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Principais alterações no novo marco legal de saneamento básico (Lei n. 14.026/2020): aspectos jurídicos relevantes para os municípios
Citação acadêmica
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ABNT
SADDY, André. Principais alterações no novo marco legal de saneamento básico (Lei n. 14.026/2020): aspectos jurídicos relevantes para os municípios. professor_upload, 2026. Acesso via: JurisTube — Acervo Digital de Direito. Disponível em: https://juristube.com.br/colunistas/andre-saddy/principais-alteracoes-no-novo-marco-legal-de-saneamento-basico-lei-n-140262020-a. Acesso em: 24 set. 2026.
APA
Saddy, A. (2026). Principais alterações no novo marco legal de saneamento básico (Lei n. 14.026/2020): aspectos jurídicos relevantes para os municípios. *professor_upload*. https://juristube.com.br/colunistas/andre-saddy/principais-alteracoes-no-novo-marco-legal-de-saneamento-basico-lei-n-140262020-a
Chicago
SADDY, André. 2026. “Principais alterações no novo marco legal de saneamento básico (Lei n. 14.026/2020): aspectos jurídicos relevantes para os municípios.” *professor_upload*. https://juristube.com.br/colunistas/andre-saddy/principais-alteracoes-no-novo-marco-legal-de-saneamento-basico-lei-n-140262020-a
BibTeX
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}PRINCIPAIS ALTERAÇÕES NO NOVO MARCO LEGAL DE
SANEAMENTO BÁSICO (LEI N.° 14.026/2020): aspectos jurídicos
relevantes para os municípios
André Saddy1
Sumário. Introdução. 1. Vedação dos contratos de programa e substituição por
contratos de concessão. 2. Convergência regulatória pela Agência Nacional de
Águas e Saneamento Básico (ANA). 3. Cobrança pela disponibilidade dos serviços
de saneamento e obrigação do usuário de conectar-se à rede pública de esgotamento
sanitário. 4. Prestação regionalizada. 5. Definição de metas para universalização.
6. Dispensa de exigências de lei autorizadora para gestão associada por via de
convênios de cooperação. 7. Formalização e limitação para subdelegação de
concessões. 8. Dinamização dos planos de saneamento. 9. Fortalecimento das
informações setoriais Sinisa. 10. Regras para o conteúdo dos contratos de prestação
dos serviços de saneamento básico. 11. Sustentabilidade econômico-financeira dos
serviços envolvendo limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos. 12. Prorrogação
do prazo para a implantação de aterros sanitários. 13. Prazos no novo marco legal
de saneamento básico. Conclusão. Referências Bibliográficas.
1 Pós-Doutor pelo Centre for Socio-Legal Studies da Faculty of Law da University of Oxford
Doutor Europeu em “Problemas actuales de Derecho Administrativo” pela Facultad de Derecho da
Universidad Complutense de Madrid, com apoio da Becas Complutense Predoctorales en España
Mestre em Administração Pública pela Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, com apoio do
Programa Alßan, Programa de Bolsas de Alto Nível da União Europeia para América Latina
Pós-graduado em Regulação Pública e Concorrência pelo Centro de Estudos de Direito Público e
Regulação (CEDIPRE) da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra
Professor de direito administrativo da Faculdade de Direito, do Mestrado em Direito Constitucional e do
Doutorado em Direitos, Instituições e Negócios da Universidade Federal Fluminense (UFF)
Professor de direito administrativo do Departamento de Direito da Pontifícia Universidade Católica do Rio
de Janeiro (PUC-Rio)
Membro consultor da Comissão Especial de Direito Administrativo do Conselho Federal da Ordem dos
Advogados do Brasil (CFOAB)
Vice-Presidente do Instituto de Direito Administrativo do Rio de Janeiro (IDARJ)
Membro fundadores do Instituto de Direito Administrativo Sancionador (IDASAN)
Diretor-Presidente do Centro de Estudos Empírico Jurídico (CEEJ)
Idealizador e Coordenador do Grupo de Pesquisa, Ensino e Extensão em Direito Administrativo
Contemporâneo (GDAC)
Sócio fundador do escritório Saddy Advogados
Consultor e parecerista
SANEAMENTO BÁSICO (LEI N.° 14.026/2020): aspectos jurídicos
relevantes para os municípios
André Saddy1
Sumário. Introdução. 1. Vedação dos contratos de programa e substituição por
contratos de concessão. 2. Convergência regulatória pela Agência Nacional de
Águas e Saneamento Básico (ANA). 3. Cobrança pela disponibilidade dos serviços
de saneamento e obrigação do usuário de conectar-se à rede pública de esgotamento
sanitário. 4. Prestação regionalizada. 5. Definição de metas para universalização.
6. Dispensa de exigências de lei autorizadora para gestão associada por via de
convênios de cooperação. 7. Formalização e limitação para subdelegação de
concessões. 8. Dinamização dos planos de saneamento. 9. Fortalecimento das
informações setoriais Sinisa. 10. Regras para o conteúdo dos contratos de prestação
dos serviços de saneamento básico. 11. Sustentabilidade econômico-financeira dos
serviços envolvendo limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos. 12. Prorrogação
do prazo para a implantação de aterros sanitários. 13. Prazos no novo marco legal
de saneamento básico. Conclusão. Referências Bibliográficas.
1 Pós-Doutor pelo Centre for Socio-Legal Studies da Faculty of Law da University of Oxford
Doutor Europeu em “Problemas actuales de Derecho Administrativo” pela Facultad de Derecho da
Universidad Complutense de Madrid, com apoio da Becas Complutense Predoctorales en España
Mestre em Administração Pública pela Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, com apoio do
Programa Alßan, Programa de Bolsas de Alto Nível da União Europeia para América Latina
Pós-graduado em Regulação Pública e Concorrência pelo Centro de Estudos de Direito Público e
Regulação (CEDIPRE) da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra
Professor de direito administrativo da Faculdade de Direito, do Mestrado em Direito Constitucional e do
Doutorado em Direitos, Instituições e Negócios da Universidade Federal Fluminense (UFF)
Professor de direito administrativo do Departamento de Direito da Pontifícia Universidade Católica do Rio
de Janeiro (PUC-Rio)
Membro consultor da Comissão Especial de Direito Administrativo do Conselho Federal da Ordem dos
Advogados do Brasil (CFOAB)
Vice-Presidente do Instituto de Direito Administrativo do Rio de Janeiro (IDARJ)
Membro fundadores do Instituto de Direito Administrativo Sancionador (IDASAN)
Diretor-Presidente do Centro de Estudos Empírico Jurídico (CEEJ)
Idealizador e Coordenador do Grupo de Pesquisa, Ensino e Extensão em Direito Administrativo
Contemporâneo (GDAC)
Sócio fundador do escritório Saddy Advogados
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DIREITO ADMINISTRATIVO LEVADO A SÉRIO:
Estudos em homenagem ao Prof. Ricardo Marcondes Martins
396
Introdução
O presente artigo tem como objeto a análise das principais inovações e
polêmicas em torno do novo marco legal de saneamento básico, instituído pela Lei
n.° 14.026/2020, bem como entender quais aspectos jurídicos são relevantes para
os municípios e quais podem prejudicar ou dificultar a gestão municipal.
As principais novidades que se propõe analisar são: (i) vedação dos
contratos de programa e substituição por contratos de concessão; (ii) convergência
regulatória pela Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico (ANA); (iii)
cobrança pela disponibilidade dos serviços de saneamento e obrigação do usuário
de conectar-se à rede pública de esgotamento sanitário; (iv) prestação
regionalizada; (v) definição de metas para universalização; (vi) dispensa de
exigências de lei autorizativa para gestão associada por via de convênios de
cooperação; (vii) formalização e limitação para subdelegação de concessões; (viii)
dinamização dos planos de saneamento; (ix) fortalecimento das informações
setoriais Sinisa; (x) regras para o conteúdo dos contratos de prestação dos serviços
de saneamento básico; (xi) sustentabilidade econômico-financeira dos serviços
envolvendo limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos; e (xii) prorrogação do
prazo para a implantação de aterros sanitários.
Passa-se a analisar cada uma dessas novidades.
1. Vedação dos contratos de programa e substituição por contratos de
concessão
Existem três tipos de vínculos entre a Cesb e os municípios titulares dos
serviços públicos de saneamento básico: (i) o contrato de concessão; (ii) o
convênio: e (iii) o contrato de programa associado a um convênio estabelecido
anteriormente.
Com o advento da Lei n.º 11.445/2007 (art. 10) que modificou a Lei n.º
11.107/2005 (art. 13), a vinculação entre as Cesb e os municípios passou a ocorrer
por meio de contrato de programa associado a convênio de cooperação, por meio
de dispensa de licitação (art. 24, inc. XXVI, da Lei n.º 8.666/1993), funcionando,
na prática, como verdadeiro contrato de concessão (art. 13, §1º, inc. I, da Lei n.º
11.107/2005).
Estudos em homenagem ao Prof. Ricardo Marcondes Martins
396
Introdução
O presente artigo tem como objeto a análise das principais inovações e
polêmicas em torno do novo marco legal de saneamento básico, instituído pela Lei
n.° 14.026/2020, bem como entender quais aspectos jurídicos são relevantes para
os municípios e quais podem prejudicar ou dificultar a gestão municipal.
As principais novidades que se propõe analisar são: (i) vedação dos
contratos de programa e substituição por contratos de concessão; (ii) convergência
regulatória pela Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico (ANA); (iii)
cobrança pela disponibilidade dos serviços de saneamento e obrigação do usuário
de conectar-se à rede pública de esgotamento sanitário; (iv) prestação
regionalizada; (v) definição de metas para universalização; (vi) dispensa de
exigências de lei autorizativa para gestão associada por via de convênios de
cooperação; (vii) formalização e limitação para subdelegação de concessões; (viii)
dinamização dos planos de saneamento; (ix) fortalecimento das informações
setoriais Sinisa; (x) regras para o conteúdo dos contratos de prestação dos serviços
de saneamento básico; (xi) sustentabilidade econômico-financeira dos serviços
envolvendo limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos; e (xii) prorrogação do
prazo para a implantação de aterros sanitários.
Passa-se a analisar cada uma dessas novidades.
1. Vedação dos contratos de programa e substituição por contratos de
concessão
Existem três tipos de vínculos entre a Cesb e os municípios titulares dos
serviços públicos de saneamento básico: (i) o contrato de concessão; (ii) o
convênio: e (iii) o contrato de programa associado a um convênio estabelecido
anteriormente.
Com o advento da Lei n.º 11.445/2007 (art. 10) que modificou a Lei n.º
11.107/2005 (art. 13), a vinculação entre as Cesb e os municípios passou a ocorrer
por meio de contrato de programa associado a convênio de cooperação, por meio
de dispensa de licitação (art. 24, inc. XXVI, da Lei n.º 8.666/1993), funcionando,
na prática, como verdadeiro contrato de concessão (art. 13, §1º, inc. I, da Lei n.º
11.107/2005).
Coordenadores:
Augusto Neves Dal Pozzo, Felipe Fernandes, João Victor Tavares Galil, Antonio Carlos Alves Pinto
Serrano, Bruno Vieira da Rocha Barbirato
397
Com o surgimento da Lei n.° 14.026/2020, estabeleceu-se uma
modificação no art. 10 da Lei n.º 11.445/2007, que veda os contratos de programa
e substitui-los por contratos de concessão de serviços públicos precedidos de
licitação, in verbis:
Art. 10. A prestação dos serviços públicos de saneamento básico
por entidade que não integre a administração do titular depende
da celebração de contrato de concessão, mediante prévia
licitação, nos termos do art. 175 da Constituição Federal, vedada
a sua disciplina mediante contrato de programa, convênio, termo
de parceria ou outros instrumentos de natureza precária.
Além disso, o art. 8º, §1º, inc. II, ao tratar de consórcios intermunicipais
de saneamento básico, também veda “a formalização de contrato de programa
com sociedade de economia mista ou empresa pública”. Aqui vale ressaltar que
não há impedimento de contratos celebrados entre consórcio que venha a prestar
tais serviços público e os Municípios a este consorciado. Essa relação continua
possível, afinal, os vínculos obrigacionais existentes nestes contratos de programa
não se confundem com as relações contratuais estabelecidas com as Cesb.
Essa nova mudança, por mais que vise resolver controvérsia antiga, cria
instabilidade jurídica, afinal, fica a dúvida se futuramente o vínculo poderá ser
substituído novamente. Tal mudança tem a finalidade de aumentar a presença
privada no setor e angariar recursos para os investimentos necessários.
Aqui, vale mencionar o veto, mantido pelo Congresso, que possibilitava a
renovação, por no máximo 30 (trinta) anos, dos contratos de programa (art. 16
do Projeto de Lei n.º 4.162, de 2019)2. A razão do veto foi:
A propositura legislativa, ao regularizar e reconhecer os contratos
de programa, situações não formalizadas de prestação de serviços
2 Art. 16. Os contratos de programa vigentes e as situações de fato de prestação dos serviços públicos de
saneamento básico por empresa pública ou sociedade de economia mista, assim consideradas aquelas em
que tal prestação ocorra sem a assinatura, a qualquer tempo, de contrato de programa, ou cuja vigência
esteja expirada, poderão ser reconhecidas como contratos de programa e formalizadas ou renovados
mediante acordo entre as partes, até 31 de março de 2022.
Parágrafo único. Os contratos reconhecidos e os renovados terão prazo máximo de vigência de 30 (trinta)
anos e deverão conter, expressamente, sob pena de nulidade, as cláusulas essenciais previstas no art. 10-A
e a comprovação prevista no art.10-B da Lei n.º 11.445, de 5 de janeiro de 2007, sendo absolutamente
vedada nova prorrogação ou adição de vigência contratual.
Augusto Neves Dal Pozzo, Felipe Fernandes, João Victor Tavares Galil, Antonio Carlos Alves Pinto
Serrano, Bruno Vieira da Rocha Barbirato
397
Com o surgimento da Lei n.° 14.026/2020, estabeleceu-se uma
modificação no art. 10 da Lei n.º 11.445/2007, que veda os contratos de programa
e substitui-los por contratos de concessão de serviços públicos precedidos de
licitação, in verbis:
Art. 10. A prestação dos serviços públicos de saneamento básico
por entidade que não integre a administração do titular depende
da celebração de contrato de concessão, mediante prévia
licitação, nos termos do art. 175 da Constituição Federal, vedada
a sua disciplina mediante contrato de programa, convênio, termo
de parceria ou outros instrumentos de natureza precária.
Além disso, o art. 8º, §1º, inc. II, ao tratar de consórcios intermunicipais
de saneamento básico, também veda “a formalização de contrato de programa
com sociedade de economia mista ou empresa pública”. Aqui vale ressaltar que
não há impedimento de contratos celebrados entre consórcio que venha a prestar
tais serviços público e os Municípios a este consorciado. Essa relação continua
possível, afinal, os vínculos obrigacionais existentes nestes contratos de programa
não se confundem com as relações contratuais estabelecidas com as Cesb.
Essa nova mudança, por mais que vise resolver controvérsia antiga, cria
instabilidade jurídica, afinal, fica a dúvida se futuramente o vínculo poderá ser
substituído novamente. Tal mudança tem a finalidade de aumentar a presença
privada no setor e angariar recursos para os investimentos necessários.
Aqui, vale mencionar o veto, mantido pelo Congresso, que possibilitava a
renovação, por no máximo 30 (trinta) anos, dos contratos de programa (art. 16
do Projeto de Lei n.º 4.162, de 2019)2. A razão do veto foi:
A propositura legislativa, ao regularizar e reconhecer os contratos
de programa, situações não formalizadas de prestação de serviços
2 Art. 16. Os contratos de programa vigentes e as situações de fato de prestação dos serviços públicos de
saneamento básico por empresa pública ou sociedade de economia mista, assim consideradas aquelas em
que tal prestação ocorra sem a assinatura, a qualquer tempo, de contrato de programa, ou cuja vigência
esteja expirada, poderão ser reconhecidas como contratos de programa e formalizadas ou renovados
mediante acordo entre as partes, até 31 de março de 2022.
Parágrafo único. Os contratos reconhecidos e os renovados terão prazo máximo de vigência de 30 (trinta)
anos e deverão conter, expressamente, sob pena de nulidade, as cláusulas essenciais previstas no art. 10-A
e a comprovação prevista no art.10-B da Lei n.º 11.445, de 5 de janeiro de 2007, sendo absolutamente
vedada nova prorrogação ou adição de vigência contratual.
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398
públicos de saneamento básico por empresa pública ou sociedade
de economia mista, bem como possibilitar a prorrogação por 30
anos das atuais avenças, prolonga de forma demasiada a situação
atual, de forma a postergar soluções para os impactos ambientais
e de saúde pública decorrentes da falta de saneamento básico e
da gestão inadequada da limpeza urbana e manejo.
O texto previa a possibilidade de, até 31 de março de 2022, as estatais de
saneamento negociarem com os Municípios acordo para alterar seus respectivos
contratos de programa. Deve-se evidenciar, desde já, que eventual prorrogação não
seria obrigatória por pressupor acordo entre as partes. Tampouco seria automática
por depender da comprovação da capacidade econômico-financeira da companhia
estatal de universalizar os serviços até 31 de dezembro de 2033 (art. 10-B da Lei
n.º 11.445/2007). Por fim, não, necessariamente, seria pelo prazo de 30 (trinta)
anos, que foi indicado como máximo, e não como predefinido.
Com tal veto mantido pelo Congresso, duas interpretações são possíveis.
Uma que afirmará que os Municípios serão obrigados a licitar tais serviços ou os
prestar diretamente, para tanto, substituindo os contratos de programa que sem tal
dispositivo não poderão ser prorrogados sem licitação. Outra que dirá que tal
prorrogação não está vedada na lei, ao contrário, a prorrogação é esperada para
viabilizar o cumprimento da meta de universalização do novo art. 10-B, imposta
pelo também novo art. 11-B, §1° e §2°, desde que as estatais comprovem a
necessária capacidade econômico-financeira.3
Na primeira hipótese, tal veto será visto como ruim, pois o novo marco
legal fica sem um regime de transição que prestigie a segurança jurídica. Neste
caso, o rompimento abrupto dos contratos de programa, atual estrutura existente
em inúmeros municípios, levará a processos licitatórios realizados às pressas e com
grande risco de gerar delegações ruins, pois o prazo para que sejam formatadas as
modelagens contratuais será substancialmente reduzido. Tal celeridade de mudar o
status existente poderá comprometer a qualidade dos novos contratos. Além disso,
deve-se interpretar tal artigo com o que estabelece a necessidade de indenização
das parcelas dos investimentos vinculados a bens reversíveis, ainda não
amortizados ou depreciados (art. 13, §1º, inc. I, da Lei n.º 11.107/05, e art. 36 da
Lei n.º 8.987/1995, esse último com as ressalvas antes mencionadas). Desse modo,
3 ZANCHIM, Kleber Luiz. Nota sobre o veto ao artigo 16 do novo marco legal do saneamento. Migalhas,
sábado 25 de julho de 2020. Disponível em: https://www.migalhas.com.br/depeso/330831/nota-sobre-o-
veto-ao-artigo-16-do-novo-marco-legal-do-saneamento. Acesso em: 9 jun. 2021.
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públicos de saneamento básico por empresa pública ou sociedade
de economia mista, bem como possibilitar a prorrogação por 30
anos das atuais avenças, prolonga de forma demasiada a situação
atual, de forma a postergar soluções para os impactos ambientais
e de saúde pública decorrentes da falta de saneamento básico e
da gestão inadequada da limpeza urbana e manejo.
O texto previa a possibilidade de, até 31 de março de 2022, as estatais de
saneamento negociarem com os Municípios acordo para alterar seus respectivos
contratos de programa. Deve-se evidenciar, desde já, que eventual prorrogação não
seria obrigatória por pressupor acordo entre as partes. Tampouco seria automática
por depender da comprovação da capacidade econômico-financeira da companhia
estatal de universalizar os serviços até 31 de dezembro de 2033 (art. 10-B da Lei
n.º 11.445/2007). Por fim, não, necessariamente, seria pelo prazo de 30 (trinta)
anos, que foi indicado como máximo, e não como predefinido.
Com tal veto mantido pelo Congresso, duas interpretações são possíveis.
Uma que afirmará que os Municípios serão obrigados a licitar tais serviços ou os
prestar diretamente, para tanto, substituindo os contratos de programa que sem tal
dispositivo não poderão ser prorrogados sem licitação. Outra que dirá que tal
prorrogação não está vedada na lei, ao contrário, a prorrogação é esperada para
viabilizar o cumprimento da meta de universalização do novo art. 10-B, imposta
pelo também novo art. 11-B, §1° e §2°, desde que as estatais comprovem a
necessária capacidade econômico-financeira.3
Na primeira hipótese, tal veto será visto como ruim, pois o novo marco
legal fica sem um regime de transição que prestigie a segurança jurídica. Neste
caso, o rompimento abrupto dos contratos de programa, atual estrutura existente
em inúmeros municípios, levará a processos licitatórios realizados às pressas e com
grande risco de gerar delegações ruins, pois o prazo para que sejam formatadas as
modelagens contratuais será substancialmente reduzido. Tal celeridade de mudar o
status existente poderá comprometer a qualidade dos novos contratos. Além disso,
deve-se interpretar tal artigo com o que estabelece a necessidade de indenização
das parcelas dos investimentos vinculados a bens reversíveis, ainda não
amortizados ou depreciados (art. 13, §1º, inc. I, da Lei n.º 11.107/05, e art. 36 da
Lei n.º 8.987/1995, esse último com as ressalvas antes mencionadas). Desse modo,
3 ZANCHIM, Kleber Luiz. Nota sobre o veto ao artigo 16 do novo marco legal do saneamento. Migalhas,
sábado 25 de julho de 2020. Disponível em: https://www.migalhas.com.br/depeso/330831/nota-sobre-o-
veto-ao-artigo-16-do-novo-marco-legal-do-saneamento. Acesso em: 9 jun. 2021.
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Augusto Neves Dal Pozzo, Felipe Fernandes, João Victor Tavares Galil, Antonio Carlos Alves Pinto
Serrano, Bruno Vieira da Rocha Barbirato
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os municípios terão de indenizar, e isto, por si só, pode ser um problema para a
maioria dos municípios que tem dificuldades de caixa.
Ademais, o valor das companhias estaduais que serão privatizadas cairá,
pois não terão em seus ativos a possibilidade de manutenção de tais contratos. Esse
aspecto diz respeito muito mais aos estados, mas os municípios poderão ser
indiretamente afetados por tal desvalorização. Este, inclusive, vem sendo o
principal debate político sobre o tema, gerando reação imediata do Congresso, que
alegou descumprimento do acordo político para aprovação da matéria. Ressalta-se,
aqui, que o Partido Democrático Trabalhista (PDT) ajuizou uma ADI com o cerne
de impugnar o novo marco legal em que afirma existir, nesse aspecto, confisco de
bens das companhias estaduais de saneamento e enriquecimento ilícito das novas
empresas concessionárias, além de violação do ato jurídico perfeito.
No entanto, sobre o segundo foco, a vedação ao art. 16 em nada
acrescentaria ao processo de extensão temporal dos contratos de programa, haja
vista as outras normas supramencionadas. Segundo KLEBER LUIZ ZANCHIM4:
[...] a meta de universalização pode exigir um prazo contratual
superior ao limite previsto naquele artigo (prazo de
universalização não se confunde com prazo do contrato), a
depender do montante de recursos exigidos. Não é impossível
pensar no caso de uma estatal que, mostrando-se capaz de
cumprir a meta até 2033, precise de mais de 30 (trinta) anos para
remunerar seus investimentos. Sob essa ótica, o veto ao artigo 16
é até positivo para os contratos de programa, por extirpar da lei a
limitação à sua vigência.
Desse modo, o veto ao art. 16 não comprometeria a privatização das
estatais porque os contratos destas que não sofreram alterações continuariam
preservados (art. 14, §1º) e, por sua vez, os que forem alterados terão de ser
negociados, de qualquer forma, com os municípios, não havendo garantia de sua
manutenção.
Apesar dessas possíveis interpretações, entende-se que uma interpretação
sistemática e teleológica não permite arranjos que deem sobrevida aos contratos de
programa. Assim o é porque o art. 1º da Lei n.º 14.026/2020 aduz como objeto da
4 ZANCHIM, Kleber Luiz. Nota sobre o veto ao artigo 16 do novo marco legal do saneamento. Migalhas,
sábado 25 de julho de 2020. Disponível em: https://www.migalhas.com.br/depeso/330831/nota-sobre-o-
veto-ao-artigo-16-do-novo-marco-legal-do-saneamento. Acesso em: 9 jun. 2021.
Augusto Neves Dal Pozzo, Felipe Fernandes, João Victor Tavares Galil, Antonio Carlos Alves Pinto
Serrano, Bruno Vieira da Rocha Barbirato
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os municípios terão de indenizar, e isto, por si só, pode ser um problema para a
maioria dos municípios que tem dificuldades de caixa.
Ademais, o valor das companhias estaduais que serão privatizadas cairá,
pois não terão em seus ativos a possibilidade de manutenção de tais contratos. Esse
aspecto diz respeito muito mais aos estados, mas os municípios poderão ser
indiretamente afetados por tal desvalorização. Este, inclusive, vem sendo o
principal debate político sobre o tema, gerando reação imediata do Congresso, que
alegou descumprimento do acordo político para aprovação da matéria. Ressalta-se,
aqui, que o Partido Democrático Trabalhista (PDT) ajuizou uma ADI com o cerne
de impugnar o novo marco legal em que afirma existir, nesse aspecto, confisco de
bens das companhias estaduais de saneamento e enriquecimento ilícito das novas
empresas concessionárias, além de violação do ato jurídico perfeito.
No entanto, sobre o segundo foco, a vedação ao art. 16 em nada
acrescentaria ao processo de extensão temporal dos contratos de programa, haja
vista as outras normas supramencionadas. Segundo KLEBER LUIZ ZANCHIM4:
[...] a meta de universalização pode exigir um prazo contratual
superior ao limite previsto naquele artigo (prazo de
universalização não se confunde com prazo do contrato), a
depender do montante de recursos exigidos. Não é impossível
pensar no caso de uma estatal que, mostrando-se capaz de
cumprir a meta até 2033, precise de mais de 30 (trinta) anos para
remunerar seus investimentos. Sob essa ótica, o veto ao artigo 16
é até positivo para os contratos de programa, por extirpar da lei a
limitação à sua vigência.
Desse modo, o veto ao art. 16 não comprometeria a privatização das
estatais porque os contratos destas que não sofreram alterações continuariam
preservados (art. 14, §1º) e, por sua vez, os que forem alterados terão de ser
negociados, de qualquer forma, com os municípios, não havendo garantia de sua
manutenção.
Apesar dessas possíveis interpretações, entende-se que uma interpretação
sistemática e teleológica não permite arranjos que deem sobrevida aos contratos de
programa. Assim o é porque o art. 1º da Lei n.º 14.026/2020 aduz como objeto da
4 ZANCHIM, Kleber Luiz. Nota sobre o veto ao artigo 16 do novo marco legal do saneamento. Migalhas,
sábado 25 de julho de 2020. Disponível em: https://www.migalhas.com.br/depeso/330831/nota-sobre-o-
veto-ao-artigo-16-do-novo-marco-legal-do-saneamento. Acesso em: 9 jun. 2021.
DIREITO ADMINISTRATIVO LEVADO A SÉRIO:
Estudos em homenagem ao Prof. Ricardo Marcondes Martins
400
lei (art. 7º da Lei Complementar n.º 95/1998) a vedação à prestação por contrato de
programa. Sendo assim, não se pode prorrogar contratos de programa sem lei que
o permita, haja vista a legalidade administrativa. A lei setorial, frisa-se, destina-se
à sua vedação.
Logo, em decorrência do ato jurídico perfeito, os atuais contratos de
programa em vigor valerão até o exaurimento dos respectivos prazos, então,
atingindo seu termo. Como ainda vigentes, devem ter seu equilíbrio econômico-
financeiro respeitado, mas não se poderá usar da prorrogação ou dilação/extensão
do prazo contratual como instrumento para a recomposição de tal equação.
Com isso, entende-se que o decreto presidencial previsto no art. 13, inc. V,
da Lei n.º 14.026/2020, a fim de respeitar o art. 84, inc. IV, da CRFB, deve prever
uma “transição para o novo modelo de prestação”, incluindo, inclusive, a
possibilidade de continuidade de contratos de programas celebrados entre
consócios prestadores de serviços de saneamento básico e os municípios
consorciados, interpretando a redação do art. 13, §8º, Lei n.º 11.107/2005,
conforme o art. 241 da CRFB.
2. Convergência regulatória pela Agência Nacional de Águas e Saneamento
Básico (ANA)
Em consonância com a redação dada pela Lei n.º 14.026/2020 à Lei n.º
9.984/2000 (art. 1º), a Agência Nacional de Águas passa a chamar-se Agência
Nacional de Águas e Saneamento Básico (ANA) e fica “responsável pela
instituição de normas de referência para a regulação dos serviços públicos de
saneamento básico, e estabelece regras para sua atuação, sua estrutura
administrativa e suas fontes de recursos”.
Ao ampliar a competência da ANA, desejou-se fortalecer a competência
atribuída à União de criar normas gerais para o setor (art. 21, inc. XX e art. 23, inc.
IX). Tal fortalecimento não necessariamente é prejudicial aos municípios, que
possuem baixa capacidade de fiscalizar o cumprimento contratual e preparar os
editais. Conferindo tal competência à ANA, busca-se instituir regras básicas sobre
determinados assuntos de modo a estabelecer padrões mínimos que serão de
observância obrigatória em todo o país.
Estudos em homenagem ao Prof. Ricardo Marcondes Martins
400
lei (art. 7º da Lei Complementar n.º 95/1998) a vedação à prestação por contrato de
programa. Sendo assim, não se pode prorrogar contratos de programa sem lei que
o permita, haja vista a legalidade administrativa. A lei setorial, frisa-se, destina-se
à sua vedação.
Logo, em decorrência do ato jurídico perfeito, os atuais contratos de
programa em vigor valerão até o exaurimento dos respectivos prazos, então,
atingindo seu termo. Como ainda vigentes, devem ter seu equilíbrio econômico-
financeiro respeitado, mas não se poderá usar da prorrogação ou dilação/extensão
do prazo contratual como instrumento para a recomposição de tal equação.
Com isso, entende-se que o decreto presidencial previsto no art. 13, inc. V,
da Lei n.º 14.026/2020, a fim de respeitar o art. 84, inc. IV, da CRFB, deve prever
uma “transição para o novo modelo de prestação”, incluindo, inclusive, a
possibilidade de continuidade de contratos de programas celebrados entre
consócios prestadores de serviços de saneamento básico e os municípios
consorciados, interpretando a redação do art. 13, §8º, Lei n.º 11.107/2005,
conforme o art. 241 da CRFB.
2. Convergência regulatória pela Agência Nacional de Águas e Saneamento
Básico (ANA)
Em consonância com a redação dada pela Lei n.º 14.026/2020 à Lei n.º
9.984/2000 (art. 1º), a Agência Nacional de Águas passa a chamar-se Agência
Nacional de Águas e Saneamento Básico (ANA) e fica “responsável pela
instituição de normas de referência para a regulação dos serviços públicos de
saneamento básico, e estabelece regras para sua atuação, sua estrutura
administrativa e suas fontes de recursos”.
Ao ampliar a competência da ANA, desejou-se fortalecer a competência
atribuída à União de criar normas gerais para o setor (art. 21, inc. XX e art. 23, inc.
IX). Tal fortalecimento não necessariamente é prejudicial aos municípios, que
possuem baixa capacidade de fiscalizar o cumprimento contratual e preparar os
editais. Conferindo tal competência à ANA, busca-se instituir regras básicas sobre
determinados assuntos de modo a estabelecer padrões mínimos que serão de
observância obrigatória em todo o país.
Coordenadores:
Augusto Neves Dal Pozzo, Felipe Fernandes, João Victor Tavares Galil, Antonio Carlos Alves Pinto
Serrano, Bruno Vieira da Rocha Barbirato
401
Para CRISTIANA FORTINI e ADRIANA DA COSTA RICARDO
SCHIER5:
Percebe-se que uma das principais estratégias adotadas pelo
legislador é o recurso às parcerias com a iniciativa privada, que
demandam um ambiente de atratividade, maior previsibilidade e
segurança jurídica na elaboração do marco regulatório.
Daí porque o novo regime reconhece à Agência Nacional das
Águas – ANA – papel de protagonista na fixação das diretrizes
que irão nortear a prestação do serviço público adequado,
protegendo-se a livre concorrência, em consonância com as
prescrições da Lei da Liberdade Econômica.
Essas normas de referências são orientações a serem cumpridas
voluntariamente pelos Municípios. Caso obedecidas, terão eles acesso aos recursos
públicos federais ou à contratação de financiamentos com recursos da União ou
com recursos geridos ou operados por órgãos ou entidades da Administração
Pública federal (art. 4º-B da Lei n.º 9.984/2000).
Segundo o art. 4º-A, §1º, da Lei n.º 9.984/2000, caberá à ANA estabelecer
normas de referência sobre:
I - padrões de qualidade e eficiência na prestação, na manutenção
e na operação dos sistemas de saneamento básico;
II - regulação tarifária dos serviços públicos de saneamento
básico, com vistas a promover a prestação adequada, o uso
racional de recursos naturais, o equilíbrio econômico-financeiro
e a universalização do acesso ao saneamento básico;
III - padronização dos instrumentos negociais de prestação de
serviços públicos de saneamento básico firmados entre o titular
do serviço público e o delegatário, os quais contemplarão metas
de qualidade, eficiência e ampliação da cobertura dos serviços,
bem como especificação da matriz de riscos e dos mecanismos
de manutenção do equilíbrio econômico-financeiro das
atividades;
IV - metas de universalização dos serviços públicos de
saneamento básico para concessões que considerem, entre outras
5 ORTINI, Cristiana; SCHIER. Adriana da Costa Ricardo. Novo Marco do Saneamento e a atividade
regulatória. In: DAL POZZO, Augusto Neves (Coord.). O novo marco regulatório do saneamento básico.
