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Regime jurídico dos bens públicos e sua relevância para os projetos de infraestrutura no Brasil
Citação acadêmica
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ABNT
SADDY, André. Regime jurídico dos bens públicos e sua relevância para os projetos de infraestrutura no Brasil. professor_upload, 2026. Acesso via: JurisTube — Acervo Digital de Direito. Disponível em: https://juristube.com.br/colunistas/andre-saddy/regime-juridico-dos-bens-publicos-e-sua-relevancia-para-os-projetos-de-infraestr. Acesso em: 24 set. 2026.
APA
Saddy, A. (2026). Regime jurídico dos bens públicos e sua relevância para os projetos de infraestrutura no Brasil. *professor_upload*. https://juristube.com.br/colunistas/andre-saddy/regime-juridico-dos-bens-publicos-e-sua-relevancia-para-os-projetos-de-infraestr
Chicago
SADDY, André. 2026. “Regime jurídico dos bens públicos e sua relevância para os projetos de infraestrutura no Brasil.” *professor_upload*. https://juristube.com.br/colunistas/andre-saddy/regime-juridico-dos-bens-publicos-e-sua-relevancia-para-os-projetos-de-infraestr
BibTeX
@article{andr-saddy-regime-jur-dico-dos-bens-p-blicos-e-sua--2026,
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}REGIME JURÍDICO DOS BENS PÚBLICOS E SUA RELEVÂNCIA
PARA OS PROJETOS DE INFRAESTRUTURA NO BRASIL
André Saddy
Pós-Doutor pelo Centre for Socio-Legal Studies da Faculty of Law da University of
Oxford, Doutor Europeu em “Problemas actuales de Derecho Administrativo” pela
Facultad de Derecho da Universidad Complutense de Madrid, com apoio da Becas
Complutense Predoctorales en España, Mestre em Administração Pública pela
Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, com apoio do Programa Alßan,
Programa de Bolsas de Alto Nível da União Europeia para América Latina, pós-
graduado em Regulação Pública e Concorrência pelo Centro de Estudos de Direito
Público e Regulação (CEDIPRE) da Faculdade de Direito da Universidade de
Coimbra. Professor de direito administrativo da Faculdade de Direito, do Mestrado
em Direito Constitucional e do Doutorado em Direitos, Instituições e Negócios da
Universidade Federal Fluminense (UFF). Professor de direito administrativo do
Departamento de Direito da Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro
(PUC-Rio). Diretor Executivo do Instituto Brasileiro de Direito Administrativo
(IBDA). Vice-Presidente do Instituto de Direito Administrativo do Rio de Janeiro
(IDARJ). Presidente Honorífico do Centro de Estudos Empírico-Jurídicos (CEEJ).
Idealizador e Coordenador do Grupo de Pesquisa, Ensino e Extensão em Direito
Administrativo Contemporâneo (GDAC). Sócio-fundador do escritório Saddy
Advogados. Consultor e parecerista.
Patrícia Regina Pinheiro Sampaio
Professora da Faculdade de Direito da Fundação Getulio Vargas no Rio de Janeiro
(FGV Direito Rio). Doutora e mestra pela Faculdade de Direito da USP. Diretora
Acadêmica da Associação Brasileira de Direito e Economia (ABDE). Foi
Distinguished Visiting Professor na George Mason University – A. Scalia Law
School.
Sumário: I. Breve introdução sobre a disciplina dos bens públicos no Brasil; I.1
Terras Devolutas; I.2 Terrenos de Marinha; II. Classificação e características dos Bens
Públicos; III. Instrumentos de uso dos bens públicos para fins de projetos de
infraestrutura; III.1 Enfiteuse ("Aforamento Público"); III.2 Concessão Real de Uso;
III.3 Ocupação; III.4 Autorização, permissão e concessão de uso de bem público; IV.
Reversão de bens; V. Preocupação dos projetos de infraestrutura com a
sustentabilidade no uso dos bens públicos; VI. Participação social nos projetos de
infraestructura; VII. Conclusão
PARA OS PROJETOS DE INFRAESTRUTURA NO BRASIL
André Saddy
Pós-Doutor pelo Centre for Socio-Legal Studies da Faculty of Law da University of
Oxford, Doutor Europeu em “Problemas actuales de Derecho Administrativo” pela
Facultad de Derecho da Universidad Complutense de Madrid, com apoio da Becas
Complutense Predoctorales en España, Mestre em Administração Pública pela
Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, com apoio do Programa Alßan,
Programa de Bolsas de Alto Nível da União Europeia para América Latina, pós-
graduado em Regulação Pública e Concorrência pelo Centro de Estudos de Direito
Público e Regulação (CEDIPRE) da Faculdade de Direito da Universidade de
Coimbra. Professor de direito administrativo da Faculdade de Direito, do Mestrado
em Direito Constitucional e do Doutorado em Direitos, Instituições e Negócios da
Universidade Federal Fluminense (UFF). Professor de direito administrativo do
Departamento de Direito da Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro
(PUC-Rio). Diretor Executivo do Instituto Brasileiro de Direito Administrativo
(IBDA). Vice-Presidente do Instituto de Direito Administrativo do Rio de Janeiro
(IDARJ). Presidente Honorífico do Centro de Estudos Empírico-Jurídicos (CEEJ).
Idealizador e Coordenador do Grupo de Pesquisa, Ensino e Extensão em Direito
Administrativo Contemporâneo (GDAC). Sócio-fundador do escritório Saddy
Advogados. Consultor e parecerista.
Patrícia Regina Pinheiro Sampaio
Professora da Faculdade de Direito da Fundação Getulio Vargas no Rio de Janeiro
(FGV Direito Rio). Doutora e mestra pela Faculdade de Direito da USP. Diretora
Acadêmica da Associação Brasileira de Direito e Economia (ABDE). Foi
Distinguished Visiting Professor na George Mason University – A. Scalia Law
School.
Sumário: I. Breve introdução sobre a disciplina dos bens públicos no Brasil; I.1
Terras Devolutas; I.2 Terrenos de Marinha; II. Classificação e características dos Bens
Públicos; III. Instrumentos de uso dos bens públicos para fins de projetos de
infraestrutura; III.1 Enfiteuse ("Aforamento Público"); III.2 Concessão Real de Uso;
III.3 Ocupação; III.4 Autorização, permissão e concessão de uso de bem público; IV.
Reversão de bens; V. Preocupação dos projetos de infraestrutura com a
sustentabilidade no uso dos bens públicos; VI. Participação social nos projetos de
infraestructura; VII. Conclusão
DIREITOS REAIS E INFRAESTRUTURA:
XIV Encontro da Rede Internacional de Bens Públicos
106
I. Breve introdução sobre a disciplina dos bens públicos no Brasil
O Código Civil brasileiro define bens públicos a partir do critério
subjetivo, determinando, em seu art. 98, que “são públicos os bens do domínio
nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno; todos
os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem”.
No entanto, ciente da insuficiência dessa definição legal, relevante
parcela da doutrina reconhece que também se incluem nessa categoria bens
pertencentes a pessoas jurídicas de direito privado que estejam afetados à
prestação de um serviço público ou a uma finalidade pública relevante,
submetendo-os ao regime jurídico de direito público1.
1 Como ressaltado, há divergência no que diz respeito ao conceito de bens públicos no Brasil.
São três as correntes existentes.
A primeira segue a definição do art. 98, do Código Civil, que diz que são bens públicos os
bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito público, seja integrante da Federação ou
entidade da Administração indireta (autarquias e fundações públicas de direito público). Para
os que concordam com o conceito legal, os bens integrantes do patrimônio das empresas
públicas e sociedades de economia mista são bens privados, dada a natureza dessas entidades,
é dizer, pessoas jurídicas de direito privado. Entretanto, por força da sua destinação pública,
podem se submeter a um regime especial, mas jamais serão considerados bens públicos, em
homenagem ao princípio da continuidade do serviço público, que exige que determinadas
atividades sejam prestadas de forma ininterrupta e continua. Ocorre que nem todos concordam
com o conceito legal.
Para outros, são bens públicos os bens pertencentes à Administração Pública como um todo,
logo, todas as pessoas jurídicas de direito público e privado, desde que integrantes da
Administração Pública, possuem bens públicos. Desse modo, a categoria de bens públicos
abrange o patrimônio das entidades estatais (empresas públicas e sociedades de economia
mista) que são dotadas de personalidade jurídica de direito privado. Entendem que as
empresas estatais, embora sejam pessoas jurídicas de direito privado, integram as pessoas
jurídicas de direito público interno, assim seus bens também são públicos. Essa inclusão gera
para essas pessoas jurídicas certos privilégios e formalidades decorrentes do regime jurídico
dos bens público, que também pode não ser adequado. Tem, também, quem entenda que são
bens públicos aqueles bens pertencentes as pessoas de direito público bem como aqueles que
pertencem a pessoas jurídicas de direito privado desde que os bens estejam afetados à
prestação de um serviço público ou a outra finalidade pública, como por exemplo, a ambiental.
É a esta última corrente que este artigo se filia.
XIV Encontro da Rede Internacional de Bens Públicos
106
I. Breve introdução sobre a disciplina dos bens públicos no Brasil
O Código Civil brasileiro define bens públicos a partir do critério
subjetivo, determinando, em seu art. 98, que “são públicos os bens do domínio
nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno; todos
os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem”.
No entanto, ciente da insuficiência dessa definição legal, relevante
parcela da doutrina reconhece que também se incluem nessa categoria bens
pertencentes a pessoas jurídicas de direito privado que estejam afetados à
prestação de um serviço público ou a uma finalidade pública relevante,
submetendo-os ao regime jurídico de direito público1.
1 Como ressaltado, há divergência no que diz respeito ao conceito de bens públicos no Brasil.
São três as correntes existentes.
A primeira segue a definição do art. 98, do Código Civil, que diz que são bens públicos os
bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito público, seja integrante da Federação ou
entidade da Administração indireta (autarquias e fundações públicas de direito público). Para
os que concordam com o conceito legal, os bens integrantes do patrimônio das empresas
públicas e sociedades de economia mista são bens privados, dada a natureza dessas entidades,
é dizer, pessoas jurídicas de direito privado. Entretanto, por força da sua destinação pública,
podem se submeter a um regime especial, mas jamais serão considerados bens públicos, em
homenagem ao princípio da continuidade do serviço público, que exige que determinadas
atividades sejam prestadas de forma ininterrupta e continua. Ocorre que nem todos concordam
com o conceito legal.
Para outros, são bens públicos os bens pertencentes à Administração Pública como um todo,
logo, todas as pessoas jurídicas de direito público e privado, desde que integrantes da
Administração Pública, possuem bens públicos. Desse modo, a categoria de bens públicos
abrange o patrimônio das entidades estatais (empresas públicas e sociedades de economia
mista) que são dotadas de personalidade jurídica de direito privado. Entendem que as
empresas estatais, embora sejam pessoas jurídicas de direito privado, integram as pessoas
jurídicas de direito público interno, assim seus bens também são públicos. Essa inclusão gera
para essas pessoas jurídicas certos privilégios e formalidades decorrentes do regime jurídico
dos bens público, que também pode não ser adequado. Tem, também, quem entenda que são
bens públicos aqueles bens pertencentes as pessoas de direito público bem como aqueles que
pertencem a pessoas jurídicas de direito privado desde que os bens estejam afetados à
prestação de um serviço público ou a outra finalidade pública, como por exemplo, a ambiental.
É a esta última corrente que este artigo se filia.
Editores: Gerardo García-Álvarez; Julián Pimiento Echeverri;
André Saddy; Patrícia Regina Pinheiro Sampaio; Jorge Pação
107
Sob a perspectiva funcional, SADDY e MOURA2 ressaltam que um
bem possa ser considerado público mesmo quando não integra formalmente o
patrimônio de uma pessoa jurídica de direito público, desde que esteja afetado
à prestação de serviço público. A afetação, entendida como a consagração do
bem a uma utilização referente a uma utilidade pública, pode ser expressa ou
tácita, e constitui elemento central na definição do regime jurídico aplicável
ao bem.3 Assim, os bens públicos se justificam como instrumentos voltados à
realização das funções do Estado e à produção de utilidades em benefício da
coletividade.
Além da classificação quanto à destinação, os bens públicos também
se distinguem em razão do ente federativo a que pertencem, podendo ser
federais, estaduais, distritais, municipais ou interfederativos, sendo estes
últimos pertencentes a consórcios públicos formados por entes federativos4.
A Constituição Federal de 1988 define alguns bens como sendo
públicos e os destina à União Federal ou aos Estados. Segundo o artigo 20 da
CF/88, são bens da União (i) terras devolutas indispensáveis à defesa das
fronteiras, das fortificações e construções militares, das vias federais de
comunicação e à preservação ambiental, definidas em lei; (ii) os lagos, rios e
quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, ou que banhem mais
de um Estado, sirvam de limites com outros países, ou se estendam a território
estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos marginais e as praias
fluviais; (iii) as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros
países; (iv) as praias marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas,
destas, as que contenham a sede de Municípios (exceto aquelas áreas afetadas
ao serviço público e a unidade ambiental federal, e as referidas no artigo 26,
inciso II); (v) os recursos naturais da plataforma continental e da zona
econômica exclusiva; (vi) o mar territorial; (vii) os terrenos de marinha e seus
acrescidos; os potenciais de energia hidráulica; (viiI) os recursos minerais,
inclusive os do subsolo; (ix) as cavidades naturais subterrâneas e os sítios
2 SADDY, André; MOURA, Emerson. A natureza jurídica dos bens das empresas estatais
brasileiras: análise da controvérsia acerca do controle dos recursos repassado. Revista Digital
de Derecho Administrativo, n. 22, p. 141-161, jul. 2019. p. 145-146.
3 Op. cit. p. 124.
4 SADDY, André. Curso de direito administrativo brasileiro: volume 2. 4 ed. Rio de Janeiro:
CEEJ, 2025. p. 321.
André Saddy; Patrícia Regina Pinheiro Sampaio; Jorge Pação
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Sob a perspectiva funcional, SADDY e MOURA2 ressaltam que um
bem possa ser considerado público mesmo quando não integra formalmente o
patrimônio de uma pessoa jurídica de direito público, desde que esteja afetado
à prestação de serviço público. A afetação, entendida como a consagração do
bem a uma utilização referente a uma utilidade pública, pode ser expressa ou
tácita, e constitui elemento central na definição do regime jurídico aplicável
ao bem.3 Assim, os bens públicos se justificam como instrumentos voltados à
realização das funções do Estado e à produção de utilidades em benefício da
coletividade.
