade da Lei
nº 8.666/1993, e da sofisticação colaborativa das PPPs da Lei nº
11.079/2004 à digitalização compulsória da Nova Lei de Licitações (Lei
nº 14.133/2021), reflete uma oscilação constante entre a necessidade de
controle e a busca por eficiência, espelhando as transformações da
própria sociedade e do papel do Estado.
O futuro da Administração Pública, como demonstram as
inovações da Administração 4.0, passa, inevitavelmente, pela
digitalização e automação. Nesse cenário, os smart contracts emergem
não como uma ruptura radical com o passado, mas como uma
continuidade modernizadora dessa longa tradição contratual. Eles
prometem executar, de forma algorítmica e descentralizada, os mesmos
princípios de transparência, eficiência e controle que o direito
administrativo persegue há séculos. A autoexecutoriedade e a
imutabilidade garantidas pela tecnologia blockchain podem, em tese,
oferecer um nível de segurança jurídica e de redução de custos de
transação que os modelos tradicionais, dependentes da intermediação
humana, jamais alcançaram.
Contudo, a implementação de uma tecnologia tão disruptiva não
está isenta de desafios monumentais. A rigidez do código colide com a
flexibilidade inerente ao regime jurídico-administrativo, e a lógica
Contratos Inteligentes e Blockchain na Administração Pública
100
binária dos algoritmos dificilmente consegue abarcar a complexidade
dos conceitos jurídicos abertos que permeiam os contratos públicos⁴⁷. A
harmonização entre a inovação tecnológica e os valores humanistas do
nosso ordenamento jurídico será o grande desafio a ser superado.
Neste ponto, é prudente recordar a célebre frase atribuída a Roy
Amara: "nós tendemos a superestimar o efeito de uma tecnologia no
curto prazo e a subestimar o efeito no longo prazo". Os smart contracts
podem parecer uma realidade distante e de aplicação restrita no presente,
mas seu potencial para redefinir profundamente a gestão pública nas
próximas décadas é inegável. A tecnologia que hoje parece complexa
pode se tornar a base para as contratações do futuro, oferecendo níveis
de automação e transparência que hoje mal conseguimos imaginar.
Portanto, a relevância deste estudo reside em sua capacidade de
oferecer subsídios para uma discussão aprofundada sobre a viabilidade e
os contornos dessa nova fronteira contratual. Ao mapear a evolução dos
contratos administrativos e contextualizar o surgimento dos smart
contracts como o próximo passo lógico nessa trajetória, este trabalho
busca fomentar um debate qualificado, permitindo que a Administração
Pública, a sociedade e todos os stakeholders possam se antecipar a esse
movimento. A preparação para essa transformação não é apenas uma
questão de modernização, mas uma necessidade para construir um
Estado mais eficiente, transparente e, em última análise, mais justo para
todos os cidadãos.
Referências
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Coordenador: André Saddy
101
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