São Paulo: Thomson Reuters, 2020, p. 349.
Augusto Neves Dal Pozzo, Felipe Fernandes, João Victor Tavares Galil, Antonio Carlos Alves Pinto
Serrano, Bruno Vieira da Rocha Barbirato
401
Para CRISTIANA FORTINI e ADRIANA DA COSTA RICARDO
SCHIER5:
Percebe-se que uma das principais estratégias adotadas pelo
legislador é o recurso às parcerias com a iniciativa privada, que
demandam um ambiente de atratividade, maior previsibilidade e
segurança jurídica na elaboração do marco regulatório.
Daí porque o novo regime reconhece à Agência Nacional das
Águas – ANA – papel de protagonista na fixação das diretrizes
que irão nortear a prestação do serviço público adequado,
protegendo-se a livre concorrência, em consonância com as
prescrições da Lei da Liberdade Econômica.
Essas normas de referências são orientações a serem cumpridas
voluntariamente pelos Municípios. Caso obedecidas, terão eles acesso aos recursos
públicos federais ou à contratação de financiamentos com recursos da União ou
com recursos geridos ou operados por órgãos ou entidades da Administração
Pública federal (art. 4º-B da Lei n.º 9.984/2000).
Segundo o art. 4º-A, §1º, da Lei n.º 9.984/2000, caberá à ANA estabelecer
normas de referência sobre:
I - padrões de qualidade e eficiência na prestação, na manutenção
e na operação dos sistemas de saneamento básico;
II - regulação tarifária dos serviços públicos de saneamento
básico, com vistas a promover a prestação adequada, o uso
racional de recursos naturais, o equilíbrio econômico-financeiro
e a universalização do acesso ao saneamento básico;
III - padronização dos instrumentos negociais de prestação de
serviços públicos de saneamento básico firmados entre o titular
do serviço público e o delegatário, os quais contemplarão metas
de qualidade, eficiência e ampliação da cobertura dos serviços,
bem como especificação da matriz de riscos e dos mecanismos
de manutenção do equilíbrio econômico-financeiro das
atividades;
IV - metas de universalização dos serviços públicos de
saneamento básico para concessões que considerem, entre outras
5 ORTINI, Cristiana; SCHIER. Adriana da Costa Ricardo. Novo Marco do Saneamento e a atividade
regulatória. In: DAL POZZO, Augusto Neves (Coord.). O novo marco regulatório do saneamento básico.
São Paulo: Thomson Reuters, 2020, p. 349.
DIREITO ADMINISTRATIVO LEVADO A SÉRIO:
Estudos em homenagem ao Prof. Ricardo Marcondes Martins
402
condições, o nível de cobertura de serviço existente, a viabilidade
econômico-financeira da expansão da prestação do serviço e o
número de Municípios atendidos;
V - critérios para a contabilidade regulatória;
VI - redução progressiva e controle da perda de água;
VII - metodologia de cálculo de indenizações devidas em razão
dos investimentos realizados e ainda não amortizados ou
depreciados;
VIII - governança das entidades reguladoras, conforme
princípios estabelecidos no art. 21 da Lei n.º 11.445, de 5 de
janeiro de 2007 ;
IX - reúso dos efluentes sanitários tratados, em conformidade
com as normas ambientais e de saúde pública;
X - parâmetros para determinação de caducidade na prestação
dos serviços públicos de saneamento básico;
XI - normas e metas de substituição do sistema unitário pelo
sistema separador absoluto de tratamento de efluentes;
XII - sistema de avaliação do cumprimento de metas de
ampliação e universalização da cobertura dos serviços públicos
de saneamento básico;
XIII - conteúdo mínimo para a prestação universalizada e para a
sustentabilidade econômico-financeira dos serviços públicos de
saneamento básico.6
6 Segundo o PORTAL SANEAMENTO BÁSICO (ANA aprova norma de referência para contribuir para o
fim dos lixões. Disponível em: https://saneamentobasico.com.br/residuos-solidos/ana-aprova-norma-
referencia-contribuir-fim-lixoes/. Acesso em: 19 jun. 2021), “a Agência Nacional de Águas e Saneamento
Básico (ANA) aprovou nesta segunda-feira, 14 de junho, sua primeira norma de referência para o setor de
saneamento básico. Durante a 824ª Reunião Deliberativa da Diretoria Colegiada da ANA, foi aprovada a
norma com o regime, a estrutura e os parâmetros da cobrança pela prestação do serviço público de manejo
de resíduos sólidos urbanos (SMRSU). O intuito da medida, cuja vigência começou com sua publicação
no Diário Oficial da União desta terça-feira, 15 de junho, é contribuir para o fim dos lixões no Brasil por
meio da sustentabilidade econômico-financeira dos serviços de manejo de resíduos sólidos, assegurada por
instrumentos de cobrança para garantirem sua prestação.
Aprovada conforme o prazo previsto na Agenda Regulatória da ANA para o período 2020-2021, a Norma
de Referência da ANA n.º 1 abrange os aspectos de regime, estrutura e parâmetros de cobrança pela
prestação dos serviços de manejo de resíduos sólidos urbanos – que devem assegurar a sustentabilidade
econômico-financeira da atividade. A norma em questão também segue as diretrizes nacionais para o setor
de saneamento presentes na Lei n.º 11.445/2007.
Além disso, o regime de cobrança pelos SMRSU deve ser preferencialmente por meio de tarifa para
viabilizar essa sustentabilidade econômico-financeira. A regra proposta pela Agência Nacional de Águas
e Saneamento Básico também aborda procedimentos e prazos de fixação da cobrança, reajuste e revisões
de tarifas para o serviço de manejo de resíduos sólidos urbanos”.
Estudos em homenagem ao Prof. Ricardo Marcondes Martins
402
condições, o nível de cobertura de serviço existente, a viabilidade
econômico-financeira da expansão da prestação do serviço e o
número de Municípios atendidos;
V - critérios para a contabilidade regulatória;
VI - redução progressiva e controle da perda de água;
VII - metodologia de cálculo de indenizações devidas em razão
dos investimentos realizados e ainda não amortizados ou
depreciados;
VIII - governança das entidades reguladoras, conforme
princípios estabelecidos no art. 21 da Lei n.º 11.445, de 5 de
janeiro de 2007 ;
IX - reúso dos efluentes sanitários tratados, em conformidade
com as normas ambientais e de saúde pública;
X - parâmetros para determinação de caducidade na prestação
dos serviços públicos de saneamento básico;
XI - normas e metas de substituição do sistema unitário pelo
sistema separador absoluto de tratamento de efluentes;
XII - sistema de avaliação do cumprimento de metas de
ampliação e universalização da cobertura dos serviços públicos
de saneamento básico;
XIII - conteúdo mínimo para a prestação universalizada e para a
sustentabilidade econômico-financeira dos serviços públicos de
saneamento básico.6
6 Segundo o PORTAL SANEAMENTO BÁSICO (ANA aprova norma de referência para contribuir para o
fim dos lixões. Disponível em: https://saneamentobasico.com.br/residuos-solidos/ana-aprova-norma-
referencia-contribuir-fim-lixoes/. Acesso em: 19 jun. 2021), “a Agência Nacional de Águas e Saneamento
Básico (ANA) aprovou nesta segunda-feira, 14 de junho, sua primeira norma de referência para o setor de
saneamento básico. Durante a 824ª Reunião Deliberativa da Diretoria Colegiada da ANA, foi aprovada a
norma com o regime, a estrutura e os parâmetros da cobrança pela prestação do serviço público de manejo
de resíduos sólidos urbanos (SMRSU). O intuito da medida, cuja vigência começou com sua publicação
no Diário Oficial da União desta terça-feira, 15 de junho, é contribuir para o fim dos lixões no Brasil por
meio da sustentabilidade econômico-financeira dos serviços de manejo de resíduos sólidos, assegurada por
instrumentos de cobrança para garantirem sua prestação.
Aprovada conforme o prazo previsto na Agenda Regulatória da ANA para o período 2020-2021, a Norma
de Referência da ANA n.º 1 abrange os aspectos de regime, estrutura e parâmetros de cobrança pela
prestação dos serviços de manejo de resíduos sólidos urbanos – que devem assegurar a sustentabilidade
econômico-financeira da atividade. A norma em questão também segue as diretrizes nacionais para o setor
de saneamento presentes na Lei n.º 11.445/2007.
Além disso, o regime de cobrança pelos SMRSU deve ser preferencialmente por meio de tarifa para
viabilizar essa sustentabilidade econômico-financeira. A regra proposta pela Agência Nacional de Águas
e Saneamento Básico também aborda procedimentos e prazos de fixação da cobrança, reajuste e revisões
de tarifas para o serviço de manejo de resíduos sólidos urbanos”.
Coordenadores:
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Serrano, Bruno Vieira da Rocha Barbirato
403
Além disso, a Lei n.º 14.026/2020 estabelece certos parâmetros que a ANA
deverá observar ao criar as normas de referência previstas nos §§3º, 4º e 6º, por
exemplo.
Ressalta-se que a ANA não será o regulador imediato da atividade, nem
poderia, pois a titularidade constitucionalmente definida não é da União. Não se
pode confundir a regulação de uso dos recursos hídricos (bem público de uso
coletivo) com a regulação dos serviços de saneamento básico. Com efeito, a
atividade de saneamento básico é indissociável da utilização de água, seu principal
insumo. Por isso, a análise da regulação estatal do saneamento básico passa,
necessariamente, pela regulação do uso dos recursos hídricos.
Antes do advento da Lei n.º 11.445/2007, o controle da prestação dos
serviços públicos de saneamento básico dava-se de forma endógena, hierárquica e,
dependendo da perspectiva, até mesmo de forma precária. Na verdade, a função
regulatória confundia-se, em certa medida, com o exercício do poder de polícia, ou
seja, com o poder de ordenar, consentir, fiscalizar e sancionar qualquer atividade
no que diz respeito à segurança, à higiene, às condições de trabalho, ao bem-estar
do público, ao interesse social, entre outros.
Infere-se, assim, que a regulação que se conhecia no Brasil, no tocante aos
serviços públicos de saneamento básico, não funcionava, principalmente porque se
pautava em interesses próprios ou político-partidários, postos, muitas vezes, à
frente de outros interesses, até mesmo quanto aos interesses públicos existentes.7
Hoje, o modelo que existia já não pode continuar, pois, como se observará, o
prestador do serviço não poderá exercer as funções de regulação e de fiscalização.
Especificamente se tratando do tema, segundo o art. 8º, §5º, da Lei n.º
11.445/2007, com redação dada pela Lei n.º 14.026/2020, o “titular do serviço
público de saneamento básico deverá definir a entidade responsável pela
regulação e fiscalização desses serviços, independentemente da modalidade de sua
prestação”. Prevê, assim, que a regulação e a fiscalização sejam obrigatórias,
mesmo que não tenha havido a delegação do serviço aos particulares.
7 Floriano Azevedo Marques Neto (MARQUES NETO, Floriano Peixoto de Azevedo. A Nova Regulação
Estatal e as Agências Independentes. Direito Administrativo Econômico. São Paulo: Malheiros, 2000, p.
76 e 77) afirma que: “A regulação até então produzida pautava-se muito mais pelos interesses das
operadoras dos serviços que os prestavam em regime de monopólio do que visando a atingir interesses
gerais da coletividade ou mesmo dos usuários dos serviços. Daí por que poder-se-ia afirmar que a regulação
praticada num contexto de forte intervencionismo estatal direto pautava-se muitos mais por interesses
públicos secundários do que primários [...]”.
Augusto Neves Dal Pozzo, Felipe Fernandes, João Victor Tavares Galil, Antonio Carlos Alves Pinto
Serrano, Bruno Vieira da Rocha Barbirato
403
Além disso, a Lei n.º 14.026/2020 estabelece certos parâmetros que a ANA
deverá observar ao criar as normas de referência previstas nos §§3º, 4º e 6º, por
exemplo.
Ressalta-se que a ANA não será o regulador imediato da atividade, nem
poderia, pois a titularidade constitucionalmente definida não é da União. Não se
pode confundir a regulação de uso dos recursos hídricos (bem público de uso
coletivo) com a regulação dos serviços de saneamento básico. Com efeito, a
atividade de saneamento básico é indissociável da utilização de água, seu principal
insumo. Por isso, a análise da regulação estatal do saneamento básico passa,
necessariamente, pela regulação do uso dos recursos hídricos.
Antes do advento da Lei n.º 11.445/2007, o controle da prestação dos
serviços públicos de saneamento básico dava-se de forma endógena, hierárquica e,
dependendo da perspectiva, até mesmo de forma precária. Na verdade, a função
regulatória confundia-se, em certa medida, com o exercício do poder de polícia, ou
seja, com o poder de ordenar, consentir, fiscalizar e sancionar qualquer atividade
no que diz respeito à segurança, à higiene, às condições de trabalho, ao bem-estar
do público, ao interesse social, entre outros.
Infere-se, assim, que a regulação que se conhecia no Brasil, no tocante aos
serviços públicos de saneamento básico, não funcionava, principalmente porque se
pautava em interesses próprios ou político-partidários, postos, muitas vezes, à
frente de outros interesses, até mesmo quanto aos interesses públicos existentes.7
Hoje, o modelo que existia já não pode continuar, pois, como se observará, o
prestador do serviço não poderá exercer as funções de regulação e de fiscalização.
Especificamente se tratando do tema, segundo o art. 8º, §5º, da Lei n.º
11.445/2007, com redação dada pela Lei n.º 14.026/2020, o “titular do serviço
público de saneamento básico deverá definir a entidade responsável pela
regulação e fiscalização desses serviços, independentemente da modalidade de sua
prestação”. Prevê, assim, que a regulação e a fiscalização sejam obrigatórias,
mesmo que não tenha havido a delegação do serviço aos particulares.
7 Floriano Azevedo Marques Neto (MARQUES NETO, Floriano Peixoto de Azevedo. A Nova Regulação
Estatal e as Agências Independentes. Direito Administrativo Econômico. São Paulo: Malheiros, 2000, p.
76 e 77) afirma que: “A regulação até então produzida pautava-se muito mais pelos interesses das
operadoras dos serviços que os prestavam em regime de monopólio do que visando a atingir interesses
gerais da coletividade ou mesmo dos usuários dos serviços. Daí por que poder-se-ia afirmar que a regulação
praticada num contexto de forte intervencionismo estatal direto pautava-se muitos mais por interesses
públicos secundários do que primários [...]”.
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404
Só não deixa claro se tal poderá ou não ser exercida pelo próprio prestador
do serviço, como existia antes do surgimento do novo marco legal regulatório do
setor, ou se tal deveria ser objeto de regulação e fiscalização por entidade diversa
do prestador, mesmo na hipótese de prestação direta pelo titular. O art. 2º, inc. IV,
do Decreto n.º 7.217/2010, no entanto, parece deixar evidente a interpretação de
que o regulador e o prestador devem ser pessoas distintas quando veda a
possibilidade de que o agente de regulação e o agente de prestação do serviço se
consubstanciem no mesmo ente público. O art. 23, do mesmo dispositivo legal,
também deixa claro que o ordenamento não prevê a possibilidade de confusão entre
o prestador e o ente regulador.
Além disso, a Lei n.º 11.445/2007, em seu art. 11, inc. III, condiciona a
validade dos contratos que tenham por objeto a prestação de serviços públicos de
saneamento básico à existência de normas de regulação que prevejam os meios para
o cumprimento das diretrizes da lei, incluindo a designação da entidade de
regulação e de fiscalização.
Cabe recordar que tal função normativa e regulatória é uma imposição
constitucional (art. 174 da CRFB), mas seu modus operandi será definido de forma
discricionária pelo chefe do Poder Executivo. Caso entenda por montar uma
estrutura administrativa própria, tem ele competência privativa (art. 84, inc. II da
CRFB), sendo, para a sua criação, necessária uma lei (art. 37, incs. XIX e XX da
CRFB), cabendo a este a iniciativa do processo legislativo (art. 61, §1º, inc. II, e da
CRFB).
Conforme o art. 31 do Decreto n.º 7.217/2010, as atividades
administrativas de regulação, inclusive, de organização e de fiscalização dos
serviços de saneamento básico, poderão ser executadas pelo titular: (i) diretamente,
mediante órgão ou entidade de sua Administração direta ou indireta, inclusive,
consórcio público do qual participe; ou (ii) mediante delegação, por meio de
convênio de cooperação, a órgão ou entidade de outro ente da federação ou a
consórcio público do qual não participe, instituído para gestão associada de
serviços públicos.
Independentemente de quem será o regulador, fato é que este terá de
obedecer aos ditames da Lei n.º 11.445/2007 que, em seu art. 22, estabelece que os
objetivos da regulação serão: (i) estabelecer padrões e normas para a adequada
prestação dos serviços e para a satisfação dos usuários; (ii) garantir o cumprimento
das condições e metas estabelecidas; (iii) prevenir e reprimir o abuso do poder
econômico, ressalvada a competência dos órgãos integrantes do sistema nacional
de defesa da concorrência; (iv) definir tarifas que assegurem tanto o equilíbrio
Estudos em homenagem ao Prof. Ricardo Marcondes Martins
404
Só não deixa claro se tal poderá ou não ser exercida pelo próprio prestador
do serviço, como existia antes do surgimento do novo marco legal regulatório do
setor, ou se tal deveria ser objeto de regulação e fiscalização por entidade diversa
do prestador, mesmo na hipótese de prestação direta pelo titular. O art. 2º, inc. IV,
do Decreto n.º 7.217/2010, no entanto, parece deixar evidente a interpretação de
que o regulador e o prestador devem ser pessoas distintas quando veda a
possibilidade de que o agente de regulação e o agente de prestação do serviço se
consubstanciem no mesmo ente público. O art. 23, do mesmo dispositivo legal,
também deixa claro que o ordenamento não prevê a possibilidade de confusão entre
o prestador e o ente regulador.
Além disso, a Lei n.º 11.445/2007, em seu art. 11, inc. III, condiciona a
validade dos contratos que tenham por objeto a prestação de serviços públicos de
saneamento básico à existência de normas de regulação que prevejam os meios para
o cumprimento das diretrizes da lei, incluindo a designação da entidade de
regulação e de fiscalização.
Cabe recordar que tal função normativa e regulatória é uma imposição
constitucional (art. 174 da CRFB), mas seu modus operandi será definido de forma
discricionária pelo chefe do Poder Executivo. Caso entenda por montar uma
estrutura administrativa própria, tem ele competência privativa (art. 84, inc. II da
CRFB), sendo, para a sua criação, necessária uma lei (art. 37, incs. XIX e XX da
CRFB), cabendo a este a iniciativa do processo legislativo (art. 61, §1º, inc. II, e da
CRFB).
Conforme o art. 31 do Decreto n.º 7.217/2010, as atividades
administrativas de regulação, inclusive, de organização e de fiscalização dos
serviços de saneamento básico, poderão ser executadas pelo titular: (i) diretamente,
mediante órgão ou entidade de sua Administração direta ou indireta, inclusive,
consórcio público do qual participe; ou (ii) mediante delegação, por meio de
convênio de cooperação, a órgão ou entidade de outro ente da federação ou a
consórcio público do qual não participe, instituído para gestão associada de
serviços públicos.
Independentemente de quem será o regulador, fato é que este terá de
obedecer aos ditames da Lei n.º 11.445/2007 que, em seu art. 22, estabelece que os
objetivos da regulação serão: (i) estabelecer padrões e normas para a adequada
prestação dos serviços e para a satisfação dos usuários; (ii) garantir o cumprimento
das condições e metas estabelecidas; (iii) prevenir e reprimir o abuso do poder
econômico, ressalvada a competência dos órgãos integrantes do sistema nacional
de defesa da concorrência; (iv) definir tarifas que assegurem tanto o equilíbrio
Coordenadores:
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405
econômico e financeiro dos contratos como a modicidade tarifária, mediante
mecanismos que induzam eficiência e eficácia dos serviços e que permitam a
apropriação social dos ganhos de produtividade.
Desse modo, os serviços de saneamento básico estão sujeitos, em maior ou
menor grau, à regulação, variando apenas a intensidade e profundidade da
incidência regulatória, afinal, passou ela a ser necessária para que a ordem
econômico-social se dirija às suas finalidades constitucionais. Entende-se como
possíveis formas de regulação para o setor a: (i) regulação executada diretamente
pelo titular, mediante órgão ou entidade de sua Administração direta; (ii) regulação
executada diretamente pelo titular, mediante entidades da Administração indireta;
(iii) regulação mediante delegação, por meio de convênio de cooperação, a órgão
ou entidade de outro ente da federação; (iv) regulação exercida diretamente ou
mediante delegação, por consórcio público do qual o Município participe ou não.8
Por todo o exposto, entende-se que a uniformização regulatória por meio
de normas referenciais, diretrizes, é instrumento de soft regulation que confere
maior segurança jurídica, visto que as realidades dos municípios são distintas, há
diferentes formas de regulação e, muitas vezes, as decisões setoriais são regidas
por influências políticas, e não técnicas. A instituição desses tipos de normas,
porém, não é milagrosa e não possui o condão de resolver o problema pertinente à
eficiência da prestação de tais serviços. O modelo jurídico-administrativo das
autarquias especiais vem mostrando-se enfraquecido e distorcido quando
comparado ao que era à época de sua criação. Isso, também, pode trazer
dificuldades ao processo de unificação e estandardização mencionado. Apesar
disso, vê-se com bons olhos a mudança. Como se perceberá ao longo deste artigo,
existe uma forte tendência de mudança da gestão pública para a privada, haja vista
os investimentos necessários para a universalização, e não são muitos os grupos
empresariais e empresas no setor. Imagine-se cada regulador, seja ele qual for,
atualmente são 60 no Brasil9, criando normas regulatórias diversas. Isso geraria um
8 Sobre cada uma dessas formas, vide: SADDY, André. Regulação do saneamento básico: obrigatoriedade
da existência de uma entidade que preste e outra que regule e fiscalize os serviços de saneamento básico.
In: SADDY, André; CHAUVET, Rodrigo da Fonseca (Coords.) Aspectos Jurídicos do saneamento básico.
Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2017.
9 Segundo recente estudo da ANA, “no Brasil há 60 agências infranacionais atuando no setor de saneamento,
sendo 25 estaduais, uma distrital, 28 municipais e seis intermunicipais. Com a abrangência dessas
entidades, aproximadamente 65% dos municípios brasileiros estão vinculados a elas” (AGÊNCIA
NACIONAL DE ÁGUAS E SANEAMENTO BÁSICO. Panorama do Saneamento Básico no Brasil.
Brasília: Imprensa Oficial, 2020. Disponível em: https://www.ana.gov.br/saneamento/panorama-do-
saneamento/panorama. Acesso em: 5 jun. 2021).
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405
econômico e financeiro dos contratos como a modicidade tarifária, mediante
mecanismos que induzam eficiência e eficácia dos serviços e que permitam a
apropriação social dos ganhos de produtividade.
Desse modo, os serviços de saneamento básico estão sujeitos, em maior ou
menor grau, à regulação, variando apenas a intensidade e profundidade da
incidência regulatória, afinal, passou ela a ser necessária para que a ordem
econômico-social se dirija às suas finalidades constitucionais. Entende-se como
possíveis formas de regulação para o setor a: (i) regulação executada diretamente
pelo titular, mediante órgão ou entidade de sua Administração direta; (ii) regulação
executada diretamente pelo titular, mediante entidades da Administração indireta;
(iii) regulação mediante delegação, por meio de convênio de cooperação, a órgão
ou entidade de outro ente da federação; (iv) regulação exercida diretamente ou
mediante delegação, por consórcio público do qual o Município participe ou não.8
Por todo o exposto, entende-se que a uniformização regulatória por meio
de normas referenciais, diretrizes, é instrumento de soft regulation que confere
maior segurança jurídica, visto que as realidades dos municípios são distintas, há
diferentes formas de regulação e, muitas vezes, as decisões setoriais são regidas
por influências políticas, e não técnicas. A instituição desses tipos de normas,
porém, não é milagrosa e não possui o condão de resolver o problema pertinente à
eficiência da prestação de tais serviços. O modelo jurídico-administrativo das
autarquias especiais vem mostrando-se enfraquecido e distorcido quando
comparado ao que era à época de sua criação. Isso, também, pode trazer
dificuldades ao processo de unificação e estandardização mencionado. Apesar
disso, vê-se com bons olhos a mudança. Como se perceberá ao longo deste artigo,
existe uma forte tendência de mudança da gestão pública para a privada, haja vista
os investimentos necessários para a universalização, e não são muitos os grupos
empresariais e empresas no setor. Imagine-se cada regulador, seja ele qual for,
atualmente são 60 no Brasil9, criando normas regulatórias diversas. Isso geraria um
8 Sobre cada uma dessas formas, vide: SADDY, André. Regulação do saneamento básico: obrigatoriedade
da existência de uma entidade que preste e outra que regule e fiscalize os serviços de saneamento básico.
In: SADDY, André; CHAUVET, Rodrigo da Fonseca (Coords.) Aspectos Jurídicos do saneamento básico.
Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2017.
9 Segundo recente estudo da ANA, “no Brasil há 60 agências infranacionais atuando no setor de saneamento,
sendo 25 estaduais, uma distrital, 28 municipais e seis intermunicipais. Com a abrangência dessas
entidades, aproximadamente 65% dos municípios brasileiros estão vinculados a elas” (AGÊNCIA
NACIONAL DE ÁGUAS E SANEAMENTO BÁSICO. Panorama do Saneamento Básico no Brasil.
Brasília: Imprensa Oficial, 2020. Disponível em: https://www.ana.gov.br/saneamento/panorama-do-
saneamento/panorama. Acesso em: 5 jun. 2021).
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406
impacto negativo aos investimentos e tal convergência regulatória, ou, se preferir,
supervisão regulatória, tende a gerar mais benefícios que malefícios.
3. Cobrança pela disponibilidade dos serviços de saneamento e obrigação do
usuário de conectar-se à rede pública de esgotamento sanitário
A Lei n.º 14.026/2020 alterou o art. 45 da Lei n.º 11.445/2007 para elucidar
a sujeição ao pagamento de taxas, tarifas e outros preços públicos decorrentes da
disponibilização e da manutenção da infraestrutura e do uso desses serviços nas
edificações permanentes urbanas conectadas às redes públicas de abastecimento de
água e de esgotamento sanitário. O §4º desse mesmo dispositivo passou a prever
que “quando disponibilizada rede pública de esgotamento sanitário, o usuário
estará sujeito aos pagamentos previstos no caput deste artigo, sendo-lhe
assegurada a cobrança de um valor mínimo de utilização dos serviços, ainda que
a sua edificação não esteja conectada à rede pública”.
Essa disposição visa conferir segurança jurídica ao prestador desses dois
tipos de serviços públicos de saneamento básico (abastecimento de água e
esgotamento sanitário). Trata-se claramente de um atrativo aos futuros novos
players do mercado, no caso, a iniciativa privada porque garante a viabilidade
econômico-financeira do sistema, pelo ingresso indiscriminado dessa receita
prefixada, independentemente de o consumo ter ou não atingido o limite
autorizado. Tal solução já existe em outros setores, logo, não é uma novidade, e a
tendência de questionamentos jurídicos sobre sua implementação é pequena. À
guisa de exemplo, tem-se a Súmula 356 do STJ que entende ser “legítima a
cobrança de tarifa básica pelo uso dos serviços de telefonia fixa”.
Inclusive, no setor de saneamento, o STJ já se manifestou no sentido de
que é lícita a cobrança da taxa de água pela tarifa mínima, mesmo que haja
hidrômetro que registre consumo inferior àquele. Para o STJ, a chamada tarifação
mínima não constitui prática abusiva, não violando a Lei n.º 8.078/1990, sendo,
outrossim, meio isonômico de custeio para a manutenção dos serviços
genericamente disponibilizados, representando o preço mínimo mensal do serviço
(REsp n.º 416.383-RJ).
O novo texto veio aperfeiçoar o que já existia. Na redação original, o art.
45 previa que a cobrança de tarifa de água e/ou esgoto tinha como pressuposto a
conexão da moradia à rede pública e uso desses serviços pelo usuário, ou seja, se
não houvesse interligação da propriedade à rede pública de esgotamento sanitário,
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impacto negativo aos investimentos e tal convergência regulatória, ou, se preferir,
supervisão regulatória, tende a gerar mais benefícios que malefícios.
3. Cobrança pela disponibilidade dos serviços de saneamento e obrigação do
usuário de conectar-se à rede pública de esgotamento sanitário
A Lei n.º 14.026/2020 alterou o art. 45 da Lei n.º 11.445/2007 para elucidar
a sujeição ao pagamento de taxas, tarifas e outros preços públicos decorrentes da
disponibilização e da manutenção da infraestrutura e do uso desses serviços nas
edificações permanentes urbanas conectadas às redes públicas de abastecimento de
água e de esgotamento sanitário. O §4º desse mesmo dispositivo passou a prever
que “quando disponibilizada rede pública de esgotamento sanitário, o usuário
estará sujeito aos pagamentos previstos no caput deste artigo, sendo-lhe
assegurada a cobrança de um valor mínimo de utilização dos serviços, ainda que
a sua edificação não esteja conectada à rede pública”.
Essa disposição visa conferir segurança jurídica ao prestador desses dois
tipos de serviços públicos de saneamento básico (abastecimento de água e
esgotamento sanitário). Trata-se claramente de um atrativo aos futuros novos
players do mercado, no caso, a iniciativa privada porque garante a viabilidade
econômico-financeira do sistema, pelo ingresso indiscriminado dessa receita
prefixada, independentemente de o consumo ter ou não atingido o limite
autorizado. Tal solução já existe em outros setores, logo, não é uma novidade, e a
tendência de questionamentos jurídicos sobre sua implementação é pequena. À
guisa de exemplo, tem-se a Súmula 356 do STJ que entende ser “legítima a
cobrança de tarifa básica pelo uso dos serviços de telefonia fixa”.
Inclusive, no setor de saneamento, o STJ já se manifestou no sentido de
que é lícita a cobrança da taxa de água pela tarifa mínima, mesmo que haja
hidrômetro que registre consumo inferior àquele. Para o STJ, a chamada tarifação
mínima não constitui prática abusiva, não violando a Lei n.º 8.078/1990, sendo,
outrossim, meio isonômico de custeio para a manutenção dos serviços
genericamente disponibilizados, representando o preço mínimo mensal do serviço
(REsp n.º 416.383-RJ).
O novo texto veio aperfeiçoar o que já existia. Na redação original, o art.
45 previa que a cobrança de tarifa de água e/ou esgoto tinha como pressuposto a
conexão da moradia à rede pública e uso desses serviços pelo usuário, ou seja, se
não houvesse interligação da propriedade à rede pública de esgotamento sanitário,
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407
a cobrança poderia ser considerada indevida, exceto, no caso de disposição em
contrário das normas municipais. Logo, se o Município, por lei, autorizasse tal
cobrança, ela poderia ocorrer. Contudo era comum observar particulares
requererem ao Judiciário a devolução da quantia cobrada a título de tarifa de esgoto
quando demonstrado que a propriedade não estava conectada à rede pública, e o
Judiciário, então, considerasse tal cobrança indevida, assim, condenando os
prestadores à devolução dos valores cobrados a título de tarifa de esgoto, com juros
e correção monetária, e, se comprovada a má-fé do prestador de serviços, a
devolução deveria se dar em dobro (art. 42 da Lei n.º 8.078/1990).
A situação piorava ao se perceber que o texto anterior da Lei n.º
11.445/2007 dispunha que “a entidade reguladora ou o titular dos serviços
públicos de saneamento básico poderá estabelecer prazos e incentivos para a
ligação das edificações à rede de esgotamento sanitário” (§5º, do art. 45). Tal
previsão era insuficiente para evitar que, após a notificação dos usuários, estes a
ignorassem e continuassem usando medidas alternativas para o despejo do esgoto,
tais como a fossa, ou despejassem de forma irregular o esgoto em rios, lagos ou,
até mesmo, na superfície do solo. Nesses casos, a solução se limitava à esfera
criminal, conforme prevê o art. 54 §2º, inc. V, da Lei n.º 9.605/1998.
A Lei n.º 14.026/2020 também tentou resolver esse problema ao
estabelecer novos parágrafos ao art. 45, in verbis:
§5º O pagamento de taxa ou de tarifa, na forma prevista
no caput deste artigo, não isenta o usuário da obrigação de
conectar-se à rede pública de esgotamento sanitário, e o
descumprimento dessa obrigação sujeita o usuário ao pagamento
de multa e demais sanções previstas na legislação, ressalvados os
casos de reúso e de captação de água de chuva, nos termos do
regulamento. (Redação pela Lei n.º 14.026, de 2020)
§6º A entidade reguladora ou o titular dos serviços públicos de
saneamento básico deverão estabelecer prazo não superior a 1
(um) ano para que os usuários conectem suas edificações à rede
de esgotos, onde disponível, sob pena de o prestador do serviço
realizar a conexão mediante cobrança do usuário. (Redação pela
Lei n.º 14.026, de 2020)
§7º A entidade reguladora ou o titular dos serviços públicos de
saneamento básico deverá, sob pena de responsabilidade
administrativa, contratual e ambiental, até 31 de dezembro de
2025, verificar e aplicar o procedimento previsto no §6º deste
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407
a cobrança poderia ser considerada indevida, exceto, no caso de disposição em
contrário das normas municipais. Logo, se o Município, por lei, autorizasse tal
cobrança, ela poderia ocorrer. Contudo era comum observar particulares
requererem ao Judiciário a devolução da quantia cobrada a título de tarifa de esgoto
quando demonstrado que a propriedade não estava conectada à rede pública, e o
Judiciário, então, considerasse tal cobrança indevida, assim, condenando os
prestadores à devolução dos valores cobrados a título de tarifa de esgoto, com juros
e correção monetária, e, se comprovada a má-fé do prestador de serviços, a
devolução deveria se dar em dobro (art. 42 da Lei n.º 8.078/1990).