Além da classificação quanto à destinação, os bens públicos também
se distinguem em razão do ente federativo a que pertencem, podendo ser
federais, estaduais, distritais, municipais ou interfederativos, sendo estes
últimos pertencentes a consórcios públicos formados por entes federativos4.
A Constituição Federal de 1988 define alguns bens como sendo
públicos e os destina à União Federal ou aos Estados. Segundo o artigo 20 da
CF/88, são bens da União (i) terras devolutas indispensáveis à defesa das
fronteiras, das fortificações e construções militares, das vias federais de
comunicação e à preservação ambiental, definidas em lei; (ii) os lagos, rios e
quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, ou que banhem mais
de um Estado, sirvam de limites com outros países, ou se estendam a território
estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos marginais e as praias
fluviais; (iii) as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros
países; (iv) as praias marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas,
destas, as que contenham a sede de Municípios (exceto aquelas áreas afetadas
ao serviço público e a unidade ambiental federal, e as referidas no artigo 26,
inciso II); (v) os recursos naturais da plataforma continental e da zona
econômica exclusiva; (vi) o mar territorial; (vii) os terrenos de marinha e seus
acrescidos; os potenciais de energia hidráulica; (viiI) os recursos minerais,
inclusive os do subsolo; (ix) as cavidades naturais subterrâneas e os sítios
2 SADDY, André; MOURA, Emerson. A natureza jurídica dos bens das empresas estatais
brasileiras: análise da controvérsia acerca do controle dos recursos repassado. Revista Digital
de Derecho Administrativo, n. 22, p. 141-161, jul. 2019. p. 145-146.
3 Op. cit. p. 124.
4 SADDY, André. Curso de direito administrativo brasileiro: volume 2. 4 ed. Rio de Janeiro:
CEEJ, 2025. p. 321.
DIREITOS REAIS E INFRAESTRUTURA:
XIV Encontro da Rede Internacional de Bens Públicos
108
arqueológicos e pré-históricos; as terras tradicionalmente ocupadas pelos
índios.
O artigo 26 da Constituição Federal, por sua vez, define que alguns
bens são de propriedade dos Estados. Incluem-se entre os bens dos Estados:
(i) as águas superficiais ou subterrâneas, fluentes, emergentes e em depósito,
ressalvadas, neste caso, na forma da lei, as decorrentes de obras da União; (ii)
as áreas, nas ilhas oceânicas e costeiras, que estiverem no seu domínio,
excluídas aquelas sob domínio da União, Municípios ou terceiros; (iii) as ilhas
fluviais e lacustres não pertencentes à União; e (iv) as terras devolutas não
compreendidas entre as da União.
Apesar de a Constituição Federal não trazer um rol de bens públicos
municipais, FLORIANO DE AZEVEDO MARQUES NETO5 lembra que o
texto expressamente reconhece aos municípios poder expropriatório em
matéria de política urbana (art. 182, III, §§ 3º e 4º), sendo a consequência
necessária o reconhecimento, ainda que implícito, de que esses entes
federativos podem ser titulares de bens públicos. Além disso, a lei de
parcelamento do solo expressamente estabelece, em seu art. 22, que “desde a
data de registro do loteamento, passam a integrar o domínio do Município as
vias e praças, os espaços livres e as áreas destinadas a edifícios públicos e
outros equipamentos urbanos, constantes do projeto e do memorial
descritivo”.
A atribuição de titularidade pública federal ou estadual a certos bens
por força constitucional tem efeitos diretos sobre projetos de infraestrutura, na
medida em que aqueles que necessitem se utilizar desses bens necessitam obter
prévio ato de consentimento estatal. Denotando a complexidade que o tema
pode assumir, merece ser mencionado que a União Federal já disputou em
juízo com Estado da federação a titularidade de áreas adjacentes a um rio
estadual. A União alegava que, apesar de o rio ser estadual, as suas margens
se enquadravam na definição de terrenos de marinha e, portanto, seriam de
dominialidade federal. 6 Esse caso ilustra que problemas de titularidade de
5 MARQUES NETO, Floriano de Azevedo. Bens públicos: função social e exploração
econômica. Belo Horizonte: Fórum, 2009, p. 151.
6 “ADMINISTRATIVO. BEM PÚBLICO. TERRENO DE MARINHA. MUNICÍPIO DE
IMBÉ. RIO TRAMANDAÍ. NATUREZA JURÍDICA. IRRELEVÂNCIA. DECRETO-LEI
9.760/1946. LINHA DO PREAMAR MÉDIO DE 1831. BENS DA UNIÃO. REGISTRO
IMOBILIÁRIO DE BEM PÚBLICO. ANULAÇÃO DO ACÓRDÃO RECORRIDO ANTE
XIV Encontro da Rede Internacional de Bens Públicos
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arqueológicos e pré-históricos; as terras tradicionalmente ocupadas pelos
índios.
O artigo 26 da Constituição Federal, por sua vez, define que alguns
bens são de propriedade dos Estados. Incluem-se entre os bens dos Estados:
(i) as águas superficiais ou subterrâneas, fluentes, emergentes e em depósito,
ressalvadas, neste caso, na forma da lei, as decorrentes de obras da União; (ii)
as áreas, nas ilhas oceânicas e costeiras, que estiverem no seu domínio,
excluídas aquelas sob domínio da União, Municípios ou terceiros; (iii) as ilhas
fluviais e lacustres não pertencentes à União; e (iv) as terras devolutas não
compreendidas entre as da União.
Apesar de a Constituição Federal não trazer um rol de bens públicos
municipais, FLORIANO DE AZEVEDO MARQUES NETO5 lembra que o
texto expressamente reconhece aos municípios poder expropriatório em
matéria de política urbana (art. 182, III, §§ 3º e 4º), sendo a consequência
necessária o reconhecimento, ainda que implícito, de que esses entes
federativos podem ser titulares de bens públicos. Além disso, a lei de
parcelamento do solo expressamente estabelece, em seu art. 22, que “desde a
data de registro do loteamento, passam a integrar o domínio do Município as
vias e praças, os espaços livres e as áreas destinadas a edifícios públicos e
outros equipamentos urbanos, constantes do projeto e do memorial
descritivo”.
A atribuição de titularidade pública federal ou estadual a certos bens
por força constitucional tem efeitos diretos sobre projetos de infraestrutura, na
medida em que aqueles que necessitem se utilizar desses bens necessitam obter
prévio ato de consentimento estatal. Denotando a complexidade que o tema
pode assumir, merece ser mencionado que a União Federal já disputou em
juízo com Estado da federação a titularidade de áreas adjacentes a um rio
estadual. A União alegava que, apesar de o rio ser estadual, as suas margens
se enquadravam na definição de terrenos de marinha e, portanto, seriam de
dominialidade federal. 6 Esse caso ilustra que problemas de titularidade de
5 MARQUES NETO, Floriano de Azevedo. Bens públicos: função social e exploração
econômica. Belo Horizonte: Fórum, 2009, p. 151.
6 “ADMINISTRATIVO. BEM PÚBLICO. TERRENO DE MARINHA. MUNICÍPIO DE
IMBÉ. RIO TRAMANDAÍ. NATUREZA JURÍDICA. IRRELEVÂNCIA. DECRETO-LEI
9.760/1946. LINHA DO PREAMAR MÉDIO DE 1831. BENS DA UNIÃO. REGISTRO
IMOBILIÁRIO DE BEM PÚBLICO. ANULAÇÃO DO ACÓRDÃO RECORRIDO ANTE
Editores: Gerardo García-Álvarez; Julián Pimiento Echeverri;
André Saddy; Patrícia Regina Pinheiro Sampaio; Jorge Pação
109
propriedade entre entes federativos podem surgir, por exemplo, em obras de
construção de hidrovias.
O setor elétrico precisa também lidar com questões federativas em
alguns casos, pois, para se instalar uma usina hidrelétrica em rio estadual,
deve-se atentar tanto para a dominialidade (estadual) do recurso hídrico quanto
A OMISSÃO QUANTO À REGULARIDADE DO PROCEDIMENTO DEMARCATÓRIO
DA SPU. DEVOLUÇÃO DOS AUTOS AO TRIBUNAL DE ORIGEM. 1. Cuidam os autos
de Ação Ordinária ajuizada com vista à declaração de nulidade do procedimento demarcatório
da linha do preamar médio de 1831, realizado pela Secretaria de Patrimônio da União - SPU,
que culminou na inscrição de vários imóveis localizados no Município de Imbé/RS como
terrenos de marinha e acrescidos. Alegam os autores que o Rio Tramandaí pertence ao Estado
do Rio Grande do Sul, e não à União, e que possuem o domínio pleno dos imóveis, atestado
pelo registro imobiliário. 2. O Tribunal a quo manteve a sentença de procedência da demanda,
sob o fundamento exclusivo de que "o Rio Tramandaí possui nascente e foz no Estado do Rio
Grande do Sul, não fazendo limite com outro Estado e nem se estendendo até outro território.
Assim sendo, pertence ele ao Estado, por força da Constituição Federal". 3. Todavia, apesar
de o Rio Tramandaí pertencer ao Estado do Rio Grande do Sul (fato incontroverso), é possível
que haja em sua margem áreas que constituam terrenos de marinha (art. 2º, "a", do Decreto-
Lei 9.760/1946). Basta, para tanto, o preenchimento dos requisitos insertos no mencionado
artigo: que os imóveis estejam situados na faixa de 33 metros, a contar da linha do preamar-
médio de 1831, para dentro da terra; e que as áreas banhadas pelo mar sofram a influência das
marés, entendidas como a oscilação periódica de cinco centímetros, pelo menos, do nível das
águas, que ocorra em qualquer época do ano (art. 2º, parágrafo único). 4. No Direito brasileiro,
ao contrário de outros países, tanto o Código Civil de 1916 como o de 2002 adotaram o sistema
de presunção relativa ou iuris tantum, segundo o qual a transcrição do título no Registro
Imobiliário assegura o domínio, mas admite elisão por meio de prova em contrário. 5.
Inoponíveis ao Estado títulos de propriedade referentes a bens que, pela Constituição ou lei,
integram o seu domínio. Registrar em Cartório imóvel de terceiro (pior, se integrante do
patrimônio público), em vez de assegurar direito incontestável, caracteriza violação frontal à
legislação, ou mesmo má-fé, pois não se admite que à força imperativa e inafastável da norma
jurídica se oponha ato registrário, que por isso mesmo deve ser tido por inválido e incapaz de
produzir efeitos. Precedentes do STJ. 6. Cumpre salientar que o Recurso Especial 968.241/RS
noticia que o Tribunal de origem considerou como terreno de marinha alguns imóveis
localizados no "braço morto" do Rio Tramandaí. Vê-se, assim, que há, ao menos, divergência
na origem sobre a questão da existência ou não de terrenos de marinha nas margens do referido
rio, a qual deve ser enfrentada pelo aresto impugnado. 7. Recurso Especial parcialmente
provido para anular o acórdão recorrido e determinar a devolução dos autos ao Tribunal a
quo, a fim de que, superado o tema acerca da natureza jurídica do Rio Tramandaí, o acórdão
aprecie a matéria referente à regularidade do procedimento demarcatório efetuado pela
Secretaria do Patrimônio da União - SPU, a qual considerou que os bens estão situados em
terreno de marinha.” (REsp n. 982.039/RS, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda
Turma, julgado em 18/2/2010, DJe de 28/2/2012.)
André Saddy; Patrícia Regina Pinheiro Sampaio; Jorge Pação
109
propriedade entre entes federativos podem surgir, por exemplo, em obras de
construção de hidrovias.
O setor elétrico precisa também lidar com questões federativas em
alguns casos, pois, para se instalar uma usina hidrelétrica em rio estadual,
deve-se atentar tanto para a dominialidade (estadual) do recurso hídrico quanto
A OMISSÃO QUANTO À REGULARIDADE DO PROCEDIMENTO DEMARCATÓRIO
DA SPU. DEVOLUÇÃO DOS AUTOS AO TRIBUNAL DE ORIGEM. 1. Cuidam os autos
de Ação Ordinária ajuizada com vista à declaração de nulidade do procedimento demarcatório
da linha do preamar médio de 1831, realizado pela Secretaria de Patrimônio da União - SPU,
que culminou na inscrição de vários imóveis localizados no Município de Imbé/RS como
terrenos de marinha e acrescidos. Alegam os autores que o Rio Tramandaí pertence ao Estado
do Rio Grande do Sul, e não à União, e que possuem o domínio pleno dos imóveis, atestado
pelo registro imobiliário. 2. O Tribunal a quo manteve a sentença de procedência da demanda,
sob o fundamento exclusivo de que "o Rio Tramandaí possui nascente e foz no Estado do Rio
Grande do Sul, não fazendo limite com outro Estado e nem se estendendo até outro território.
Assim sendo, pertence ele ao Estado, por força da Constituição Federal". 3. Todavia, apesar
de o Rio Tramandaí pertencer ao Estado do Rio Grande do Sul (fato incontroverso), é possível
que haja em sua margem áreas que constituam terrenos de marinha (art. 2º, "a", do Decreto-
Lei 9.760/1946). Basta, para tanto, o preenchimento dos requisitos insertos no mencionado
artigo: que os imóveis estejam situados na faixa de 33 metros, a contar da linha do preamar-
médio de 1831, para dentro da terra; e que as áreas banhadas pelo mar sofram a influência das
marés, entendidas como a oscilação periódica de cinco centímetros, pelo menos, do nível das
águas, que ocorra em qualquer época do ano (art. 2º, parágrafo único). 4. No Direito brasileiro,
ao contrário de outros países, tanto o Código Civil de 1916 como o de 2002 adotaram o sistema
de presunção relativa ou iuris tantum, segundo o qual a transcrição do título no Registro
Imobiliário assegura o domínio, mas admite elisão por meio de prova em contrário. 5.
Inoponíveis ao Estado títulos de propriedade referentes a bens que, pela Constituição ou lei,
integram o seu domínio. Registrar em Cartório imóvel de terceiro (pior, se integrante do
patrimônio público), em vez de assegurar direito incontestável, caracteriza violação frontal à
legislação, ou mesmo má-fé, pois não se admite que à força imperativa e inafastável da norma
jurídica se oponha ato registrário, que por isso mesmo deve ser tido por inválido e incapaz de
produzir efeitos. Precedentes do STJ. 6. Cumpre salientar que o Recurso Especial 968.241/RS
noticia que o Tribunal de origem considerou como terreno de marinha alguns imóveis
localizados no "braço morto" do Rio Tramandaí. Vê-se, assim, que há, ao menos, divergência
na origem sobre a questão da existência ou não de terrenos de marinha nas margens do referido
rio, a qual deve ser enfrentada pelo aresto impugnado. 7. Recurso Especial parcialmente
provido para anular o acórdão recorrido e determinar a devolução dos autos ao Tribunal a
quo, a fim de que, superado o tema acerca da natureza jurídica do Rio Tramandaí, o acórdão
aprecie a matéria referente à regularidade do procedimento demarcatório efetuado pela
Secretaria do Patrimônio da União - SPU, a qual considerou que os bens estão situados em
terreno de marinha.” (REsp n. 982.039/RS, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda
Turma, julgado em 18/2/2010, DJe de 28/2/2012.)
DIREITOS REAIS E INFRAESTRUTURA:
XIV Encontro da Rede Internacional de Bens Públicos
110
para o fato de que, independentemente dessa característica, todo potencial para
geração de energia hidrelétrica no território nacional constitui, por força do
art. 20 da Constituição Federal, bem imaterial da União Federal.
Outra questão relevante advém do fato de que, uma vez que a
propriedade dos bens é conferida pela Constituição Federal (e não por um
título aquisitivo, como contrato de compra e venda), por vezes surgem dúvidas
quanto à sua demarcação. Todavia, em razão do disposto em norma
constitucional, é fato que, uma vez comprovada a titularidade pública, o
particular tem que deixar o imóvel, em regra sem indenização, pois se entende
que quem ocupa irregularmente terreno público não tem posse, mas mera
detenção. O tema é, inclusive, objeto da Súmula 619 da Corte:
“a ocupação indevida de bem público configura mera detenção, de
natureza precária, insuscetível de retenção ou indenização por acessões e
benfeitorias”.
Ressalva-se, no entanto, que o Superior Tribunal de Justiça (STJ) já
reconheceu direito de indenização a particular em caso de benfeitorias úteis e
necessárias, em atenção a peculiaridades do caso concreto. Na situação, havia
justo título a sugerir, prima facie, que a propriedade seria privada. No entanto,
o Tribunal limitou a indenização às benfeitorias, excluindo a terra nua.7
7 “PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO.
RECURSO ESPECIAL. DESAPROPRIAÇÃO DE TERRA DEVOLUTA. JUSTO TÍTULO.
HIPÓTESE EXCEPCIONAL. JUSTA INDENIZAÇÃO DE BENFEITORIAS ÚTEIS E
NECESSÁRIAS. POSSIBILIDADE. OMISSÃO. EXISTÊNCIA. RECURSO ACOLHIDO.
(...) 2.Embargos de declaração opostos contra acórdão da Primeira Turma do Superior
Tribunal de Justiça que negou provimento a agravo interno, mantendo decisão que havia
anulado acordo homologado judicialmente em ação de desapropriação, por reconhecer que as
terras eram devolutas e, portanto, não seria devida nenhuma indenização.4. Para o Superior
Tribunal de Justiça (STJ) e o Supremo Tribunal Federal, nos casos de particular portador de
justo título sobre terras públicas, não há direito à indenização pela terra nua, mas admite-se
indenização pelas benfeitorias úteis e necessárias realizadas de boa-fé. 5. A ausência de
ocupação indevid a ou de utilização irregular do bem público pela parte embargante, aliada à
peculiaridade do caso, justifica o afastamento da Súmula 619/STJ e o reconhecimento do
direito à indenização pelas benfeitorias úteis e necessárias, nos termos do art. 26, § 1º, do
Decreto-Lei 3.365/1941.6. Embargos de declaração acolhidos, com efeitos modificativos.
(EDcl no AgInt nos EDcl no AREsp n. 211.333/SP, relator Ministro Paulo Sérgio Domingues,
Primeira Turma, julgado em 16/12/2025, DJEN de 19/12/2025.)
XIV Encontro da Rede Internacional de Bens Públicos
110
para o fato de que, independentemente dessa característica, todo potencial para
geração de energia hidrelétrica no território nacional constitui, por força do
art. 20 da Constituição Federal, bem imaterial da União Federal.
Outra questão relevante advém do fato de que, uma vez que a
propriedade dos bens é conferida pela Constituição Federal (e não por um
título aquisitivo, como contrato de compra e venda), por vezes surgem dúvidas
quanto à sua demarcação. Todavia, em razão do disposto em norma
constitucional, é fato que, uma vez comprovada a titularidade pública, o
particular tem que deixar o imóvel, em regra sem indenização, pois se entende
que quem ocupa irregularmente terreno público não tem posse, mas mera
detenção. O tema é, inclusive, objeto da Súmula 619 da Corte:
“a ocupação indevida de bem público configura mera detenção, de
natureza precária, insuscetível de retenção ou indenização por acessões e
benfeitorias”.
Ressalva-se, no entanto, que o Superior Tribunal de Justiça (STJ) já
reconheceu direito de indenização a particular em caso de benfeitorias úteis e
necessárias, em atenção a peculiaridades do caso concreto. Na situação, havia
justo título a sugerir, prima facie, que a propriedade seria privada. No entanto,
o Tribunal limitou a indenização às benfeitorias, excluindo a terra nua.7
7 “PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO.
RECURSO ESPECIAL. DESAPROPRIAÇÃO DE TERRA DEVOLUTA. JUSTO TÍTULO.
HIPÓTESE EXCEPCIONAL. JUSTA INDENIZAÇÃO DE BENFEITORIAS ÚTEIS E
NECESSÁRIAS. POSSIBILIDADE. OMISSÃO. EXISTÊNCIA. RECURSO ACOLHIDO.
(...) 2.Embargos de declaração opostos contra acórdão da Primeira Turma do Superior
Tribunal de Justiça que negou provimento a agravo interno, mantendo decisão que havia
anulado acordo homologado judicialmente em ação de desapropriação, por reconhecer que as
terras eram devolutas e, portanto, não seria devida nenhuma indenização.4. Para o Superior
Tribunal de Justiça (STJ) e o Supremo Tribunal Federal, nos casos de particular portador de
justo título sobre terras públicas, não há direito à indenização pela terra nua, mas admite-se
indenização pelas benfeitorias úteis e necessárias realizadas de boa-fé. 5. A ausência de
ocupação indevid a ou de utilização irregular do bem público pela parte embargante, aliada à
peculiaridade do caso, justifica o afastamento da Súmula 619/STJ e o reconhecimento do
direito à indenização pelas benfeitorias úteis e necessárias, nos termos do art. 26, § 1º, do
Decreto-Lei 3.365/1941.6. Embargos de declaração acolhidos, com efeitos modificativos.
(EDcl no AgInt nos EDcl no AREsp n. 211.333/SP, relator Ministro Paulo Sérgio Domingues,
Primeira Turma, julgado em 16/12/2025, DJEN de 19/12/2025.)
Editores: Gerardo García-Álvarez; Julián Pimiento Echeverri;
André Saddy; Patrícia Regina Pinheiro Sampaio; Jorge Pação
111
Tendo em vista a relevância para o tema, passamos a descrever abaixo
alguns dos institutos constitucionalmente mencionados que fazem com que
determinados bens sejam públicos ex lege por força constitucional.
I.1 Terras Devolutas
Como visto, a Constituição de 1988 atribui titularidade federal ou
estadual às terras devolutas, a depender do território em que estiverem
compreendidas.
O Decreto-Lei 9760/46, que dispõe sobre bens da União, define em
seu artigo 5º que são devolutas, na faixa da fronteira, nos Territórios Federais
e no Distrito Federal, as terras que, não sendo próprias nem aplicadas a algum
uso público federal, estadual, territorial ou municipal, não se incorporaram ao
domínio privado. Essas terras podem ser consideradas devolutas (i) por força
da Lei nº 601, de 18 de setembro de 1850, do Decreto nº 1.318, de 30 de janeiro
de 1854, e outras leis e decretos gerais, federais e estaduais; (ii) em virtude de
alienação, concessão ou reconhecimento por parte da União ou dos Estados;
(iii) em virtude de lei ou concessão emanada de governo estrangeiro e
ratificada ou reconhecida, expressa ou implicitamente, pelo Brasil, em tratado
ou convenção de limites; (iv) em virtude de sentença judicial com força de
coisa julgada; (v) por se acharem em posse contínua e incontestada com justo
título e boa-fé, por termo superior a vinte anos; (vi) por se acharem em posse
pacífica e ininterrupta, por trinta anos, independentemente de justo título e
boa-fé; por força de sentença declaratória.
As terras devolutas têm relevância para os projetos de infraestrutura
porque a sua titularidade pública advém da Constituição Federal, de modo que
a ausência de sua demarcação não impede futuros questionamentos do poder
público, o que pode ter impacto adverso na segurança jurídica dos projetos.8
8 Ilustrando as controvérsias que podem advir de ações demarcatórias, veja-se o seguinte
precedente do STJ, em que o Estado do Piauí pleiteava a demarcação de área em terra
devoluta, sob o argumento de que os documentos que comprovariam a sua titularidade privada
eram falsos: “4. A ação discriminatória é o procedimento judicial adequado para separar
as terras devolutas das particulares e também se presta ao cancelamento dos títulos de
domínio, não havendo necessidade da propositura de ação exclusiva para a regularidade ou
nulidade dos registros imobiliários (ex vi do art. 27, c/c o art. 13 da Lei n. 6.383/1976, 214,
249 e 250 da Lei n. 6.015/1973). 5.O registro do título translativo no cartório de imóveis não
gera presunção absoluta do direito real de propriedade, mas relativa, vale dizer, admite prova
André Saddy; Patrícia Regina Pinheiro Sampaio; Jorge Pação
111
Tendo em vista a relevância para o tema, passamos a descrever abaixo
alguns dos institutos constitucionalmente mencionados que fazem com que
determinados bens sejam públicos ex lege por força constitucional.
I.1 Terras Devolutas
Como visto, a Constituição de 1988 atribui titularidade federal ou
estadual às terras devolutas, a depender do território em que estiverem
compreendidas.
O Decreto-Lei 9760/46, que dispõe sobre bens da União, define em
seu artigo 5º que são devolutas, na faixa da fronteira, nos Territórios Federais
e no Distrito Federal, as terras que, não sendo próprias nem aplicadas a algum
uso público federal, estadual, territorial ou municipal, não se incorporaram ao
domínio privado. Essas terras podem ser consideradas devolutas (i) por força
da Lei nº 601, de 18 de setembro de 1850, do Decreto nº 1.318, de 30 de janeiro
de 1854, e outras leis e decretos gerais, federais e estaduais; (ii) em virtude de
alienação, concessão ou reconhecimento por parte da União ou dos Estados;
(iii) em virtude de lei ou concessão emanada de governo estrangeiro e
ratificada ou reconhecida, expressa ou implicitamente, pelo Brasil, em tratado
ou convenção de limites; (iv) em virtude de sentença judicial com força de
coisa julgada; (v) por se acharem em posse contínua e incontestada com justo
título e boa-fé, por termo superior a vinte anos; (vi) por se acharem em posse
pacífica e ininterrupta, por trinta anos, independentemente de justo título e
boa-fé; por força de sentença declaratória.
As terras devolutas têm relevância para os projetos de infraestrutura
porque a sua titularidade pública advém da Constituição Federal, de modo que
a ausência de sua demarcação não impede futuros questionamentos do poder
público, o que pode ter impacto adverso na segurança jurídica dos projetos.8
8 Ilustrando as controvérsias que podem advir de ações demarcatórias, veja-se o seguinte
precedente do STJ, em que o Estado do Piauí pleiteava a demarcação de área em terra
devoluta, sob o argumento de que os documentos que comprovariam a sua titularidade privada
eram falsos: “4. A ação discriminatória é o procedimento judicial adequado para separar
as terras devolutas das particulares e também se presta ao cancelamento dos títulos de
domínio, não havendo necessidade da propositura de ação exclusiva para a regularidade ou
nulidade dos registros imobiliários (ex vi do art. 27, c/c o art. 13 da Lei n. 6.383/1976, 214,
249 e 250 da Lei n. 6.015/1973). 5.O registro do título translativo no cartório de imóveis não
gera presunção absoluta do direito real de propriedade, mas relativa, vale dizer, admite prova
DIREITOS REAIS E INFRAESTRUTURA:
XIV Encontro da Rede Internacional de Bens Públicos
112
A repartição constitucional das terras devolutas entre a União e os
Estados tem reflexos diretos sobre projetos de infraestrutura, pois a
identificação da titularidade dominial influencia a competência administrativa
de sua gestão, os procedimentos de regularização fundiária e a possibilidade
de transferência ou destinação dessas áreas para finalidades públicas
específicas.
Além disso, a própria conceituação jurídica das terras devolutas
decorre de um critério residual, segundo o qual tais bens correspondem às
áreas que não foram legitimamente apropriadas por particulares e, por
conseguinte, permanecem no patrimônio estatal. Trata-se de terras que
retornam ou permanecem sob domínio público em razão da inexistência de
titularidade privada válida, o que reforça sua natureza como reserva
patrimonial pública e evidencia a necessidade de adequada identificação e
em sentido contrário (...). 6. A Corte Especial do Superior Tribunal de Justiça, ao julgar o
EREsp 617.428/SP (DJe 17/06/2014), firmou o entendimento de que, ‘se
as terras devolutas são definidas pelo critério de exclusão, cabe ao Estado na ação
discriminatória demonstrar que a terra não se encontra no domínio de particular, podendo
fazê-lo por meio de certidão cartorária’ ou outros meios em direito permitidos (ex vi dos arts.
333, I, e 390 do CPC/1973). 7. Relativamente à posse, concluiu o Órgão especial deste
Tribunal que ‘se trata de prova negativa, de difícil ou impossível produção pelo Poder
Público’, pois ‘corriqueiramente essa situação jurídica não se encontra documentada ou não é
levada ao conhecimento do Poder Público’ e, em observância aos preceitos da Lei n.