A situação piorava ao se perceber que o texto anterior da Lei n.º
11.445/2007 dispunha que “a entidade reguladora ou o titular dos serviços
públicos de saneamento básico poderá estabelecer prazos e incentivos para a
ligação das edificações à rede de esgotamento sanitário” (§5º, do art. 45). Tal
previsão era insuficiente para evitar que, após a notificação dos usuários, estes a
ignorassem e continuassem usando medidas alternativas para o despejo do esgoto,
tais como a fossa, ou despejassem de forma irregular o esgoto em rios, lagos ou,
até mesmo, na superfície do solo. Nesses casos, a solução se limitava à esfera
criminal, conforme prevê o art. 54 §2º, inc. V, da Lei n.º 9.605/1998.
A Lei n.º 14.026/2020 também tentou resolver esse problema ao
estabelecer novos parágrafos ao art. 45, in verbis:
§5º O pagamento de taxa ou de tarifa, na forma prevista
no caput deste artigo, não isenta o usuário da obrigação de
conectar-se à rede pública de esgotamento sanitário, e o
descumprimento dessa obrigação sujeita o usuário ao pagamento
de multa e demais sanções previstas na legislação, ressalvados os
casos de reúso e de captação de água de chuva, nos termos do
regulamento. (Redação pela Lei n.º 14.026, de 2020)
§6º A entidade reguladora ou o titular dos serviços públicos de
saneamento básico deverão estabelecer prazo não superior a 1
(um) ano para que os usuários conectem suas edificações à rede
de esgotos, onde disponível, sob pena de o prestador do serviço
realizar a conexão mediante cobrança do usuário. (Redação pela
Lei n.º 14.026, de 2020)
§7º A entidade reguladora ou o titular dos serviços públicos de
saneamento básico deverá, sob pena de responsabilidade
administrativa, contratual e ambiental, até 31 de dezembro de
2025, verificar e aplicar o procedimento previsto no §6º deste
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408
artigo a todas as edificações implantadas na área coberta com
serviço de esgotamento sanitário.
Esses novos dispositivos representam um avanço que ajudará no propósito
da universalização do saneamento básico desejado pelo novo marco legal de
saneamento básico, independentemente de como a legislação municipal venha a
tratar tal tema.
4. Prestação regionalizada
A prestação regionalizada dos serviços públicos de saneamento básico é
prevista desde a promulgação da Lei n.º 11.445/2007 (art. 3º, inc. VI). Além desse
diploma setorial, outros diplomas também preveem tal possibilidade de modo
genérico, quais sejam: a Lei n.º 13.089/2015 (Estatuto da Metrópole) e a Lei n.º
10.257/2001 (Estatuto da Cidade).
Assim o é porque a prestação dos serviços públicos de saneamento básico
envolve custos fixos, comuns e irrecuperáveis, além de desconhecer as fronteiras
geográficas entre os municípios, basta observar que a captação da água pode
ocorrer em município diverso àquele da distribuição ou que a deposição final de
resíduos sólidos pode ocorrer em município distinto ao da origem de tais resíduos.
Com isso, é coerente que a prestação desses serviços ocorra de forma regionalizada,
tornando-a economicamente viável e sendo realizada de forma integrada e
coordenada pelos entes federativos envolvidos, além de viabilizar sua prestação em
municípios de menor porte, onde, muitas vezes, a prestação individualizada se
mostraria deficitária ou pouco lucrativa.10
A prestação regionalizada, portanto, tende a ampliar a competitividade e
elevar a qualidade dos serviços fornecidos à população quando comparada com a
realização de modo individualizado.
10 Sobre as vantagens da prestação regionalizada, vide: VANZELLA, Rafael Domingos Faiardo; BORGES,
Jéssica Suruagy Amaral. Notas sobre a prestação regionalizada dos serviços públicos de saneamento
básico. In: DAL POZZO, Augusto Neves (Coord.). O novo marco regulatório do saneamento básico. São
Paulo: Thomson Reuters, 2020. p. 245.
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artigo a todas as edificações implantadas na área coberta com
serviço de esgotamento sanitário.
Esses novos dispositivos representam um avanço que ajudará no propósito
da universalização do saneamento básico desejado pelo novo marco legal de
saneamento básico, independentemente de como a legislação municipal venha a
tratar tal tema.
4. Prestação regionalizada
A prestação regionalizada dos serviços públicos de saneamento básico é
prevista desde a promulgação da Lei n.º 11.445/2007 (art. 3º, inc. VI). Além desse
diploma setorial, outros diplomas também preveem tal possibilidade de modo
genérico, quais sejam: a Lei n.º 13.089/2015 (Estatuto da Metrópole) e a Lei n.º
10.257/2001 (Estatuto da Cidade).
Assim o é porque a prestação dos serviços públicos de saneamento básico
envolve custos fixos, comuns e irrecuperáveis, além de desconhecer as fronteiras
geográficas entre os municípios, basta observar que a captação da água pode
ocorrer em município diverso àquele da distribuição ou que a deposição final de
resíduos sólidos pode ocorrer em município distinto ao da origem de tais resíduos.
Com isso, é coerente que a prestação desses serviços ocorra de forma regionalizada,
tornando-a economicamente viável e sendo realizada de forma integrada e
coordenada pelos entes federativos envolvidos, além de viabilizar sua prestação em
municípios de menor porte, onde, muitas vezes, a prestação individualizada se
mostraria deficitária ou pouco lucrativa.10
A prestação regionalizada, portanto, tende a ampliar a competitividade e
elevar a qualidade dos serviços fornecidos à população quando comparada com a
realização de modo individualizado.
10 Sobre as vantagens da prestação regionalizada, vide: VANZELLA, Rafael Domingos Faiardo; BORGES,
Jéssica Suruagy Amaral. Notas sobre a prestação regionalizada dos serviços públicos de saneamento
básico. In: DAL POZZO, Augusto Neves (Coord.). O novo marco regulatório do saneamento básico. São
Paulo: Thomson Reuters, 2020. p. 245.
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A Lei n.º 14.026/2020, por conseguinte, não inovou, mas assentou como
princípio fundamental a prestação regionalizada com vistas à geração de ganhos
de escala e à garantia da universalização e da viabilidade técnica e econômico-
financeira dos serviços (art. 2º, inc. XIV) e criou novas modalidade de prestação
integrada de um ou mais componentes dos serviços públicos de saneamento básico
em determinada região cujo território abranja mais de um município, podendo ser
estruturada em: (i) região metropolitana, aglomeração urbana ou microrregião (art.
3º, inc. VI, alínea “a”); (ii) consórcios públicos e convênios de cooperação (art. 3º,
inc. II); (iii) unidade regional de saneamento básico (art. 3º, inc. VI, alínea “b”);
ou (iv) bloco de referência (art. 3º, inc. VI, alínea “c”). Essas duas últimas
modalidades são instituídas, respectivamente, pelos Estados e pela União, mediante
leis ordinárias, constituídas pelo agrupamento de municípios não necessariamente
limítrofes. Quanto ao bloco de referência, esse deve ser estabelecido de forma
subsidiária aos Estados, conforme prevê o art. 52, §3º. Além disso, os blocos
somente serão formalmente criados por meio da gestão associada dos titulares.11
Ademais, o art. 8º-A, inserido pela Lei n.º 14.026/2020, estabelece que “é
facultativa a adesão dos titulares dos serviços públicos de saneamento de interesse
local às estruturas das formas de prestação regionalizada”. Ou seja, caso o
município não esteja inserido em região metropolitana, aglomeração urbana ou
microrregião, ele terá a titularidade e, por conseguinte, a faculdade decisória pela
prestação regionalizada. E isso também ocorre no caso de Região Integrada de
Desenvolvimento (Ride), na qual a prestação regionalizada do serviço de
saneamento básico estará condicionada à anuência dos municípios que a integram,
conforme art. 3º, §5º.
Agora, caso o município esteja inserido em região metropolitana,
aglomeração urbana ou microrregião, o que, como visto no item IV, ocorre de
forma compulsória, o interesse será comum e a gestão será compartilhada entre os
11 Segundo RAFAEL DOMINGOS FAIARDO VANZELLA e JÉSSICA SURUAGY AMARAL BORGES
(VANZELLA, Rafael Domingos Faiardo; BORGES, Jéssica Suruagy Amaral. Notas sobre a prestação
regionalizada dos serviços públicos de saneamento básico. In: DAL POZZO, Augusto Neves (Coord.). O
novo marco regulatório do saneamento básico. São Paulo: Thomson Reuters, 2020, p. 245) essas duas
novas modalidades de prestação regionalizadas combinam as clássicas formas existentes e por essa razão
entendem serem modalidades híbridas, dando um misto de compulsoriedade e voluntariedade na sua
formação. Para os autores: “Essencialmente, sua instituição não depende da iniciativa espontânea dos
municípios, mas do estado ou da União. Nada obstante, a participação efetiva, por parte dos municípios,
nessas modalidades, depende da adoção de um instrumento de gestão associada (a não ser que já sejam
integrantes de uma região legal), o que remete para a necessidade de seu acordo e consentimento. Tais
modalidades híbridas são a unidade regional de saneamento básico e o bloco de referência”.
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A Lei n.º 14.026/2020, por conseguinte, não inovou, mas assentou como
princípio fundamental a prestação regionalizada com vistas à geração de ganhos
de escala e à garantia da universalização e da viabilidade técnica e econômico-
financeira dos serviços (art. 2º, inc. XIV) e criou novas modalidade de prestação
integrada de um ou mais componentes dos serviços públicos de saneamento básico
em determinada região cujo território abranja mais de um município, podendo ser
estruturada em: (i) região metropolitana, aglomeração urbana ou microrregião (art.
3º, inc. VI, alínea “a”); (ii) consórcios públicos e convênios de cooperação (art. 3º,
inc. II); (iii) unidade regional de saneamento básico (art. 3º, inc. VI, alínea “b”);
ou (iv) bloco de referência (art. 3º, inc. VI, alínea “c”). Essas duas últimas
modalidades são instituídas, respectivamente, pelos Estados e pela União, mediante
leis ordinárias, constituídas pelo agrupamento de municípios não necessariamente
limítrofes. Quanto ao bloco de referência, esse deve ser estabelecido de forma
subsidiária aos Estados, conforme prevê o art. 52, §3º. Além disso, os blocos
somente serão formalmente criados por meio da gestão associada dos titulares.11
Ademais, o art. 8º-A, inserido pela Lei n.º 14.026/2020, estabelece que “é
facultativa a adesão dos titulares dos serviços públicos de saneamento de interesse
local às estruturas das formas de prestação regionalizada”. Ou seja, caso o
município não esteja inserido em região metropolitana, aglomeração urbana ou
microrregião, ele terá a titularidade e, por conseguinte, a faculdade decisória pela
prestação regionalizada. E isso também ocorre no caso de Região Integrada de
Desenvolvimento (Ride), na qual a prestação regionalizada do serviço de
saneamento básico estará condicionada à anuência dos municípios que a integram,
conforme art. 3º, §5º.
Agora, caso o município esteja inserido em região metropolitana,
aglomeração urbana ou microrregião, o que, como visto no item IV, ocorre de
forma compulsória, o interesse será comum e a gestão será compartilhada entre os
11 Segundo RAFAEL DOMINGOS FAIARDO VANZELLA e JÉSSICA SURUAGY AMARAL BORGES
(VANZELLA, Rafael Domingos Faiardo; BORGES, Jéssica Suruagy Amaral. Notas sobre a prestação
regionalizada dos serviços públicos de saneamento básico. In: DAL POZZO, Augusto Neves (Coord.). O
novo marco regulatório do saneamento básico. São Paulo: Thomson Reuters, 2020, p. 245) essas duas
novas modalidades de prestação regionalizadas combinam as clássicas formas existentes e por essa razão
entendem serem modalidades híbridas, dando um misto de compulsoriedade e voluntariedade na sua
formação. Para os autores: “Essencialmente, sua instituição não depende da iniciativa espontânea dos
municípios, mas do estado ou da União. Nada obstante, a participação efetiva, por parte dos municípios,
nessas modalidades, depende da adoção de um instrumento de gestão associada (a não ser que já sejam
integrantes de uma região legal), o que remete para a necessidade de seu acordo e consentimento. Tais
modalidades híbridas são a unidade regional de saneamento básico e o bloco de referência”.
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entes federativos envolvidos nos interesses metropolitanos. Neste caso, a prestação
regionalizada se impõe sempre e quando “se verifique o compartilhamento de
instalações operacionais de infraestrutura de abastecimento de água e/ou de
esgotamento sanitário entre 2 (dois) ou mais Municípios, denotando a necessidade
de organizá-los, planejá-los, executá-los e operá-los de forma conjunta e integrada
pelo Estado e pelos Munícipios que compartilham, no todo ou em parte, as
referidas instalações operacionais” (art. 3º, inc. XIV).
Por fim, vale citar outros dispositivos da Lei n.º 14.026/2020 que foram
estabelecidos para os casos de prestação regionalizada. Menciona-se, a título de
exemplo, o art. 11-B, §6º, que aduz que as metas de universalização impostas
deverão ser apreciadas no âmbito da prestação regionalizada. Há, também, a
flexibilização do prazo para atingimento das metas de universalização até 1º janeiro
de 2040, conforme art. 11-B, §9º. Do mesmo modo, como estabelece o art. 11, §4º,
na prestação regionalizada, a existência de plano de saneamento básico, a
existência de estudo que comprove a viabilidade técnica e econômico-financeira da
prestação dos serviços, a existência de normas de regulação que prevejam os meios
para o cumprimento das diretrizes da lei e a realização prévia de audiência e de
consulta públicas sobre o edital de licitação, no caso de concessão, e sobre a minuta
do contrato, tudo poderá se referir ao conjunto de municípios por ela abrangidos.
Ainda cabe citar o art. 12, que prevê que, nos serviços públicos de saneamento
básico em que mais de um prestador execute atividade interdependente com outra,
a relação entre elas deverá ser regulada por contrato e haverá entidade única
encarregada das funções de regulação e de fiscalização.
Todos esses dispositivos incentivam a adesão dos Municípios à prestação
regionalizada, tal percepção fica ainda mais evidente quando se observa o art. 50,
inc. VI, que vincula a alocação de recursos públicos federais e financiamentos com
recursos da União ou com recursos geridos ou operados por órgãos ou entidades da
União à estruturação da prestação regionalizada. Ainda, o §1º do art. 50 prevê que,
“na aplicação de recursos não onerosos da União, serão priorizados os
investimentos de capital que viabilizem a prestação de serviços regionalizada, por
meio de blocos regionais, quando a sua sustentabilidade econômico-financeira
não for possível apenas com recursos oriundos de tarifas ou taxas”.
Logo, mesmo que a adesão à unidade regional de saneamento básico ou ao
bloco de referência não seja mandatória, na prática, como muitos municípios se
encontram em situação financeira ruim ou péssima, esses tipos de incentivos levá-
los-ão a aderirem, única forma, talvez, de lograrem atingir as metas de
universalização estabelecidas pela Lei n.º 14.026/2020. Isso poderá gerar debates
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entes federativos envolvidos nos interesses metropolitanos. Neste caso, a prestação
regionalizada se impõe sempre e quando “se verifique o compartilhamento de
instalações operacionais de infraestrutura de abastecimento de água e/ou de
esgotamento sanitário entre 2 (dois) ou mais Municípios, denotando a necessidade
de organizá-los, planejá-los, executá-los e operá-los de forma conjunta e integrada
pelo Estado e pelos Munícipios que compartilham, no todo ou em parte, as
referidas instalações operacionais” (art. 3º, inc. XIV).
Por fim, vale citar outros dispositivos da Lei n.º 14.026/2020 que foram
estabelecidos para os casos de prestação regionalizada. Menciona-se, a título de
exemplo, o art. 11-B, §6º, que aduz que as metas de universalização impostas
deverão ser apreciadas no âmbito da prestação regionalizada. Há, também, a
flexibilização do prazo para atingimento das metas de universalização até 1º janeiro
de 2040, conforme art. 11-B, §9º. Do mesmo modo, como estabelece o art. 11, §4º,
na prestação regionalizada, a existência de plano de saneamento básico, a
existência de estudo que comprove a viabilidade técnica e econômico-financeira da
prestação dos serviços, a existência de normas de regulação que prevejam os meios
para o cumprimento das diretrizes da lei e a realização prévia de audiência e de
consulta públicas sobre o edital de licitação, no caso de concessão, e sobre a minuta
do contrato, tudo poderá se referir ao conjunto de municípios por ela abrangidos.
Ainda cabe citar o art. 12, que prevê que, nos serviços públicos de saneamento
básico em que mais de um prestador execute atividade interdependente com outra,
a relação entre elas deverá ser regulada por contrato e haverá entidade única
encarregada das funções de regulação e de fiscalização.
Todos esses dispositivos incentivam a adesão dos Municípios à prestação
regionalizada, tal percepção fica ainda mais evidente quando se observa o art. 50,
inc. VI, que vincula a alocação de recursos públicos federais e financiamentos com
recursos da União ou com recursos geridos ou operados por órgãos ou entidades da
União à estruturação da prestação regionalizada. Ainda, o §1º do art. 50 prevê que,
“na aplicação de recursos não onerosos da União, serão priorizados os
investimentos de capital que viabilizem a prestação de serviços regionalizada, por
meio de blocos regionais, quando a sua sustentabilidade econômico-financeira
não for possível apenas com recursos oriundos de tarifas ou taxas”.
Logo, mesmo que a adesão à unidade regional de saneamento básico ou ao
bloco de referência não seja mandatória, na prática, como muitos municípios se
encontram em situação financeira ruim ou péssima, esses tipos de incentivos levá-
los-ão a aderirem, única forma, talvez, de lograrem atingir as metas de
universalização estabelecidas pela Lei n.º 14.026/2020. Isso poderá gerar debates
Coordenadores:
Augusto Neves Dal Pozzo, Felipe Fernandes, João Victor Tavares Galil, Antonio Carlos Alves Pinto
Serrano, Bruno Vieira da Rocha Barbirato
411
relacionados à sua autonomia, prevista no art. 18 da CRFB. Afinal sua
discricionariedade está sendo reduzida a zero por lei federal. Essa falsa faculdade
criada poderá levar a questionamentos jurídicos, no entanto, ao estabelecer essas
novas modelagens, ela conferiu à União a possibilidade de os Municípios atingirem
os objetivos da lei. Sem tais previsões, talvez, eles jamais pudessem lograr a
universalização, pois se encontram em situação financeira calamitosa. Por tal
motivo, por mais que possa haver questionamento quanto à autonomia, crê-se que
o Judiciário tende a fazer valer os dispositivos que estabelecem esses incentivos de
prestação regionalizada.
Resta saber, porém, como serão, na prática, essas modelagens. Isto é, de
que forma serão instituídas, por qual procedimento terão de passar para essa
instituição, qual será sua natureza jurídica, como ficará a gestão de pessoal, como
ficará a eventual responsabilização, quem fará o controle, quem será o
representante legal do poder concedente, como se dará o processo de formação da
vontade destes, e como será a retirada, extinção ou exclusão. Apenas para
exemplificar os problemas que podem decorrer de tais modelagens, que inclusive
já ocorrem, atualmente, com os consórcios públicos, discutir-se-á, por exemplo,
como ficará o prestador do serviço público, principalmente, de concessão
patrocinada ou administrativa, que tiver um dos municípios saindo da unidade
regional de saneamento básico ou do bloco de referência. É imprescindível que se
crie um arcabouço regulamentar robusto para essas novas modelagens, levando em
consideração esses e outros pontos. Caso contrário, restará ao contrato de
concessão prever tal possibilidade de isso gerar diferentes previsões que, a longo
prazo, poderão prejudicar o setor.
Pode-se concluir que, quanto à prestação regionalizada, ainda há muito o
que percorrer para ela se tornar efetiva. O setor, no que diz respeito a tal
instrumento, encontra-se em uma fase inicial, ainda, com o caminho a ser trilhado
e sem saber como será. Uma boa regulamentação será um passo importante para
tanto, conforme estabelecido no art. 13, incs. I e II, da Lei n.º 14.026/2020.
5. Definição de metas para universalização
A universalização de qualquer serviço público decorre, basicamente, do
princípio constitucional da isonomia e da dignidade da pessoa humana. Os deveres
de universalização são aqueles que objetivam permitir o acesso aos serviços por
Augusto Neves Dal Pozzo, Felipe Fernandes, João Victor Tavares Galil, Antonio Carlos Alves Pinto
Serrano, Bruno Vieira da Rocha Barbirato
411
relacionados à sua autonomia, prevista no art. 18 da CRFB. Afinal sua
discricionariedade está sendo reduzida a zero por lei federal. Essa falsa faculdade
criada poderá levar a questionamentos jurídicos, no entanto, ao estabelecer essas
novas modelagens, ela conferiu à União a possibilidade de os Municípios atingirem
os objetivos da lei. Sem tais previsões, talvez, eles jamais pudessem lograr a
universalização, pois se encontram em situação financeira calamitosa. Por tal
motivo, por mais que possa haver questionamento quanto à autonomia, crê-se que
o Judiciário tende a fazer valer os dispositivos que estabelecem esses incentivos de
prestação regionalizada.
Resta saber, porém, como serão, na prática, essas modelagens. Isto é, de
que forma serão instituídas, por qual procedimento terão de passar para essa
instituição, qual será sua natureza jurídica, como ficará a gestão de pessoal, como
ficará a eventual responsabilização, quem fará o controle, quem será o
representante legal do poder concedente, como se dará o processo de formação da
vontade destes, e como será a retirada, extinção ou exclusão. Apenas para
exemplificar os problemas que podem decorrer de tais modelagens, que inclusive
já ocorrem, atualmente, com os consórcios públicos, discutir-se-á, por exemplo,
como ficará o prestador do serviço público, principalmente, de concessão
patrocinada ou administrativa, que tiver um dos municípios saindo da unidade
regional de saneamento básico ou do bloco de referência. É imprescindível que se
crie um arcabouço regulamentar robusto para essas novas modelagens, levando em
consideração esses e outros pontos. Caso contrário, restará ao contrato de
concessão prever tal possibilidade de isso gerar diferentes previsões que, a longo
prazo, poderão prejudicar o setor.
Pode-se concluir que, quanto à prestação regionalizada, ainda há muito o
que percorrer para ela se tornar efetiva. O setor, no que diz respeito a tal
instrumento, encontra-se em uma fase inicial, ainda, com o caminho a ser trilhado
e sem saber como será. Uma boa regulamentação será um passo importante para
tanto, conforme estabelecido no art. 13, incs. I e II, da Lei n.º 14.026/2020.
5. Definição de metas para universalização
A universalização de qualquer serviço público decorre, basicamente, do
princípio constitucional da isonomia e da dignidade da pessoa humana. Os deveres
de universalização são aqueles que objetivam permitir o acesso aos serviços por
DIREITO ADMINISTRATIVO LEVADO A SÉRIO:
Estudos em homenagem ao Prof. Ricardo Marcondes Martins
412
qualquer pessoa, independentemente da localização do seu domicílio ou da sua
condição pessoal, social ou econômica.12
Os deveres de universalização podem explicitar diversos elementos, tais
como prazos, indicadores mínimos de qualidade, frequência, abrangência
geográfica e outros elementos mais específicos.
Segundo o art. 3º, incs. III e XIV, da Lei n.º 14.026/2020, entende-se por
universalização a ampliação progressiva do acesso dos domicílios localizados na
região licitada aos serviços de saneamento básico, inclusive, quando configurarem
interesse comum a autorizar prestação regionalizada. O desejo principal, portanto,
é ampliar o acesso a localidades nas quais os serviços ainda não são prestados.
Quanto ao percentual de atendimento e prazo, aduz o art. 11-B:
Os contratos de prestação dos serviços públicos de saneamento
básico deverão definir metas de universalização que garantam o
atendimento de 99% (noventa e nove por cento) da população
com água potável e de 90% (noventa por cento) da população
com coleta e tratamento de esgotos até 31 de dezembro de 2033,
assim como metas quantitativas de não intermitência do
abastecimento, de redução de perdas e de melhoria dos processos
de tratamento.
O cumprimento das metas de universalização e não intermitência do
abastecimento, de redução de perdas e de melhoria dos processos de tratamento
deverá ser verificado, anualmente, pela agência reguladora, observando-se um
intervalo dos últimos 5 (cinco) anos, nos quais as metas devem ter sido cumpridas
em, pelo menos, 3 (três), e a primeira fiscalização deverá ser realizada apenas ao
término do quinto ano de vigência do contrato (art. 11-B, §5º).
Nos casos da prestação regionalizada, como visto, quando os estudos para
a licitação sugerirem a inviabilidade econômico-financeira da universalização, será
permitida a dilação daquele prazo até 1º de janeiro de 2040, desde que haja
12 DINORÁ ADELAIDE MUSETTI GROTTI (GROTTI, Dinorá Adelaide Musetti. Teoria dos Serviços
Públicos e sua Transformação. In: SUNDFELD, Carlos Ari. Direito Administrativo Econômico. São Paulo:
Malheiros, 2000, p. 55-56) entende a universalidade como “uma manifestação do princípio da igualdade,
isto é, a possibilidade de que o serviço possa ser exigido e usado por todos. Significa que o mesmo deve
atender indistintamente a todos que dele necessitem, independentemente do poder aquisitivo, satisfeitas as
condições para sua obtenção. Sua manutenção se constitui num dever legal, podendo ser exigido tanto
daqueles que tenham a competência para instituí-lo quanto daqueles que o executem”.
Estudos em homenagem ao Prof. Ricardo Marcondes Martins
412
qualquer pessoa, independentemente da localização do seu domicílio ou da sua
condição pessoal, social ou econômica.12
Os deveres de universalização podem explicitar diversos elementos, tais
como prazos, indicadores mínimos de qualidade, frequência, abrangência
geográfica e outros elementos mais específicos.
Segundo o art. 3º, incs. III e XIV, da Lei n.º 14.026/2020, entende-se por
universalização a ampliação progressiva do acesso dos domicílios localizados na
região licitada aos serviços de saneamento básico, inclusive, quando configurarem
interesse comum a autorizar prestação regionalizada. O desejo principal, portanto,
é ampliar o acesso a localidades nas quais os serviços ainda não são prestados.
Quanto ao percentual de atendimento e prazo, aduz o art. 11-B:
Os contratos de prestação dos serviços públicos de saneamento
básico deverão definir metas de universalização que garantam o
atendimento de 99% (noventa e nove por cento) da população
com água potável e de 90% (noventa por cento) da população
com coleta e tratamento de esgotos até 31 de dezembro de 2033,
assim como metas quantitativas de não intermitência do
abastecimento, de redução de perdas e de melhoria dos processos
de tratamento.
O cumprimento das metas de universalização e não intermitência do
abastecimento, de redução de perdas e de melhoria dos processos de tratamento
deverá ser verificado, anualmente, pela agência reguladora, observando-se um
intervalo dos últimos 5 (cinco) anos, nos quais as metas devem ter sido cumpridas
em, pelo menos, 3 (três), e a primeira fiscalização deverá ser realizada apenas ao
término do quinto ano de vigência do contrato (art. 11-B, §5º).
Nos casos da prestação regionalizada, como visto, quando os estudos para
a licitação sugerirem a inviabilidade econômico-financeira da universalização, será
permitida a dilação daquele prazo até 1º de janeiro de 2040, desde que haja
12 DINORÁ ADELAIDE MUSETTI GROTTI (GROTTI, Dinorá Adelaide Musetti. Teoria dos Serviços
Públicos e sua Transformação. In: SUNDFELD, Carlos Ari. Direito Administrativo Econômico. São Paulo:
Malheiros, 2000, p. 55-56) entende a universalidade como “uma manifestação do princípio da igualdade,
isto é, a possibilidade de que o serviço possa ser exigido e usado por todos. Significa que o mesmo deve
atender indistintamente a todos que dele necessitem, independentemente do poder aquisitivo, satisfeitas as
condições para sua obtenção. Sua manutenção se constitui num dever legal, podendo ser exigido tanto
daqueles que tenham a competência para instituí-lo quanto daqueles que o executem”.
Coordenadores:
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Serrano, Bruno Vieira da Rocha Barbirato
413
anuência prévia da agência reguladora, que, em sua análise, deverá considerar a
modicidade tarifária (art. 11-B, §9º).
Além disso, nos contratos licitados com metas de universalização distintas
das previstas, suas cláusulas permanecerão inalteradas nos moldes licitados,
cabendo ao titular do serviço adotar soluções para garantia do atendimento da
população no percentual desejado pelo texto legal, entre as seguintes: (i) prestação
direta da parcela remanescente; (ii) licitação complementar para atingimento da
totalidade da meta; e (iii) aditamento de contratos já licitados, incluindo eventual
reequilíbrio econômico-financeiro, desde que em comum acordo com a contratada
(art. 11-B, §2º).
Por fim, os contratos em vigor que não possuírem as metas terão até 31 de
março de 2022 para viabilizar essa inclusão (art. 11-B, §1º).
Trata-se de meta difícil de ser alcançada porque depende de vultuosos
investimentos, majoritariamente privados, pois a maioria dos Municípios no Brasil
se encontra em situação financeira ruim ou péssima. Como esclarecido até aqui,
esses investimentos não conseguirão ser suportados pelo orçamento público e
alternativas foram criadas para que a meta seja possível de ser alcançada, tais como
a exigência de contrato de concessão, a preferência pela prestação regionalizada,
entre outras.
Segundo o 25º Diagnóstico dos Serviços de Água e Esgoto do Sistema
Nacional de Informações sobre Saneamento (SNIS)13, realizado em 2019, o índice
de atendimento de abastecimento de água no Brasil é de 83,7%, o de coleta de
esgotos é de 61,9% e o de tratamento de esgotos é de 49,1%.
Para alcançar o percentual definido no art. 11-B, da Lei n.º 14.026/2020, o
Ministério da Economia estima que serão necessários em torno de R$500 bilhões a
R$700 bilhões em investimentos.14 O Plansab de 2019, baseado nos dados da
PNADc de 2017, estimou uma necessidade de R$357 bilhões.15 Já o Instituto Trata
13 BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Regional. Secretaria Nacional de Saneamento – SNS. Sistema
Nacional de Informações sobre Saneamento: 25º Diagnóstico dos Serviços de Água e Esgotos – 2019.
Brasília: SNS/MDR, 2020.
14 BRASIL. Novo Marco de Saneamento é sancionado e garante avanços para o País. Disponível em:
https://www.gov.br/pt-br/noticias/transito-e-transportes/2020/07/novo-marco-de-saneamento-e-
sancionado-e-garante-avancos-para-o-pais. Acesso em: 7 jun. 2021.
15 BRASIL. Plano Nacional de Saneamento Básico: versão revisada. Brasília, DF: Secretaria Nacional de
Saneamento, 2019. Disponível em:
https://www.mdr.gov.br/images/stories/ArquivosSDRU/ArquivosPDF/Versao_Conselhos_Resolu%C3%
A7%C3%A3o_Alta_-_Capa_Atualizada.pdf. Acesso em: 7 jun. 2021.
Augusto Neves Dal Pozzo, Felipe Fernandes, João Victor Tavares Galil, Antonio Carlos Alves Pinto
Serrano, Bruno Vieira da Rocha Barbirato
413
anuência prévia da agência reguladora, que, em sua análise, deverá considerar a
modicidade tarifária (art. 11-B, §9º).
Além disso, nos contratos licitados com metas de universalização distintas
das previstas, suas cláusulas permanecerão inalteradas nos moldes licitados,
cabendo ao titular do serviço adotar soluções para garantia do atendimento da
população no percentual desejado pelo texto legal, entre as seguintes: (i) prestação
direta da parcela remanescente; (ii) licitação complementar para atingimento da
totalidade da meta; e (iii) aditamento de contratos já licitados, incluindo eventual
reequilíbrio econômico-financeiro, desde que em comum acordo com a contratada
(art. 11-B, §2º).
Por fim, os contratos em vigor que não possuírem as metas terão até 31 de
março de 2022 para viabilizar essa inclusão (art. 11-B, §1º).
Trata-se de meta difícil de ser alcançada porque depende de vultuosos
investimentos, majoritariamente privados, pois a maioria dos Municípios no Brasil
se encontra em situação financeira ruim ou péssima. Como esclarecido até aqui,
esses investimentos não conseguirão ser suportados pelo orçamento público e
alternativas foram criadas para que a meta seja possível de ser alcançada, tais como
a exigência de contrato de concessão, a preferência pela prestação regionalizada,
entre outras.
Segundo o 25º Diagnóstico dos Serviços de Água e Esgoto do Sistema
Nacional de Informações sobre Saneamento (SNIS)13, realizado em 2019, o índice
de atendimento de abastecimento de água no Brasil é de 83,7%, o de coleta de
esgotos é de 61,9% e o de tratamento de esgotos é de 49,1%.
Para alcançar o percentual definido no art. 11-B, da Lei n.º 14.026/2020, o
Ministério da Economia estima que serão necessários em torno de R$500 bilhões a
R$700 bilhões em investimentos.14 O Plansab de 2019, baseado nos dados da
PNADc de 2017, estimou uma necessidade de R$357 bilhões.15 Já o Instituto Trata
13 BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Regional. Secretaria Nacional de Saneamento – SNS. Sistema
Nacional de Informações sobre Saneamento: 25º Diagnóstico dos Serviços de Água e Esgotos – 2019.
Brasília: SNS/MDR, 2020.
14 BRASIL. Novo Marco de Saneamento é sancionado e garante avanços para o País. Disponível em:
https://www.gov.br/pt-br/noticias/transito-e-transportes/2020/07/novo-marco-de-saneamento-e-
sancionado-e-garante-avancos-para-o-pais. Acesso em: 7 jun. 2021.
15 BRASIL. Plano Nacional de Saneamento Básico: versão revisada. Brasília, DF: Secretaria Nacional de
Saneamento, 2019. Disponível em:
https://www.mdr.gov.br/images/stories/ArquivosSDRU/ArquivosPDF/Versao_Conselhos_Resolu%C3%
A7%C3%A3o_Alta_-_Capa_Atualizada.pdf. Acesso em: 7 jun. 2021.