6.383/1976, entendeu que a comprovação deve ser feita pelo particular ocupante. 8. Hipótese
em que o Estado alegou a falsidade/nulidade dos títulos de domínio privado registrados no
cartório imobiliário em nome de alguns dos recorrentes, competindo ao autor da demanda,
nesse aspecto, o ônus da prova do fato alegado. 9. De outro lado, cabe a quem alega a
existência de sentença transitada em julgado em que se reconhece o domínio privado fazer tal
prova, competindo também ao réu interessado em obter a legitimação da posse a prova da
ocupação lícita das terras públicas. 10. Aqueles que não possuem título hábil para buscar a
propriedade, mas detêm legitimidade para reivindicar o seu direito possessório, notadamente
se reconhecida a ocupação lícita e a existência de benfeitorias sobre as áreas, devem ser
considerados habilitados na ação discriminatória.11. Acórdão recorrido parcialmente
reformado para: a) declarar a incompetência do Juiz de Direito da Vara Agrária da Comarca
de Bom Jesus para dirimir os conflitos pertinentes aos registros dos imóveis efetuados em
outras comarcas; b) atribuir ao Estado do Piauí o ônus de provar que os títulos de domínio
privado registrados em cartório sejam nulos ou falsos, a fim de que este tenham suas
transcrições canceladas; c) reconhecer a legitimidade dos recorrentes posseiros para
reivindicar os seus direitos na presente ação discriminatória, competindo-lhes a prova da
ocupação lícita e dos requisitos legais para a regularização da posse.” (AREsp 888195 / PI, j.
em 28/02/2020)
XIV Encontro da Rede Internacional de Bens Públicos
112
A repartição constitucional das terras devolutas entre a União e os
Estados tem reflexos diretos sobre projetos de infraestrutura, pois a
identificação da titularidade dominial influencia a competência administrativa
de sua gestão, os procedimentos de regularização fundiária e a possibilidade
de transferência ou destinação dessas áreas para finalidades públicas
específicas.
Além disso, a própria conceituação jurídica das terras devolutas
decorre de um critério residual, segundo o qual tais bens correspondem às
áreas que não foram legitimamente apropriadas por particulares e, por
conseguinte, permanecem no patrimônio estatal. Trata-se de terras que
retornam ou permanecem sob domínio público em razão da inexistência de
titularidade privada válida, o que reforça sua natureza como reserva
patrimonial pública e evidencia a necessidade de adequada identificação e
em sentido contrário (...). 6. A Corte Especial do Superior Tribunal de Justiça, ao julgar o
EREsp 617.428/SP (DJe 17/06/2014), firmou o entendimento de que, ‘se
as terras devolutas são definidas pelo critério de exclusão, cabe ao Estado na ação
discriminatória demonstrar que a terra não se encontra no domínio de particular, podendo
fazê-lo por meio de certidão cartorária’ ou outros meios em direito permitidos (ex vi dos arts.
333, I, e 390 do CPC/1973). 7. Relativamente à posse, concluiu o Órgão especial deste
Tribunal que ‘se trata de prova negativa, de difícil ou impossível produção pelo Poder
Público’, pois ‘corriqueiramente essa situação jurídica não se encontra documentada ou não é
levada ao conhecimento do Poder Público’ e, em observância aos preceitos da Lei n.
6.383/1976, entendeu que a comprovação deve ser feita pelo particular ocupante. 8. Hipótese
em que o Estado alegou a falsidade/nulidade dos títulos de domínio privado registrados no
cartório imobiliário em nome de alguns dos recorrentes, competindo ao autor da demanda,
nesse aspecto, o ônus da prova do fato alegado. 9. De outro lado, cabe a quem alega a
existência de sentença transitada em julgado em que se reconhece o domínio privado fazer tal
prova, competindo também ao réu interessado em obter a legitimação da posse a prova da
ocupação lícita das terras públicas. 10. Aqueles que não possuem título hábil para buscar a
propriedade, mas detêm legitimidade para reivindicar o seu direito possessório, notadamente
se reconhecida a ocupação lícita e a existência de benfeitorias sobre as áreas, devem ser
considerados habilitados na ação discriminatória.11. Acórdão recorrido parcialmente
reformado para: a) declarar a incompetência do Juiz de Direito da Vara Agrária da Comarca
de Bom Jesus para dirimir os conflitos pertinentes aos registros dos imóveis efetuados em
outras comarcas; b) atribuir ao Estado do Piauí o ônus de provar que os títulos de domínio
privado registrados em cartório sejam nulos ou falsos, a fim de que este tenham suas
transcrições canceladas; c) reconhecer a legitimidade dos recorrentes posseiros para
reivindicar os seus direitos na presente ação discriminatória, competindo-lhes a prova da
ocupação lícita e dos requisitos legais para a regularização da posse.” (AREsp 888195 / PI, j.
em 28/02/2020)
Editores: Gerardo García-Álvarez; Julián Pimiento Echeverri;
André Saddy; Patrícia Regina Pinheiro Sampaio; Jorge Pação
113
discriminação dessas áreas para viabilizar sua utilização em políticas públicas
e projetos estruturantes9.
I.2 Terrenos de Marinha
No direito brasileiro, define-se “terrenos de marinha” como aqueles
situados em uma profundidade de 33 metros, medidos horizontalmente, a
partir da posição da linha do preamar-médio de 1831, conforme estabelecido
pelo Aviso Imperial de 12/07/1831 e pelo artigo 2º do Decreto-Lei 9760/46.
De acordo com este dispositivo, são terrenos de marinha, em uma
profundidade de 33 metros medidos horizontalmente para a parte da terra, da
posição da linha do preamar-médio de 1831: (i) os situados no continente, na
costa marítima e nas margens dos rios e lagoas, até onde se faça sentir a
influência das marés; e (ii) os que contornam as ilhas situadas em zona onde
se faça sentir a influência das marés. Para os efeitos desse dispositivo legal, a
influência das marés é caracterizada pela oscilação periódica de cinco
centímetros pelo menos, do nível das águas, que ocorra em qualquer época do
ano.
A titularidade federal dos terrenos de marinha decorre diretamente do
texto constitucional, que os inclui expressamente entre os bens da União,
abrangendo não apenas as áreas originariamente caracterizadas como terrenos
de marinha, mas também seus acrescidos. E, por força de determinação legal,
a sua definição tem por marco a linha média da preamar média de 1831. Dessa
forma, aterramentos e acréscimos, naturais ou artificiais, acompanham o
regime dos terrenos de marinha, sendo denominados os “acrescidos de
marinha”.10 Essa previsão legal tem por consequência fazer com que se
submetam ao seu regime jurídico áreas que atualmente (no século XXI) se
encontram muito além da atual linha da preamar (pois a descrição alude a
preamar de 1831). A natureza dominial implica a submissão dessas áreas a
9 MARRARA, Thiago. Bens públicos na Constituição de 1988: repartição federativa,
monopolização e classificação. A&C – Revista de DireitoAdministrativo e Constitucional,
Belo Horizonte, a. 18, n. 74, p. 125-146, out./dez. 2018. p. 130.
10 Decreto-lei 9760/1946. Art. 3º São terrenos acrescidos de marinha os que se tiverem
formado, natural ou artificialmente, para o lado do mar ou dos rios e lagoas, em seguimento
aos terrenos de marinha.
André Saddy; Patrícia Regina Pinheiro Sampaio; Jorge Pação
113
discriminação dessas áreas para viabilizar sua utilização em políticas públicas
e projetos estruturantes9.
I.2 Terrenos de Marinha
No direito brasileiro, define-se “terrenos de marinha” como aqueles
situados em uma profundidade de 33 metros, medidos horizontalmente, a
partir da posição da linha do preamar-médio de 1831, conforme estabelecido
pelo Aviso Imperial de 12/07/1831 e pelo artigo 2º do Decreto-Lei 9760/46.
De acordo com este dispositivo, são terrenos de marinha, em uma
profundidade de 33 metros medidos horizontalmente para a parte da terra, da
posição da linha do preamar-médio de 1831: (i) os situados no continente, na
costa marítima e nas margens dos rios e lagoas, até onde se faça sentir a
influência das marés; e (ii) os que contornam as ilhas situadas em zona onde
se faça sentir a influência das marés. Para os efeitos desse dispositivo legal, a
influência das marés é caracterizada pela oscilação periódica de cinco
centímetros pelo menos, do nível das águas, que ocorra em qualquer época do
ano.
A titularidade federal dos terrenos de marinha decorre diretamente do
texto constitucional, que os inclui expressamente entre os bens da União,
abrangendo não apenas as áreas originariamente caracterizadas como terrenos
de marinha, mas também seus acrescidos. E, por força de determinação legal,
a sua definição tem por marco a linha média da preamar média de 1831. Dessa
forma, aterramentos e acréscimos, naturais ou artificiais, acompanham o
regime dos terrenos de marinha, sendo denominados os “acrescidos de
marinha”.10 Essa previsão legal tem por consequência fazer com que se
submetam ao seu regime jurídico áreas que atualmente (no século XXI) se
encontram muito além da atual linha da preamar (pois a descrição alude a
preamar de 1831). A natureza dominial implica a submissão dessas áreas a
9 MARRARA, Thiago. Bens públicos na Constituição de 1988: repartição federativa,
monopolização e classificação. A&C – Revista de DireitoAdministrativo e Constitucional,
Belo Horizonte, a. 18, n. 74, p. 125-146, out./dez. 2018. p. 130.
10 Decreto-lei 9760/1946. Art. 3º São terrenos acrescidos de marinha os que se tiverem
formado, natural ou artificialmente, para o lado do mar ou dos rios e lagoas, em seguimento
aos terrenos de marinha.
DIREITOS REAIS E INFRAESTRUTURA:
XIV Encontro da Rede Internacional de Bens Públicos
114
regime jurídico de direito público e condiciona sua utilização a instrumentos
jurídicos específicos previstos na legislação patrimonial da União.11
II. Classificação e características dos Bens Públicos
O artigo 99 do Código Civil estabelece que os bens públicos se
dividem entre: (a) os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas,
ruas e praças; (b) os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados
a serviço ou estabelecimento da administração federal, estadual, territorial ou
municipal, inclusive os de suas autarquias; e (c) os dominicais, que constituem
o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como objeto de direito
pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades.
A classificação é tradicionalmente compreendida como fundada na
destinação do bem público, servindo para definir o regime jurídico aplicável
quanto ao seu uso, fruição e proteção.
Os bens de uso comum do povo caracterizam-se pela possibilidade de
utilização conjunta e concorrente por toda a coletividade, ou por sua relevância
social e ambiental que justifica proteção diferenciada12. Já os bens de uso
especial são aqueles afetados ao desempenho das atividades administrativas,
sendo utilizados para dar cumprimento às funções estatais, podendo inclusive
pertencer à Administração indireta quando vinculados à prestação de serviços
públicos13.
Por sua vez, os bens dominicais integram o patrimônio disponível das
pessoas jurídicas de direito público, sendo identificados, em regra, por
exclusão, isto é, quando não estiverem afetados ao uso comum do povo nem
ao uso especial14.
Assim, rodovias podem ser consideradas infraestruturas
desenvolvidas sobre bens públicos de uso comum do povo (acesso livre e
irrestrito de pessoas, sujeito apenas a normas de segurança do trânsito), ao
passo que sítios aeroportuários são bens de uso especial (afetados a serviços
aeronáuticos e aeroportuários).
São características dos bens públicos, segundo o direito brasileiro:
11 MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. Belo Horizonte: Fórum, 2018. p. 262.
12 id. ibid.
13 id. ibid.
14 id. p. 326.
XIV Encontro da Rede Internacional de Bens Públicos
114
regime jurídico de direito público e condiciona sua utilização a instrumentos
jurídicos específicos previstos na legislação patrimonial da União.11
II. Classificação e características dos Bens Públicos
O artigo 99 do Código Civil estabelece que os bens públicos se
dividem entre: (a) os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas,
ruas e praças; (b) os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados
a serviço ou estabelecimento da administração federal, estadual, territorial ou
municipal, inclusive os de suas autarquias; e (c) os dominicais, que constituem
o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como objeto de direito
pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades.
A classificação é tradicionalmente compreendida como fundada na
destinação do bem público, servindo para definir o regime jurídico aplicável
quanto ao seu uso, fruição e proteção.
Os bens de uso comum do povo caracterizam-se pela possibilidade de
utilização conjunta e concorrente por toda a coletividade, ou por sua relevância
social e ambiental que justifica proteção diferenciada12. Já os bens de uso
especial são aqueles afetados ao desempenho das atividades administrativas,
sendo utilizados para dar cumprimento às funções estatais, podendo inclusive
pertencer à Administração indireta quando vinculados à prestação de serviços
públicos13.
Por sua vez, os bens dominicais integram o patrimônio disponível das
pessoas jurídicas de direito público, sendo identificados, em regra, por
exclusão, isto é, quando não estiverem afetados ao uso comum do povo nem
ao uso especial14.
Assim, rodovias podem ser consideradas infraestruturas
desenvolvidas sobre bens públicos de uso comum do povo (acesso livre e
irrestrito de pessoas, sujeito apenas a normas de segurança do trânsito), ao
passo que sítios aeroportuários são bens de uso especial (afetados a serviços
aeronáuticos e aeroportuários).
São características dos bens públicos, segundo o direito brasileiro:
11 MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. Belo Horizonte: Fórum, 2018. p. 262.
12 id. ibid.
13 id. ibid.
14 id. p. 326.
Editores: Gerardo García-Álvarez; Julián Pimiento Echeverri;
André Saddy; Patrícia Regina Pinheiro Sampaio; Jorge Pação
115
(i) alienabilidade condicionada: os bens públicos são, em regra, inalienáveis,
salvo a hipótese dos bens desafetados, ou seja, bens dominicais, os quais
podem ser alienados, observadas as exigências do dever de licitar;
(ii) impenhorabilidade: não é admitida a penhora, o arresto e o sequestro de
bens públicos, sendo o regime de execução contra a Fazenda Pública regrado
pelo sistema constitucional do pagamento via precatório, conforme art. 100 da
CRFB;
(iii) não oneração: não podem, sem autorização legislativa, ser utilizados
como garantia sobre coisa alheia; e
(iv) imprescritibilidade: não podem ser objeto de usucapião.
Um tema de grande relevância para os bens públicos afetados a
projetos de infraestrutura consiste na histórica controvérsia acerca da
possibilidade de sua exploração econômica. O Código Civil admite, como
regra geral, essa exploração, inclusive sobre os bens de uso de comum do
povo, dispondo seu art. 103: “o uso comum dos bens públicos pode ser
gratuito ou retribuído, conforme for estabelecido legalmente pela entidade a
cuja administração pertencerem”.
No entanto, discute-se a possibilidade de cobrança pelo uso de bem
público quando o requerente do uso é prestador de serviço público, como é o
caso de redes de saneamento e de transmissão e distribuição de energia
elétrica. O Superior Tribunal de Justiça, em linha com decisões proferidas pelo
Supremo Tribunal Federal, entendeu não ser cabível a exploração econômica
de bens públicos de uso comum afetados à prestação de serviço
público.15Assim, por exemplo, a União Federal não pode cobrar remuneração
15 “ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE COBRANÇA. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO
INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. CONCESSIONÁRIA DE SERVIÇO
PÚBLICO. COBRANÇA DE TAXA A PESSOA JURÍDICA RESPONSÁVEL POR
SERVIÇO PÚBLICO ESSENCIAL EM RAZÃO DA UTILIZAÇÃO DE FAIXA DE
DOMÍNIO DE BEM PÚBLICO DE USO COMUM. IMPOSSIBILIDADE. ATUAL
JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL E DO SUPERIOR
TRIBUNAL DE JUSTIÇA. AGRAVO INTERNO PROVIDO.
André Saddy; Patrícia Regina Pinheiro Sampaio; Jorge Pação
115
(i) alienabilidade condicionada: os bens públicos são, em regra, inalienáveis,
salvo a hipótese dos bens desafetados, ou seja, bens dominicais, os quais
podem ser alienados, observadas as exigências do dever de licitar;
(ii) impenhorabilidade: não é admitida a penhora, o arresto e o sequestro de
bens públicos, sendo o regime de execução contra a Fazenda Pública regrado
pelo sistema constitucional do pagamento via precatório, conforme art. 100 da
CRFB;
(iii) não oneração: não podem, sem autorização legislativa, ser utilizados
como garantia sobre coisa alheia; e
(iv) imprescritibilidade: não podem ser objeto de usucapião.
Um tema de grande relevância para os bens públicos afetados a
projetos de infraestrutura consiste na histórica controvérsia acerca da
possibilidade de sua exploração econômica. O Código Civil admite, como
regra geral, essa exploração, inclusive sobre os bens de uso de comum do
povo, dispondo seu art. 103: “o uso comum dos bens públicos pode ser
gratuito ou retribuído, conforme for estabelecido legalmente pela entidade a
cuja administração pertencerem”.
No entanto, discute-se a possibilidade de cobrança pelo uso de bem
público quando o requerente do uso é prestador de serviço público, como é o
caso de redes de saneamento e de transmissão e distribuição de energia
elétrica. O Superior Tribunal de Justiça, em linha com decisões proferidas pelo
Supremo Tribunal Federal, entendeu não ser cabível a exploração econômica
de bens públicos de uso comum afetados à prestação de serviço
público.15Assim, por exemplo, a União Federal não pode cobrar remuneração
15 “ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE COBRANÇA. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO
INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. CONCESSIONÁRIA DE SERVIÇO
PÚBLICO. COBRANÇA DE TAXA A PESSOA JURÍDICA RESPONSÁVEL POR
SERVIÇO PÚBLICO ESSENCIAL EM RAZÃO DA UTILIZAÇÃO DE FAIXA DE
DOMÍNIO DE BEM PÚBLICO DE USO COMUM. IMPOSSIBILIDADE. ATUAL
JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL E DO SUPERIOR
TRIBUNAL DE JUSTIÇA. AGRAVO INTERNO PROVIDO.
DIREITOS REAIS E INFRAESTRUTURA:
XIV Encontro da Rede Internacional de Bens Públicos
116
pelo uso da faixa de domínio de rodovia federal para que uma concessionária
de serviço público de distribuição de água instale tubulação de saneamento
básico, e concessionárias de serviço público também não podem instituir essa
espécie de cobrança.
III. Instrumentos de uso dos bens públicos para fins de projetos de
infraestrutura
No caso de projetos de infraestrutura construídos e operados por
entidades de direito público, tem-se o fenômeno da afetação. Os bens públicos
são classificados, nesses casos, como bens de uso comum do povo ou de uso
especial e manterão as características expostas na seção anterior enquanto o
serviço estiver sendo prestado.
Quando os projetos são desenvolvidos e operados por investidores
privados, faz-se necessário assegurar a posse legítima desses ativos pelo
particular. O direito brasileiro possui um amplo conjunto de instrumentos para
permitir o uso privativo de bem público por particulares, tais como autorização
de uso, permissão de uso, concessão de uso, concessão real de uso (conforme
o Decreto-Lei 271/67), aforamento (ou enfiteuse), e ocupação.
1. A Primeira Seção desta Corte Superior de Justiça alterou seu entendimento, alinhando-se à
jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, conforme julgamento levado a efeito em
07/08/2025, quando da apreciação do REsp n. 2.137.101/PR, da relatoria do Exmo. Senhor
Ministro Sérgio Kukina (acórdão publicado no DJEN de 18/8/2025). 2. Mesmo nas hipóteses
em que ocorre a concessão à iniciativa privada para exploração de bem público de uso comum,
esse não perde a destinação primitiva (pública) e, nesse panorama, revela-se não condizente
com o direito pátrio a imposição de taxa, por parte da concessionária da rodovia à pessoa
jurídica que presta serviço público essencial, com o fulcro de que essa última remunere a
primeira a título de utilização da faixa de domínio de rodovia estadual para a passagem de
infraestrutura necessária à transmissão de energia elétrica. 3. Agravo interno provido, a fim
de reconsiderar a decisão agravada para, por outro fundamento, conhecer do agravo,
conhecendo do recurso especial, dando-lhe parcial provimento, apenas para afastar a multa
imposta pela Corte de origem quando do julgamento dos embargos de declaração”. (AgInt no
AgInt no AREsp n. 1.097.491/SP, relator Ministro Teodoro Silva Santos, Segunda Turma,
julgado em 15/10/2025, DJEN de 22/10/2025.)
XIV Encontro da Rede Internacional de Bens Públicos
116
pelo uso da faixa de domínio de rodovia federal para que uma concessionária
de serviço público de distribuição de água instale tubulação de saneamento
básico, e concessionárias de serviço público também não podem instituir essa
espécie de cobrança.
III. Instrumentos de uso dos bens públicos para fins de projetos de
infraestrutura
No caso de projetos de infraestrutura construídos e operados por
entidades de direito público, tem-se o fenômeno da afetação. Os bens públicos
são classificados, nesses casos, como bens de uso comum do povo ou de uso
especial e manterão as características expostas na seção anterior enquanto o
serviço estiver sendo prestado.
Quando os projetos são desenvolvidos e operados por investidores
privados, faz-se necessário assegurar a posse legítima desses ativos pelo
particular. O direito brasileiro possui um amplo conjunto de instrumentos para
permitir o uso privativo de bem público por particulares, tais como autorização
de uso, permissão de uso, concessão de uso, concessão real de uso (conforme
o Decreto-Lei 271/67), aforamento (ou enfiteuse), e ocupação.
1. A Primeira Seção desta Corte Superior de Justiça alterou seu entendimento, alinhando-se à
jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, conforme julgamento levado a efeito em
07/08/2025, quando da apreciação do REsp n. 2.137.101/PR, da relatoria do Exmo. Senhor
Ministro Sérgio Kukina (acórdão publicado no DJEN de 18/8/2025). 2. Mesmo nas hipóteses
em que ocorre a concessão à iniciativa privada para exploração de bem público de uso comum,
esse não perde a destinação primitiva (pública) e, nesse panorama, revela-se não condizente
com o direito pátrio a imposição de taxa, por parte da concessionária da rodovia à pessoa
jurídica que presta serviço público essencial, com o fulcro de que essa última remunere a
primeira a título de utilização da faixa de domínio de rodovia estadual para a passagem de
infraestrutura necessária à transmissão de energia elétrica. 3. Agravo interno provido, a fim
de reconsiderar a decisão agravada para, por outro fundamento, conhecer do agravo,
conhecendo do recurso especial, dando-lhe parcial provimento, apenas para afastar a multa
imposta pela Corte de origem quando do julgamento dos embargos de declaração”. (AgInt no
AgInt no AREsp n. 1.097.491/SP, relator Ministro Teodoro Silva Santos, Segunda Turma,
julgado em 15/10/2025, DJEN de 22/10/2025.)
Editores: Gerardo García-Álvarez; Julián Pimiento Echeverri;
André Saddy; Patrícia Regina Pinheiro Sampaio; Jorge Pação
117
III.1 Enfiteuse ("Aforamento Público")
A enfiteuse é um instituto pelo qual o Estado permite ao particular o
uso privativo de bem público a título de domínio útil, mediante a obrigação de
pagar ao proprietário uma pensão ou foro anual, certo e invariável. O
aforamento envolve o pagamento de foro anual e laudêmio na transferência do
domínio útil do bem.
Os terrenos de marinha podem ser objeto de aforamento, conforme
estabelecido no artigo 49, parágrafo 3º do Ato das Disposições Constitucionais
Transitórias (ADCT), que determina que a enfiteuse continuará sendo aplicada
aos terrenos de marinha e seus acrescidos, situados na faixa de segurança, a
partir da orla marítima. Assim, o desenvolvimento de projetos portuários por
particulares pode se embasar no aforamento de áreas públicas federais.
O aforamento faz com que o imóvel público se desdobre em duas
dimensões: a terra nua e o domínio útil. A legislação estabelece que o titular
(privado) de domínio útil deve pagar foro anual à União e laudêmio na venda
do domínio útil. Nesse sentido, o STJ já decidiu que “os bens dominicais
possuem especificidades com relação à propriedade privada, que é regulada
exclusivamente pelo Código Civil. Dentre elas, existe o direito de transferir
onerosamente o domínio útil do imóvel mediante o pagamento de laudêmio,
pois se trata, como dito alhures, de uma relação de natureza híbrida.
Portanto, o contrato de compra e venda desses imóveis devem revestir
formalidades sem as quais desnaturam a sua natureza jurídica.não é somente
o pagamento do laudêmio que diferencia essa espécie de transferência
onerosa entre vivos, mas, e, principalmente, a autorização da União para a
realização do negócio jurídico. Como se trata de bem público de interesse da
União, ela deve acompanhar de perto, através da Secretaria de Patrimônio
da União, a realização de sua transferência, pois, como dispõe a lei, pode
ocorrer a vinculação do imóvel ao serviço público. Dessa forma, “os Cartórios
de Registro de Imóveis têm a obrigação de não lavrar nem registrar escrituras
relativas a bens imóveis de propriedade da União sem a certidão da
Secretaria do Patrimônio da União - SPU, sob pena de responsabilidade dos
seus titulares”16.
16 REsp 1590022 / MA.
André Saddy; Patrícia Regina Pinheiro Sampaio; Jorge Pação
117
III.1 Enfiteuse ("Aforamento Público")
A enfiteuse é um instituto pelo qual o Estado permite ao particular o
uso privativo de bem público a título de domínio útil, mediante a obrigação de
pagar ao proprietário uma pensão ou foro anual, certo e invariável. O
aforamento envolve o pagamento de foro anual e laudêmio na transferência do
domínio útil do bem.
Os terrenos de marinha podem ser objeto de aforamento, conforme
estabelecido no artigo 49, parágrafo 3º do Ato das Disposições Constitucionais
Transitórias (ADCT), que determina que a enfiteuse continuará sendo aplicada
aos terrenos de marinha e seus acrescidos, situados na faixa de segurança, a
partir da orla marítima. Assim, o desenvolvimento de projetos portuários por
particulares pode se embasar no aforamento de áreas públicas federais.
O aforamento faz com que o imóvel público se desdobre em duas
dimensões: a terra nua e o domínio útil. A legislação estabelece que o titular
(privado) de domínio útil deve pagar foro anual à União e laudêmio na venda
do domínio útil. Nesse sentido, o STJ já decidiu que “os bens dominicais
possuem especificidades com relação à propriedade privada, que é regulada
exclusivamente pelo Código Civil. Dentre elas, existe o direito de transferir
onerosamente o domínio útil do imóvel mediante o pagamento de laudêmio,
pois se trata, como dito alhures, de uma relação de natureza híbrida.
Portanto, o contrato de compra e venda desses imóveis devem revestir
formalidades sem as quais desnaturam a sua natureza jurídica.não é somente
o pagamento do laudêmio que diferencia essa espécie de transferência
onerosa entre vivos, mas, e, principalmente, a autorização da União para a
realização do negócio jurídico. Como se trata de bem público de interesse da
União, ela deve acompanhar de perto, através da Secretaria de Patrimônio
da União, a realização de sua transferência, pois, como dispõe a lei, pode
ocorrer a vinculação do imóvel ao serviço público. Dessa forma, “os Cartórios
de Registro de Imóveis têm a obrigação de não lavrar nem registrar escrituras
relativas a bens imóveis de propriedade da União sem a certidão da
Secretaria do Patrimônio da União - SPU, sob pena de responsabilidade dos
seus titulares”16.
16 REsp 1590022 / MA.
DIREITOS REAIS E INFRAESTRUTURA:
XIV Encontro da Rede Internacional de Bens Públicos
118
Embora o Código Civil de 2002 tenha abolido a instituição de novas
enfiteuses no âmbito do direito privado, o ordenamento jurídico preservou a
validade das enfiteuses já existentes, bem como sua manutenção no regime
jurídico dos bens públicos federais, especialmente nos terrenos de marinha e
seus acrescidos, por se tratar de situações jurídicas consolidadas e protegidas
como atos jurídicos perfeitos (art. 2.038 do Código Civil c/c artigo 5º, XXXVI,
da Constituição Federal). Nesses casos, permanece o desmembramento da
propriedade entre o domínio direto, pertencente à União, e o domínio útil,
exercido pelo particular, o que evidencia a natureza híbrida do instituto e sua
relevância para a estruturação de projetos de infraestrutura em áreas públicas
estratégicas17.
A ocupação e exploração econômica de terrenos de marinha por
particulares pode ocorrer por meio do regime de aforamento (ou enfiteuse
pública), instituto preservado pelo ordenamento jurídico brasileiro para
disciplinar a utilização de terrenos de marinha e seus acrescidos, especialmente
em áreas estratégicas da orla.18 O regime determina que o particular não
adquire o domínio pleno do bem, mas apenas o domínio útil, permanecendo o
domínio direto com a União, o que repercute diretamente na modelagem
jurídica de empreendimentos de infraestrutura19. ~
O direito brasileiro define os portos organizados como bens
públicos20. Dessa forma, a disciplina da exploração de terminais portuários por
particulares depende, em regra, de licitação para celebração de contratos de
arrendamento (terminais públicos)21. Fora dos portos organizados, podem ser
17 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 33 ed. São Paulo:
Atlas, 2019. p. 1.209.
18 Nesse sentido, dispõe o art. 49 dos Atos das Disposições Constitucionais Transitórias
(ADCTs): §3º A enfiteuse continuará sendo aplicada aos terrenos de marinha e seus
acrescidos, situados na faixa de segurança, a partir da orla marítima.
19 Id. ibid.
20 Lei 12.815/2013. Art. 2º. I - porto organizado: bem público construído e aparelhado para
atender a necessidades de navegação, de movimentação de passageiros ou de movimentação
e armazenagem de mercadorias, e cujo tráfego e operações portuárias estejam sob jurisdição
de autoridade portuária;
II - área do porto organizado: área delimitada por ato do Poder Executivo que compreende as
instalações portuárias e a infraestrutura de proteção e de acesso ao porto organizado; (...)