DIREITO ADMINISTRATIVO LEVADO A SÉRIO:
Estudos em homenagem ao Prof. Ricardo Marcondes Martins
414
Brasil demonstra a necessidade de investimento de R$443 bilhões, em duas
décadas, para que toda a população brasileira tenha acesso aos serviços de água e
esgoto, ou seja, necessitaria de um investimento anual de, no mínimo, R$22
bilhões.16
Segundo o SNIS, em 2018, o Brasil investiu pouco mais de R$13 bilhões,
e no triênio 2016 a 2018, pouco mais de R$35 bilhões.17 Já a Associação Brasileira
das Empresas Estaduais de Saneamento, no Relatório Executivo do Saneamento
referente ao ano de 2018, aduz que houve redução de investimento na casa dos
26%, o que resultaria num atraso para se atingir a universalização de pelo menos
21 anos, in verbis:
O Ministério das Cidades divulgou no início do mês os dados
preliminares do setor de saneamento básico para o ano de 2016.
Os dados apontaram para uma importante redução nos
investimentos no setor. O esgotamento sanitário, área que
apresenta maior deficiência na cobertura dos serviços, teve a
maior redução no investimento: 26,2%, de R$ 5,7 bilhões para
R$ 4,2 bilhões. A redução mais relevante foi nos investimentos
contratados pelos estados, que recuaram R$ 934 milhões, ou
87%. Entre os anos de 2014 e 2016, o ritmo de investimento
médio foi de R$ 13,1 bilhões ao ano, cerca de 65% do necessário
para atingir as metas do Plansab. Mantido o atual ritmo de
investimentos, a universalização dos serviços de água e esgoto
seria atingida apenas em 2054, 21 anos após a meta inicial.
Com esses valores, fica claro que o poder público não dará conta de
realizar, sozinho, os investimentos no setor. Logo, para atingir tal meta, será
necessário atrair investimentos privados, o que nem sempre é fácil. Quanto mais
demorar a estruturação de um contrato de concessão, maior será o investimento a
ser realizado pelo prestador para atingir tal meta, o que cria uma corrida
municipalista para ajustar os atuais contratos para antecipar a universalização,
16 INSTITUTO TRATA BRASIL. Benefícios econômicos e sociais da expansão do saneamento brasileiro
2018. São Paulo: Trata Brasil, 2018. Disponível em: http://www.tratabrasil.org.br/estudos/estudos-
itb/itb/beneficios-economicos-e-sociais-da-expansao-do-saneamento-brasileiro. Acesso em: 7 jun. 2021.
17 Desses R$13 bilhões investidos, cerca de 80% são originados do Poder Público, o que comprova a
ineficiência dos investimentos públicos no setor e a maior eficiência do investimento que vem da iniciativa
privada (FUNDAÇÃO GETULIO VARGAS. Efetividade dos investimentos em saneamento no Brasil: da
disponibilidade dos recursos financeiros à implantação dos sistemas de abastecimento de água e de
esgotamento sanitário. São Paulo: FGV, 2016. Disponível em: <https://ceri.fgv.br/publicacoes/efetividade-
dos-investimentos-em-saneamento-no-brasil-da-disponibilidade-dos-recursos>. Acesso em: 7 jun. 2021).
Estudos em homenagem ao Prof. Ricardo Marcondes Martins
414
Brasil demonstra a necessidade de investimento de R$443 bilhões, em duas
décadas, para que toda a população brasileira tenha acesso aos serviços de água e
esgoto, ou seja, necessitaria de um investimento anual de, no mínimo, R$22
bilhões.16
Segundo o SNIS, em 2018, o Brasil investiu pouco mais de R$13 bilhões,
e no triênio 2016 a 2018, pouco mais de R$35 bilhões.17 Já a Associação Brasileira
das Empresas Estaduais de Saneamento, no Relatório Executivo do Saneamento
referente ao ano de 2018, aduz que houve redução de investimento na casa dos
26%, o que resultaria num atraso para se atingir a universalização de pelo menos
21 anos, in verbis:
O Ministério das Cidades divulgou no início do mês os dados
preliminares do setor de saneamento básico para o ano de 2016.
Os dados apontaram para uma importante redução nos
investimentos no setor. O esgotamento sanitário, área que
apresenta maior deficiência na cobertura dos serviços, teve a
maior redução no investimento: 26,2%, de R$ 5,7 bilhões para
R$ 4,2 bilhões. A redução mais relevante foi nos investimentos
contratados pelos estados, que recuaram R$ 934 milhões, ou
87%. Entre os anos de 2014 e 2016, o ritmo de investimento
médio foi de R$ 13,1 bilhões ao ano, cerca de 65% do necessário
para atingir as metas do Plansab. Mantido o atual ritmo de
investimentos, a universalização dos serviços de água e esgoto
seria atingida apenas em 2054, 21 anos após a meta inicial.
Com esses valores, fica claro que o poder público não dará conta de
realizar, sozinho, os investimentos no setor. Logo, para atingir tal meta, será
necessário atrair investimentos privados, o que nem sempre é fácil. Quanto mais
demorar a estruturação de um contrato de concessão, maior será o investimento a
ser realizado pelo prestador para atingir tal meta, o que cria uma corrida
municipalista para ajustar os atuais contratos para antecipar a universalização,
16 INSTITUTO TRATA BRASIL. Benefícios econômicos e sociais da expansão do saneamento brasileiro
2018. São Paulo: Trata Brasil, 2018. Disponível em: http://www.tratabrasil.org.br/estudos/estudos-
itb/itb/beneficios-economicos-e-sociais-da-expansao-do-saneamento-brasileiro. Acesso em: 7 jun. 2021.
17 Desses R$13 bilhões investidos, cerca de 80% são originados do Poder Público, o que comprova a
ineficiência dos investimentos públicos no setor e a maior eficiência do investimento que vem da iniciativa
privada (FUNDAÇÃO GETULIO VARGAS. Efetividade dos investimentos em saneamento no Brasil: da
disponibilidade dos recursos financeiros à implantação dos sistemas de abastecimento de água e de
esgotamento sanitário. São Paulo: FGV, 2016. Disponível em: <https://ceri.fgv.br/publicacoes/efetividade-
dos-investimentos-em-saneamento-no-brasil-da-disponibilidade-dos-recursos>. Acesso em: 7 jun. 2021).
Coordenadores:
Augusto Neves Dal Pozzo, Felipe Fernandes, João Victor Tavares Galil, Antonio Carlos Alves Pinto
Serrano, Bruno Vieira da Rocha Barbirato
415
delegar à iniciativa privada tais serviços, realizar consórcios, entre as opções
relatadas para se atingir tal universalidade. Essa corrida pode tornar-se desenfreada
e mais prejudicar do que beneficiar, pois o preço que poderá ser pago pela
universalização recairá no bolso do usuário.
No mais, para viabilizar a universalização dos serviços até 31 de dezembro
de 2033, os contratos em vigor e os novos ficam condicionados à comprovação da
capacidade econômico-financeira da contratada, por recursos próprios ou por
contratação de dívida. A metodologia para a comprovação da capacidade
econômico-financeira foi regulamentada pelo Decreto n.º 10.710/2021 (art. 10-B,
da Lei n.º 11.445/2007).
Sobre a comprovação das condições econômico-financeiras, MAURÍCIO
PORTUGAL RIBEIRO e MARCELO RANGEL LENNERTZ18 fazem importante
observação antes da expedição do decreto:
A regulamentação da exigência de comprovação de condições
econômico-financeiras pelos prestadores para viabilizar a
universalização dos serviços até 2033 enfrentará o desafio de
definir como deve ser feita essa comprovação. A lei diz que a
comprovação deve ser feita “[…] por recursos próprios ou por
contratação de dívida […]” (art. 10-B da Lei 11.445/2007,
modificada pela 14.026/2020). A interpretação literal dessa
exigência legal seria extremamente ineficiente, pois induziria os
prestadores ou seus acionistas a comprovarem que têm ou
dinheiro em caixa (“recursos próprios”) ou contratos de mútuo
para realização do investimento (“contratação de dívida”), o que
não é razoável pelo custo de se manter dinheiro em caixa e de se
fechar dívida apenas para se comprovar condição econômico-
financeira para realização dos investimentos para a
universalização. Evidentemente, o Decreto Regulamentador
deve especificar formas mais eficientes de se realizar essa
comprovação, interpretando e aplicando adequadamente o texto
legal.
18 RIBEIRO, Maurício Portugal; LENNERTZ, Marcelo Rangel. INFRADebate: Novo marco legal do
saneamento – o decreto federal que regulamentará a comprovação pelos prestadores de condições
econômico-financeiras para universalizar os serviços. Portal da INFRA. 26 de outubro de 2020. Disponível
em: https://www.agenciainfra.com/blog/infradebate-novo-marco-legal-do-saneamento-o-decreto-federal-
que-regulamentara-a-comprovacao-pelos-prestadores-de-condicoes-economico-financeiras-para-
universalizar-os-servicos/. Acesso em: 8 jun. 2021.
Augusto Neves Dal Pozzo, Felipe Fernandes, João Victor Tavares Galil, Antonio Carlos Alves Pinto
Serrano, Bruno Vieira da Rocha Barbirato
415
delegar à iniciativa privada tais serviços, realizar consórcios, entre as opções
relatadas para se atingir tal universalidade. Essa corrida pode tornar-se desenfreada
e mais prejudicar do que beneficiar, pois o preço que poderá ser pago pela
universalização recairá no bolso do usuário.
No mais, para viabilizar a universalização dos serviços até 31 de dezembro
de 2033, os contratos em vigor e os novos ficam condicionados à comprovação da
capacidade econômico-financeira da contratada, por recursos próprios ou por
contratação de dívida. A metodologia para a comprovação da capacidade
econômico-financeira foi regulamentada pelo Decreto n.º 10.710/2021 (art. 10-B,
da Lei n.º 11.445/2007).
Sobre a comprovação das condições econômico-financeiras, MAURÍCIO
PORTUGAL RIBEIRO e MARCELO RANGEL LENNERTZ18 fazem importante
observação antes da expedição do decreto:
A regulamentação da exigência de comprovação de condições
econômico-financeiras pelos prestadores para viabilizar a
universalização dos serviços até 2033 enfrentará o desafio de
definir como deve ser feita essa comprovação. A lei diz que a
comprovação deve ser feita “[…] por recursos próprios ou por
contratação de dívida […]” (art. 10-B da Lei 11.445/2007,
modificada pela 14.026/2020). A interpretação literal dessa
exigência legal seria extremamente ineficiente, pois induziria os
prestadores ou seus acionistas a comprovarem que têm ou
dinheiro em caixa (“recursos próprios”) ou contratos de mútuo
para realização do investimento (“contratação de dívida”), o que
não é razoável pelo custo de se manter dinheiro em caixa e de se
fechar dívida apenas para se comprovar condição econômico-
financeira para realização dos investimentos para a
universalização. Evidentemente, o Decreto Regulamentador
deve especificar formas mais eficientes de se realizar essa
comprovação, interpretando e aplicando adequadamente o texto
legal.
18 RIBEIRO, Maurício Portugal; LENNERTZ, Marcelo Rangel. INFRADebate: Novo marco legal do
saneamento – o decreto federal que regulamentará a comprovação pelos prestadores de condições
econômico-financeiras para universalizar os serviços. Portal da INFRA. 26 de outubro de 2020. Disponível
em: https://www.agenciainfra.com/blog/infradebate-novo-marco-legal-do-saneamento-o-decreto-federal-
que-regulamentara-a-comprovacao-pelos-prestadores-de-condicoes-economico-financeiras-para-
universalizar-os-servicos/. Acesso em: 8 jun. 2021.
DIREITO ADMINISTRATIVO LEVADO A SÉRIO:
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416
O Decreto n.º 10.710/2021 prevê duas fases de comprovação. Na primeira,
serão analisados quatro índices financeiros com base nos balanços dos últimos
cinco anos. Já na segunda, as empresas terão de apresentar os estudos de viabilidade
de cada contrato, mostrando a previsão de investimentos, o projeto de captação de
recursos, além de laudos técnicos realizados por certificador independente. Tudo
terá de ser entregue até 31 de dezembro de 2021 à entidade reguladora responsável
pela fiscalização de seus contratos, que deverá concluir sua análise até 31 de março
de 2022.
Assim, retornando ao ponto relacionado às metas de universalização, cabe
informar que, caso elas não sejam atingidas, fica proibida a distribuição de lucros
e dividendos pela prestadora de serviços de saneamento básico, conhecida como
distribution stops (art. 11, §5º), bem como a agência reguladora deverá instaurar
procedimento administrativo para avaliar medidas, inclusive, de caráter
sancionatório, que poderão ser adotadas para solucionar as pendências. Será
admitida até mesmo a caducidade da concessão, desde que assegurado o direito à
ampla defesa (art. 11-B, §7º).19
Percebe-se, portanto, que os prestadores se sujeitam a dois sistemas de
penalidades antes inexistentes. Até a sanção Lei n.º 14.026/2020, apesar de
existirem previsões de universalização do saneamento, não havia qualquer tipo de
punição para o seu não cumprimento. Isso significa que a lei representa uma
alteração unilateral dos contratos em curso, o que poderá ensejar questionamentos
jurídicos quanto ao direito adquirido, como preceito do art. 5º, inc. XXXVI, da
CRFB e o art. 6º da LINDB. Além disso, o texto legal não deixa claro como se dará
a medição do atingimento de tais metas.
Para CRISTIANA FORTINI e JOÃO LUCAS COSTA DE MIRANDA20,
essa retroatividade pode levar, em uma interpretação literal, à aparente violação ao
primado do direito adquirido por permitir que a nova norma produza efeitos contra
o prestador que, fundado no contrato anteriormente celebrado, teria resguardado o
direito erigido da avença. No entanto, a partir da constatação de que o advento
legislativo, por ter incidência imediata, aplica-se aos efeitos pendentes e vindouros
dos negócios anteriormente celebrados, bem como que o princípio da dignidade
19 FORTINI, Cristiana; MIRANDA, João Lucas Costa de. A aplicação das sanções do novo marco legal do
saneamento básico aos contratos em curso. Revista de Direito da Administração Pública, Rio de Janeiro,
a. 5, v. 1, n. 3, p. 295-315, jul.-set. 2020, p. 312.
20 FORTINI, Cristiana; MIRANDA, João Lucas Costa de. A aplicação das sanções do novo marco legal do
saneamento básico aos contratos em curso. Revista de Direito da Administração Pública, Rio de Janeiro,
a. 5, v. 1, n. 3, p. 295-315, jul.-set. 2020, p. 312.
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416
O Decreto n.º 10.710/2021 prevê duas fases de comprovação. Na primeira,
serão analisados quatro índices financeiros com base nos balanços dos últimos
cinco anos. Já na segunda, as empresas terão de apresentar os estudos de viabilidade
de cada contrato, mostrando a previsão de investimentos, o projeto de captação de
recursos, além de laudos técnicos realizados por certificador independente. Tudo
terá de ser entregue até 31 de dezembro de 2021 à entidade reguladora responsável
pela fiscalização de seus contratos, que deverá concluir sua análise até 31 de março
de 2022.
Assim, retornando ao ponto relacionado às metas de universalização, cabe
informar que, caso elas não sejam atingidas, fica proibida a distribuição de lucros
e dividendos pela prestadora de serviços de saneamento básico, conhecida como
distribution stops (art. 11, §5º), bem como a agência reguladora deverá instaurar
procedimento administrativo para avaliar medidas, inclusive, de caráter
sancionatório, que poderão ser adotadas para solucionar as pendências. Será
admitida até mesmo a caducidade da concessão, desde que assegurado o direito à
ampla defesa (art. 11-B, §7º).19
Percebe-se, portanto, que os prestadores se sujeitam a dois sistemas de
penalidades antes inexistentes. Até a sanção Lei n.º 14.026/2020, apesar de
existirem previsões de universalização do saneamento, não havia qualquer tipo de
punição para o seu não cumprimento. Isso significa que a lei representa uma
alteração unilateral dos contratos em curso, o que poderá ensejar questionamentos
jurídicos quanto ao direito adquirido, como preceito do art. 5º, inc. XXXVI, da
CRFB e o art. 6º da LINDB. Além disso, o texto legal não deixa claro como se dará
a medição do atingimento de tais metas.
Para CRISTIANA FORTINI e JOÃO LUCAS COSTA DE MIRANDA20,
essa retroatividade pode levar, em uma interpretação literal, à aparente violação ao
primado do direito adquirido por permitir que a nova norma produza efeitos contra
o prestador que, fundado no contrato anteriormente celebrado, teria resguardado o
direito erigido da avença. No entanto, a partir da constatação de que o advento
legislativo, por ter incidência imediata, aplica-se aos efeitos pendentes e vindouros
dos negócios anteriormente celebrados, bem como que o princípio da dignidade
19 FORTINI, Cristiana; MIRANDA, João Lucas Costa de. A aplicação das sanções do novo marco legal do
saneamento básico aos contratos em curso. Revista de Direito da Administração Pública, Rio de Janeiro,
a. 5, v. 1, n. 3, p. 295-315, jul.-set. 2020, p. 312.
20 FORTINI, Cristiana; MIRANDA, João Lucas Costa de. A aplicação das sanções do novo marco legal do
saneamento básico aos contratos em curso. Revista de Direito da Administração Pública, Rio de Janeiro,
a. 5, v. 1, n. 3, p. 295-315, jul.-set. 2020, p. 312.
Coordenadores:
Augusto Neves Dal Pozzo, Felipe Fernandes, João Victor Tavares Galil, Antonio Carlos Alves Pinto
Serrano, Bruno Vieira da Rocha Barbirato
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humana constitui vetor motriz para a interpretação jurídico-constitucional no
ordenamento pátrio, e conclui-se pela plena aplicação das sanções previstas no
novo marco aos contratos que se encontravam em curso.
Concorda-se com tais autores, todavia é imprescindível que a medição do
atingimento de tais metas esteja bem-delimitada nas regulamentações que estão por
vir.
6. Dispensa de exigências de lei autorizadora para gestão associada por via de
convênios de cooperação
Conforme já abordado, a prestação regionalizada do serviço de
saneamento básico foi fortemente incentivada pela redação do novo marco legal.
Uma das espécies de prestação regionalizada é a gestão associada, ou seja, a
associação voluntária entre entes federativos, por meio de consórcio público ou
convênio de cooperação, como disposto no art. 241 da CRFB (art. 3º, inc. II).
Especificamente no que diz respeito aos convênios de cooperação,
estabelece o novo marco legal de saneamento básico, em seu art. 8º, §4º, a dispensa
da exigência de lei autorizativa.
Segundo RODRIGO PEREIRA ANJO COUTINHO21, trata-se de um
mecanismo importante para simplificar a formalização da gestão associada, em
caso de convênio de cooperação, promovendo, consequentemente, a prestação
regionalizada do serviço de saneamento e incentivando o federalismo cooperativo,
na medida em que reforça o elo entre os diferentes entes federativos.
Por sua vez, a desnecessidade de autorização legal para formalização da
gestão associada, em caso de convênio de cooperação, e para o estabelecimento de
blocos de referência, que serão instituídos por ato do Poder Executivo federal (art.
2º, §7º do Decreto n.º 10.588/2020), juntamente com a necessidade de lei ordinária
para implementação da unidade regional (art. 3º, inc. VI, alínea “b”, da Lei n.º
11.445/2007), pode produzir, como efeito, uma tendência de não utilização da
estruturação da prestação regionalizada por meio da unidade regional, em
21 COUTINHO, Rodrigo Pereira Anjo. Trajetória Político-Institucional do Saneamento Básico no Brasil: do
PLANASA à Lei 14.026/2020. Revista de Direito da Administração Pública, Rio de Janeiro, a. 5, v. 1, n.
3, p. 111-129, jul./set., 2020. Disponível em:
http://www.redap.com.br/index.php/redap/article/download/225/221. Acesso em: 12 jun. 2021.
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humana constitui vetor motriz para a interpretação jurídico-constitucional no
ordenamento pátrio, e conclui-se pela plena aplicação das sanções previstas no
novo marco aos contratos que se encontravam em curso.
Concorda-se com tais autores, todavia é imprescindível que a medição do
atingimento de tais metas esteja bem-delimitada nas regulamentações que estão por
vir.
6. Dispensa de exigências de lei autorizadora para gestão associada por via de
convênios de cooperação
Conforme já abordado, a prestação regionalizada do serviço de
saneamento básico foi fortemente incentivada pela redação do novo marco legal.
Uma das espécies de prestação regionalizada é a gestão associada, ou seja, a
associação voluntária entre entes federativos, por meio de consórcio público ou
convênio de cooperação, como disposto no art. 241 da CRFB (art. 3º, inc. II).
Especificamente no que diz respeito aos convênios de cooperação,
estabelece o novo marco legal de saneamento básico, em seu art. 8º, §4º, a dispensa
da exigência de lei autorizativa.
Segundo RODRIGO PEREIRA ANJO COUTINHO21, trata-se de um
mecanismo importante para simplificar a formalização da gestão associada, em
caso de convênio de cooperação, promovendo, consequentemente, a prestação
regionalizada do serviço de saneamento e incentivando o federalismo cooperativo,
na medida em que reforça o elo entre os diferentes entes federativos.
Por sua vez, a desnecessidade de autorização legal para formalização da
gestão associada, em caso de convênio de cooperação, e para o estabelecimento de
blocos de referência, que serão instituídos por ato do Poder Executivo federal (art.
2º, §7º do Decreto n.º 10.588/2020), juntamente com a necessidade de lei ordinária
para implementação da unidade regional (art. 3º, inc. VI, alínea “b”, da Lei n.º
11.445/2007), pode produzir, como efeito, uma tendência de não utilização da
estruturação da prestação regionalizada por meio da unidade regional, em
21 COUTINHO, Rodrigo Pereira Anjo. Trajetória Político-Institucional do Saneamento Básico no Brasil: do
PLANASA à Lei 14.026/2020. Revista de Direito da Administração Pública, Rio de Janeiro, a. 5, v. 1, n.
3, p. 111-129, jul./set., 2020. Disponível em:
http://www.redap.com.br/index.php/redap/article/download/225/221. Acesso em: 12 jun. 2021.
DIREITO ADMINISTRATIVO LEVADO A SÉRIO:
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418
detrimento da utilização dos blocos de referência e gestão associada por via de
convênio de cooperação.22
Entende-se que a dispensa é bem-vinda, visto que a Lei n.º 11.445/2007,
em sua origem, não deixava claro se o convênio de cooperação celebrado entre
entes federativos, com o objetivo de autorizar a celebração de contratos de
programa (art. 13, §5º, da Lei n.º 11.107/2005), precisava ser ratificado por lei; e,
se sim, de qual ente federativo. O Decreto n.º 6.017/2007, no entanto, ao definir o
convênio de cooperação, em seu art. 2º, inc. VIII, optou pela solução mais
burocrática ao afirmar que ele deveria ser ratificado ou previamente disciplinado
por lei editada por cada um dos entes federativos. Essa mudança de perspectiva
decorrente do novo marco legal amplia as possibilidades de uso do modelo, mas
sem esvaziar a estabilidade das relações contratuais estabelecidas em sua vigência,
pois foi inclusa na Lei n.º 11.107/2005, que trata de consórcio público, que a
“retirada ou a extinção de consórcio público ou convênio de cooperação não
prejudicará as obrigações já constituídas, inclusive os contratos, cuja extinção
dependerá do pagamento das indenizações eventualmente devidas” (art. 11, §2º,
da Lei n.º 11.107/2005, com redação dada pela Lei n.º 14.026/2020).
7. Formalização e limitação para subdelegação de concessões
Segundo o art. 11-A da Lei n.º 14.026/2020, “na hipótese de prestação
dos serviços públicos de saneamento básico por meio de contrato, o prestador de
serviços poderá, além de realizar licitação e contratação de parceria público-
privada, nos termos da Lei n.º 11.079/2004, e desde que haja previsão contratual
ou autorização expressa do titular dos serviços, subdelegar o objeto contratado,
observado, para a referida subdelegação, o limite de 25% (vinte e cinco por cento)
do valor do contrato”.
Numa interpretação literal do dispositivo, pode-se questionar se o limite
de 25% é aplicável às Parcerias Público-Privadas (PPPs), visto que a redação
afirma que o prestador poderá, além de realizar contratação de PPP, subdelegar
o objeto contratado, limitando a aplicação do limite de 25% à referida
subdelegação. Já o §4º, do mesmo artigo, aduz que os Municípios com estudos para
22 ANTUNES, Paulo de Bessa; D’OLIVEIRA, Rafael Daudt. Breves considerações sobre o novo marco
regulatório do saneamento básico – Lei n.º 14.026, de 15 de julho de 2020. Disponível em:
http://genjuridico.com.br/2020/07/23/marco-regulatorio-saneamento-basico/#_ftn1. Acesso em: 12 jun.
2021.
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418
detrimento da utilização dos blocos de referência e gestão associada por via de
convênio de cooperação.22
Entende-se que a dispensa é bem-vinda, visto que a Lei n.º 11.445/2007,
em sua origem, não deixava claro se o convênio de cooperação celebrado entre
entes federativos, com o objetivo de autorizar a celebração de contratos de
programa (art. 13, §5º, da Lei n.º 11.107/2005), precisava ser ratificado por lei; e,
se sim, de qual ente federativo. O Decreto n.º 6.017/2007, no entanto, ao definir o
convênio de cooperação, em seu art. 2º, inc. VIII, optou pela solução mais
burocrática ao afirmar que ele deveria ser ratificado ou previamente disciplinado
por lei editada por cada um dos entes federativos. Essa mudança de perspectiva
decorrente do novo marco legal amplia as possibilidades de uso do modelo, mas
sem esvaziar a estabilidade das relações contratuais estabelecidas em sua vigência,
pois foi inclusa na Lei n.º 11.107/2005, que trata de consórcio público, que a
“retirada ou a extinção de consórcio público ou convênio de cooperação não
prejudicará as obrigações já constituídas, inclusive os contratos, cuja extinção
dependerá do pagamento das indenizações eventualmente devidas” (art. 11, §2º,
da Lei n.º 11.107/2005, com redação dada pela Lei n.º 14.026/2020).
7. Formalização e limitação para subdelegação de concessões
Segundo o art. 11-A da Lei n.º 14.026/2020, “na hipótese de prestação
dos serviços públicos de saneamento básico por meio de contrato, o prestador de
serviços poderá, além de realizar licitação e contratação de parceria público-
privada, nos termos da Lei n.º 11.079/2004, e desde que haja previsão contratual
ou autorização expressa do titular dos serviços, subdelegar o objeto contratado,
observado, para a referida subdelegação, o limite de 25% (vinte e cinco por cento)
do valor do contrato”.
Numa interpretação literal do dispositivo, pode-se questionar se o limite
de 25% é aplicável às Parcerias Público-Privadas (PPPs), visto que a redação
afirma que o prestador poderá, além de realizar contratação de PPP, subdelegar
o objeto contratado, limitando a aplicação do limite de 25% à referida
subdelegação. Já o §4º, do mesmo artigo, aduz que os Municípios com estudos para
22 ANTUNES, Paulo de Bessa; D’OLIVEIRA, Rafael Daudt. Breves considerações sobre o novo marco
regulatório do saneamento básico – Lei n.º 14.026, de 15 de julho de 2020. Disponível em:
http://genjuridico.com.br/2020/07/23/marco-regulatorio-saneamento-basico/#_ftn1. Acesso em: 12 jun.
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concessões ou PPPs em curso, pertencentes a uma região metropolitana, podem dar
seguimento ao processo e efetivar a contratação respectiva, mesmo se ultrapassado
tal limite, desde que tenham o contrato assinado em até 1 (um) ano. Com isso, pode-
se interpretar, também, que o percentual limite de 25% seria aplicável às PPPs. O
§4º não estabelece um teto, logo, pode ocorrer subdelegação total do serviço
público de saneamento básico, o que poderia gerar questionamentos, afinal, ao
transferir a totalidade de serviços sem resguardar ao contratado qualquer parte da
atividade, esvaziaria o próprio contrato que é intuitu personae.
Outra dúvida interpretativa possível de surgir por conta da redação
legislativa seria a possibilidade de inaplicação do limite de 25%, previsto no §4º,
para projetos em andamento conduzidos por companhias estaduais de saneamento
básico e não diretamente por Municípios. Numa interpretação literal, apenas os
Municípios com estudos em andamento poderiam se beneficiar da não aplicação
desse limite, já numa interpretação sistemática, poder-se-ia definir que as CESB
também poderiam ser beneficiadas dessa disposição transitória.
Há, ainda, dúvidas quanto ao fato de o caput do dispositivo tratar apenas
de contrato, sem se referir a qual tipo de contrato. Isso poderá ensejar
questionamento se a subdelegação possa ocorrer para os contratos de programa em
vigor, mesmo o enunciado tratando, em seguida, dos contratos de concessões e das
PPPs. A redação não é clara, nem congruente e de fácil interpretação, pelo
contrário.
Vale esclarecer, ainda, que a subdelegação não encontra previsão
específica no ordenamento jurídico, tampouco se confunde com a subconcessão;
esta sim prevista em lei.
Além disso, a possibilidade de subdelegação deve ser tratada como
excepcional, condicionada à comprovação técnica – por parte do prestador de
serviços – do benefício em termos de eficiência e qualidade dos serviços públicos
de saneamento básico (art. 11-A, §1º).
Os contratos de subdelegação, sempre precedidos de licitação, disporão
sobre os limites da sub-rogação de direitos e obrigações do prestador de serviços
pelo subdelegatário e, em respeito ao princípio da modicidade tarifária, são vedadas
subconcessões ou subdelegações que impliquem sobreposição de custos
administrativos ou gerenciais a serem pagos pelo usuário final.
No mais, cabe observar que os consórcios públicos poderão outorgar
concessão de serviços públicos mediante autorização prevista no contrato de
consórcio público, que deverá indicar, de forma específica, o objeto da concessão
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419
concessões ou PPPs em curso, pertencentes a uma região metropolitana, podem dar
seguimento ao processo e efetivar a contratação respectiva, mesmo se ultrapassado
tal limite, desde que tenham o contrato assinado em até 1 (um) ano. Com isso, pode-
se interpretar, também, que o percentual limite de 25% seria aplicável às PPPs. O
§4º não estabelece um teto, logo, pode ocorrer subdelegação total do serviço
público de saneamento básico, o que poderia gerar questionamentos, afinal, ao
transferir a totalidade de serviços sem resguardar ao contratado qualquer parte da
atividade, esvaziaria o próprio contrato que é intuitu personae.
Outra dúvida interpretativa possível de surgir por conta da redação
legislativa seria a possibilidade de inaplicação do limite de 25%, previsto no §4º,
para projetos em andamento conduzidos por companhias estaduais de saneamento
básico e não diretamente por Municípios. Numa interpretação literal, apenas os
Municípios com estudos em andamento poderiam se beneficiar da não aplicação
desse limite, já numa interpretação sistemática, poder-se-ia definir que as CESB
também poderiam ser beneficiadas dessa disposição transitória.
Há, ainda, dúvidas quanto ao fato de o caput do dispositivo tratar apenas
de contrato, sem se referir a qual tipo de contrato. Isso poderá ensejar
questionamento se a subdelegação possa ocorrer para os contratos de programa em
vigor, mesmo o enunciado tratando, em seguida, dos contratos de concessões e das
PPPs. A redação não é clara, nem congruente e de fácil interpretação, pelo
contrário.
Vale esclarecer, ainda, que a subdelegação não encontra previsão
específica no ordenamento jurídico, tampouco se confunde com a subconcessão;
esta sim prevista em lei.
Além disso, a possibilidade de subdelegação deve ser tratada como
excepcional, condicionada à comprovação técnica – por parte do prestador de
serviços – do benefício em termos de eficiência e qualidade dos serviços públicos
de saneamento básico (art. 11-A, §1º).
Os contratos de subdelegação, sempre precedidos de licitação, disporão
sobre os limites da sub-rogação de direitos e obrigações do prestador de serviços
pelo subdelegatário e, em respeito ao princípio da modicidade tarifária, são vedadas
subconcessões ou subdelegações que impliquem sobreposição de custos
administrativos ou gerenciais a serem pagos pelo usuário final.
No mais, cabe observar que os consórcios públicos poderão outorgar
concessão de serviços públicos mediante autorização prevista no contrato de
consórcio público, que deverá indicar, de forma específica, o objeto da concessão
DIREITO ADMINISTRATIVO LEVADO A SÉRIO:
Estudos em homenagem ao Prof. Ricardo Marcondes Martins
420
e as condições a que deverá atender, observada a legislação de normas gerais em
vigor. ALEXANDRE DOS SANTOS ARAGÃO23 ilustra algumas das
possibilidades de delegação e sua fundamentação legal:
Os consórcios podem subdelegar mediante concessão ou
permissão (arts. 2°, §3º; 4º, XI, c, Lei n. 11.107/05) os serviços a
eles atribuídos. Vê-se, aliás, na Lei um ânimo de os entes
federados, sobretudo Municípios, transferirem para o consórcio
determinados serviços públicos, sobretudo aqueles com relação
aos quais haja dúvidas quanto à titularidade, como o serviço de
saneamento, não para serem prestados pelo próprio consórcio,
mas, preferencialmente, para que o consórcio os delegue a
alguma empresa e os regule, evitando-se a diluição que haveria
na existência de uma concessão por cada ente federativo.
Percebe-se, portanto, que a novidade prevista na Lei n.º 14.026/2020 não
é algo absolutamente inexistente no ordenamento brasileiro, mas da forma que se
encontra redigida, gera insegurança jurídica. Por isso, entende-se que o Poder
Executivo, no que diz respeito a esses pontos, poderia esclarecê-los na
regulamentação da matéria, por conseguinte, evitando os questionamentos e
elucidando os pontos divergentes.