21 Lei 12.815/2013. Art. 5º-B. O arrendamento de bem público destinado à atividade portuária
será realizado mediante a celebração de contrato, precedida de licitação, em conformidade
com o disposto nesta Lei e no seu regulamento.
XIV Encontro da Rede Internacional de Bens Públicos
118
Embora o Código Civil de 2002 tenha abolido a instituição de novas
enfiteuses no âmbito do direito privado, o ordenamento jurídico preservou a
validade das enfiteuses já existentes, bem como sua manutenção no regime
jurídico dos bens públicos federais, especialmente nos terrenos de marinha e
seus acrescidos, por se tratar de situações jurídicas consolidadas e protegidas
como atos jurídicos perfeitos (art. 2.038 do Código Civil c/c artigo 5º, XXXVI,
da Constituição Federal). Nesses casos, permanece o desmembramento da
propriedade entre o domínio direto, pertencente à União, e o domínio útil,
exercido pelo particular, o que evidencia a natureza híbrida do instituto e sua
relevância para a estruturação de projetos de infraestrutura em áreas públicas
estratégicas17.
A ocupação e exploração econômica de terrenos de marinha por
particulares pode ocorrer por meio do regime de aforamento (ou enfiteuse
pública), instituto preservado pelo ordenamento jurídico brasileiro para
disciplinar a utilização de terrenos de marinha e seus acrescidos, especialmente
em áreas estratégicas da orla.18 O regime determina que o particular não
adquire o domínio pleno do bem, mas apenas o domínio útil, permanecendo o
domínio direto com a União, o que repercute diretamente na modelagem
jurídica de empreendimentos de infraestrutura19. ~
O direito brasileiro define os portos organizados como bens
públicos20. Dessa forma, a disciplina da exploração de terminais portuários por
particulares depende, em regra, de licitação para celebração de contratos de
arrendamento (terminais públicos)21. Fora dos portos organizados, podem ser
17 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 33 ed. São Paulo:
Atlas, 2019. p. 1.209.
18 Nesse sentido, dispõe o art. 49 dos Atos das Disposições Constitucionais Transitórias
(ADCTs): §3º A enfiteuse continuará sendo aplicada aos terrenos de marinha e seus
acrescidos, situados na faixa de segurança, a partir da orla marítima.
19 Id. ibid.
20 Lei 12.815/2013. Art. 2º. I - porto organizado: bem público construído e aparelhado para
atender a necessidades de navegação, de movimentação de passageiros ou de movimentação
e armazenagem de mercadorias, e cujo tráfego e operações portuárias estejam sob jurisdição
de autoridade portuária;
II - área do porto organizado: área delimitada por ato do Poder Executivo que compreende as
instalações portuárias e a infraestrutura de proteção e de acesso ao porto organizado; (...)
21 Lei 12.815/2013. Art. 5º-B. O arrendamento de bem público destinado à atividade portuária
será realizado mediante a celebração de contrato, precedida de licitação, em conformidade
com o disposto nesta Lei e no seu regulamento.
Editores: Gerardo García-Álvarez; Julián Pimiento Echeverri;
André Saddy; Patrícia Regina Pinheiro Sampaio; Jorge Pação
119
instalados terminais de uso privado (TUP), para os quais também será
necessário comprovar regularidade da posse da área, inclusive da parcela
pública (por exemplo, por meio de aforamento).22
III.2 Concessão Real de Uso
O Decreto-Lei 271/67, em seu artigo 7º, institui a concessão de uso de
terrenos públicos ou particulares remunerada ou gratuita, por tempo certo ou
indeterminado, como direito real resolúvel, para fins específicos de
regularização fundiária de interesse social, urbanização, industrialização,
edificação, cultivo da terra, aproveitamento sustentável das várzeas,
preservação das comunidades tradicionais e seus meios de subsistência ou
outras modalidades de interesse social em áreas urbanas. As principais
características desse instituto estão relacionadas a sua natureza de direito real,
de modo que, em regra são transmissíveis entre particulares inter vivos ou
mortis causa.
III.3 Ocupação
A ocupação é o ato administrativo pelo qual a União Federal permite
o uso privativo de bem público por particular de forma precária. A principal
característica desse instituto é que o consentimento estatal é revogável a
qualquer tempo, sem indenização. Dessa forma, traz pouca segurança jurídica
ao investidor.
22 Lei 12.815/2013. Art. 8º Serão exploradas mediante autorização, precedida de chamada ou
anúncio públicos e, quando for o caso, processo seletivo público, as instalações portuárias
localizadas fora da área do porto organizado, compreendendo as seguintes modalidades: I -
terminal de uso privado; II - estação de transbordo de carga; III - instalação portuária pública
de pequeno porte; IV - instalação portuária de turismo. (...) Art. 10. (...) Parágrafo único. O
interessado em autorização de instalação portuária deverá apresentar título de propriedade,
inscrição de ocupação, certidão de aforamento, cessão de direito real ou outro instrumento
jurídico que assegure o direito de uso e fruição do respectivo terreno, além de outros
documentos previstos no instrumento de abertura.
André Saddy; Patrícia Regina Pinheiro Sampaio; Jorge Pação
119
instalados terminais de uso privado (TUP), para os quais também será
necessário comprovar regularidade da posse da área, inclusive da parcela
pública (por exemplo, por meio de aforamento).22
III.2 Concessão Real de Uso
O Decreto-Lei 271/67, em seu artigo 7º, institui a concessão de uso de
terrenos públicos ou particulares remunerada ou gratuita, por tempo certo ou
indeterminado, como direito real resolúvel, para fins específicos de
regularização fundiária de interesse social, urbanização, industrialização,
edificação, cultivo da terra, aproveitamento sustentável das várzeas,
preservação das comunidades tradicionais e seus meios de subsistência ou
outras modalidades de interesse social em áreas urbanas. As principais
características desse instituto estão relacionadas a sua natureza de direito real,
de modo que, em regra são transmissíveis entre particulares inter vivos ou
mortis causa.
III.3 Ocupação
A ocupação é o ato administrativo pelo qual a União Federal permite
o uso privativo de bem público por particular de forma precária. A principal
característica desse instituto é que o consentimento estatal é revogável a
qualquer tempo, sem indenização. Dessa forma, traz pouca segurança jurídica
ao investidor.
22 Lei 12.815/2013. Art. 8º Serão exploradas mediante autorização, precedida de chamada ou
anúncio públicos e, quando for o caso, processo seletivo público, as instalações portuárias
localizadas fora da área do porto organizado, compreendendo as seguintes modalidades: I -
terminal de uso privado; II - estação de transbordo de carga; III - instalação portuária pública
de pequeno porte; IV - instalação portuária de turismo. (...) Art. 10. (...) Parágrafo único. O
interessado em autorização de instalação portuária deverá apresentar título de propriedade,
inscrição de ocupação, certidão de aforamento, cessão de direito real ou outro instrumento
jurídico que assegure o direito de uso e fruição do respectivo terreno, além de outros
documentos previstos no instrumento de abertura.
DIREITOS REAIS E INFRAESTRUTURA:
XIV Encontro da Rede Internacional de Bens Públicos
120
III.4 Autorização, permissão e concessão de uso de bem público
A autorização e a permissão de uso de bens públicos constituem atos
unilaterais, discricionários, precários e revogáveis. A concessão, por sua vez,
tem natureza contratual (bilateral) e, em regra, deve ser precedida de licitação.
Caso o poder público decida encerrar este contrato por interesse público
superveniente, deverá indenizar o contratado.
De acordo com MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO23,
autorização de uso é o ato administrativo unilateral e discricionário, pelo qual
a Administração consente, a título precário, que o particular utilize bem
público com exclusividade. Trata-se de instituto voltado ao interesse privado
do beneficiário, não se destinando à consecução de utilidade pública, razão
pela qual se reveste de maior precariedade, confere menores garantias ao
usuário e, em regra, dispensa licitação e autorização legislativa.
Excepcionalmente, admite-se a autorização qualificada, com prazo
determinado, hipótese em que a fixação de prazo mitiga a precariedade do ato
e gera para o particular direito subjetivo à utilização até o termo final, sendo
devida indenização em caso de revogação antecipada por interesse público24.
A permissão de uso, igualmente ato unilateral, discricionário e
precário, segundo a mesma autora25, distingue-se da autorização por se
destinar à utilização privativa de bem público para fins de interesse coletivo.
Por essa razão, o uso exercido pelo permissionário deve proporcionar algum
benefício de caráter geral, o que faz com que, diferentemente da autorização,
a permissão imponha ao particular verdadeiro dever de utilização conforme a
finalidade estabelecida. Quando outorgada com prazo determinado, a
permissão qualificada reduz significativamente a precariedade e aproxima-se
da concessão, de maneira a assegurar ao permissionário direito subjetivo à
indenização em caso de revogação antecipada.
A concessão de uso, por fim, é contrato administrativo pelo qual a
Administração faculta ao particular a utilização privativa de bem público
conforme sua destinação, sendo instituto próprio das situações em que a
exploração do bem envolve atividades de maior vulto e encargos elevados para
23 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 36 ed. Rio de Janeiro: Forense,
2023. p. 1.856.
24 id. p. 1.857.
25 id. p. 1.858.
XIV Encontro da Rede Internacional de Bens Públicos
120
III.4 Autorização, permissão e concessão de uso de bem público
A autorização e a permissão de uso de bens públicos constituem atos
unilaterais, discricionários, precários e revogáveis. A concessão, por sua vez,
tem natureza contratual (bilateral) e, em regra, deve ser precedida de licitação.
Caso o poder público decida encerrar este contrato por interesse público
superveniente, deverá indenizar o contratado.
De acordo com MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO23,
autorização de uso é o ato administrativo unilateral e discricionário, pelo qual
a Administração consente, a título precário, que o particular utilize bem
público com exclusividade. Trata-se de instituto voltado ao interesse privado
do beneficiário, não se destinando à consecução de utilidade pública, razão
pela qual se reveste de maior precariedade, confere menores garantias ao
usuário e, em regra, dispensa licitação e autorização legislativa.
Excepcionalmente, admite-se a autorização qualificada, com prazo
determinado, hipótese em que a fixação de prazo mitiga a precariedade do ato
e gera para o particular direito subjetivo à utilização até o termo final, sendo
devida indenização em caso de revogação antecipada por interesse público24.
A permissão de uso, igualmente ato unilateral, discricionário e
precário, segundo a mesma autora25, distingue-se da autorização por se
destinar à utilização privativa de bem público para fins de interesse coletivo.
Por essa razão, o uso exercido pelo permissionário deve proporcionar algum
benefício de caráter geral, o que faz com que, diferentemente da autorização,
a permissão imponha ao particular verdadeiro dever de utilização conforme a
finalidade estabelecida. Quando outorgada com prazo determinado, a
permissão qualificada reduz significativamente a precariedade e aproxima-se
da concessão, de maneira a assegurar ao permissionário direito subjetivo à
indenização em caso de revogação antecipada.
A concessão de uso, por fim, é contrato administrativo pelo qual a
Administração faculta ao particular a utilização privativa de bem público
conforme sua destinação, sendo instituto próprio das situações em que a
exploração do bem envolve atividades de maior vulto e encargos elevados para
23 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 36 ed. Rio de Janeiro: Forense,
2023. p. 1.856.
24 id. p. 1.857.
25 id. p. 1.858.
Editores: Gerardo García-Álvarez; Julián Pimiento Echeverri;
André Saddy; Patrícia Regina Pinheiro Sampaio; Jorge Pação
121
o concessionário26. Em razão da estabilidade inerente à forma contratual e da
fixação de prazos, o concessionário somente pode ser privado do uso antes do
termo final por motivo relevante de interesse público e mediante justa
indenização, sendo a concessão, como regra, precedida de licitação.
IV. Reversão de bens
O instituto da “reversão” de bens refere-se, como regra geral, ao
retorno de bens ao patrimônio do poder público quando se extingue a relação
jurídica que justificou sua transferência ao particular. A identificação do que
é “bem reversível” depende do vínculo funcional com a prestação do serviço
(bens essenciais/indispensáveis), devendo ser definida no edital, no contrato
de concessão ou, ainda, em regulamentos setoriais. A reversão é mecanismo
tradicional nas concessões, destinado a garantir que a extinção do contrato não
interrompa a prestação do serviço público.
A reversão dos bens tem como fundamento imediato o princípio da
continuidade do serviço público, consistindo na transferência ao poder
concedente, ao término da concessão, dos bens do concessionário afetados ao
serviço e necessários à sua continuidade27. Por essa razão, a reversão alcança
tanto os bens eventualmente cedidos pelo poder concedente quanto os bens de
propriedade da própria concessionária, sendo que, neste último caso, a
indenização é sempre devida, sob pena de caracterização de verdadeiro
confisco.
A Lei Geral de Concessões e Permissões de Serviço Público (Lei
8.987/1995) determina que, extinta a concessão, retornam ao poder concedente
todos os bens reversíveis, direitos e privilégios transferidos ao concessionário,
conforme edital e contrato. A reversão ocorre no momento da extinção,
qualquer que seja o motivo - término do prazo, caducidade, encampação,
anulação, falência etc. - com imediata assunção do serviço pelo poder
concedente. Além disso, independentemente da reversão, o poder concedente
pode ocupar instalações e utilizar todos os bens reversíveis para assegurar a
continuidade do serviço público.
26 id. p. 1.862.
27 OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Curso de direito administrativo. 8. ed. Rio de Janeiro:
Método, 2020. p. 319-320.
André Saddy; Patrícia Regina Pinheiro Sampaio; Jorge Pação
121
o concessionário26. Em razão da estabilidade inerente à forma contratual e da
fixação de prazos, o concessionário somente pode ser privado do uso antes do
termo final por motivo relevante de interesse público e mediante justa
indenização, sendo a concessão, como regra, precedida de licitação.
IV. Reversão de bens
O instituto da “reversão” de bens refere-se, como regra geral, ao
retorno de bens ao patrimônio do poder público quando se extingue a relação
jurídica que justificou sua transferência ao particular. A identificação do que
é “bem reversível” depende do vínculo funcional com a prestação do serviço
(bens essenciais/indispensáveis), devendo ser definida no edital, no contrato
de concessão ou, ainda, em regulamentos setoriais. A reversão é mecanismo
tradicional nas concessões, destinado a garantir que a extinção do contrato não
interrompa a prestação do serviço público.
A reversão dos bens tem como fundamento imediato o princípio da
continuidade do serviço público, consistindo na transferência ao poder
concedente, ao término da concessão, dos bens do concessionário afetados ao
serviço e necessários à sua continuidade27. Por essa razão, a reversão alcança
tanto os bens eventualmente cedidos pelo poder concedente quanto os bens de
propriedade da própria concessionária, sendo que, neste último caso, a
indenização é sempre devida, sob pena de caracterização de verdadeiro
confisco.
A Lei Geral de Concessões e Permissões de Serviço Público (Lei
8.987/1995) determina que, extinta a concessão, retornam ao poder concedente
todos os bens reversíveis, direitos e privilégios transferidos ao concessionário,
conforme edital e contrato. A reversão ocorre no momento da extinção,
qualquer que seja o motivo - término do prazo, caducidade, encampação,
anulação, falência etc. - com imediata assunção do serviço pelo poder
concedente. Além disso, independentemente da reversão, o poder concedente
pode ocupar instalações e utilizar todos os bens reversíveis para assegurar a
continuidade do serviço público.
26 id. p. 1.862.
27 OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Curso de direito administrativo. 8. ed. Rio de Janeiro:
Método, 2020. p. 319-320.
DIREITOS REAIS E INFRAESTRUTURA:
XIV Encontro da Rede Internacional de Bens Públicos
122
Em regra, a reversão ocorre sem indenização, mas, se houver
investimentos ainda não amortizados, pode haver direito a indenização na
forma dos arts. 36 e 37 da Lei 8.987/1995.
Podem ser revertidos tanto bens que já eram públicos e foram postos
à disposição do concessionário quanto bens privados adquiridos ou
construídos por ele e afetados ao serviço. Na situação de reversão, é importante
distinguir os bens que já eram públicos e foram apenas colocados à disposição
da concessionária daqueles que foram adquiridos por ela ao longo da execução
contratual e afetados ao serviço.
Os bens originariamente públicos (por exemplo, áreas e instalações
pertencentes à União, Estados ou Municípios) apenas retornam à esfera plena
de disponibilidade do poder concedente ao fim da concessão, de modo que a
reversão aqui tem função essencialmente restitutória e não abre espaço, em
regra, para indenização, pois não houve perda patrimonial do Estado nem
investimento privado a ser ressarcido sobre o bem.
Já os bens adquiridos ou construídos pela própria concessionária, com
recursos próprios, para a prestação do serviço, integram a categoria de bens
reversíveis enquanto afetados à prestação do serviço. Dessa forma, ao término
da concessão, passam à titularidade do poder concedente para garantir a
continuidade do serviço, cabendo discutir a indenização das parcelas de
investimentos ainda não amortizadas ou depreciadas.28
Atos normativos podem determinar que as concessionárias elaborem
relatórios acerca do estado dos bens reversíveis, com avaliação de estado de
conservação, vida útil, valor de mercado e necessidade de reparos, para que
retornem em condições de operação. A Administração Pública deve definir
previamente quais bens são indispensáveis à continuidade do serviço e, ao
final, verificar se foram entregues adequadamente, podendo exigir substituição
ou correção às expensas da concessionária.
Há indenização por bens reversíveis, em regra, quando existirem
investimentos vinculados a esses bens que ainda não tenham sido amortizados
ou depreciados no momento da extinção da concessão ou da transferência do
serviço.
28 SAMPAIO, Patrícia Regina Pinheiro; GUERRA, Sérgio. Relicitação das concessões de
serviço público e a reversão de bens. Revista Brasileira de Políticas Pública. Brasília, v. 9, n.
1, abril 2019.
XIV Encontro da Rede Internacional de Bens Públicos
122
Em regra, a reversão ocorre sem indenização, mas, se houver
investimentos ainda não amortizados, pode haver direito a indenização na
forma dos arts. 36 e 37 da Lei 8.987/1995.
Podem ser revertidos tanto bens que já eram públicos e foram postos
à disposição do concessionário quanto bens privados adquiridos ou
construídos por ele e afetados ao serviço. Na situação de reversão, é importante
distinguir os bens que já eram públicos e foram apenas colocados à disposição
da concessionária daqueles que foram adquiridos por ela ao longo da execução
contratual e afetados ao serviço.
Os bens originariamente públicos (por exemplo, áreas e instalações
pertencentes à União, Estados ou Municípios) apenas retornam à esfera plena
de disponibilidade do poder concedente ao fim da concessão, de modo que a
reversão aqui tem função essencialmente restitutória e não abre espaço, em
regra, para indenização, pois não houve perda patrimonial do Estado nem
investimento privado a ser ressarcido sobre o bem.
Já os bens adquiridos ou construídos pela própria concessionária, com
recursos próprios, para a prestação do serviço, integram a categoria de bens
reversíveis enquanto afetados à prestação do serviço. Dessa forma, ao término
da concessão, passam à titularidade do poder concedente para garantir a
continuidade do serviço, cabendo discutir a indenização das parcelas de
investimentos ainda não amortizadas ou depreciadas.28
Atos normativos podem determinar que as concessionárias elaborem
relatórios acerca do estado dos bens reversíveis, com avaliação de estado de
conservação, vida útil, valor de mercado e necessidade de reparos, para que
retornem em condições de operação. A Administração Pública deve definir
previamente quais bens são indispensáveis à continuidade do serviço e, ao
final, verificar se foram entregues adequadamente, podendo exigir substituição
ou correção às expensas da concessionária.
Há indenização por bens reversíveis, em regra, quando existirem
investimentos vinculados a esses bens que ainda não tenham sido amortizados
ou depreciados no momento da extinção da concessão ou da transferência do
serviço.
28 SAMPAIO, Patrícia Regina Pinheiro; GUERRA, Sérgio. Relicitação das concessões de
serviço público e a reversão de bens. Revista Brasileira de Políticas Pública. Brasília, v. 9, n.
1, abril 2019.
Editores: Gerardo García-Álvarez; Julián Pimiento Echeverri;
André Saddy; Patrícia Regina Pinheiro Sampaio; Jorge Pação
123
A reversão não exige que a indenização seja prévia à transferência dos
bens ao poder público: existe precedente judicial do STJ no sentido de que a
declaração do termo final do contrato e devolução da concessão ao poder
concedente não está condicionada ao prévio pagamento da indenização. A
reversão e a assunção do serviço pelo poder concedente ocorrem, e a
indenização é apurada e paga em momento próprio, após apuração em
processo administrativo, arbitragem ou decisão judicial.29
Por fim, deve ser mencionado que existem diferentes critérios
possíveis de indenização. O valor contábil tem sido bastante utilizado, mas há
ocasiões em que a legislação determinou o uso do critério do valor novo de
reposição dos investimentos em bens reversíveis não amortizados. No caso das
renovações antecipadas de geração de energia elétrica, em 2012, a lei
determinou a aplicação do valor novo de reposição.30
V. Preocupação dos projetos de infraestrutura com a sustentabilidade no
uso dos bens públicos
O ordenamento brasileiro integra a sustentabilidade ambiental e social
nos projetos de infraestrutura, sobretudo, pela combinação de normas
constitucionais, leis que estabelecem políticas de proteção ao meio ambiente,
licenciamento ambiental e regramento setorial que condicionam o uso de bens
públicos à proteção do meio ambiente e à consideração de impactos sociais.
29 “ADMINISTRATIVO. EXTINÇÃO DO CONTRATO DE CONCESSÃO DE SERVIÇO
PÚBLICO. REVERSÃO DOS BENS UTILIZADOS PELA CONCESSIONÁRIA.
INDENIZAÇÃO PRÉVIA. DESCABIMENTO. 1. Extinto o contrato de concessão por
decurso do prazo de vigência, cabe ao Poder Público a retomada imediata da prestação do
serviço, até a realização de nova licitação, a fim de assegurar a plena observância do princípio
da continuidade do serviço público. Não está condicionado o termo final do contrato ao
pagamento prévio de eventual indenização referente a bens reversíveis que, se for devida, tem
de ser garantida nas vias ordinárias. Precedentes do STJ. 2. Recurso especial não provido”.
(REsp n. 1.314.050/RJ, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em
6/12/2012, DJe de 19/12/2012.)
30 Lei 12.873/2013. § 4º O valor da concessão de que trata o § 1º deverá: I - ser calculado a
partir de metodologia definida em ato do Poder Executivo; e II - considerar o valor dos
investimentos vinculados a bens reversíveis, ainda não amortizados ou não depreciados. § 5º
O cálculo do valor dos investimentos de que trata o inciso II do § 4º utilizará como base a
metodologia de valor novo de reposição, conforme critérios estabelecidos em regulamento do
poder concedente..
André Saddy; Patrícia Regina Pinheiro Sampaio; Jorge Pação
123
A reversão não exige que a indenização seja prévia à transferência dos
bens ao poder público: existe precedente judicial do STJ no sentido de que a
declaração do termo final do contrato e devolução da concessão ao poder
concedente não está condicionada ao prévio pagamento da indenização. A
reversão e a assunção do serviço pelo poder concedente ocorrem, e a
indenização é apurada e paga em momento próprio, após apuração em
processo administrativo, arbitragem ou decisão judicial.29
Por fim, deve ser mencionado que existem diferentes critérios
possíveis de indenização. O valor contábil tem sido bastante utilizado, mas há
ocasiões em que a legislação determinou o uso do critério do valor novo de
reposição dos investimentos em bens reversíveis não amortizados. No caso das
renovações antecipadas de geração de energia elétrica, em 2012, a lei
determinou a aplicação do valor novo de reposição.30
V. Preocupação dos projetos de infraestrutura com a sustentabilidade no
uso dos bens públicos
O ordenamento brasileiro integra a sustentabilidade ambiental e social
nos projetos de infraestrutura, sobretudo, pela combinação de normas
constitucionais, leis que estabelecem políticas de proteção ao meio ambiente,
licenciamento ambiental e regramento setorial que condicionam o uso de bens
públicos à proteção do meio ambiente e à consideração de impactos sociais.
29 “ADMINISTRATIVO. EXTINÇÃO DO CONTRATO DE CONCESSÃO DE SERVIÇO
PÚBLICO. REVERSÃO DOS BENS UTILIZADOS PELA CONCESSIONÁRIA.
INDENIZAÇÃO PRÉVIA. DESCABIMENTO. 1. Extinto o contrato de concessão por
decurso do prazo de vigência, cabe ao Poder Público a retomada imediata da prestação do
serviço, até a realização de nova licitação, a fim de assegurar a plena observância do princípio
da continuidade do serviço público. Não está condicionado o termo final do contrato ao
pagamento prévio de eventual indenização referente a bens reversíveis que, se for devida, tem
de ser garantida nas vias ordinárias. Precedentes do STJ. 2. Recurso especial não provido”.
(REsp n. 1.314.050/RJ, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em
6/12/2012, DJe de 19/12/2012.)
30 Lei 12.873/2013. § 4º O valor da concessão de que trata o § 1º deverá: I - ser calculado a
partir de metodologia definida em ato do Poder Executivo; e II - considerar o valor dos
investimentos vinculados a bens reversíveis, ainda não amortizados ou não depreciados. § 5º
O cálculo do valor dos investimentos de que trata o inciso II do § 4º utilizará como base a
metodologia de valor novo de reposição, conforme critérios estabelecidos em regulamento do
poder concedente..
DIREITOS REAIS E INFRAESTRUTURA:
XIV Encontro da Rede Internacional de Bens Públicos
124
No Brasil, a defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento
diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus
processos de elaboração e prestação, constitui princípio fundador da Ordem
Constitucional Econômica (art. 170, VI). A Constituição Federal assegura o
direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado (art. 225) e impõe ao
Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo, o que tem consequências
diretas sobre a forma como bens públicos são utilizados em obras e serviços
de infraestrutura. Entre as leis estruturantes, destacam-se-se a Política
Nacional do Meio Ambiente (Lei 6.938/1981), o Código Florestal (Lei
12.651/2012), a Lei de Crimes Ambientais (Lei 9.605/1998) e a Política
Nacional de Resíduos Sólidos (Lei 12.305/2010), que estabelecem padrões de
proteção, uso do solo, recuperação de áreas degradadas e responsabilização
por danos.
Na fase de planejamento de grandes projetos, vem ganhando espaço a
Avaliação Ambiental Estratégica (AAE), utilizada para integrar variáveis
ambientais e sociais na formulação de políticas, planos e programas de
infraestrutura, apontando problemas e alternativas antes da definição de
empreendimentos específicos. Além disso, planos diretores, planos de
mobilidade, planos de bacia e instrumentos de ordenamento territorial
funcionam como filtros prévios que condicionam a localização, o traçado e o
padrão de ocupação de bens públicos (vias, áreas verdes, margens de rios) por
obras de transporte, energia ou saneamento.
O principal instrumento de controle prévio é o licenciamento
ambiental, previsto na Política Nacional do Meio Ambiente, que exige estudo
de impacto ambiental e relatório de impacto (EIA/RIMA) ou estudos
simplificados para obras de infraestrutura que afetem significativamente bens
públicos e áreas sensíveis. No licenciamento são impostas condicionantes que
incluem medidas de prevenção, mitigação, compensação de impactos,
monitoramento, recuperação de áreas degradadas e exigências específicas
sobre fauna, flora, recursos hídricos e comunidades afetadas.
Além das exigências ambientais estritas, normas e guias recentes
aproximam a gestão pública da agenda ESG, incentivando contratações
públicas sustentáveis, critérios socioambientais em licitações e avaliações
mais amplas de impactos sociais (como distribuição de ônus e benefícios,
reassentamentos e compensações às comunidades).
XIV Encontro da Rede Internacional de Bens Públicos
124
No Brasil, a defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento
diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus
processos de elaboração e prestação, constitui princípio fundador da Ordem
Constitucional Econômica (art. 170, VI). A Constituição Federal assegura o
direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado (art. 225) e impõe ao
Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo, o que tem consequências
diretas sobre a forma como bens públicos são utilizados em obras e serviços
de infraestrutura. Entre as leis estruturantes, destacam-se-se a Política
Nacional do Meio Ambiente (Lei 6.938/1981), o Código Florestal (Lei
12.651/2012), a Lei de Crimes Ambientais (Lei 9.605/1998) e a Política
Nacional de Resíduos Sólidos (Lei 12.305/2010), que estabelecem padrões de
proteção, uso do solo, recuperação de áreas degradadas e responsabilização
por danos.
Na fase de planejamento de grandes projetos, vem ganhando espaço a
Avaliação Ambiental Estratégica (AAE), utilizada para integrar variáveis
ambientais e sociais na formulação de políticas, planos e programas de
infraestrutura, apontando problemas e alternativas antes da definição de
empreendimentos específicos. Além disso, planos diretores, planos de
mobilidade, planos de bacia e instrumentos de ordenamento territorial
funcionam como filtros prévios que condicionam a localização, o traçado e o
padrão de ocupação de bens públicos (vias, áreas verdes, margens de rios) por
obras de transporte, energia ou saneamento.