8. Dinamização dos planos de saneamento
Existem três espécies de planos de saneamento básico: (i) plano nacional
de saneamento básico; (ii) plano regional de saneamento básico; e (iii) plano
municipal de saneamento básico (art. 52, inc. I e II c/c art. 13, §§3º e 4º e art. 19,
§1º da Lei n.º 11.445/2007).24
Os planos nacional e regional são elaborados pela União, sendo esse último
elaborado em conjunto com o Estado e os Municípios envolvidos nas regiões
integradas de desenvolvimento econômico ou nas que haja a participação de órgão
ou entidade federal na prestação de serviço público de saneamento básico (art. 52,
23 ARAGÃO, Alexandre Santos de. Curso de Direito Administrativo. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2013,
p. 159.
24 Há requisitos mínimo necessários para o estabelecimento desses planos e estão previstos no art. 25 do
Decreto n.º 7.217/2010.
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420
e as condições a que deverá atender, observada a legislação de normas gerais em
vigor. ALEXANDRE DOS SANTOS ARAGÃO23 ilustra algumas das
possibilidades de delegação e sua fundamentação legal:
Os consórcios podem subdelegar mediante concessão ou
permissão (arts. 2°, §3º; 4º, XI, c, Lei n. 11.107/05) os serviços a
eles atribuídos. Vê-se, aliás, na Lei um ânimo de os entes
federados, sobretudo Municípios, transferirem para o consórcio
determinados serviços públicos, sobretudo aqueles com relação
aos quais haja dúvidas quanto à titularidade, como o serviço de
saneamento, não para serem prestados pelo próprio consórcio,
mas, preferencialmente, para que o consórcio os delegue a
alguma empresa e os regule, evitando-se a diluição que haveria
na existência de uma concessão por cada ente federativo.
Percebe-se, portanto, que a novidade prevista na Lei n.º 14.026/2020 não
é algo absolutamente inexistente no ordenamento brasileiro, mas da forma que se
encontra redigida, gera insegurança jurídica. Por isso, entende-se que o Poder
Executivo, no que diz respeito a esses pontos, poderia esclarecê-los na
regulamentação da matéria, por conseguinte, evitando os questionamentos e
elucidando os pontos divergentes.
8. Dinamização dos planos de saneamento
Existem três espécies de planos de saneamento básico: (i) plano nacional
de saneamento básico; (ii) plano regional de saneamento básico; e (iii) plano
municipal de saneamento básico (art. 52, inc. I e II c/c art. 13, §§3º e 4º e art. 19,
§1º da Lei n.º 11.445/2007).24
Os planos nacional e regional são elaborados pela União, sendo esse último
elaborado em conjunto com o Estado e os Municípios envolvidos nas regiões
integradas de desenvolvimento econômico ou nas que haja a participação de órgão
ou entidade federal na prestação de serviço público de saneamento básico (art. 52,
23 ARAGÃO, Alexandre Santos de. Curso de Direito Administrativo. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2013,
p. 159.
24 Há requisitos mínimo necessários para o estabelecimento desses planos e estão previstos no art. 25 do
Decreto n.º 7.217/2010.
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Serrano, Bruno Vieira da Rocha Barbirato
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inc. II, da Lei n.º 11.445/2007). Já o plano municipal deve ser elaborado pelo
respectivo Município titular do serviço.
Os planos de saneamento básico são essenciais, pois servem de alicerce
para o planejamento das prestações, bem como traçam diretrizes e objetivos que
têm de ser observados pelos prestadores.25
O art. 19 da Lei n.º 11.445/2007 contém disposições mínimas que devem
ser observadas quando da implementação do plano de saneamento básico. Em seu
§1º, dispõe que os planos serão aprovados por atos dos titulares, podendo ser
elaborados com base em estudos fornecidos pelos prestadores de cada serviço; suas
consolidação e compatibilização são efetuadas pelos titulares. Ao citar de forma
genérica, “atos dos titulares”, o dispositivo abre margem para edição de
regulamentos, e não somente de lei, o que simplifica de forma significativa a
elaboração dos planos. A possibilidade de elaboração do plano com base em
estudos dos prestadores também é positiva, pois resolve o problema de municípios
que não têm como arcar com tais estudos.26
No tocante ao plano regional, a redação proposta pela Lei n.º 14.026/2020
revogou os dispositivos que tratavam da prestação regionalizada de serviços
públicos de saneamento básico (arts. 14 a 16). Em substituição à antiga
nomenclatura, “plano elaborado para o conjunto de Municípios”, a lei adotou a
nomenclatura plano regional, apesar de a lei antiga utilizar o termo plano regional
no §3º-A do art. 17. Conforme a redação anterior, o plano regional poderia ser
elaborado com suporte das Administrações Públicas federal e estadual e era
convalidado em cada um dos municípios abrangidos por meio de publicação de ato
do Poder Executivo; em caso de municípios que integrassem região metropolitana,
era necessária a convalidação do plano pelo colegiado (governança interfederativa
– art. 8º da Lei n.º 13.089/2015). Hoje, buscando dar maior dinamismo ao processo;
a convalidação do plano regional dispensa esses requisitos, e ele pode ser
elaborado, também, com auxílio da Administração Pública municipal e dos
prestadores de serviços.
25 Sobre o tema, vide: SILVA, Camila Gonçalves da; PERDIGÃO, Sergio Foster. Planejamento público e
saneamento básico. In: SADDY, André; CHAUVET, Rodrigo da Fonseca (Coords.) Aspectos Jurídicos do
saneamento básico. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2017.
26 ANTUNES, Paulo de Bessa; D’OLIVEIRA, Rafael Daudt. Breves considerações sobre o novo marco
regulatório do saneamento básico – Lei n.º 14.026, de 15 de julho de 2020. Disponível em:
http://genjuridico.com.br/2020/07/23/marco-regulatorio-saneamento-basico/#_ftn1. Acesso em: 12 jun.
2021.
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inc. II, da Lei n.º 11.445/2007). Já o plano municipal deve ser elaborado pelo
respectivo Município titular do serviço.
Os planos de saneamento básico são essenciais, pois servem de alicerce
para o planejamento das prestações, bem como traçam diretrizes e objetivos que
têm de ser observados pelos prestadores.25
O art. 19 da Lei n.º 11.445/2007 contém disposições mínimas que devem
ser observadas quando da implementação do plano de saneamento básico. Em seu
§1º, dispõe que os planos serão aprovados por atos dos titulares, podendo ser
elaborados com base em estudos fornecidos pelos prestadores de cada serviço; suas
consolidação e compatibilização são efetuadas pelos titulares. Ao citar de forma
genérica, “atos dos titulares”, o dispositivo abre margem para edição de
regulamentos, e não somente de lei, o que simplifica de forma significativa a
elaboração dos planos. A possibilidade de elaboração do plano com base em
estudos dos prestadores também é positiva, pois resolve o problema de municípios
que não têm como arcar com tais estudos.26
No tocante ao plano regional, a redação proposta pela Lei n.º 14.026/2020
revogou os dispositivos que tratavam da prestação regionalizada de serviços
públicos de saneamento básico (arts. 14 a 16). Em substituição à antiga
nomenclatura, “plano elaborado para o conjunto de Municípios”, a lei adotou a
nomenclatura plano regional, apesar de a lei antiga utilizar o termo plano regional
no §3º-A do art. 17. Conforme a redação anterior, o plano regional poderia ser
elaborado com suporte das Administrações Públicas federal e estadual e era
convalidado em cada um dos municípios abrangidos por meio de publicação de ato
do Poder Executivo; em caso de municípios que integrassem região metropolitana,
era necessária a convalidação do plano pelo colegiado (governança interfederativa
– art. 8º da Lei n.º 13.089/2015). Hoje, buscando dar maior dinamismo ao processo;
a convalidação do plano regional dispensa esses requisitos, e ele pode ser
elaborado, também, com auxílio da Administração Pública municipal e dos
prestadores de serviços.
25 Sobre o tema, vide: SILVA, Camila Gonçalves da; PERDIGÃO, Sergio Foster. Planejamento público e
saneamento básico. In: SADDY, André; CHAUVET, Rodrigo da Fonseca (Coords.) Aspectos Jurídicos do
saneamento básico. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2017.
26 ANTUNES, Paulo de Bessa; D’OLIVEIRA, Rafael Daudt. Breves considerações sobre o novo marco
regulatório do saneamento básico – Lei n.º 14.026, de 15 de julho de 2020. Disponível em:
http://genjuridico.com.br/2020/07/23/marco-regulatorio-saneamento-basico/#_ftn1. Acesso em: 12 jun.
2021.
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Estudos em homenagem ao Prof. Ricardo Marcondes Martins
422
A atual previsão coaduna com o item deste tópico que trata da prestação
regionalizada. Prevê o art. 17 que o serviço regionalizado de saneamento básico
poderá obedecer ao plano regional de saneamento básico elaborado para o conjunto
de municípios atendidos. Entende-se, na verdade, que a norma é impositiva, apesar
de o enunciado afirmar que é permissiva. O planejamento, segundo o art. 174, da
CRFB, é determinante para o poder público e vincula-se à Administração.27 Assim
o é porque o art. 22, inc. II, estabelece que os planos municipais ou regionais são
instrumentos que deverão ser vistos pela regulação para cumprir o seu objetivo de
garantia do cumprimento das condições e metas estabelecidas.
Além disso, o §2º, do art. 17, aduz que “as disposições constantes do plano
regional de saneamento básico prevalecerão sobre aquelas constantes dos planos
municipais, quando existirem”.
De acordo com o §2º, do art. 52, tanto o plano nacional como o regional
devem ser elaborados com horizonte de 20 (vinte) anos, avaliados anualmente e
revisados a cada 4 (quatro) anos, preferencialmente, em períodos coincidentes com
os de vigência dos planos plurianuais. Essa periodicidade foi alterada pela Lei n.º
14.026/2020 no que diz respeito aos planos municipais, que, conforme o §4º, do
art. 19, serão revistos periodicamente, em prazo não superior a 10 (dez) anos.
Ainda com relação aos planos municipais, o §9º refere que os municípios
com população inferior a 20.000 (vinte mil) habitantes poderão apresentar planos
simplificados, com menor nível de detalhamento. Resta, porém, que eventual
regulamentação esclareça o grau de simplificação dos planos. Dessa forma, leva
em consideração a capacidade técnica e econômico-financeira dos municípios de
baixa população, assim, contribuindo com estes para que possam apresentar plano
de saneamento de forma simplificada.28
Ademais, o plano regional de saneamento básico dispensará a necessidade
de elaboração e publicação de planos municipais de saneamento básico, conforme
previsto no §3º do art. 17.
A importância dos planos municipais e regionais de saneamento básico
resta evidenciada pelo art. 3º, inc. IV, do Decreto n.º 10.588/2020, que condiciona
27 Sobre o planejamento como dever da Administração, vide: SADDY, André. Limites à tomada de decisão
e controle judicial da Administração Pública. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2018.
28 ANTUNES, Paulo de Bessa; D’OLIVEIRA, Rafael Daudt. Breves considerações sobre o novo marco
regulatório do saneamento básico – Lei n.º 14.026, de 15 de julho de 2020. Disponível em:
http://genjuridico.com.br/2020/07/23/marco-regulatorio-saneamento-basico/#_ftn1. Acesso em: 14 jun.
2021.
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422
A atual previsão coaduna com o item deste tópico que trata da prestação
regionalizada. Prevê o art. 17 que o serviço regionalizado de saneamento básico
poderá obedecer ao plano regional de saneamento básico elaborado para o conjunto
de municípios atendidos. Entende-se, na verdade, que a norma é impositiva, apesar
de o enunciado afirmar que é permissiva. O planejamento, segundo o art. 174, da
CRFB, é determinante para o poder público e vincula-se à Administração.27 Assim
o é porque o art. 22, inc. II, estabelece que os planos municipais ou regionais são
instrumentos que deverão ser vistos pela regulação para cumprir o seu objetivo de
garantia do cumprimento das condições e metas estabelecidas.
Além disso, o §2º, do art. 17, aduz que “as disposições constantes do plano
regional de saneamento básico prevalecerão sobre aquelas constantes dos planos
municipais, quando existirem”.
De acordo com o §2º, do art. 52, tanto o plano nacional como o regional
devem ser elaborados com horizonte de 20 (vinte) anos, avaliados anualmente e
revisados a cada 4 (quatro) anos, preferencialmente, em períodos coincidentes com
os de vigência dos planos plurianuais. Essa periodicidade foi alterada pela Lei n.º
14.026/2020 no que diz respeito aos planos municipais, que, conforme o §4º, do
art. 19, serão revistos periodicamente, em prazo não superior a 10 (dez) anos.
Ainda com relação aos planos municipais, o §9º refere que os municípios
com população inferior a 20.000 (vinte mil) habitantes poderão apresentar planos
simplificados, com menor nível de detalhamento. Resta, porém, que eventual
regulamentação esclareça o grau de simplificação dos planos. Dessa forma, leva
em consideração a capacidade técnica e econômico-financeira dos municípios de
baixa população, assim, contribuindo com estes para que possam apresentar plano
de saneamento de forma simplificada.28
Ademais, o plano regional de saneamento básico dispensará a necessidade
de elaboração e publicação de planos municipais de saneamento básico, conforme
previsto no §3º do art. 17.
A importância dos planos municipais e regionais de saneamento básico
resta evidenciada pelo art. 3º, inc. IV, do Decreto n.º 10.588/2020, que condiciona
27 Sobre o planejamento como dever da Administração, vide: SADDY, André. Limites à tomada de decisão
e controle judicial da Administração Pública. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2018.
28 ANTUNES, Paulo de Bessa; D’OLIVEIRA, Rafael Daudt. Breves considerações sobre o novo marco
regulatório do saneamento básico – Lei n.º 14.026, de 15 de julho de 2020. Disponível em:
http://genjuridico.com.br/2020/07/23/marco-regulatorio-saneamento-basico/#_ftn1. Acesso em: 14 jun.
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Coordenadores:
Augusto Neves Dal Pozzo, Felipe Fernandes, João Victor Tavares Galil, Antonio Carlos Alves Pinto
Serrano, Bruno Vieira da Rocha Barbirato
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o apoio orçamentário e financeiro da União aos entes federativos, mediante a
elaboração do plano de saneamento básico.
Outra novidade da Lei n.º 14.026/2020 diz respeito à possibilidade de o
ente federativo titular dos serviços, quando da formulação da respectiva política
pública de saneamento, receber cooperação técnica do respectivo Estado e basear-
se em estudos fornecidos pelos prestadores dos serviços (art. 9, §1º).
No mais, com a nova redação do art. 11, inc. II, a inclusão de metas
diversas no contrato de prestação de serviços públicos de saneamento é requisito
de sua validade, e essas devem estar em conformidade não somente com os
serviços, mas, também, com o respectivo plano de saneamento básico.
Anteriormente, apesar de ser obrigatória a elaboração do plano de saneamento
básico pelo titular, a validade do contrato perdurava mesmo que não existisse plano
de saneamento básico, desde que o titular do estudo fundamentasse a contratação
com o diagnóstico e a comprovação da viabilidade técnica e econômico-financeira
da prestação dos serviços.
Quanto ao prazo, o art. 19 da Lei n.º 14.026/2020 aponta que “os titulares
de serviços públicos de saneamento básico deverão publicar seus planos de
saneamento básico até 31 de dezembro de 2022, manter controle e dar publicidade
sobre o seu cumprimento, bem como comunicar os respectivos dados à ANA para
inserção no SINISA”; e, segundo seu parágrafo único, “serão considerados planos
de saneamento básico os estudos que fundamentem a concessão ou a privatização,
desde que contenham os requisitos legais necessários”. Apesar de estabelecer um
prazo curto, a inclusão do parágrafo único, ao permitir que os estudos
fundamentadores da concessão ou privatização sejam considerados propriamente
como planos de saneamento, contribui para a dinamização dos planos de
saneamento.
9. Fortalecimento das informações setoriais Sinisa
A Lei n.º 11.445/2007, em seu art. 53, institui o Sistema Nacional de
Informações em Saneamento Básico (Sinisa). Trata-se de uma evolução e
institucionalização do trabalho desenvolvido pelo Sistema Nacional de
Informações sobre Saneamento (SNIS), criado em 1996, por intermédio do
Programa de Modernização do Setor Saneamento (PMSS).
Augusto Neves Dal Pozzo, Felipe Fernandes, João Victor Tavares Galil, Antonio Carlos Alves Pinto
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423
o apoio orçamentário e financeiro da União aos entes federativos, mediante a
elaboração do plano de saneamento básico.
Outra novidade da Lei n.º 14.026/2020 diz respeito à possibilidade de o
ente federativo titular dos serviços, quando da formulação da respectiva política
pública de saneamento, receber cooperação técnica do respectivo Estado e basear-
se em estudos fornecidos pelos prestadores dos serviços (art. 9, §1º).
No mais, com a nova redação do art. 11, inc. II, a inclusão de metas
diversas no contrato de prestação de serviços públicos de saneamento é requisito
de sua validade, e essas devem estar em conformidade não somente com os
serviços, mas, também, com o respectivo plano de saneamento básico.
Anteriormente, apesar de ser obrigatória a elaboração do plano de saneamento
básico pelo titular, a validade do contrato perdurava mesmo que não existisse plano
de saneamento básico, desde que o titular do estudo fundamentasse a contratação
com o diagnóstico e a comprovação da viabilidade técnica e econômico-financeira
da prestação dos serviços.
Quanto ao prazo, o art. 19 da Lei n.º 14.026/2020 aponta que “os titulares
de serviços públicos de saneamento básico deverão publicar seus planos de
saneamento básico até 31 de dezembro de 2022, manter controle e dar publicidade
sobre o seu cumprimento, bem como comunicar os respectivos dados à ANA para
inserção no SINISA”; e, segundo seu parágrafo único, “serão considerados planos
de saneamento básico os estudos que fundamentem a concessão ou a privatização,
desde que contenham os requisitos legais necessários”. Apesar de estabelecer um
prazo curto, a inclusão do parágrafo único, ao permitir que os estudos
fundamentadores da concessão ou privatização sejam considerados propriamente
como planos de saneamento, contribui para a dinamização dos planos de
saneamento.
9. Fortalecimento das informações setoriais Sinisa
A Lei n.º 11.445/2007, em seu art. 53, institui o Sistema Nacional de
Informações em Saneamento Básico (Sinisa). Trata-se de uma evolução e
institucionalização do trabalho desenvolvido pelo Sistema Nacional de
Informações sobre Saneamento (SNIS), criado em 1996, por intermédio do
Programa de Modernização do Setor Saneamento (PMSS).
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O SNIS, por meio da coleta nacional e constante de dados com os
prestadores de serviços e municípios, disponibilizava indicadores e informações
estratégicas para o planejamento e a execução de políticas públicas, orientando a
aplicação de recursos e as atividades regulatórias e de fiscalização, bem como para
a estruturação de planos de saneamento básico, ao permitir o monitoramento e a
avaliação da prestação de serviços e do setor de saneamento.29
O sistema apresentava diagnósticos anuais e organizava-se em três
módulos: Serviços de Água e Esgotos (dados desde 1995), Manejo de Resíduos
Sólidos Urbanos (desde 2002) e Drenagem e Manejo das Águas Pluviais Urbanas
(desde 2015).
Além de sua importância para o setor público, o banco de dados do SNIS
servia de base para publicações especializadas de organizações e prestadores de
serviços que atuam no setor; avaliação da viabilidade de projetos, pelos agentes
financeiros; estudos de instituições de ensino e pesquisa; e de relatórios de
organismos internacionais.
Ocorre que, como a fonte de dados do SNIS era fornecida pelos próprios
prestadores, existia a possibilidade de as informações contidas no SNIS estarem
equivocadas e, até mesmo, serem manipuladas. Assim, as informações do SNIS,
sobretudo as omissões, tinham de, sempre que possível, ser corrigidas por aqueles
que se utilizavam de tais dados.
O Sinisa apresenta algumas inovações em relação ao SNIS, como a
inclusão dos gestores públicos titulares dos serviços e das entidades reguladoras no
fornecimento de informações; a separação do módulo único do SNIS-AE (água e
esgoto) em dois módulos distintos; e a incorporação de formulários visando à coleta
de dados e ao detalhamento dos investimentos sobre infraestrutura nos módulos de
abastecimento de água e esgotamento sanitário.
O Sinisa fortalece as informações setoriais de saneamento básico ao
ampliar a abrangência de informações associadas à gestão desses serviços
(planejamento, prestação de serviços, fiscalização e regulação), além de estabelecer
a necessidade de articular o Sinisa com o Sistema Nacional de Informações sobre
a Gestão dos Resíduos Sólidos (Sinir) e o Sistema Nacional de Gerenciamento de
Recursos Hídricos (Singreh).
29 DISTRITO FEDERAL. Ministério do Desenvolvimento Regional. Secretaria Nacional de Saneamento -
SNS. Do SNIS ao SINISA Informações para planejar o Saneamento Básico, 2020. Brasília: MDR/DF.,
Disponível em: http://www.snis.gov.br/cardernos-tematicos Acesso em: 14 jun. 2021.
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O SNIS, por meio da coleta nacional e constante de dados com os
prestadores de serviços e municípios, disponibilizava indicadores e informações
estratégicas para o planejamento e a execução de políticas públicas, orientando a
aplicação de recursos e as atividades regulatórias e de fiscalização, bem como para
a estruturação de planos de saneamento básico, ao permitir o monitoramento e a
avaliação da prestação de serviços e do setor de saneamento.29
O sistema apresentava diagnósticos anuais e organizava-se em três
módulos: Serviços de Água e Esgotos (dados desde 1995), Manejo de Resíduos
Sólidos Urbanos (desde 2002) e Drenagem e Manejo das Águas Pluviais Urbanas
(desde 2015).
Além de sua importância para o setor público, o banco de dados do SNIS
servia de base para publicações especializadas de organizações e prestadores de
serviços que atuam no setor; avaliação da viabilidade de projetos, pelos agentes
financeiros; estudos de instituições de ensino e pesquisa; e de relatórios de
organismos internacionais.
Ocorre que, como a fonte de dados do SNIS era fornecida pelos próprios
prestadores, existia a possibilidade de as informações contidas no SNIS estarem
equivocadas e, até mesmo, serem manipuladas. Assim, as informações do SNIS,
sobretudo as omissões, tinham de, sempre que possível, ser corrigidas por aqueles
que se utilizavam de tais dados.
O Sinisa apresenta algumas inovações em relação ao SNIS, como a
inclusão dos gestores públicos titulares dos serviços e das entidades reguladoras no
fornecimento de informações; a separação do módulo único do SNIS-AE (água e
esgoto) em dois módulos distintos; e a incorporação de formulários visando à coleta
de dados e ao detalhamento dos investimentos sobre infraestrutura nos módulos de
abastecimento de água e esgotamento sanitário.
O Sinisa fortalece as informações setoriais de saneamento básico ao
ampliar a abrangência de informações associadas à gestão desses serviços
(planejamento, prestação de serviços, fiscalização e regulação), além de estabelecer
a necessidade de articular o Sinisa com o Sistema Nacional de Informações sobre
a Gestão dos Resíduos Sólidos (Sinir) e o Sistema Nacional de Gerenciamento de
Recursos Hídricos (Singreh).
29 DISTRITO FEDERAL. Ministério do Desenvolvimento Regional. Secretaria Nacional de Saneamento -
SNS. Do SNIS ao SINISA Informações para planejar o Saneamento Básico, 2020. Brasília: MDR/DF.,
Disponível em: http://www.snis.gov.br/cardernos-tematicos Acesso em: 14 jun. 2021.
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Com o novo marco legal, o Ministério do Desenvolvimento Regional
(MDR) ficou responsável pela organização, implementação e gestão do sistema,
bem como pelo estabelecimento de critérios, métodos e periodicidade para o
preenchimento das informações por titulares, entidades reguladoras e prestadores
dos serviços e para a auditoria própria do sistema.
Por fim, a Lei n.º 14.026/2020 também complementa o §1º, do art. 53 da
Lei n.º 11.445/2007, ao acrescentar que as informações do Sinisa, além de públicas
e acessíveis a todos, são gratuitas e devem ser disponibilizadas por meio de dados
abertos. O acréscimo é meramente técnico, não representando nenhuma mudança
concreta, pois os dados já eram gratuitos e disponibilizados abertamente.
10. Regras para o conteúdo dos contratos de prestação dos serviços de
saneamento básico
O novo marco legal incluiu, além das cláusulas essenciais previstas no art.
23 da Lei n.º 8.987/1995 e no art. 5º da Lei n.º 11.079/2004, uma série de
disposições que devem estar contidas no contrato, sob pena de nulidade (art. 10-A,
caput, da Lei n.º 11.445/2007). Essas disposições incluem: metas de expansão dos
serviços (inc. I); possíveis fontes alternativas, complementares ou acessórias (inc.
II); metodologia de cálculo de eventual indenização relativa aos bens reversíveis
não amortizados por ocasião da extinção do contrato (inc. III); e repartição de riscos
entre as partes (inc. IV). Ademais, é disposto, no §1º do mesmo dispositivo, que é
possível a previsão de mecanismos privados para resolver disputas decorrentes ou
relacionadas ao contrato que envolve a prestação de serviços públicos de
saneamento, inclusive, a arbitragem, que deverá ser realizada no país e em língua
portuguesa.
A Lei n.º 14.026/2020 adicionou, ainda, duas novas condições de validade
dos contratos de prestação de serviços públicos de saneamento básico, quais sejam:
a existência de estudo que comprove a viabilidade técnica e econômico-financeira
da prestação dos serviços, nos termos estabelecidos no respectivo plano de
saneamento básico (inc. II); e a existência de metas e cronograma de
universalização dos serviços de saneamento básico (inc. V).
Além disso, também incluiu, no mesmo dispositivo, o inc. II, do §2º, que
condiciona, nos casos de serviços prestados mediante contratos de concessão ou de
programa, a inclusão das metas progressivas e graduais de expansão dos serviços,
Augusto Neves Dal Pozzo, Felipe Fernandes, João Victor Tavares Galil, Antonio Carlos Alves Pinto
Serrano, Bruno Vieira da Rocha Barbirato
425
Com o novo marco legal, o Ministério do Desenvolvimento Regional
(MDR) ficou responsável pela organização, implementação e gestão do sistema,
bem como pelo estabelecimento de critérios, métodos e periodicidade para o
preenchimento das informações por titulares, entidades reguladoras e prestadores
dos serviços e para a auditoria própria do sistema.
Por fim, a Lei n.º 14.026/2020 também complementa o §1º, do art. 53 da
Lei n.º 11.445/2007, ao acrescentar que as informações do Sinisa, além de públicas
e acessíveis a todos, são gratuitas e devem ser disponibilizadas por meio de dados
abertos. O acréscimo é meramente técnico, não representando nenhuma mudança
concreta, pois os dados já eram gratuitos e disponibilizados abertamente.
10. Regras para o conteúdo dos contratos de prestação dos serviços de
saneamento básico
O novo marco legal incluiu, além das cláusulas essenciais previstas no art.
23 da Lei n.º 8.987/1995 e no art. 5º da Lei n.º 11.079/2004, uma série de
disposições que devem estar contidas no contrato, sob pena de nulidade (art. 10-A,
caput, da Lei n.º 11.445/2007). Essas disposições incluem: metas de expansão dos
serviços (inc. I); possíveis fontes alternativas, complementares ou acessórias (inc.
II); metodologia de cálculo de eventual indenização relativa aos bens reversíveis
não amortizados por ocasião da extinção do contrato (inc. III); e repartição de riscos
entre as partes (inc. IV). Ademais, é disposto, no §1º do mesmo dispositivo, que é
possível a previsão de mecanismos privados para resolver disputas decorrentes ou
relacionadas ao contrato que envolve a prestação de serviços públicos de
saneamento, inclusive, a arbitragem, que deverá ser realizada no país e em língua
portuguesa.
A Lei n.º 14.026/2020 adicionou, ainda, duas novas condições de validade
dos contratos de prestação de serviços públicos de saneamento básico, quais sejam:
a existência de estudo que comprove a viabilidade técnica e econômico-financeira
da prestação dos serviços, nos termos estabelecidos no respectivo plano de
saneamento básico (inc. II); e a existência de metas e cronograma de
universalização dos serviços de saneamento básico (inc. V).
Além disso, também incluiu, no mesmo dispositivo, o inc. II, do §2º, que
condiciona, nos casos de serviços prestados mediante contratos de concessão ou de
programa, a inclusão das metas progressivas e graduais de expansão dos serviços,
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426
de redução progressiva e controle de perdas na distribuição de água tratada, de
qualidade, de eficiência e de uso racional da água, da energia e de outros recursos
naturais, em conformidade com os serviços a serem prestados e com o respectivo
plano de saneamento básico.
A nova lei ainda inclui dispositivo prevendo que serão considerados
contratos irregulares e precários aqueles não formalizados ou vigentes prorrogados
que estejam em desconformidade com as regras dispostas na Lei n.º 11.455/2007
(art. 11-B, §8º, da Lei n.º 11.445/2007).
Como se observa, haja vista os prazos de universalização estabelecidos e
já tratados neste artigo, é salutar o estabelecimento de regras para o conteúdo dos
contratos de prestação dos serviços de saneamento básico. Tais, certamente,
conferiram maior segurança jurídica ao titular do serviço e ao prestador, até por
conta da vedada distribuição de lucros e dividendos estabelecida no §5º, do art. 11.
11. Sustentabilidade econômico-financeira dos serviços envolvendo limpeza
urbana e manejo de resíduos sólidos
O novo marco legal estabelece a sustentabilidade econômico-financeira
dos serviços envolvendo limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos admitindo,
quando necessário, subsídios ou subvenções e assegurando a remuneração do
prestador paga pelo usuário mediante a cobrança de tarifa, taxa e outros preços
públicos, a depender do regime de prestação do serviço ou de suas atividades (art.
29, caput e inc. II da Lei n.º 11.445/2007).
Em regra, os serviços públicos concedidos a particulares são remunerados
por tarifas, que são recursos advindos diretamente dos usuários em favor dos
concessionários30.
30 Cabe destacar que, embora haja quem distinga as tarifas dos preços públicos, muitos os tratam como
sinônimos. LUIZ EMYGDIO F. DA ROSA JÚNIOR (ROSA Júnior, Luiz Emygdio F. da. Manual de
direito financeiro e direito tributário. 19. ed. Revista e atualizada. Rio de Janeiro: Renovar, 2006. p. 332)
entende: “[...] que a Constituição, em seu art. 175, parágrafo único, III, reserva o termo tarifa somente para
designar a receita cobrada do usuário por concessionário ou permissionário do serviço público como
contraprestação de uma vantagem que lhe proporciona. Assim, a expressão preço público designa as
demais receitas contratuais que não se refiram a concessionário ou permissionário de serviço público. O
art. 150, §3º, da CF de 1988 refere-se a “preços ou tarifas” não como termos sinônimos, mas tendo presente
a diferença que existe entre eles em razão do disposto no referido art. 175, parágrafo único, III.” Segundo
ALINE PAOLA CORREA BRAGA CÂMARA DE ALMEIDA (ALMEIDA, Aline Paola Correa Braga
Câmara de. As Tarifas e as Demais Formas de remuneração dos Serviços Públicos. Rio de Janeiro: Lumen
Juris, 2009. p. 63-65, 68): “Se os elementos de distinção de taxa e tarifa já são controvertidos, problema
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426
de redução progressiva e controle de perdas na distribuição de água tratada, de
qualidade, de eficiência e de uso racional da água, da energia e de outros recursos
naturais, em conformidade com os serviços a serem prestados e com o respectivo
plano de saneamento básico.
A nova lei ainda inclui dispositivo prevendo que serão considerados
contratos irregulares e precários aqueles não formalizados ou vigentes prorrogados
que estejam em desconformidade com as regras dispostas na Lei n.º 11.455/2007
(art. 11-B, §8º, da Lei n.º 11.445/2007).
Como se observa, haja vista os prazos de universalização estabelecidos e
já tratados neste artigo, é salutar o estabelecimento de regras para o conteúdo dos
contratos de prestação dos serviços de saneamento básico. Tais, certamente,
conferiram maior segurança jurídica ao titular do serviço e ao prestador, até por
conta da vedada distribuição de lucros e dividendos estabelecida no §5º, do art. 11.
11. Sustentabilidade econômico-financeira dos serviços envolvendo limpeza
urbana e manejo de resíduos sólidos
O novo marco legal estabelece a sustentabilidade econômico-financeira
dos serviços envolvendo limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos admitindo,
quando necessário, subsídios ou subvenções e assegurando a remuneração do
prestador paga pelo usuário mediante a cobrança de tarifa, taxa e outros preços
públicos, a depender do regime de prestação do serviço ou de suas atividades (art.
29, caput e inc. II da Lei n.º 11.445/2007).
Em regra, os serviços públicos concedidos a particulares são remunerados
por tarifas, que são recursos advindos diretamente dos usuários em favor dos
concessionários30.
30 Cabe destacar que, embora haja quem distinga as tarifas dos preços públicos, muitos os tratam como
sinônimos. LUIZ EMYGDIO F. DA ROSA JÚNIOR (ROSA Júnior, Luiz Emygdio F. da. Manual de
direito financeiro e direito tributário. 19. ed. Revista e atualizada. Rio de Janeiro: Renovar, 2006. p. 332)
entende: “[...] que a Constituição, em seu art. 175, parágrafo único, III, reserva o termo tarifa somente para
designar a receita cobrada do usuário por concessionário ou permissionário do serviço público como
contraprestação de uma vantagem que lhe proporciona. Assim, a expressão preço público designa as
demais receitas contratuais que não se refiram a concessionário ou permissionário de serviço público. O
art. 150, §3º, da CF de 1988 refere-se a “preços ou tarifas” não como termos sinônimos, mas tendo presente
a diferença que existe entre eles em razão do disposto no referido art. 175, parágrafo único, III.” Segundo
ALINE PAOLA CORREA BRAGA CÂMARA DE ALMEIDA (ALMEIDA, Aline Paola Correa Braga
Câmara de. As Tarifas e as Demais Formas de remuneração dos Serviços Públicos. Rio de Janeiro: Lumen
Juris, 2009. p. 63-65, 68): “Se os elementos de distinção de taxa e tarifa já são controvertidos, problema
Coordenadores:
Augusto Neves Dal Pozzo, Felipe Fernandes, João Victor Tavares Galil, Antonio Carlos Alves Pinto
Serrano, Bruno Vieira da Rocha Barbirato
427
Conforme dispõe o art. 6º, §1º, da Lei n.º 8.987/1995, as tarifas devem ser
módicas, isto é, acessíveis a todos os usuários de forma a não os onerar
excessivamente, pois, pela própria definição de serviço público, corresponde à
satisfação de uma necessidade ou conveniência básica dos membros da
coletividade.
As tarifas são verbas remuneratórias não tributárias que devem, conforme
ANTÔNIO CARLOS CINTRA DO AMARAL31, “refletir a composição: custos
mais lucros mais amortização de investimentos menos receitas alternativas,
complementares ou acessórias ou de projetos associados”. Daí porque se impõe a
revisão periódica das tarifas, de modo a adequá-las ao custo operacional e ao preço
dos equipamentos necessários à manutenção e expansão do serviço a fim de
propiciar a justa remuneração do concessionário, na forma contratada (art. 23, inc.
IV da Lei n.º 8.987/1995).
Desde que esteja nos termos do que dispuser o edital ou a proposta
apresentada na respectiva licitação, pode ocorrer que o contrato de concessão fixe
as tarifas aplicáveis aos serviços. No mais, deverão os editais de licitação e os
contratos de concessão estabelecer critérios de revisão e reajuste tarifário,
observando-se a legislação vigente. Porém cabe ressaltar que a revisão das tarifas
é ato privativo do poder concedente, em negociação com o concessionário, que
deverá demonstrar a renda da empresa, as despesas do serviço e a remuneração do
capital investido ou a ser investido nas ampliações necessárias.
maior ocorre entre os preços públicos e as tarifas, cuja essência em comum é a contratualidade, uma vez
que não decorrem de lei estrita determinando sua cobrança, assim como os tributos. [...] A constituição
Federal não se referiu ao preço público e a legislação que o menciona trata também da tarifa, o que, por si
só, já pressupõe que não devem ser encarados como sinônimos. Se fossem idênticos não teriam nomes
diferentes. No entanto, estas normas somente fazem referência à existência do preço público, mas não
estabelecem qualquer regime ou princípio que lhe fosse aplicável, com vistas a estabelecer um contorno
mínimo. [...] Assim, as tarifas não recebem um tratamento tão rigoroso como as taxas, eis que prescindem
de lei, mas também não são tão livres como os preços públicos. Mesmo sem os contornos tão severos como
os da taxa, as tarifas diferenciam-se dos preços públicos por serem reguladas; afinal, o que está em jogo é
o interesse dos usuários dos serviços públicos, que têm o direito subjetivo a um serviço adequado. [...]
conforme a lição de BILAC PINTO: “O preço é uma receita pública de natureza contratual, não obrigatória,
e que, como o seu próprio nome indica, somente pode ser instituído como remuneração de um ser viço ou
de um bem vendido pelo Estado, atendida sempre a equivalência das prestações recíprocas [...]. Além de
todos os elementos acima mencionados, há outras duas peculiaridades no tratamento da tarifa que a
diferenciam do preço público: (i) a necessidade de uma política tarifária, aplicando-se, em decorrência, os
princípios correspondentes (dentre estes, o da modicidade tarifária) e (ii) a manutenção do equilíbrio
econômico-financeiro do contrato de concessão”.
31 AMARAL, Antônio Carlos Cintra do. Licitação para concessão de serviço público. São Paulo: Malheiros,
1995. p. 50.
Augusto Neves Dal Pozzo, Felipe Fernandes, João Victor Tavares Galil, Antonio Carlos Alves Pinto
Serrano, Bruno Vieira da Rocha Barbirato
427
Conforme dispõe o art. 6º, §1º, da Lei n.º 8.987/1995, as tarifas devem ser
módicas, isto é, acessíveis a todos os usuários de forma a não os onerar
excessivamente, pois, pela própria definição de serviço público, corresponde à
satisfação de uma necessidade ou conveniência básica dos membros da
coletividade.
As tarifas são verbas remuneratórias não tributárias que devem, conforme
ANTÔNIO CARLOS CINTRA DO AMARAL31, “refletir a composição: custos
mais lucros mais amortização de investimentos menos receitas alternativas,
complementares ou acessórias ou de projetos associados”. Daí porque se impõe a
revisão periódica das tarifas, de modo a adequá-las ao custo operacional e ao preço
dos equipamentos necessários à manutenção e expansão do serviço a fim de
propiciar a justa remuneração do concessionário, na forma contratada (art. 23, inc.
IV da Lei n.º 8.987/1995).
Desde que esteja nos termos do que dispuser o edital ou a proposta
apresentada na respectiva licitação, pode ocorrer que o contrato de concessão fixe
as tarifas aplicáveis aos serviços. No mais, deverão os editais de licitação e os
contratos de concessão estabelecer critérios de revisão e reajuste tarifário,
observando-se a legislação vigente. Porém cabe ressaltar que a revisão das tarifas
é ato privativo do poder concedente, em negociação com o concessionário, que
deverá demonstrar a renda da empresa, as despesas do serviço e a remuneração do
capital investido ou a ser investido nas ampliações necessárias.
maior ocorre entre os preços públicos e as tarifas, cuja essência em comum é a contratualidade, uma vez
que não decorrem de lei estrita determinando sua cobrança, assim como os tributos. [...] A constituição
Federal não se referiu ao preço público e a legislação que o menciona trata também da tarifa, o que, por si
só, já pressupõe que não devem ser encarados como sinônimos. Se fossem idênticos não teriam nomes
diferentes. No entanto, estas normas somente fazem referência à existência do preço público, mas não
estabelecem qualquer regime ou princípio que lhe fosse aplicável, com vistas a estabelecer um contorno
mínimo. [...] Assim, as tarifas não recebem um tratamento tão rigoroso como as taxas, eis que prescindem
de lei, mas também não são tão livres como os preços públicos. Mesmo sem os contornos tão severos como
os da taxa, as tarifas diferenciam-se dos preços públicos por serem reguladas; afinal, o que está em jogo é
o interesse dos usuários dos serviços públicos, que têm o direito subjetivo a um serviço adequado. [...]
conforme a lição de BILAC PINTO: “O preço é uma receita pública de natureza contratual, não obrigatória,
e que, como o seu próprio nome indica, somente pode ser instituído como remuneração de um ser viço ou
de um bem vendido pelo Estado, atendida sempre a equivalência das prestações recíprocas [...]. Além de
todos os elementos acima mencionados, há outras duas peculiaridades no tratamento da tarifa que a
diferenciam do preço público: (i) a necessidade de uma política tarifária, aplicando-se, em decorrência, os
princípios correspondentes (dentre estes, o da modicidade tarifária) e (ii) a manutenção do equilíbrio
econômico-financeiro do contrato de concessão”.
31 AMARAL, Antônio Carlos Cintra do. Licitação para concessão de serviço público. São Paulo: Malheiros,
1995. p. 50.
DIREITO ADMINISTRATIVO LEVADO A SÉRIO:
Estudos em homenagem ao Prof. Ricardo Marcondes Martins
428
O art. 13 da Lei n.º 9.074/1995 permite que as tarifas sejam diferenciadas
em função das características técnicas do serviço e dos respectivos custos
específicos, provenientes do atendimento aos distintos segmentos de usuários.
Sendo assim, pode-se cobrar tarifa mais elevada ou mais baixa a determinados
grupos de usuários em função das características especiais do serviço prestado e
dos custos específicos assim obtidos, ou pela utilização do serviço em horários ou
dias diferentes.
Embora a concessionária não tenha a liberdade de fixar sua própria tarifa,
poderá esta ser inferior à fixada desde que de forma equânime e não
discriminatória, vedada a isenção ou redução subjetiva de valores, inclusive,
mediante permuta de serviços, e o abuso do poder econômico. Essas isenções ou
reduções somente serão admitidas quando extensíveis a todos os usuários de uma
dada região que se enquadrem em condições, precisas e isonômicas, para sua
fruição.
Para isentar ou reduzir a tarifa, o concessionário deverá comunicar
previamente ao poder concedente ou a quem este determine e divulgar amplamente
para que todos usuários tenham conhecimento.
Essas são as isenções e reduções tarifárias concedidas por mera
liberalidade dos concessionários. Isto é, aquelas isenções e reduções que a
concessionária, a seu único e exclusivo critério e sua responsabilidade, poderá
conceder, bem como arredondamentos de tarifa de pedágio em favor do usuário,
visando facilitar o troco e, até mesmo, a realização de promoções tarifárias,
inclusive, procedendo reduções sazonais em dias e horas de baixa demanda, desde
que autorizadas por contrato ou pelo poder concedente, sem que isso, todavia, possa
gerar à concessionária qualquer direito de solicitar compensação (equilíbrio
econômico-financeiro) nos valores das tarifas.
Nada impede que os contratos de concessões prevejam isenções e
reduções; tal prática, inclusive, é comum. Lei também pode conferir esses
benefícios. Agora, toda e qualquer isenção ou redução tarifária conferida por lei ou
fruto de decisão judicial, após o termo inicial do equilíbrio, produz imediato
impacto no contrato, pois desequilibra os aspectos econômico-financeiros
originalmente fixados no contrato. Infere-se assim que deverá existir previsão de
fonte de custeio sempre que possível – daí a dificuldade do Judiciário, a pretexto
de atender ao princípio da isonomia material, deferir pedidos de isenção ou
redução, criando benefícios tarifários para uma determinada categoria de usuários,
colocando em risco toda a adequação do serviço público. Essa é a inteligência, ao
Estudos em homenagem ao Prof. Ricardo Marcondes Martins
428
O art. 13 da Lei n.º 9.074/1995 permite que as tarifas sejam diferenciadas
em função das características técnicas do serviço e dos respectivos custos
específicos, provenientes do atendimento aos distintos segmentos de usuários.
Sendo assim, pode-se cobrar tarifa mais elevada ou mais baixa a determinados
grupos de usuários em função das características especiais do serviço prestado e
dos custos específicos assim obtidos, ou pela utilização do serviço em horários ou
dias diferentes.
Embora a concessionária não tenha a liberdade de fixar sua própria tarifa,
poderá esta ser inferior à fixada desde que de forma equânime e não
discriminatória, vedada a isenção ou redução subjetiva de valores, inclusive,
mediante permuta de serviços, e o abuso do poder econômico. Essas isenções ou
reduções somente serão admitidas quando extensíveis a todos os usuários de uma
dada região que se enquadrem em condições, precisas e isonômicas, para sua
fruição.
Para isentar ou reduzir a tarifa, o concessionário deverá comunicar
previamente ao poder concedente ou a quem este determine e divulgar amplamente
para que todos usuários tenham conhecimento.
Essas são as isenções e reduções tarifárias concedidas por mera
liberalidade dos concessionários. Isto é, aquelas isenções e reduções que a
concessionária, a seu único e exclusivo critério e sua responsabilidade, poderá
conceder, bem como arredondamentos de tarifa de pedágio em favor do usuário,
visando facilitar o troco e, até mesmo, a realização de promoções tarifárias,
inclusive, procedendo reduções sazonais em dias e horas de baixa demanda, desde
que autorizadas por contrato ou pelo poder concedente, sem que isso, todavia, possa
gerar à concessionária qualquer direito de solicitar compensação (equilíbrio
econômico-financeiro) nos valores das tarifas.
Nada impede que os contratos de concessões prevejam isenções e
reduções; tal prática, inclusive, é comum. Lei também pode conferir esses
benefícios. Agora, toda e qualquer isenção ou redução tarifária conferida por lei ou
fruto de decisão judicial, após o termo inicial do equilíbrio, produz imediato
impacto no contrato, pois desequilibra os aspectos econômico-financeiros
originalmente fixados no contrato. Infere-se assim que deverá existir previsão de
fonte de custeio sempre que possível – daí a dificuldade do Judiciário, a pretexto
de atender ao princípio da isonomia material, deferir pedidos de isenção ou
redução, criando benefícios tarifários para uma determinada categoria de usuários,
colocando em risco toda a adequação do serviço público. Essa é a inteligência, ao
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Augusto Neves Dal Pozzo, Felipe Fernandes, João Victor Tavares Galil, Antonio Carlos Alves Pinto
Serrano, Bruno Vieira da Rocha Barbirato
429
menos em âmbito federal, do art. 35 da Lei n.º 9.074/1995, ao condicionar
benefícios tarifários a:
(i) previsão, em lei, da origem dos recursos ou da simultânea revisão da
estrutura tarifária da concessionária, de forma a preservar o equilíbrio econômico-
financeiro do contrato; e
(ii) atribuição a uma classe ou coletividade de usuários dos serviços,
vedado o benefício singular.
A ratio do referido dispositivo, segundo FLÁVIO AMARAL GARCIA32,
é a seguinte:
O que a lei objetivou evitar foi a concessão de isenção tarifária
sem a previsão de outra fonte de custeio, seja por meio de
subsídio do próprio poder concedente (o que implica na previsão
de recursos orçamentários), seja por meio de revisão da tarifa,
sob pena de se desnaturar o equilíbrio econômico-financeiro do
contrato.
Esse dispositivo se enquadra como norma geral, de sorte que os estados-
membros da federação devem observá-lo como norma-princípio em todos os seus
contratos de concessão, assim, evitando o colapso de seus serviços públicos. O
efeito prático desse entendimento seria a impossibilidade de o Judiciário conceder
isenções ou reduções tarifárias.
Para MARCOS JURUENA VILLELA SOUTO:33
É legítima sim a atribuição de gratuidades submetidas à
possibilidade de controle em sua concessão, mas o fato é que essa
preocupação de inclusão social, com vistas à dignidade da pessoa
humana, não pode transformar uma obrigação solidária em uma
obrigação solitária. O estado assume com o particular nessa
relação de mercado, e concessão é uma relação entre o Estado e
32 GARCIA, Flávio Amaral. Regulação jurídica das rodovias concedidas. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2004,
p. 181.
33 SOUTO, Marcos Juruena Villela. Concessões e permissões nos serviços públicos. Justiça & Cidadania,
Rio de Janeiro, n. 86, p. 26-30, set. 2007, p. 27.
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menos em âmbito federal, do art. 35 da Lei n.º 9.074/1995, ao condicionar
benefícios tarifários a:
(i) previsão, em lei, da origem dos recursos ou da simultânea revisão da
estrutura tarifária da concessionária, de forma a preservar o equilíbrio econômico-
financeiro do contrato; e
(ii) atribuição a uma classe ou coletividade de usuários dos serviços,
vedado o benefício singular.
A ratio do referido dispositivo, segundo FLÁVIO AMARAL GARCIA32,
é a seguinte:
O que a lei objetivou evitar foi a concessão de isenção tarifária
sem a previsão de outra fonte de custeio, seja por meio de
subsídio do próprio poder concedente (o que implica na previsão
de recursos orçamentários), seja por meio de revisão da tarifa,
sob pena de se desnaturar o equilíbrio econômico-financeiro do
contrato.
Esse dispositivo se enquadra como norma geral, de sorte que os estados-
membros da federação devem observá-lo como norma-princípio em todos os seus
contratos de concessão, assim, evitando o colapso de seus serviços públicos. O
efeito prático desse entendimento seria a impossibilidade de o Judiciário conceder
isenções ou reduções tarifárias.
Para MARCOS JURUENA VILLELA SOUTO:33
É legítima sim a atribuição de gratuidades submetidas à
possibilidade de controle em sua concessão, mas o fato é que essa
preocupação de inclusão social, com vistas à dignidade da pessoa
humana, não pode transformar uma obrigação solidária em uma
obrigação solitária. O estado assume com o particular nessa
relação de mercado, e concessão é uma relação entre o Estado e
32 GARCIA, Flávio Amaral. Regulação jurídica das rodovias concedidas. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2004,
p. 181.
33 SOUTO, Marcos Juruena Villela. Concessões e permissões nos serviços públicos. Justiça & Cidadania,
Rio de Janeiro, n. 86, p. 26-30, set. 2007, p. 27.
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430
o mercado. Enquanto não se preserva o mercado como uma
instituição viabilizadora de investimentos, pode-se inviabilizar a
própria atuação do poder público, sufocando recursos que
deveriam ser empregados em outros setores.
Por isso cabe ao poder público formatar a política tarifária. O Judiciário
tem uma microvisão (interpartes) nesses tipos de casos. Com isso, o impacto de
uma decisão judicial pode ser devastador.34 Ao pensar dessa forma, limitar-se-ia
apenas ao poder concedente e ao Legislativo, únicos com possibilidade de prever
fontes de custeio, a possibilidade de criarem isenções e reduções tarifárias. No
entanto, excepcionalmente, entende-se que o Judiciário pode sim conceder
isenções, mas não reduções, sem violar a separação dos poderes. Fato que
interferirá no equilíbrio econômico-financeiro do contrato, mas tal deverá ser
reequilibrado por meio da revisão tarifária.
Essa remuneração varia quando a concessão é patrocinada ou
administrativa, ou seja, quando, diante de parcerias público-privadas (PPPs) em seu
sentido estrito. A concessão patrocinada envolve, adicionalmente, tarifa módica
cobrada dos usuários, contraprestação pecuniária do parceiro público ao parceiro
privado. Já a concessão administrativa não possui tarifa, sendo o parceiro privado
remunerado por distintos meios de contraprestações definidas na Lei n.º
11.079/2004.
Além das tarifas, os concessionários podem receber verbas remuneratórias
não tarifárias, descritas como receitas alternativas, complementares, acessórias
ou de projetos associados pelo art. 11 da Lei n.º 8.987/1995. Receitas alternativas
são aquelas que substituem o pagamento de tarifa pelos usuários; complementares,
prestam-se à diminuição do valor total da tarifa; e acessórias têm o objeto principal
da atividade ou mesmo completamente estranhas ao serviço em si.
No atendimento às peculiaridades de cada serviço público, poderá o poder
concedente prever, em favor da concessionária, no edital de licitação, a
34 Lógica símile é apresentada por Ana Paula De Barcellos: “[...] o fato é que nem o jurista, e muito menos o
juiz, dispõem de elementos ou condições de avaliar, sobretudo em demandas individuais, a realidade da
ação estatal como um todo. Preocupado com a solução dos casos concretos – o que se poderia denominar
de micro-justiça –, o juiz fatalmente ignora outras necessidades relevantes e a imposição inexorável de
gerenciar recursos limitados para o atendimento de demandas ilimitadas: a macro-justiça. Ou seja: ainda
que fosse legítimo o controle jurisdicional das políticas públicas, o jurista não disporia do instrumental
técnico ou de informação para levá-lo a cabo sem desencadear amplas distorções no sistema de políticas
públicas globalmente considerado.” (BARCELLOS, Ana Paula de. Constitucionalização das políticas
públicas em matéria de direitos fundamentais: o controle político-social e o controle jurídico no espaço
democrático. Revista de Direito do Estado, v.1, n. 3, p. 34 jul./set. 2006).
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430
o mercado. Enquanto não se preserva o mercado como uma
instituição viabilizadora de investimentos, pode-se inviabilizar a
própria atuação do poder público, sufocando recursos que
deveriam ser empregados em outros setores.
Por isso cabe ao poder público formatar a política tarifária. O Judiciário
tem uma microvisão (interpartes) nesses tipos de casos. Com isso, o impacto de
uma decisão judicial pode ser devastador.34 Ao pensar dessa forma, limitar-se-ia
apenas ao poder concedente e ao Legislativo, únicos com possibilidade de prever
fontes de custeio, a possibilidade de criarem isenções e reduções tarifárias. No
entanto, excepcionalmente, entende-se que o Judiciário pode sim conceder
isenções, mas não reduções, sem violar a separação dos poderes. Fato que
interferirá no equilíbrio econômico-financeiro do contrato, mas tal deverá ser
reequilibrado por meio da revisão tarifária.
Essa remuneração varia quando a concessão é patrocinada ou
administrativa, ou seja, quando, diante de parcerias público-privadas (PPPs) em seu
sentido estrito. A concessão patrocinada envolve, adicionalmente, tarifa módica
cobrada dos usuários, contraprestação pecuniária do parceiro público ao parceiro
privado. Já a concessão administrativa não possui tarifa, sendo o parceiro privado
remunerado por distintos meios de contraprestações definidas na Lei n.º
11.079/2004.
Além das tarifas, os concessionários podem receber verbas remuneratórias
não tarifárias, descritas como receitas alternativas, complementares, acessórias
ou de projetos associados pelo art. 11 da Lei n.º 8.987/1995. Receitas alternativas
são aquelas que substituem o pagamento de tarifa pelos usuários; complementares,
prestam-se à diminuição do valor total da tarifa; e acessórias têm o objeto principal
da atividade ou mesmo completamente estranhas ao serviço em si.
No atendimento às peculiaridades de cada serviço público, poderá o poder
concedente prever, em favor da concessionária, no edital de licitação, a
34 Lógica símile é apresentada por Ana Paula De Barcellos: “[...] o fato é que nem o jurista, e muito menos o
juiz, dispõem de elementos ou condições de avaliar, sobretudo em demandas individuais, a realidade da
ação estatal como um todo. Preocupado com a solução dos casos concretos – o que se poderia denominar
de micro-justiça –, o juiz fatalmente ignora outras necessidades relevantes e a imposição inexorável de
gerenciar recursos limitados para o atendimento de demandas ilimitadas: a macro-justiça. Ou seja: ainda
que fosse legítimo o controle jurisdicional das políticas públicas, o jurista não disporia do instrumental
técnico ou de informação para levá-lo a cabo sem desencadear amplas distorções no sistema de políticas
públicas globalmente considerado.” (BARCELLOS, Ana Paula de. Constitucionalização das políticas
públicas em matéria de direitos fundamentais: o controle político-social e o controle jurídico no espaço
democrático. Revista de Direito do Estado, v.1, n. 3, p. 34 jul./set. 2006).
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Augusto Neves Dal Pozzo, Felipe Fernandes, João Victor Tavares Galil, Antonio Carlos Alves Pinto
Serrano, Bruno Vieira da Rocha Barbirato
431
possibilidade dessas outras fontes remuneratórias, com ou sem exclusividade, com
vistas a favorecer a modicidade das tarifas, observado o disposto no art. 17 da Lei
n.º 8.987/1995.
A lei refere-se a receitas alternativas, complementares, acessórias ou de
projetos associados, de forma análoga, como sinônimos, embora não o sejam. O
objetivo para todas é “em favor da concessionária” e “favorecer a modicidade das
tarifas”. Logo, seu objetivo não é só viabilizar a modicidade tarifária, mas também
uma parte pode ser revertida para a justa remuneração do concessionário.35
Trata-se, em suma, de uma forma de o concessionário obter renda por
outras fontes que não a transferência de renda dos usuários para o prestador do
serviço.
Por fim, há taxas, verba remuneratória tributária que pode ser instituída
por todo e qualquer ente federado, sendo devida pelo exercício de poder de polícia
ou em razão da disponibilização de serviços públicos caracterizados como
específicos e divisíveis (art. 145, caput, inc. II, da CRFB). Sendo assim, é cabível
a incidência de uma taxa pela prestação de serviços públicos, mas essa pode ser
condicionada à sua efetiva utilização, ou bastar sua disposição ao público, podendo
depender apenas da sua utilização potencial pelo contribuinte (art. 79, inc. I, alínea
“a” e “b” do CTN).
Segundo o STF, “a taxa cobrada exclusivamente em razão dos serviços
públicos de coleta, remoção e tratamento ou destinação de lixo ou resíduos
provenientes de imóveis não viola o art. 145, inc. II, da CRFB” (Súmula
Vinculante n.° 19). Significa, portanto, que, para o STF, o serviço de limpeza
urbana e manejo de resíduos sólidos apresenta natureza específica e divisível. A
questão de como mensurar a quantidade desses serviços por imóvel, também, já foi
solucionada pelo STF ao dispor que “é constitucional a adoção, no cálculo do
valor de taxa, de um ou mais elementos da base de cálculo própria de determinado
imposto, desde que não haja integral identidade entre uma base e outra” (Súmula
Vinculante n.° 29).
Essas tarifas e taxas mencionadas, conforme redação do art. 35, caput e
incisos, da Lei n.º 11.445/2007, devem considerar a destinação adequada dos
resíduos coletados e o nível de renda da população da área atendida, de forma
isolada ou combinada; as características dos lotes e as áreas que podem ser neles
35 ALMEIDA, Aline Paola Correa Braga Câmara de. As Tarifas e as Demais Formas de remuneração dos
Serviços Públicos. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009. p. 232.
Augusto Neves Dal Pozzo, Felipe Fernandes, João Victor Tavares Galil, Antonio Carlos Alves Pinto
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possibilidade dessas outras fontes remuneratórias, com ou sem exclusividade, com
vistas a favorecer a modicidade das tarifas, observado o disposto no art. 17 da Lei
n.º 8.987/1995.
A lei refere-se a receitas alternativas, complementares, acessórias ou de
projetos associados, de forma análoga, como sinônimos, embora não o sejam. O
objetivo para todas é “em favor da concessionária” e “favorecer a modicidade das
tarifas”. Logo, seu objetivo não é só viabilizar a modicidade tarifária, mas também
uma parte pode ser revertida para a justa remuneração do concessionário.35
Trata-se, em suma, de uma forma de o concessionário obter renda por
outras fontes que não a transferência de renda dos usuários para o prestador do
serviço.
Por fim, há taxas, verba remuneratória tributária que pode ser instituída
por todo e qualquer ente federado, sendo devida pelo exercício de poder de polícia
ou em razão da disponibilização de serviços públicos caracterizados como
específicos e divisíveis (art. 145, caput, inc. II, da CRFB). Sendo assim, é cabível
a incidência de uma taxa pela prestação de serviços públicos, mas essa pode ser
condicionada à sua efetiva utilização, ou bastar sua disposição ao público, podendo
depender apenas da sua utilização potencial pelo contribuinte (art. 79, inc. I, alínea
“a” e “b” do CTN).
Segundo o STF, “a taxa cobrada exclusivamente em razão dos serviços
públicos de coleta, remoção e tratamento ou destinação de lixo ou resíduos
provenientes de imóveis não viola o art. 145, inc. II, da CRFB” (Súmula
Vinculante n.° 19). Significa, portanto, que, para o STF, o serviço de limpeza
urbana e manejo de resíduos sólidos apresenta natureza específica e divisível. A
questão de como mensurar a quantidade desses serviços por imóvel, também, já foi
solucionada pelo STF ao dispor que “é constitucional a adoção, no cálculo do
valor de taxa, de um ou mais elementos da base de cálculo própria de determinado
imposto, desde que não haja integral identidade entre uma base e outra” (Súmula
Vinculante n.° 29).
Essas tarifas e taxas mencionadas, conforme redação do art. 35, caput e
incisos, da Lei n.º 11.445/2007, devem considerar a destinação adequada dos
resíduos coletados e o nível de renda da população da área atendida, de forma
isolada ou combinada; as características dos lotes e as áreas que podem ser neles
35 ALMEIDA, Aline Paola Correa Braga Câmara de. As Tarifas e as Demais Formas de remuneração dos
Serviços Públicos. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009. p. 232.
DIREITO ADMINISTRATIVO LEVADO A SÉRIO:
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432
edificadas; o peso ou o volume médio coletado por habitante ou por domicílio; o
consumo de água; e a frequência de coleta.36
O §2º do mesmo artigo, dispõe que o titular do serviço que não
implementar o instrumento de cobrança, contados 12 meses desde a publicação da
Lei n.º 14.026/2020 (até 15 de julho de 2021), restará configurado em renúncia de
receita e, caso o titular do serviço não demonstre as razões legais que
fundamentaram essa renúncia (art. 14, incs. I e II, da Lei Complementar n.º
101/2000), poderá responder por improbidade administrativa.37 Ora, é fato que o
prazo previsto é curto.
Já no que diz respeito ao §3º, versa este sobre a prestação por delegação e
estabelece que o titular é obrigado a demonstrar, ao longo dos estudos que
subsidiaram a contratação, a sustentabilidade econômico-financeira da prestação
dos serviços, além de provar, no respectivo processo administrativo, por meio do
fluxo histórico e projeção futura de recursos, que dispunha de recursos suficientes
para o efetivo pagamento dos valores incorridos na delegação.
Além dessas formas de remuneração, existe a possibilidade do uso de
receitas decorrentes de subsídios e subvenções, instrumentos econômicos de
política social que contribuem para a universalização do acesso aos serviços
públicos de saneamento básico por parte de populações de baixa renda.
Tanto a Lei n.º 8.987/1995 como a redação original da Lei n.º 11.445/2007
já admitiam a hipótese de subsídios/subvenções. A Lei n.º 11.445/2007 previa a
existência de subsídios para custear tarifas ou taxas dos usuários e localidades que
não tinham capacidade de pagamento ou escala econômica suficiente para cobrar o
curso integral dos serviços (art. 29, §1º c/cart. 31, inc. III). Segundo GUILHERME
VILLELA PIGNATARO38,
[...] embora o dispositivo se refira apenas àqueles que não possam
arcar com o custo integral, dando a entender que os subsídios não
possam abranger a totalidade da taxa ou tarifa, parece razoável
entender que a autonomia federativa (art. 18, CRFB) e a
liberdade de exercício ou não da competência tributária – e de
36 SILVA FILHO, Carlos; SOLER, Fabricio. Gestão de resíduos no Marco do Saneamento. Disponível em:
https://aesbe.org.br/gestao-de-residuos-no-marco-do-saneamento/. Acesso em: 15 jun. 2021.
37 Ibidem.
38 PIGNATARO, Guilherme Villela. Remuneração pela prestação de serviços de saneamento básico. In:
SADDY, André; CHAUVET, Rodrigo da Fonseca (Coords.) Aspectos Jurídicos do saneamento básico.
Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2017, p. 227.
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edificadas; o peso ou o volume médio coletado por habitante ou por domicílio; o
consumo de água; e a frequência de coleta.36
O §2º do mesmo artigo, dispõe que o titular do serviço que não
implementar o instrumento de cobrança, contados 12 meses desde a publicação da
Lei n.º 14.026/2020 (até 15 de julho de 2021), restará configurado em renúncia de
receita e, caso o titular do serviço não demonstre as razões legais que
fundamentaram essa renúncia (art. 14, incs. I e II, da Lei Complementar n.º
101/2000), poderá responder por improbidade administrativa.37 Ora, é fato que o
prazo previsto é curto.
Já no que diz respeito ao §3º, versa este sobre a prestação por delegação e
estabelece que o titular é obrigado a demonstrar, ao longo dos estudos que
subsidiaram a contratação, a sustentabilidade econômico-financeira da prestação
dos serviços, além de provar, no respectivo processo administrativo, por meio do
fluxo histórico e projeção futura de recursos, que dispunha de recursos suficientes
para o efetivo pagamento dos valores incorridos na delegação.
Além dessas formas de remuneração, existe a possibilidade do uso de
receitas decorrentes de subsídios e subvenções, instrumentos econômicos de
política social que contribuem para a universalização do acesso aos serviços
públicos de saneamento básico por parte de populações de baixa renda.
Tanto a Lei n.º 8.987/1995 como a redação original da Lei n.º 11.445/2007
já admitiam a hipótese de subsídios/subvenções. A Lei n.º 11.445/2007 previa a
existência de subsídios para custear tarifas ou taxas dos usuários e localidades que
não tinham capacidade de pagamento ou escala econômica suficiente para cobrar o
curso integral dos serviços (art. 29, §1º c/cart. 31, inc. III). Segundo GUILHERME
VILLELA PIGNATARO38,
[...] embora o dispositivo se refira apenas àqueles que não possam
arcar com o custo integral, dando a entender que os subsídios não
possam abranger a totalidade da taxa ou tarifa, parece razoável
entender que a autonomia federativa (art. 18, CRFB) e a
liberdade de exercício ou não da competência tributária – e de
36 SILVA FILHO, Carlos; SOLER, Fabricio. Gestão de resíduos no Marco do Saneamento. Disponível em:
https://aesbe.org.br/gestao-de-residuos-no-marco-do-saneamento/. Acesso em: 15 jun. 2021.
37 Ibidem.
38 PIGNATARO, Guilherme Villela. Remuneração pela prestação de serviços de saneamento básico. In:
SADDY, André; CHAUVET, Rodrigo da Fonseca (Coords.) Aspectos Jurídicos do saneamento básico.
Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2017, p. 227.
Coordenadores:
Augusto Neves Dal Pozzo, Felipe Fernandes, João Victor Tavares Galil, Antonio Carlos Alves Pinto
Serrano, Bruno Vieira da Rocha Barbirato
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instituição de isenções tributárias – permite que o ente titular do
serviço público escolha até mesmo se vai deixar de cobrar pela
prestação dos serviços, arcando com a totalidade dos custos do
serviço diretamente através do erário.
Desse modo, entende-se que a previsão de uso de receitas decorrentes de
subsídios e subvenções se constitui em importante mecanismo de segurança
jurídica.
Esses instrumentos de cobrança que efetivam a devida remuneração pelos
serviços prestados, bem como sua regulação prevista à ANA, constituem
importante avanço na promoção de investimentos e concorrência, pois asseguram
a sustentabilidade econômico-financeira e a segurança regulatória do setor.39 Por
conseguinte, ao tornarem o contrato administrativo autossuficiente, fomentam a
efetiva prestação dos serviços.
12. Prorrogação do prazo para a implantação de aterros sanitários
Em consonância ao disposto na Lei n.º 12.305/2010, que institui a Política
Nacional de Resíduos Sólidos, a disposição final ambientalmente adequada de
rejeitos dar-se-á em aterros sanitários (art. 3º, inc. VIII). Dessa forma, a disposição
final de rejeitos em lixões e aterros controlados não é ambientalmente adequada,
de forma que a medida legislativa tenta pôr fim a esse tipo de disposição.
Diversos são os problemas ambientais associados a esse tipo de disposição
final ambientalmente inadequada, como o mau odor, a contaminação do solo e da
água subterrânea, o aumento de doenças, além da emissão de gases do efeito estufa
que aceleram o aquecimento global.
Segundo dados disponibilizados pela Associação Brasileira de Empresas
de Limpeza Pública e Resíduos Especiais (Abrelpe), em 2019, 40,5% dos rejeitos
foram despejados em lixões ou aterros controlados, subdivididos em 17,5% e 23%,
respectivamente.40 A Confederação Nacional de Municípios (CNM) possui o que
39 PEDRO, Antonio Fernando. Notas sobre o novo marco legal do saneamento no Brasil. Disponível em:
https://www.ambientelegal.com.br/notas-sobre-o-novo-marco-legal-do-saneamento-no-brasil/. Acesso
em: 15 jun. 2021.
40 ABRELPE. Panorama dos resíduos sólidos no Brasil 2020. Disponível em:
https://abrelpe.org.br/panorama-2020/. Acesso em: 12 jun. 2021
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instituição de isenções tributárias – permite que o ente titular do
serviço público escolha até mesmo se vai deixar de cobrar pela
prestação dos serviços, arcando com a totalidade dos custos do
serviço diretamente através do erário.
Desse modo, entende-se que a previsão de uso de receitas decorrentes de
subsídios e subvenções se constitui em importante mecanismo de segurança
jurídica.
Esses instrumentos de cobrança que efetivam a devida remuneração pelos
serviços prestados, bem como sua regulação prevista à ANA, constituem
importante avanço na promoção de investimentos e concorrência, pois asseguram
a sustentabilidade econômico-financeira e a segurança regulatória do setor.39 Por
conseguinte, ao tornarem o contrato administrativo autossuficiente, fomentam a
efetiva prestação dos serviços.
12. Prorrogação do prazo para a implantação de aterros sanitários
Em consonância ao disposto na Lei n.º 12.305/2010, que institui a Política
Nacional de Resíduos Sólidos, a disposição final ambientalmente adequada de
rejeitos dar-se-á em aterros sanitários (art. 3º, inc. VIII). Dessa forma, a disposição
final de rejeitos em lixões e aterros controlados não é ambientalmente adequada,
de forma que a medida legislativa tenta pôr fim a esse tipo de disposição.
Diversos são os problemas ambientais associados a esse tipo de disposição
final ambientalmente inadequada, como o mau odor, a contaminação do solo e da
água subterrânea, o aumento de doenças, além da emissão de gases do efeito estufa
que aceleram o aquecimento global.
Segundo dados disponibilizados pela Associação Brasileira de Empresas
de Limpeza Pública e Resíduos Especiais (Abrelpe), em 2019, 40,5% dos rejeitos
foram despejados em lixões ou aterros controlados, subdivididos em 17,5% e 23%,
respectivamente.40 A Confederação Nacional de Municípios (CNM) possui o que
39 PEDRO, Antonio Fernando. Notas sobre o novo marco legal do saneamento no Brasil. Disponível em:
https://www.ambientelegal.com.br/notas-sobre-o-novo-marco-legal-do-saneamento-no-brasil/. Acesso
em: 15 jun. 2021.
40 ABRELPE. Panorama dos resíduos sólidos no Brasil 2020. Disponível em:
https://abrelpe.org.br/panorama-2020/. Acesso em: 12 jun. 2021
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chama de Observatório dos Lixões, pelo qual informa que 2.257 municípios, dos
5.570 existentes, ou seja, 40,52%, possuem aterros sanitários.41
Na busca por substituir esse tipo de disposição final inadequada, o
legislador, no art. 54 da Lei n.º 12.305/2010, estabeleceu, à época, que a disposição
final ambientalmente adequada dos rejeitos deveria ser devidamente implementada
em até 4 (quatro) anos após a data de publicação da lei.
Conforme fora demonstrado, a tentativa do legislador falhou, pois o prazo
se encerrou no dia 2 de agosto de 2014 e a destinação final ambientalmente
adequada ainda está longe de atingir a universalização, mesmo após quase 11 anos
da sua edição.
Assim, buscando novamente pôr fim à disposição final ambientalmente
inadequada dos rejeitos, o novo marco legal incluiu nova redação ao art. 54 da Lei
n.º 12.305/2010, prevendo que a disposição final ambientalmente adequada dos
rejeitos deve ser implementada até 31 de dezembro de 2020, à exceção dos
Municípios que até essa data já elaboraram plano intermunicipal de resíduos
sólidos ou plano municipal de gestão integrada de resíduos sólidos e que possuam
mecanismos de cobrança de modo a garantir sua sustentabilidade econômico-
financeira. Para esses Municípios que constituem exceção à regra, foram definidos
os prazos de:
(i) até 2 de agosto de 2021, para capitais de estados e municípios
integrantes de Região Metropolitana ou Região Integrada de Desenvolvimento de
capitais (art. 54, inc. I);
(ii) até 2 de agosto de 2022, para municípios com população superior a
100.000 habitantes no Censo 2010, e para municípios que tenham a mancha urbana
da sede municipal situada a menos de 20 quilômetros da fronteira com países
limítrofes (art. 54, inc. II);
(iii) até 2 de agosto de 2023, para municípios com população entre 50.000
e 100.000 habitantes no Censo 2010 (art. 54, inc. III); e
(iv) até 2 de agosto de 2024, para municípios com população inferior a
50.000 habitantes no Censo 2010 (art. 54, inc. IV).
41 CNM. Observatório dos Lixões. Disponível em: http://www.lixoes.cnm.org.br/ Acesso em: 17 jun. 2021.
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434
chama de Observatório dos Lixões, pelo qual informa que 2.257 municípios, dos
5.570 existentes, ou seja, 40,52%, possuem aterros sanitários.41
Na busca por substituir esse tipo de disposição final inadequada, o
legislador, no art. 54 da Lei n.º 12.305/2010, estabeleceu, à época, que a disposição
final ambientalmente adequada dos rejeitos deveria ser devidamente implementada
em até 4 (quatro) anos após a data de publicação da lei.
Conforme fora demonstrado, a tentativa do legislador falhou, pois o prazo
se encerrou no dia 2 de agosto de 2014 e a destinação final ambientalmente
adequada ainda está longe de atingir a universalização, mesmo após quase 11 anos
da sua edição.
Assim, buscando novamente pôr fim à disposição final ambientalmente
inadequada dos rejeitos, o novo marco legal incluiu nova redação ao art. 54 da Lei
n.º 12.305/2010, prevendo que a disposição final ambientalmente adequada dos
rejeitos deve ser implementada até 31 de dezembro de 2020, à exceção dos
Municípios que até essa data já elaboraram plano intermunicipal de resíduos
sólidos ou plano municipal de gestão integrada de resíduos sólidos e que possuam
mecanismos de cobrança de modo a garantir sua sustentabilidade econômico-
financeira. Para esses Municípios que constituem exceção à regra, foram definidos
os prazos de:
(i) até 2 de agosto de 2021, para capitais de estados e municípios
integrantes de Região Metropolitana ou Região Integrada de Desenvolvimento de
capitais (art. 54, inc. I);
(ii) até 2 de agosto de 2022, para municípios com população superior a
100.000 habitantes no Censo 2010, e para municípios que tenham a mancha urbana
da sede municipal situada a menos de 20 quilômetros da fronteira com países
limítrofes (art. 54, inc. II);
(iii) até 2 de agosto de 2023, para municípios com população entre 50.000
e 100.000 habitantes no Censo 2010 (art. 54, inc. III); e
(iv) até 2 de agosto de 2024, para municípios com população inferior a
50.000 habitantes no Censo 2010 (art. 54, inc. IV).
41 CNM. Observatório dos Lixões. Disponível em: http://www.lixoes.cnm.org.br/ Acesso em: 17 jun. 2021.
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Desse modo, trata-se de importante novidade legislativa ao prever prazos
distintos em observância às diferenças regionais socioeconômicas.42 Ainda, no §2º
do art. 54, há previsão expressa para que se adotem outras soluções ambientalmente
adequadas quando a disposição de rejeitos em aterros sanitários for
economicamente inviável.
Anota-se que a dilação do prazo supraexposta importa apenas à instalação
de aterros sanitários, buscando eliminar as formas de disposição final
ambientalmente inadequadas que são maléficas e prejudiciais à sociedade e ao meio
ambiente. Assim, o conteúdo mínimo para a elaboração do Plano Nacional de
Resíduos Sólidos, previsto no art. 15 e incisos, da Lei n.º 12.305/2010, que inclui,
dentre outras disposições, metas de redução, reutilização e reciclagem, permanece
inalterado.43
13. Prazos no novo marco legal de saneamento básico
O novo marco legal do saneamento básico estabelece, em alguns de seus
dispositivos, uma série de novos prazos para matérias diferentes, mas que possuem
a mesma finalidade, qual seja, promover a adequada e efetiva prestação dos
serviços de saneamento, de forma a impulsionar melhores condições sociais,
ambientais e econômicas para o tecido social como um todo.
A seguir, remete-se lista com o objeto e o prazo estabelecidos até a
presente data, tanto pela lei quanto pelos regulamentos e pela norma de referência
já emanados:
42 PEDRO, Antonio Fernando. Notas sobre o novo marco legal do saneamento no Brasil. Disponível em:
https://www.ambientelegal.com.br/notas-sobre-o-novo-marco-legal-do-saneamento-no-brasil/. Acesso
em: 12 jun. 2021
43 GOIÁS. Ministério Público do Estado de Goiás. Nota Técnica Marco Legal do Saneamento Básico.
Disponível em:
http://www.mpgo.mp.br/portal/arquivos/2020/10/08/14_44_37_202_Nota_T%C3%A9cnica_Marco_Leg
al_do_Saneamento_B%C3%A1sico_outubro_de_2020_.pdf. Acesso em: 17 jun. 2021.
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Desse modo, trata-se de importante novidade legislativa ao prever prazos
distintos em observância às diferenças regionais socioeconômicas.42 Ainda, no §2º
do art. 54, há previsão expressa para que se adotem outras soluções ambientalmente
adequadas quando a disposição de rejeitos em aterros sanitários for
economicamente inviável.
Anota-se que a dilação do prazo supraexposta importa apenas à instalação
de aterros sanitários, buscando eliminar as formas de disposição final
ambientalmente inadequadas que são maléficas e prejudiciais à sociedade e ao meio
ambiente. Assim, o conteúdo mínimo para a elaboração do Plano Nacional de
Resíduos Sólidos, previsto no art. 15 e incisos, da Lei n.º 12.305/2010, que inclui,
dentre outras disposições, metas de redução, reutilização e reciclagem, permanece
inalterado.43
13. Prazos no novo marco legal de saneamento básico
O novo marco legal do saneamento básico estabelece, em alguns de seus
dispositivos, uma série de novos prazos para matérias diferentes, mas que possuem
a mesma finalidade, qual seja, promover a adequada e efetiva prestação dos
serviços de saneamento, de forma a impulsionar melhores condições sociais,
ambientais e econômicas para o tecido social como um todo.
A seguir, remete-se lista com o objeto e o prazo estabelecidos até a
presente data, tanto pela lei quanto pelos regulamentos e pela norma de referência
já emanados:
42 PEDRO, Antonio Fernando. Notas sobre o novo marco legal do saneamento no Brasil. Disponível em:
https://www.ambientelegal.com.br/notas-sobre-o-novo-marco-legal-do-saneamento-no-brasil/. Acesso
em: 12 jun. 2021
43 GOIÁS. Ministério Público do Estado de Goiás. Nota Técnica Marco Legal do Saneamento Básico.
Disponível em:
http://www.mpgo.mp.br/portal/arquivos/2020/10/08/14_44_37_202_Nota_T%C3%A9cnica_Marco_Leg
al_do_Saneamento_B%C3%A1sico_outubro_de_2020_.pdf. Acesso em: 17 jun. 2021.
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Quadro 1 – Prazos no novo marco legal de saneamento básico
Objeto Prazo
■ Disposição final ambientalmente adequada dos rejeitos
(art. 54, caput, da Lei n.o 12.305/2010)
Constituem exceções à regra supra, os Municípios que, até 31
de dezembro de 2020, tenham elaborado plano intermunicipal de
resíduos sólidos ou plano municipal de gestão integrada de
resíduos sólidos e que disponham de mecanismos de cobrança
que garantam sua sustentabilidade econômico-financeira, nos
termos do art. 29 da Lei n.º 11.445, de 5 de janeiro de 2007, para
os quais ficam definidos os seguintes prazos (art.54, caput, da
Lei n.o 12.305/2010):
■ Capitais de estados e municípios integrantes de Região
Metropolitana ou Região Integrada de Desenvolvimento de
capitais (art. 54, inc. I, da Lei n.o 12.305/2010)
■ Municípios com população superior a 100.000 habitantes no
Censo 2010, e para municípios que tenham a mancha urbana
da sede municipal situada a menos de 20 quilômetros da
fronteira com países limítrofes (art. 54, inc. II, da Lei n.o
12.305/2010)
■ Municípios com população entre 50.000 e 100.000
habitantes no Censo 2010 (art. 54, inc. III, da Lei n.o
12.305/2010)
■ Municípios com população inferior a 50.000 habitantes no
Censo 2010 (art. 54, inc. IV, da Lei n.o 12.305/2010)
31 de dezembro de 2020
2 de agosto de 2021
2 de agosto de 2022
2 de agosto de 2023
2 de agosto de 2024
■ Titular deverá implementar instrumento de cobrança pela
prestação dos serviços de limpeza urbana e manejo de
resíduos sólidos (art. 35, §2º, da Lei n.o 11.445/2007)
15 de julho de 2021
■ Publicação, pelos titulares, dos planos de saneamento básico
(art. 19 da Lei n.o 14.026/2020)
31 de dezembro de 2022
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Quadro 1 – Prazos no novo marco legal de saneamento básico
Objeto Prazo
■ Disposição final ambientalmente adequada dos rejeitos
(art. 54, caput, da Lei n.o 12.305/2010)
Constituem exceções à regra supra, os Municípios que, até 31
de dezembro de 2020, tenham elaborado plano intermunicipal de
resíduos sólidos ou plano municipal de gestão integrada de
resíduos sólidos e que disponham de mecanismos de cobrança
que garantam sua sustentabilidade econômico-financeira, nos
termos do art. 29 da Lei n.º 11.445, de 5 de janeiro de 2007, para
os quais ficam definidos os seguintes prazos (art.54, caput, da
Lei n.o 12.305/2010):
■ Capitais de estados e municípios integrantes de Região
Metropolitana ou Região Integrada de Desenvolvimento de
capitais (art. 54, inc. I, da Lei n.o 12.305/2010)
■ Municípios com população superior a 100.000 habitantes no
Censo 2010, e para municípios que tenham a mancha urbana
da sede municipal situada a menos de 20 quilômetros da
fronteira com países limítrofes (art. 54, inc. II, da Lei n.o
12.305/2010)
■ Municípios com população entre 50.000 e 100.000
habitantes no Censo 2010 (art. 54, inc. III, da Lei n.o
12.305/2010)
■ Municípios com população inferior a 50.000 habitantes no
Censo 2010 (art. 54, inc. IV, da Lei n.o 12.305/2010)
31 de dezembro de 2020
2 de agosto de 2021
2 de agosto de 2022
2 de agosto de 2023
2 de agosto de 2024
■ Titular deverá implementar instrumento de cobrança pela
prestação dos serviços de limpeza urbana e manejo de
resíduos sólidos (art. 35, §2º, da Lei n.o 11.445/2007)
15 de julho de 2021
■ Publicação, pelos titulares, dos planos de saneamento básico
(art. 19 da Lei n.o 14.026/2020)
31 de dezembro de 2022
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■ Metas de universalização, definidas em contrato, que
garantam o atendimento de 99% da população com água potável
e de 90% da população com coleta e tratamento de esgotos (art.
11-B, caput, da Lei n.o 11.445/2007)
■ Inclusão dessas metas nos contratos em vigor que não as
possuam (art. 11- B, §1º, da Lei n.o 11.445/2007)
■ Estudos para a licitação da prestação regionalizada
apontarem para a inviabilidade econômico-financeira da
universalização na data referida no caput deste artigo (art. 11-
B, §9º, da Lei n.o 11.445/2007)
31 de dezembro de 2033
31 de março de 2022
Dilata-se o prazo de 31 de
dezembro de 2033 para 1º
de janeiro de 2040
■ Responsabilidade da entidade reguladora ou titular dos serviços
públicos de verificar e aplicar a todas as edificações implantadas
na área coberta com serviço de esgotamento sanitário, o prazo
não superior a um ano para que os usuários conectem suas
edificações à rede de esgotos, onde disponível, sob pena de o
prestador do serviço realizar a conexão mediante cobrança do
usuário (art. 45, §7º, da Lei n.o 11.445/2007)
31 de dezembro de 2025
Alocação de recursos públicos federais e financiamentos com
recursos da União ou com recursos geridos ou operados por
órgãos ou entidades da União, condicionados à (art. 50, caput,
da Lei n.o 11.445/2007):
■Adesão pelos titulares dos serviços públicos de saneamento
básico à estrutura de governança correspondente, nos casos
de unidade regional de saneamento básico, blocos de
referência e gestão associada (art. 50, inc. VIII, da Lei n.o
11.445/2007)
■Constituição da entidade de governança federativa no
prazo estabelecido no inc. VIII do caput deste artigo. (art.
50, inc. IX, da Lei n.o 11.445/2007)
Até 180 (cento e oitenta)
dias contados de sua
instituição
Até 180 (cento e oitenta)
dias contados de sua
instituição
Decreto irá dispor sobre o apoio técnico-financeiro da União à
adaptação dos serviços públicos de saneamento básico às
disposições desta lei, observadas as seguintes etapas: (art. 13,
caput, da Lei n.o 14.026/2020)
Alteração dos contratos de programa vigentes, com vistas à
transição para o novo modelo de prestação (art. 13, inc. V, da
Lei n.o 14.026/2020)
■ Caso a alteração dos contratos de programa vigentes exija a
substituição de contratos com prazos distintos (art. 13, §1º, da
Lei n.o 14.026/2020)
Os prazos poderão ser
reduzidos ou prorrogados,
de maneira a convergir a
data de término com o
início do contrato de
concessão definitivo,
observando-se que na
hipótese de (art. 13, §1º, da
Lei n.o 14.026/2020):
Redução do prazo, o
prestador será indenizado
na forma do art. 37 da Lei
n.º 8.987, de 13 de fevereiro
Augusto Neves Dal Pozzo, Felipe Fernandes, João Victor Tavares Galil, Antonio Carlos Alves Pinto
Serrano, Bruno Vieira da Rocha Barbirato
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■ Metas de universalização, definidas em contrato, que
garantam o atendimento de 99% da população com água potável
e de 90% da população com coleta e tratamento de esgotos (art.
11-B, caput, da Lei n.o 11.445/2007)
■ Inclusão dessas metas nos contratos em vigor que não as
possuam (art. 11- B, §1º, da Lei n.o 11.445/2007)
■ Estudos para a licitação da prestação regionalizada
apontarem para a inviabilidade econômico-financeira da
universalização na data referida no caput deste artigo (art. 11-
B, §9º, da Lei n.o 11.445/2007)
31 de dezembro de 2033
31 de março de 2022
Dilata-se o prazo de 31 de
dezembro de 2033 para 1º
de janeiro de 2040
■ Responsabilidade da entidade reguladora ou titular dos serviços
públicos de verificar e aplicar a todas as edificações implantadas
na área coberta com serviço de esgotamento sanitário, o prazo
não superior a um ano para que os usuários conectem suas
edificações à rede de esgotos, onde disponível, sob pena de o
prestador do serviço realizar a conexão mediante cobrança do
usuário (art. 45, §7º, da Lei n.o 11.445/2007)
31 de dezembro de 2025
Alocação de recursos públicos federais e financiamentos com
recursos da União ou com recursos geridos ou operados por
órgãos ou entidades da União, condicionados à (art. 50, caput,
da Lei n.o 11.445/2007):
■Adesão pelos titulares dos serviços públicos de saneamento
básico à estrutura de governança correspondente, nos casos
de unidade regional de saneamento básico, blocos de
referência e gestão associada (art. 50, inc. VIII, da Lei n.o
11.445/2007)
■Constituição da entidade de governança federativa no
prazo estabelecido no inc. VIII do caput deste artigo. (art.
50, inc. IX, da Lei n.o 11.445/2007)
Até 180 (cento e oitenta)
dias contados de sua
instituição
Até 180 (cento e oitenta)
dias contados de sua
instituição
Decreto irá dispor sobre o apoio técnico-financeiro da União à
adaptação dos serviços públicos de saneamento básico às
disposições desta lei, observadas as seguintes etapas: (art. 13,
caput, da Lei n.o 14.026/2020)
Alteração dos contratos de programa vigentes, com vistas à
transição para o novo modelo de prestação (art. 13, inc. V, da
Lei n.o 14.026/2020)
■ Caso a alteração dos contratos de programa vigentes exija a
substituição de contratos com prazos distintos (art. 13, §1º, da
Lei n.o 14.026/2020)
Os prazos poderão ser
reduzidos ou prorrogados,
de maneira a convergir a
data de término com o
início do contrato de
concessão definitivo,
observando-se que na
hipótese de (art. 13, §1º, da
Lei n.o 14.026/2020):
Redução do prazo, o
prestador será indenizado
na forma do art. 37 da Lei
n.º 8.987, de 13 de fevereiro
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de 1995; e (art. 13, §1º, inc.
I, da Lei n.o 14.026/2020)
Prorrogação do prazo,
proceder-se-á, caso
necessário, à revisão
extraordinária, na forma
do inc. II do caput do art. 38
da Lei n.º 11.445, de 5 de
janeiro de 2007. (art. 13,
§1º, inc. II, da Lei n.o
14.026/2020)
■ Manifestação da decisão dos entes públicos que formalizaram
o contrato de programa dos serviços, sobre a proposta de
substituição dos contratos existentes (art. 14, §3º, da Lei n.o
14.026/2020)
Até 180 (cento e oitenta)
dias contados do
recebimento da
comunicação da proposta
■ Estabelecimento das unidades regionais de saneamento
básico pelo Estado, com vistas a assegurar o não exercício de
competência do Ministério do Desenvolvimento Regional para
organizar, implementar e gerir o Sinisa, além de estabelecer os
critérios, os métodos e a periodicidade para o preenchimento das
informações pelos titulares, pelas entidades reguladoras e pelos
prestadores dos serviços e para a auditoria própria do sistema
(art. 15 da Lei n.o 14.026/2020)
15 de julho de 2021
■ Prestação regionalizada dos serviços de saneamento como
requisito para o acesso à alocação de recursos públicos
federais e financiamentos com recursos da União ou com
recursos geridos ou operados por órgãos ou entidades da União
(art. 7º, inc. II, Decreto n.º 10.588/2020)
31 de março de 2022
■ Apresentação, pelo prestador de requerimento, de
comprovação de capacidade econômico-financeira com a cada
entidade reguladora responsável pela fiscalização de seus
contratos (art. 10 do Decreto n.o 10.710/2021)
■ Processo de comprovação de capacidade econômico-financeira
deverá estar concluído pelo regulador, com a inclusão de
decisões sobre eventuais recursos administrativos (art. 14 do
Decreto n.o 10.710/2021)
Até 31 de dezembro de
2021
Até 31 de março de 2022
■ Adequação dos titulares, das estruturas de prestação
regionalizada e das entidades reguladoras do SMRSU ao 31 de dezembro de 2022
Estudos em homenagem ao Prof. Ricardo Marcondes Martins
438
de 1995; e (art. 13, §1º, inc.
I, da Lei n.o 14.026/2020)
Prorrogação do prazo,
proceder-se-á, caso
necessário, à revisão
extraordinária, na forma
do inc. II do caput do art. 38
da Lei n.º 11.445, de 5 de
janeiro de 2007. (art. 13,
§1º, inc. II, da Lei n.o
14.026/2020)
■ Manifestação da decisão dos entes públicos que formalizaram
o contrato de programa dos serviços, sobre a proposta de
substituição dos contratos existentes (art. 14, §3º, da Lei n.o
14.026/2020)
Até 180 (cento e oitenta)
dias contados do
recebimento da
comunicação da proposta
■ Estabelecimento das unidades regionais de saneamento
básico pelo Estado, com vistas a assegurar o não exercício de
competência do Ministério do Desenvolvimento Regional para
organizar, implementar e gerir o Sinisa, além de estabelecer os
critérios, os métodos e a periodicidade para o preenchimento das
informações pelos titulares, pelas entidades reguladoras e pelos
prestadores dos serviços e para a auditoria própria do sistema
(art. 15 da Lei n.o 14.026/2020)
15 de julho de 2021
■ Prestação regionalizada dos serviços de saneamento como
requisito para o acesso à alocação de recursos públicos
federais e financiamentos com recursos da União ou com
recursos geridos ou operados por órgãos ou entidades da União
(art. 7º, inc. II, Decreto n.º 10.588/2020)
31 de março de 2022
■ Apresentação, pelo prestador de requerimento, de
comprovação de capacidade econômico-financeira com a cada
entidade reguladora responsável pela fiscalização de seus
contratos (art. 10 do Decreto n.o 10.710/2021)
■ Processo de comprovação de capacidade econômico-financeira
deverá estar concluído pelo regulador, com a inclusão de
decisões sobre eventuais recursos administrativos (art. 14 do
Decreto n.o 10.710/2021)
Até 31 de dezembro de
2021
Até 31 de março de 2022
■ Adequação dos titulares, das estruturas de prestação
regionalizada e das entidades reguladoras do SMRSU ao 31 de dezembro de 2022
Coordenadores:
Augusto Neves Dal Pozzo, Felipe Fernandes, João Victor Tavares Galil, Antonio Carlos Alves Pinto
Serrano, Bruno Vieira da Rocha Barbirato
439
conteúdo disposto na norma de referência n.º 1/ANA/2021
(item 7.3, norma de referência n.º 1/ANA/2021)
■ Informação do titular ou da estrutura da prestação
regionalizada, à ANA ou, quando houver, à respectiva entidade
reguladora do SMRSU, sobre a instituição ou o cronograma
de implementação do instrumento de cobrança (item 7.5,
norma de referência n.º 1/ANA/2021)
31 de dezembro de 2021
Fonte: Elaboração própria
Os titulares dos serviços públicos de saneamento básico que descumprirem
os prazos se sujeitam à responsabilização penal, administrativa, civil e podem,
ainda, responder por improbidade administrativa.
Importa, aqui, mencionar que qualquer omissão administrativa, entendida
como sinônimo de inatividade administrativa, que engloba tanto a inércia e a
passividade como a atuação ineficaz ou tardia (carente de diligência e prontidão)
da Administração Pública, possui tanto a ideia de ausência total de atividade como
a de atividade deficiente.
Como exposto anteriormente44, a omissão ou inatividade administrativa é
uma prática perniciosa detectável em todos os âmbitos da Administração e
estreitamente arraigada na consciência dos agentes públicos. Entende-se que o
volume físico, as dificuldades de tramitação e os problemas intrínsecos aos
procedimentos administrativos existem, mas tais não podem ser utilizados como
desculpas para o mau funcionamento da Administração. Hoje é indiscutível que o
crescimento exagerado da máquina estatal, a falta de controle sobre seus agentes e
o excesso de assuntos para que único agente resolva fazem com que se generalize
uma omissão administrativa que, por conseguinte, gera um Estado impotente e
ineficaz.
Segundo MANUEL GOMÉZ PUENTE45, a inatividade (ou omissão) é um
comportamento que contradiz esta vocação dinâmica e a própria natureza de uma
organização instrumental que, permanecendo inerte, não dá cumprimento aos
objetivos que explicam sua existência. Sendo assim, o conceito de inatividade, para
o autor, como hábito, pode ser definido por oposição ao que deveria ser seu
44 Vide: SADDY, André. Silêncio administrativo no direito brasileiro: Breve análise de ordenamentos
jurídicos estrangeiros. Rio de Janeiro: Forense, 2013, p. 17.
45 GOMÉZ PUENTE, Manuel. La inactividad de la Administración. Pamplona: Aranzadi, 1997, p. 43-47.
Augusto Neves Dal Pozzo, Felipe Fernandes, João Victor Tavares Galil, Antonio Carlos Alves Pinto
Serrano, Bruno Vieira da Rocha Barbirato
439
conteúdo disposto na norma de referência n.º 1/ANA/2021
(item 7.3, norma de referência n.º 1/ANA/2021)
■ Informação do titular ou da estrutura da prestação
regionalizada, à ANA ou, quando houver, à respectiva entidade
reguladora do SMRSU, sobre a instituição ou o cronograma
de implementação do instrumento de cobrança (item 7.5,
norma de referência n.º 1/ANA/2021)
31 de dezembro de 2021
Fonte: Elaboração própria
Os titulares dos serviços públicos de saneamento básico que descumprirem
os prazos se sujeitam à responsabilização penal, administrativa, civil e podem,
ainda, responder por improbidade administrativa.
Importa, aqui, mencionar que qualquer omissão administrativa, entendida
como sinônimo de inatividade administrativa, que engloba tanto a inércia e a
passividade como a atuação ineficaz ou tardia (carente de diligência e prontidão)
da Administração Pública, possui tanto a ideia de ausência total de atividade como
a de atividade deficiente.
Como exposto anteriormente44, a omissão ou inatividade administrativa é
uma prática perniciosa detectável em todos os âmbitos da Administração e
estreitamente arraigada na consciência dos agentes públicos. Entende-se que o
volume físico, as dificuldades de tramitação e os problemas intrínsecos aos
procedimentos administrativos existem, mas tais não podem ser utilizados como
desculpas para o mau funcionamento da Administração. Hoje é indiscutível que o
crescimento exagerado da máquina estatal, a falta de controle sobre seus agentes e
o excesso de assuntos para que único agente resolva fazem com que se generalize
uma omissão administrativa que, por conseguinte, gera um Estado impotente e
ineficaz.
Segundo MANUEL GOMÉZ PUENTE45, a inatividade (ou omissão) é um
comportamento que contradiz esta vocação dinâmica e a própria natureza de uma
organização instrumental que, permanecendo inerte, não dá cumprimento aos
objetivos que explicam sua existência. Sendo assim, o conceito de inatividade, para
o autor, como hábito, pode ser definido por oposição ao que deveria ser seu
44 Vide: SADDY, André. Silêncio administrativo no direito brasileiro: Breve análise de ordenamentos
jurídicos estrangeiros. Rio de Janeiro: Forense, 2013, p. 17.
45 GOMÉZ PUENTE, Manuel. La inactividad de la Administración. Pamplona: Aranzadi, 1997, p. 43-47.
DIREITO ADMINISTRATIVO LEVADO A SÉRIO:
Estudos em homenagem ao Prof. Ricardo Marcondes Martins
440
comportamento normal: a realização ordinária das tarefas que lhe são
encomendadas: a atividade.
Como se observou ao longo deste artigo, essa inação gera consequências
jurídicas variadas que podem levar até mesmo à aplicação da denominada teoria da
“Troca do Sujeito”, tratada por WALTER CLAUDIUS ROTHENBURG.46
Como preconizado nessa teoria, o Poder Judiciário, na avaliação das
circunstâncias de fato e de direito, verificando que o sujeito (ente federativo) é
inerte ou moroso no exercício de suas competências, e que os princípios
concretizados no caso concreto demandam tutela imediata, pode empreender sua
troca e atribuir a competência a outro ente ou órgão público ou, dependendo do
caso, ao particular.
Ao analisar as considerações doutrinárias, RICARDO MARCONDES
MARTINS47 entende que o serviço de saneamento poderia ser açambarcado pela
teoria da troca do sujeito, na medida em que os serviços públicos de saneamento
básico podem ser prestados por outro ente caso o Município não consiga prestá-los
adequadamente. De acordo com o autor:
A prestação do serviço de saneamento básico é imprescindível
para adequada tutela da saúde e, pois, da vida das pessoas —
princípios concretizados pelo exercício da competência. Pois
bem, diante da impossibilidade de um município prestar o
serviço, caso se atribuísse à regra de competência um peso
absoluto, admitir-se-ia a não concretização dos princípios da
saúde e da vida até que o ente competente cumprisse sua missão
constitucional. A solução é absurda: diante das circunstâncias, o
não exercício da competência exige que ela seja transferida a
outro ente. O peso dos princípios tutelados pelo exercício da
competência, na reiterada omissão do ente competente, exige que
este seja substituído.
Para GUILHERME MELLO GRAÇA e ANA PAULA DE ALMEIDA48,
essa troca do sujeito mencionada pode ser total ou parcial, além de exigir a
46 ROTHENBURG, Walter Claudius. Inconstitucionalidade por omissão e troca de sujeito. São Paulo:
Revista dos Tribunais, 2005.
47 MARTINS, Ricardo Marcondes. Titularidade do serviço de saneamento básico. Revista de Direito
Administrativo, Rio de Janeiro, Ano 2008, v. 249, p. 171-198, out. 2008, p. 178.
48 GRAÇA, Guilherme Mello; ALMEIDA, Ana Paula de. Distribuição e conflitos de competência no âmbito
do saneamento básico: município como ente titular da prestação do serviço. In: SADDY, André;
Estudos em homenagem ao Prof. Ricardo Marcondes Martins
440
comportamento normal: a realização ordinária das tarefas que lhe são
encomendadas: a atividade.
Como se observou ao longo deste artigo, essa inação gera consequências
jurídicas variadas que podem levar até mesmo à aplicação da denominada teoria da
“Troca do Sujeito”, tratada por WALTER CLAUDIUS ROTHENBURG.46
Como preconizado nessa teoria, o Poder Judiciário, na avaliação das
circunstâncias de fato e de direito, verificando que o sujeito (ente federativo) é
inerte ou moroso no exercício de suas competências, e que os princípios
concretizados no caso concreto demandam tutela imediata, pode empreender sua
troca e atribuir a competência a outro ente ou órgão público ou, dependendo do
caso, ao particular.
Ao analisar as considerações doutrinárias, RICARDO MARCONDES
MARTINS47 entende que o serviço de saneamento poderia ser açambarcado pela
teoria da troca do sujeito, na medida em que os serviços públicos de saneamento
básico podem ser prestados por outro ente caso o Município não consiga prestá-los
adequadamente. De acordo com o autor:
A prestação do serviço de saneamento básico é imprescindível
para adequada tutela da saúde e, pois, da vida das pessoas —
princípios concretizados pelo exercício da competência. Pois
bem, diante da impossibilidade de um município prestar o
serviço, caso se atribuísse à regra de competência um peso
absoluto, admitir-se-ia a não concretização dos princípios da
saúde e da vida até que o ente competente cumprisse sua missão
constitucional. A solução é absurda: diante das circunstâncias, o
não exercício da competência exige que ela seja transferida a
outro ente. O peso dos princípios tutelados pelo exercício da
competência, na reiterada omissão do ente competente, exige que
este seja substituído.
Para GUILHERME MELLO GRAÇA e ANA PAULA DE ALMEIDA48,
essa troca do sujeito mencionada pode ser total ou parcial, além de exigir a
46 ROTHENBURG, Walter Claudius. Inconstitucionalidade por omissão e troca de sujeito. São Paulo:
Revista dos Tribunais, 2005.
47 MARTINS, Ricardo Marcondes. Titularidade do serviço de saneamento básico. Revista de Direito
Administrativo, Rio de Janeiro, Ano 2008, v. 249, p. 171-198, out. 2008, p. 178.
48 GRAÇA, Guilherme Mello; ALMEIDA, Ana Paula de. Distribuição e conflitos de competência no âmbito
do saneamento básico: município como ente titular da prestação do serviço. In: SADDY, André;
Coordenadores:
Augusto Neves Dal Pozzo, Felipe Fernandes, João Victor Tavares Galil, Antonio Carlos Alves Pinto
Serrano, Bruno Vieira da Rocha Barbirato
441
ponderação de circunstâncias fáticas. A troca do sujeito é uma medida excepcional,
viável apenas para a adequada tutela de valores exigidos pelo texto constitucional,
sendo que se justifica apenas pelo tempo necessário para que o ente titular da
competência encontre condições de cumpri-la.
O administrado não pode ficar à mercê da Administração, esperando
eternamente dita resolução sem poder usufruir os benefícios do saneamento básico
para saúde pública e o meio ambiente.
Conclusão
Existem inúmeras complexidades e controvérsias jurídicas envolvendo o
setor de saneamento básico e nesse contexto que surgiu o novo marco legal do
setor, instituído pela Lei n.º 14.026/2020, que busca, mais uma vez, diminuir essas
inúmeras divergências existentes no setor, ampliando a segurança e a
previsibilidade jurídica e, com isso, tornando o setor mais atrativo para à iniciativa
privada, além de visar à instalação de uma efetiva concorrência no setor e ao
angariamento de recursos para os investimentos necessários.
Entre inúmeras novidades existentes, separou-se 12 (doze) aspectos
jurídicos relevantes para os municípios. São eles: (i) vedação dos contratos de
programa e substituição por contratos de concessão; (ii) convergência regulatória
pela Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico (ANA); (iii) cobrança pela
disponibilidade dos serviços de saneamento e obrigação do usuário de conectar-se
à rede pública de esgotamento sanitário; (iv) prestação regionalizada; (v) definição
de metas para universalização; (vi) dispensa de exigências de lei autorizativa para
gestão associada por via de convênios de cooperação; (vii) formalização e limitação
para subdelegação de concessões; (viii) dinamização dos planos de saneamento;
(ix) fortalecimento das informações setoriais Sinisa; (x) regras para o conteúdo dos
contratos de prestação dos serviços de saneamento básico; (xi) sustentabilidade
econômico-financeira dos serviços envolvendo limpeza urbana e manejo de
resíduos sólidos; e (xii) prorrogação do prazo para a implantação de aterros
sanitários.
Apesar de entender que existem mais pontos positivos que negativos,
alguns desses aspectos abordados podem prejudicar ou dificultar a gestão
CHAUVET, Rodrigo da Fonseca (Coords.) Aspectos Jurídicos do saneamento básico. Rio de Janeiro:
Lumen Juris, 2017, p. 89.
Augusto Neves Dal Pozzo, Felipe Fernandes, João Victor Tavares Galil, Antonio Carlos Alves Pinto
Serrano, Bruno Vieira da Rocha Barbirato
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ponderação de circunstâncias fáticas. A troca do sujeito é uma medida excepcional,
viável apenas para a adequada tutela de valores exigidos pelo texto constitucional,
sendo que se justifica apenas pelo tempo necessário para que o ente titular da
competência encontre condições de cumpri-la.
O administrado não pode ficar à mercê da Administração, esperando
eternamente dita resolução sem poder usufruir os benefícios do saneamento básico
para saúde pública e o meio ambiente.
Conclusão
Existem inúmeras complexidades e controvérsias jurídicas envolvendo o
setor de saneamento básico e nesse contexto que surgiu o novo marco legal do
setor, instituído pela Lei n.º 14.026/2020, que busca, mais uma vez, diminuir essas
inúmeras divergências existentes no setor, ampliando a segurança e a
previsibilidade jurídica e, com isso, tornando o setor mais atrativo para à iniciativa
privada, além de visar à instalação de uma efetiva concorrência no setor e ao
angariamento de recursos para os investimentos necessários.
Entre inúmeras novidades existentes, separou-se 12 (doze) aspectos
jurídicos relevantes para os municípios. São eles: (i) vedação dos contratos de
programa e substituição por contratos de concessão; (ii) convergência regulatória
pela Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico (ANA); (iii) cobrança pela
disponibilidade dos serviços de saneamento e obrigação do usuário de conectar-se
à rede pública de esgotamento sanitário; (iv) prestação regionalizada; (v) definição
de metas para universalização; (vi) dispensa de exigências de lei autorizativa para
gestão associada por via de convênios de cooperação; (vii) formalização e limitação
para subdelegação de concessões; (viii) dinamização dos planos de saneamento;
(ix) fortalecimento das informações setoriais Sinisa; (x) regras para o conteúdo dos
contratos de prestação dos serviços de saneamento básico; (xi) sustentabilidade
econômico-financeira dos serviços envolvendo limpeza urbana e manejo de
resíduos sólidos; e (xii) prorrogação do prazo para a implantação de aterros
sanitários.
Apesar de entender que existem mais pontos positivos que negativos,
alguns desses aspectos abordados podem prejudicar ou dificultar a gestão
CHAUVET, Rodrigo da Fonseca (Coords.) Aspectos Jurídicos do saneamento básico. Rio de Janeiro:
Lumen Juris, 2017, p. 89.
DIREITO ADMINISTRATIVO LEVADO A SÉRIO:
Estudos em homenagem ao Prof. Ricardo Marcondes Martins
442
municipal. Passa-se, nesse sentido, a demonstrar cada qual enfatizando apenas as
preocupações que os Municípios devem ter.
No que diz respeito à vedação dos contratos de programa e substituição
por contratos de concessão, alguns pontos são preocupantes. Primeiro, mais uma
vez se tem a mudança da vinculação entre as CESB e os Municípios, o que gera
instabilidade jurídica, afinal, fica a dúvida se no futuro o vínculo poderá ser
substituído novamente. Segundo, porque duas interpretações são possíveis: uma
que afirmará que os municípios serão obrigados a licitar tais serviços ou prestá-los
diretamente; outra que dirá que tal prorrogação não está vedada na lei. Nesse
aspecto, apesar dessas possíveis interpretações, entende-se que uma interpretação
sistemática e teleológica não permite arranjos que deem sobrevida aos contratos de
programa. Assim o é porque o art. 1º da Lei n.º 14.026/2020 aduz como objeto da
lei a vedação à prestação por contrato de programa. Sendo assim, conquanto seja
controvertido o tema, defende-se que não se pode prorrogar contratos de programa
sem lei que o permita, haja vista a legalidade administrativa. Logo, em decorrência
do ato jurídico perfeito, os atuais contratos de programa em vigor valerão até o
exaurimento dos respectivos prazos atingindo seu termo. Como ainda vigentes,
devem ter seu equilíbrio econômico-financeiro respeitado, mas não se poderá usar
da prorrogação ou dilação/extensão do prazo contratual como instrumento para a
recomposição de tal equação. Essa transição para o novo modelo de prestação
deverá vir prevista em decreto (art. 13, inc. V, da Lei n.º 14.026/2020) e ser feita
com zelo pelos municípios brasileiros.
Em relação à convergência regulatória pela Agência Nacional de Águas
e Saneamento Básico (ANA), ressalta-se, acerca dos Municípios, dois temas. Um
que diz respeito a ter um regulador distinto do prestador (art. 8º, §5º, da Lei n.º
11.445/2007 c/c art. 2º, inc. IV, e art. 23, do Decreto n.º 7.217/2010), mesmo que
não tenha havido a delegação do serviço aos particulares. Com isso, o regulador
poderá cumprir, voluntariamente, as normas de referências estabelecidas pela
ANA. Caso obedecidas, terão acesso aos recursos públicos federais ou à
contratação de financiamentos com recursos da União ou com recursos geridos ou
operados por órgãos ou entidades da Administração Pública federal (art. 4º-B da
Lei n.º 9.984/2000). Outro, poderá essa regulação ser executada diretamente pelo
titular mediante órgão ou entidade de sua Administração direta ou indireta,
inclusive, consórcio público do qual participe, ou indiretamente, delegando por
meio de convênio de cooperação, a órgão ou entidade de outro ente da federação
ou a consórcio público do qual não participe, instituído para gestão associada de
serviços públicos (art. 31 do Decreto n.º 7.217/2010). Independentemente de como
Estudos em homenagem ao Prof. Ricardo Marcondes Martins
442
municipal. Passa-se, nesse sentido, a demonstrar cada qual enfatizando apenas as
preocupações que os Municípios devem ter.
No que diz respeito à vedação dos contratos de programa e substituição
por contratos de concessão, alguns pontos são preocupantes. Primeiro, mais uma
vez se tem a mudança da vinculação entre as CESB e os Municípios, o que gera
instabilidade jurídica, afinal, fica a dúvida se no futuro o vínculo poderá ser
substituído novamente. Segundo, porque duas interpretações são possíveis: uma
que afirmará que os municípios serão obrigados a licitar tais serviços ou prestá-los
diretamente; outra que dirá que tal prorrogação não está vedada na lei. Nesse
aspecto, apesar dessas possíveis interpretações, entende-se que uma interpretação
sistemática e teleológica não permite arranjos que deem sobrevida aos contratos de
programa. Assim o é porque o art. 1º da Lei n.º 14.026/2020 aduz como objeto da
lei a vedação à prestação por contrato de programa. Sendo assim, conquanto seja
controvertido o tema, defende-se que não se pode prorrogar contratos de programa
sem lei que o permita, haja vista a legalidade administrativa. Logo, em decorrência
do ato jurídico perfeito, os atuais contratos de programa em vigor valerão até o
exaurimento dos respectivos prazos atingindo seu termo. Como ainda vigentes,
devem ter seu equilíbrio econômico-financeiro respeitado, mas não se poderá usar
da prorrogação ou dilação/extensão do prazo contratual como instrumento para a
recomposição de tal equação. Essa transição para o novo modelo de prestação
deverá vir prevista em decreto (art. 13, inc. V, da Lei n.º 14.026/2020) e ser feita
com zelo pelos municípios brasileiros.
Em relação à convergência regulatória pela Agência Nacional de Águas
e Saneamento Básico (ANA), ressalta-se, acerca dos Municípios, dois temas. Um
que diz respeito a ter um regulador distinto do prestador (art. 8º, §5º, da Lei n.º
11.445/2007 c/c art. 2º, inc. IV, e art. 23, do Decreto n.º 7.217/2010), mesmo que
não tenha havido a delegação do serviço aos particulares. Com isso, o regulador
poderá cumprir, voluntariamente, as normas de referências estabelecidas pela
ANA. Caso obedecidas, terão acesso aos recursos públicos federais ou à
contratação de financiamentos com recursos da União ou com recursos geridos ou
operados por órgãos ou entidades da Administração Pública federal (art. 4º-B da
Lei n.º 9.984/2000). Outro, poderá essa regulação ser executada diretamente pelo
titular mediante órgão ou entidade de sua Administração direta ou indireta,
inclusive, consórcio público do qual participe, ou indiretamente, delegando por
meio de convênio de cooperação, a órgão ou entidade de outro ente da federação
ou a consórcio público do qual não participe, instituído para gestão associada de
serviços públicos (art. 31 do Decreto n.º 7.217/2010). Independentemente de como
Coordenadores:
Augusto Neves Dal Pozzo, Felipe Fernandes, João Victor Tavares Galil, Antonio Carlos Alves Pinto
Serrano, Bruno Vieira da Rocha Barbirato
443
se regulará, os Municípios terão de prever as exigências da lei, principalmente, do
art. 22 e, caso queiram acesso a tais recursos federais, respeitar as diretrizes
emanadas pela ANA.
Ainda quanto ao recebimento de recursos federais, no que tange à
prestação regionalizada, observa-se inúmeros dispositivos legais que incentivam
a regionalização. Tal percepção fica ainda mais evidente quando se verifica o art.
50, inc. VI, c/c §1º, que vincula e prioriza a alocação de recursos públicos federais
e os financiamentos com recursos da União ou com recursos geridos ou operados
por órgãos ou entidades da União à estruturação da prestação regionalizada. Na
prática, como muitos Municípios se encontram em situação financeira ruim ou
péssima, tais tipos de incentivos levá-los-ão a aderirem, única forma talvez de
lograrem atingir as metas de universalização estabelecidas pela Lei n.º
14.026/2020. Isso poderá gerar questionamentos relacionados à sua autonomia,
prevista no art. 18 da CRFB. Afinal, sua discricionariedade está sendo reduzida a
zero por lei federal. Essa falsa faculdade criada poderá levar a questionamentos
jurídicos, no entanto, ao estabelecer essas novas modelagens, conferiu a União a
possibilidade de os Municípios atingirem os objetivos da lei. Sem tais previsões,
talvez, eles jamais pudessem lograr a universalização, pois se encontram em
situação financeira calamitosa. Em razão disso, por mais que possa haver
questionamento quanto à autonomia, crê-se que o Judiciário tende a fazer valer os
dispositivos que estabelecem esses incentivos de prestação regionalizada. Ainda
com relação à prestação regionalizada, resta saber como serão na prática essas
modelagens. Isto é, de que forma e por quais procedimento serão instituídas, qual
será sua natureza jurídica, como ficará a gestão de pessoal, eventual
responsabilização, quem fará o controle, quem será o representante legal do poder
concedente, como se dará o processo de formação da vontade destes, e como será
a retirada, extinção ou exclusão. É imprescindível que se crie um arcabouço
regulamentar robusto para essas novas modelagens, para tanto, levando em
consideração esses e outros pontos. Caso contrário, restará ao contrato de
concessão prever se tal possibilidade poderá gerar diferentes previsões, que, a
longo prazo, poderão prejudicar o setor.
Quanto à definição de metas para universalização, tentou a Lei n.º
14.026/2020 prever as diferentes possibilidades práticas, o que é bom, mas entende-
se que tais metas são difíceis de serem alcançadas porque dependem de vultuosos
investimentos, majoritariamente privados, visto que a maioria dos municípios no
Brasil se encontra em situação financeira ruim ou péssima e o que vem sendo
investido nos últimos anos demonstra que, sozinho, o poder público não logrará
Augusto Neves Dal Pozzo, Felipe Fernandes, João Victor Tavares Galil, Antonio Carlos Alves Pinto
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443
se regulará, os Municípios terão de prever as exigências da lei, principalmente, do
art. 22 e, caso queiram acesso a tais recursos federais, respeitar as diretrizes
emanadas pela ANA.
Ainda quanto ao recebimento de recursos federais, no que tange à
prestação regionalizada, observa-se inúmeros dispositivos legais que incentivam
a regionalização. Tal percepção fica ainda mais evidente quando se verifica o art.
50, inc. VI, c/c §1º, que vincula e prioriza a alocação de recursos públicos federais
e os financiamentos com recursos da União ou com recursos geridos ou operados
por órgãos ou entidades da União à estruturação da prestação regionalizada. Na
prática, como muitos Municípios se encontram em situação financeira ruim ou
péssima, tais tipos de incentivos levá-los-ão a aderirem, única forma talvez de
lograrem atingir as metas de universalização estabelecidas pela Lei n.º
14.026/2020. Isso poderá gerar questionamentos relacionados à sua autonomia,
prevista no art. 18 da CRFB. Afinal, sua discricionariedade está sendo reduzida a
zero por lei federal. Essa falsa faculdade criada poderá levar a questionamentos
jurídicos, no entanto, ao estabelecer essas novas modelagens, conferiu a União a
possibilidade de os Municípios atingirem os objetivos da lei. Sem tais previsões,
talvez, eles jamais pudessem lograr a universalização, pois se encontram em
situação financeira calamitosa. Em razão disso, por mais que possa haver
questionamento quanto à autonomia, crê-se que o Judiciário tende a fazer valer os
dispositivos que estabelecem esses incentivos de prestação regionalizada. Ainda
com relação à prestação regionalizada, resta saber como serão na prática essas
modelagens. Isto é, de que forma e por quais procedimento serão instituídas, qual
será sua natureza jurídica, como ficará a gestão de pessoal, eventual
responsabilização, quem fará o controle, quem será o representante legal do poder
concedente, como se dará o processo de formação da vontade destes, e como será
a retirada, extinção ou exclusão. É imprescindível que se crie um arcabouço
regulamentar robusto para essas novas modelagens, para tanto, levando em
consideração esses e outros pontos. Caso contrário, restará ao contrato de
concessão prever se tal possibilidade poderá gerar diferentes previsões, que, a
longo prazo, poderão prejudicar o setor.
Quanto à definição de metas para universalização, tentou a Lei n.º
14.026/2020 prever as diferentes possibilidades práticas, o que é bom, mas entende-
se que tais metas são difíceis de serem alcançadas porque dependem de vultuosos
investimentos, majoritariamente privados, visto que a maioria dos municípios no
Brasil se encontra em situação financeira ruim ou péssima e o que vem sendo
investido nos últimos anos demonstra que, sozinho, o poder público não logrará
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atingir tais metas. Com a vedação dos contratos de programa e substituição por
contratos de concessão, existirá uma corrida municipalista para realizar a delegação
à iniciativa privada. Essa corrida pode tornar-se desenfreada e mais prejudicar do
que beneficiar, pois o preço que pode ter de ser pago pela universalização recairá
no bolso do usuário. Como as prestadoras de serviços ficam proibidas de distribuir
lucros e dividendos, bem como sofrer sanções administrativas, caso as metas não
sejam atingidas, existe o risco de as empresas privadas, que hoje não são muitas,
não aparecerem nas licitações, o que poderá ensejar dificuldades para os
Municípios. Tal fato poderá gerar demora, dificuldade na estruturação dos
contratos de concessão, e isso é capaz de levar à necessidade de maiores
investimentos a serem realizados pelo futuro prestador. Por fim, ainda quanto à
universalização, é imprescindível que a medição do atingimento das metas esteja
bem delimitada nas regulamentações que estão por vir.
Em relação à subdelegação de concessões, existe uma série de
questionamentos jurídicos a respeito que perpassa pela possibilidade de o limite de
25% ser aplicável apenas às Parcerias Público-Privadas (PPPs), pela possibilidade
de inaplicação do limite de 25% para projetos em andamento conduzidos por
companhias estaduais de saneamento básico e não diretamente por Municípios,
pela possibilidade de ocorrer subdelegação de contratos de programas porque o
dispositivo trata apenas de contrato, sem se referir a qual tipo de contrato, entre
outras. Sendo assim, pelo fato de não existir previsão específica no ordenamento
jurídico brasileiro, tampouco se confundir com a subconcessão, essa sim prevista
em lei, entende-se que os municípios terão de legislar a respeito diminuindo tais
incertezas, principalmente se o Poder Executivo federal, no que diz respeito a esses
pontos, não os esclarecer na regulamentação da matéria.
No que toca à dinamização dos planos de saneamento, além do plano
municipal de saneamento básico, os municípios poderão participar do plano
regional de saneamento básico. Apesar de facultativa a participação no plano
regional, recomenda-se a participação, visto que o §2º, do art. 17 da Lei n.º
11.445/2007, aduz que “as disposições constantes do plano regional de
saneamento básico prevalecerão sobre aquelas constantes dos planos municipais,
quando existirem”. Isso, porém, pode significar mais custos, afinal, para a
elaboração de tais planos é preciso uma série de estudos. Na tentativa de minimizar
esses custos, a lei previu a possibilidade de elaboração do plano com base em
estudos dos prestadores do serviço (art. 19, §1º, da Lei n.º 11.445/2007), tal
previsão é positiva, pois resolve o problema de Municípios que não têm como arcar
com tais estudos. Outra disposição positiva na lei foi a previsão de revisão dos
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atingir tais metas. Com a vedação dos contratos de programa e substituição por
contratos de concessão, existirá uma corrida municipalista para realizar a delegação
à iniciativa privada. Essa corrida pode tornar-se desenfreada e mais prejudicar do
que beneficiar, pois o preço que pode ter de ser pago pela universalização recairá
no bolso do usuário. Como as prestadoras de serviços ficam proibidas de distribuir
lucros e dividendos, bem como sofrer sanções administrativas, caso as metas não
sejam atingidas, existe o risco de as empresas privadas, que hoje não são muitas,
não aparecerem nas licitações, o que poderá ensejar dificuldades para os
Municípios. Tal fato poderá gerar demora, dificuldade na estruturação dos
contratos de concessão, e isso é capaz de levar à necessidade de maiores
investimentos a serem realizados pelo futuro prestador. Por fim, ainda quanto à
universalização, é imprescindível que a medição do atingimento das metas esteja
bem delimitada nas regulamentações que estão por vir.
Em relação à subdelegação de concessões, existe uma série de
questionamentos jurídicos a respeito que perpassa pela possibilidade de o limite de
25% ser aplicável apenas às Parcerias Público-Privadas (PPPs), pela possibilidade
de inaplicação do limite de 25% para projetos em andamento conduzidos por
companhias estaduais de saneamento básico e não diretamente por Municípios,
pela possibilidade de ocorrer subdelegação de contratos de programas porque o
dispositivo trata apenas de contrato, sem se referir a qual tipo de contrato, entre
outras. Sendo assim, pelo fato de não existir previsão específica no ordenamento
jurídico brasileiro, tampouco se confundir com a subconcessão, essa sim prevista
em lei, entende-se que os municípios terão de legislar a respeito diminuindo tais
incertezas, principalmente se o Poder Executivo federal, no que diz respeito a esses
pontos, não os esclarecer na regulamentação da matéria.
No que toca à dinamização dos planos de saneamento, além do plano
municipal de saneamento básico, os municípios poderão participar do plano
regional de saneamento básico. Apesar de facultativa a participação no plano
regional, recomenda-se a participação, visto que o §2º, do art. 17 da Lei n.º
11.445/2007, aduz que “as disposições constantes do plano regional de
saneamento básico prevalecerão sobre aquelas constantes dos planos municipais,
quando existirem”. Isso, porém, pode significar mais custos, afinal, para a
elaboração de tais planos é preciso uma série de estudos. Na tentativa de minimizar
esses custos, a lei previu a possibilidade de elaboração do plano com base em
estudos dos prestadores do serviço (art. 19, §1º, da Lei n.º 11.445/2007), tal
previsão é positiva, pois resolve o problema de Municípios que não têm como arcar
com tais estudos. Outra disposição positiva na lei foi a previsão de revisão dos
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planos municipais em prazo não superior a 10 (dez) anos (§4º, do art. 19). Ainda
com relação aos planos municipais, o §9º refere que os Municípios com população
inferior a 20.000 (vinte mil) habitantes poderão apresentar planos simplificados,
com menor nível de detalhamento. Resta, porém, que eventual regulamentação
esclareça o grau de simplificação dos planos. É igualmente importante mencionar
que os Municípios terão de publicar seus planos de saneamento básico até 31 de
dezembro de 2022, prazo curto, mas existe permissão para que os estudos
fundamentadores da concessão ou privatização sejam considerados propriamente
como planos de saneamento, o que contribui para a dinamização dos planos de
saneamento (art. 19 da Lei n.º 14.026/2020). Finaliza-se ressaltando a importância
do plano municipal, visto que o art. 3º, inc. IV, do Decreto n.º 10.588/2020
condiciona o apoio orçamentário e financeiro da União aos entes federativos
mediante a elaboração do plano de saneamento básico.
Outro ponto preocupante em relação aos municípios diz respeito à
sustentabilidade econômico-financeira dos serviços envolvendo limpeza
urbana e manejo de resíduos sólidos. Segundo o novo marco legal, é assegurado
aos prestadores de tais serviços o pagamento pelo usuário de tarifa, taxa e outros
preços públicos. Apesar de divergência doutrinária quanto ao conceito de tarifa e
preço público, aqui, o que importa é a obrigatoriedade estabelecida no §2º, do art.
35 da Lei n.º 11.445/2007, que aduz que o titular do serviço deve implementar o
instrumento de cobrança, contados 12 meses desde a publicação da Lei n.º
14.026/2020 (até 15 de julho de 2021), sob pena de se configurar renúncia de
receita, e caso o titular do serviço não demonstre as razões legais que
fundamentaram essa renúncia (art. 14, incs. I e II, da Lei Complementar n.º
101/2000), poderá responder por improbidade administrativa.
Por fim, tem-se a questão da prorrogação do prazo para a implantação
de aterros sanitários. Mesmo existindo a previsão de disposição final
ambientalmente adequada de rejeitos em aterros sanitários desde 2010 e sendo o
prazo para tanto até 2 de agosto de 2014 (art. 54 da Lei n.º 12.305/2010), ainda se
está longe de atingir a universalização, mesmo após quase 11 anos da sua edição.
Assim, buscando novamente encerrar a disposição final ambientalmente
inadequada dos rejeitos, o novo marco legal incluiu nova redação ao art. 54 da Lei
n.º 12.305/2010, prevendo que a disposição final ambientalmente adequada dos
rejeitos deve ser implementada até 31 de dezembro de 2020, à exceção dos
Municípios que até essa data já elaboraram plano intermunicipal de resíduos
sólidos ou plano municipal de gestão integrada de resíduos sólidos e que possuam
mecanismos de cobrança de modo a garantir sua sustentabilidade econômico-
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planos municipais em prazo não superior a 10 (dez) anos (§4º, do art. 19). Ainda
com relação aos planos municipais, o §9º refere que os Municípios com população
inferior a 20.000 (vinte mil) habitantes poderão apresentar planos simplificados,
com menor nível de detalhamento. Resta, porém, que eventual regulamentação
esclareça o grau de simplificação dos planos. É igualmente importante mencionar
que os Municípios terão de publicar seus planos de saneamento básico até 31 de
dezembro de 2022, prazo curto, mas existe permissão para que os estudos
fundamentadores da concessão ou privatização sejam considerados propriamente
como planos de saneamento, o que contribui para a dinamização dos planos de
saneamento (art. 19 da Lei n.º 14.026/2020). Finaliza-se ressaltando a importância
do plano municipal, visto que o art. 3º, inc. IV, do Decreto n.º 10.588/2020
condiciona o apoio orçamentário e financeiro da União aos entes federativos
mediante a elaboração do plano de saneamento básico.
Outro ponto preocupante em relação aos municípios diz respeito à
sustentabilidade econômico-financeira dos serviços envolvendo limpeza
urbana e manejo de resíduos sólidos. Segundo o novo marco legal, é assegurado
aos prestadores de tais serviços o pagamento pelo usuário de tarifa, taxa e outros
preços públicos. Apesar de divergência doutrinária quanto ao conceito de tarifa e
preço público, aqui, o que importa é a obrigatoriedade estabelecida no §2º, do art.
35 da Lei n.º 11.445/2007, que aduz que o titular do serviço deve implementar o
instrumento de cobrança, contados 12 meses desde a publicação da Lei n.º
14.026/2020 (até 15 de julho de 2021), sob pena de se configurar renúncia de
receita, e caso o titular do serviço não demonstre as razões legais que
fundamentaram essa renúncia (art. 14, incs. I e II, da Lei Complementar n.º
101/2000), poderá responder por improbidade administrativa.
Por fim, tem-se a questão da prorrogação do prazo para a implantação
de aterros sanitários. Mesmo existindo a previsão de disposição final
ambientalmente adequada de rejeitos em aterros sanitários desde 2010 e sendo o
prazo para tanto até 2 de agosto de 2014 (art. 54 da Lei n.º 12.305/2010), ainda se
está longe de atingir a universalização, mesmo após quase 11 anos da sua edição.
Assim, buscando novamente encerrar a disposição final ambientalmente
inadequada dos rejeitos, o novo marco legal incluiu nova redação ao art. 54 da Lei
n.º 12.305/2010, prevendo que a disposição final ambientalmente adequada dos
rejeitos deve ser implementada até 31 de dezembro de 2020, à exceção dos
Municípios que até essa data já elaboraram plano intermunicipal de resíduos
sólidos ou plano municipal de gestão integrada de resíduos sólidos e que possuam
mecanismos de cobrança de modo a garantir sua sustentabilidade econômico-
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financeira. Para esses Municípios que constituem exceção à regra, foram definidos
diferentes prazos, que podem ir até 2 de agosto de 2024, em observância às
diferenças regionais socioeconômicas. Importa aqui mencionar que os municípios
terão mais uma oportunidade de resolver o problema da disposição final dos seus
rejeitos. Quem não cumprir tal prazo estará sujeito a responder por crime ambiental
(art. 54, §2º, inc. V, da Lei n.º 9.605/1998) e infração administrativa, com multas
de R$5.000,00 a R$50.000.000,00 (art. 61 c/c art. 62, incs. IX ao XI, do Decreto
n.º 6.514/2008).
Aquí, vale ressaltar que o administrado não pode ficar à mercê da
Administração, esperando eternamente por uma resolução sem poder usufruir os
benefícios do saneamento básico para saúde pública e o meio ambiente. Sendo os
Municípios os titulares pelos serviços públicos mencionados, podem os gestores
municipais serem responsáveis penal, administrativa e civilmente e, até mesmo,
por improbidade administrativa por qualquer omissão ou inatividade administrativa
decorrente do descumprimento dos prazos estabelecidos no novo marco legal de
saneamento básico. A pior consequência seria a aplicação da denominada teoria da
“Troca do Sujeito”, em que, verificada a inércia ou morosidade no exercício de
suas competências, e que os princípios concretizados no caso concreto demandam
tutela imediata, poderia o Poder Judiciário empreender a troca de sujeito e atribuir
a competência a outro ente ou órgão público ou, dependendo do caso, ao particular.
Referências Bibliográficas
ABRELPE. Panorama dos resíduos sólidos no Brasil 2020. Disponível em:
https://abrelpe.org.br/panorama-2020/. Acesso em: 12 jun. 2021
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Saneamento Básico no Brasil. Brasília: Imprensa Oficial, 2020. Disponível em:
https://www.ana.gov.br/saneamento/panorama-do-saneamento/panorama. Acesso
em: 5 jun. 2021.
ALMEIDA, Aline Paola Correa Braga Câmara de. As Tarifas e as Demais Formas
de remuneração dos Serviços Públicos. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009.
AMARAL, Antônio Carlos Cintra do. Licitação para concessão de serviço público.
São Paulo: Malheiros, 1995.
ANTUNES, Paulo de Bessa; D’OLIVEIRA, Rafael Daudt. Breves considerações
sobre o novo marco regulatório do saneamento básico – Lei n.º 14.026, de 15 de
julho de 2020. Disponível em: http://genjuridico.com.br/2020/07/23/marco-
regulatorio-saneamento-basico/#_ftn1. Acesso em: 12 jun. 2021.
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financeira. Para esses Municípios que constituem exceção à regra, foram definidos
diferentes prazos, que podem ir até 2 de agosto de 2024, em observância às
diferenças regionais socioeconômicas. Importa aqui mencionar que os municípios
terão mais uma oportunidade de resolver o problema da disposição final dos seus
rejeitos. Quem não cumprir tal prazo estará sujeito a responder por crime ambiental
(art. 54, §2º, inc. V, da Lei n.º 9.605/1998) e infração administrativa, com multas
de R$5.000,00 a R$50.000.000,00 (art. 61 c/c art. 62, incs. IX ao XI, do Decreto
n.º 6.514/2008).
Aquí, vale ressaltar que o administrado não pode ficar à mercê da
Administração, esperando eternamente por uma resolução sem poder usufruir os
benefícios do saneamento básico para saúde pública e o meio ambiente. Sendo os
Municípios os titulares pelos serviços públicos mencionados, podem os gestores
municipais serem responsáveis penal, administrativa e civilmente e, até mesmo,
por improbidade administrativa por qualquer omissão ou inatividade administrativa
decorrente do descumprimento dos prazos estabelecidos no novo marco legal de
saneamento básico. A pior consequência seria a aplicação da denominada teoria da
“Troca do Sujeito”, em que, verificada a inércia ou morosidade no exercício de
suas competências, e que os princípios concretizados no caso concreto demandam
tutela imediata, poderia o Poder Judiciário empreender a troca de sujeito e atribuir
a competência a outro ente ou órgão público ou, dependendo do caso, ao particular.
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sobre o novo marco regulatório do saneamento básico – Lei n.º 14.026, de 15 de
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BARCELLOS, Ana Paula de. Constitucionalização das políticas públicas em
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espaço democrático. Revista de Direito do Estado, v.1, n. 3, p. 34 jul./set. 2006.
BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Regional. Secretaria Nacional de
Saneamento – SNS. Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento: 25º
Diagnóstico dos Serviços de Água e Esgotos – 2019. Brasília: SNS/MDR, 2020.
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transportes/2020/07/novo-marco-de-saneamento-e-sancionado-e-garante-
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Secretaria Nacional de Saneamento, 2019. Disponível em:
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saneamento no Brasil: da disponibilidade dos recursos financeiros à implantação
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DIREITO ADMINISTRATIVO LEVADO A SÉRIO:
Estudos em homenagem ao Prof. Ricardo Marcondes Martins
450
https://www.migalhas.com.br/depeso/330831/nota-sobre-o-veto-ao-artigo-16-do-
novo-marco-legal-do-saneamento. Acesso em: 9 jun. 2021.
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