O principal instrumento de controle prévio é o licenciamento
ambiental, previsto na Política Nacional do Meio Ambiente, que exige estudo
de impacto ambiental e relatório de impacto (EIA/RIMA) ou estudos
simplificados para obras de infraestrutura que afetem significativamente bens
públicos e áreas sensíveis. No licenciamento são impostas condicionantes que
incluem medidas de prevenção, mitigação, compensação de impactos,
monitoramento, recuperação de áreas degradadas e exigências específicas
sobre fauna, flora, recursos hídricos e comunidades afetadas.
Além das exigências ambientais estritas, normas e guias recentes
aproximam a gestão pública da agenda ESG, incentivando contratações
públicas sustentáveis, critérios socioambientais em licitações e avaliações
mais amplas de impactos sociais (como distribuição de ônus e benefícios,
reassentamentos e compensações às comunidades).
Editores: Gerardo García-Álvarez; Julián Pimiento Echeverri;
André Saddy; Patrícia Regina Pinheiro Sampaio; Jorge Pação
125
A incorporação da sustentabilidade aos projetos de infraestrutura
também se relaciona diretamente com o papel do Estado como agente indutor
de mudanças estruturais na gestão e no uso dos bens públicos. Conforme
observam SILVA e RIBEIRO31, o Estado, quando devidamente aparelhado,
funciona como um desses meios de organização, sendo a máquina pública
“verdadeiro motor de mudança”, especialmente a partir das diversas
dimensões do orçamento governamental. Nesse contexto, o uso de bens
públicos em projetos de infraestrutura, para além de uma decisão técnica ou
econômica, passa a refletir escolhas políticas e jurídicas voltadas à promoção
do desenvolvimento sustentável.
A atuação estatal manifesta-se, ainda, por meio da função de fomento,
que compreende a promoção da inovação, do desenvolvimento econômico e
social, da correta aplicação dos recursos públicos e da defesa do meio
ambiente. Trata-se de dimensão essencial para os projetos de infraestrutura, na
medida em que o Estado autoriza ou controla o uso de bens públicos e
direciona sua utilização para fins compatíveis com o interesse público
ambiental e social32.
No âmbito específico das contratações públicas associadas à
infraestrutura, observa-se a progressiva incorporação de critérios ambientais e
sociais, em aproximação à gestão pública da agenda ESG. Alguns entes
subnacionais têm adotado critérios ambientais em licitações, priorizando
fornecedores que utilizam materiais recicláveis, eficiência energética ou
logística reversa33. A exigência da logística reversa, inclusive, vem sendo
considerada desde a fase de habilitação dos certames, como forma de assegurar
maior segurança ambiental e responsabilidade compartilhada.
As práticas reforçam o papel estratégico do poder público como agente
promotor de práticas sustentáveis, uma vez que seu poder de compra possui
elevada capacidade de influenciar o mercado e fomentar inovações nos
processos de oferta e aquisição de bens e serviços. Tal perspectiva é
particularmente relevante em projetos de infraestrutura, nos quais a
31 SILVA, Daniel Pondé Costa e; RIBEIRO, Lívia Maria de Pádua. ESG no setor público:
iniciativas de governos e instituições públicas. Revista do Tribunal de Contas do Estado de
Minas Gerais, Belo Horizonte, v. 43, n. 2, p. 40-53, dez/2025. p. 40.
32 id. ibid.
33 id. p. 43.
André Saddy; Patrícia Regina Pinheiro Sampaio; Jorge Pação
125
A incorporação da sustentabilidade aos projetos de infraestrutura
também se relaciona diretamente com o papel do Estado como agente indutor
de mudanças estruturais na gestão e no uso dos bens públicos. Conforme
observam SILVA e RIBEIRO31, o Estado, quando devidamente aparelhado,
funciona como um desses meios de organização, sendo a máquina pública
“verdadeiro motor de mudança”, especialmente a partir das diversas
dimensões do orçamento governamental. Nesse contexto, o uso de bens
públicos em projetos de infraestrutura, para além de uma decisão técnica ou
econômica, passa a refletir escolhas políticas e jurídicas voltadas à promoção
do desenvolvimento sustentável.
A atuação estatal manifesta-se, ainda, por meio da função de fomento,
que compreende a promoção da inovação, do desenvolvimento econômico e
social, da correta aplicação dos recursos públicos e da defesa do meio
ambiente. Trata-se de dimensão essencial para os projetos de infraestrutura, na
medida em que o Estado autoriza ou controla o uso de bens públicos e
direciona sua utilização para fins compatíveis com o interesse público
ambiental e social32.
No âmbito específico das contratações públicas associadas à
infraestrutura, observa-se a progressiva incorporação de critérios ambientais e
sociais, em aproximação à gestão pública da agenda ESG. Alguns entes
subnacionais têm adotado critérios ambientais em licitações, priorizando
fornecedores que utilizam materiais recicláveis, eficiência energética ou
logística reversa33. A exigência da logística reversa, inclusive, vem sendo
considerada desde a fase de habilitação dos certames, como forma de assegurar
maior segurança ambiental e responsabilidade compartilhada.
As práticas reforçam o papel estratégico do poder público como agente
promotor de práticas sustentáveis, uma vez que seu poder de compra possui
elevada capacidade de influenciar o mercado e fomentar inovações nos
processos de oferta e aquisição de bens e serviços. Tal perspectiva é
particularmente relevante em projetos de infraestrutura, nos quais a
31 SILVA, Daniel Pondé Costa e; RIBEIRO, Lívia Maria de Pádua. ESG no setor público:
iniciativas de governos e instituições públicas. Revista do Tribunal de Contas do Estado de
Minas Gerais, Belo Horizonte, v. 43, n. 2, p. 40-53, dez/2025. p. 40.
32 id. ibid.
33 id. p. 43.
DIREITOS REAIS E INFRAESTRUTURA:
XIV Encontro da Rede Internacional de Bens Públicos
126
contratação pública envolve vultosos recursos e impacta diretamente a gestão
de bens públicos materiais e naturais.
A adoção de políticas institucionais de sustentabilidade também
evidencia a internalização desses valores na governança pública. Instituições
públicas têm instituído políticas de sustentabilidade voltadas à gestão eficiente
de recursos naturais, à racionalização do uso de insumos como água, energia
e papel, bem como à mobilidade sustentável, acessibilidade e educação para a
sustentabilidade34. Essas diretrizes demonstram que a preocupação com o uso
sustentável dos bens públicos extrapola a fase de execução das obras e alcança
a cultura organizacional da Administração.
No campo da infraestrutura propriamente dita, tais projetos, embora
gerem expressivos ganhos sociais e econômicos, produzem custos ambientais
relevantes, frequentemente distribuídos no espaço e no tempo. MOTTA e
OUVERNEY35 ressaltam que essas externalidades colocam os investimentos
em infraestrutura, em muitos casos, em contraposição aos objetivos de
sustentabilidade ambiental. O dado reforça a necessidade de que o uso de bens
públicos em projetos dessa natureza seja orientado por critérios preventivos e
integrados de sustentabilidade.
As decisões de investimento em infraestrutura possuem caráter
estrutural e intertemporal, tendo em vista vez que definem limites futuros à
capacidade de preservação ambiental. Investimentos assim exigem grandes
montantes de capital e apresentam longa vida útil, sendo altamente custosa a
alteração dos empreendimentos já realizados, o que amplia a responsabilidade
do Poder Público na fase de planejamento36. Dessa maneira, a sustentabilidade
no uso dos bens públicos deve ser considerada desde a concepção do projeto,
e não apenas na etapa de licenciamento ambiental.
Outrossim, o nexo entre infraestrutura e meio ambiente não pode se
restringir ao licenciamento, de modo que deve ser compreendido como o
desafio de prover a infraestrutura necessária, ocasionar o menor impacto
ambiental possível e promover maior bem-estar social. Isso implica ampliar a
inserção da variável ambiental em todas as etapas do planejamento, reduzindo
34 id. p. 44.
35 MOTTA, Ronaldo Seroa da; OUVERNEY, Isaque Regis. Infraestrutura e Sustentabilidade
Ambiental no Brasil. Revista de Direito da Cidade, v. 7, n. 2, p.760-775, jul./2015. p. 761.
36 id. p. 768.
XIV Encontro da Rede Internacional de Bens Públicos
126
contratação pública envolve vultosos recursos e impacta diretamente a gestão
de bens públicos materiais e naturais.
A adoção de políticas institucionais de sustentabilidade também
evidencia a internalização desses valores na governança pública. Instituições
públicas têm instituído políticas de sustentabilidade voltadas à gestão eficiente
de recursos naturais, à racionalização do uso de insumos como água, energia
e papel, bem como à mobilidade sustentável, acessibilidade e educação para a
sustentabilidade34. Essas diretrizes demonstram que a preocupação com o uso
sustentável dos bens públicos extrapola a fase de execução das obras e alcança
a cultura organizacional da Administração.
No campo da infraestrutura propriamente dita, tais projetos, embora
gerem expressivos ganhos sociais e econômicos, produzem custos ambientais
relevantes, frequentemente distribuídos no espaço e no tempo. MOTTA e
OUVERNEY35 ressaltam que essas externalidades colocam os investimentos
em infraestrutura, em muitos casos, em contraposição aos objetivos de
sustentabilidade ambiental. O dado reforça a necessidade de que o uso de bens
públicos em projetos dessa natureza seja orientado por critérios preventivos e
integrados de sustentabilidade.
As decisões de investimento em infraestrutura possuem caráter
estrutural e intertemporal, tendo em vista vez que definem limites futuros à
capacidade de preservação ambiental. Investimentos assim exigem grandes
montantes de capital e apresentam longa vida útil, sendo altamente custosa a
alteração dos empreendimentos já realizados, o que amplia a responsabilidade
do Poder Público na fase de planejamento36. Dessa maneira, a sustentabilidade
no uso dos bens públicos deve ser considerada desde a concepção do projeto,
e não apenas na etapa de licenciamento ambiental.
Outrossim, o nexo entre infraestrutura e meio ambiente não pode se
restringir ao licenciamento, de modo que deve ser compreendido como o
desafio de prover a infraestrutura necessária, ocasionar o menor impacto
ambiental possível e promover maior bem-estar social. Isso implica ampliar a
inserção da variável ambiental em todas as etapas do planejamento, reduzindo
34 id. p. 44.
35 MOTTA, Ronaldo Seroa da; OUVERNEY, Isaque Regis. Infraestrutura e Sustentabilidade
Ambiental no Brasil. Revista de Direito da Cidade, v. 7, n. 2, p.760-775, jul./2015. p. 761.
36 id. p. 768.
Editores: Gerardo García-Álvarez; Julián Pimiento Echeverri;
André Saddy; Patrícia Regina Pinheiro Sampaio; Jorge Pação
127
ajustes tardios na fase de implementação, quando se inicia o licenciamento
ambiental37.
A agenda ESG contribui para esse redesenho do planejamento público
ao oferecer instrumentos de avaliação e gestão de impactos ambientais, sociais
e de governança. Como enfatizam TEIXEIRA, SOBRINHO e REATO38, a
sustentabilidade contemporânea articula dimensões econômica, social e
ambiental, em superação a uma visão exclusivamente ambiental do tema. A
Agenda ESG, por sua vez, busca analisar e gerenciar tanto as consequências
positivas quanto as negativas causadas à sociedade e ao meio ambiente, lógica
que pode ser transposta, com as devidas adaptações, à atuação estatal.
Nesse aspecto, a governança pública apresenta uma especificidade
relevante: os administradores públicos gerem bens que pertencem à sociedade
como um todo, o que acentua a responsabilidade na incorporação de critérios
sustentáveis39. Apesar dos avanços, a literatura aponta que ainda são limitadas
as ações estatais que integrem de forma sistêmica os três pilares do ESG, em
que prevalecem iniciativas isoladas e pouco articuladas40. Tal diagnóstico
evidencia que a consolidação da sustentabilidade no uso dos bens públicos em
projetos de infraestrutura permanece como desafio central da Administração
Pública contemporânea.
O diagnóstico crítico tem sido reiterado em espaços multilaterais
recentes, como os debates paralelos realizados durante a COP 30, nos quais
representantes da sociedade civil e lideranças comunitárias amazônicas
destacaram que grandes projetos de transporte, energia e logística vêm sendo
historicamente implementados sem a devida atenção às especificidades
socioambientais dos territórios, com o aprofundamento do desmatamento, dos
conflitos territoriais e das emissões, além de reproduzirem processos
37 id. p. 773.
38 TEIXEIRA, Alessandra Vanessa; SOBRINHO, Liton Lanes Pilau; REATO, Talissa
Truccolo. Sustentabilidade e ESG: o Consumo Sustentável no Cenário Neoliberal. Veredas
do Direito, v. 21, e212633, 2024. p. 3.
39 SILVA, Daniel Pondé Costa e; RIBEIRO, Lívia Maria de Pádua. ESG no setor público:
iniciativas de governos e instituições públicas. Revista do Tribunal de Contas do Estado de
Minas Gerais, Belo Horizonte, v. 43, n. 2, p. 40-53, dez/2025. p. 47.
40 id. p. 49.
André Saddy; Patrícia Regina Pinheiro Sampaio; Jorge Pação
127
ajustes tardios na fase de implementação, quando se inicia o licenciamento
ambiental37.
A agenda ESG contribui para esse redesenho do planejamento público
ao oferecer instrumentos de avaliação e gestão de impactos ambientais, sociais
e de governança. Como enfatizam TEIXEIRA, SOBRINHO e REATO38, a
sustentabilidade contemporânea articula dimensões econômica, social e
ambiental, em superação a uma visão exclusivamente ambiental do tema. A
Agenda ESG, por sua vez, busca analisar e gerenciar tanto as consequências
positivas quanto as negativas causadas à sociedade e ao meio ambiente, lógica
que pode ser transposta, com as devidas adaptações, à atuação estatal.
Nesse aspecto, a governança pública apresenta uma especificidade
relevante: os administradores públicos gerem bens que pertencem à sociedade
como um todo, o que acentua a responsabilidade na incorporação de critérios
sustentáveis39. Apesar dos avanços, a literatura aponta que ainda são limitadas
as ações estatais que integrem de forma sistêmica os três pilares do ESG, em
que prevalecem iniciativas isoladas e pouco articuladas40. Tal diagnóstico
evidencia que a consolidação da sustentabilidade no uso dos bens públicos em
projetos de infraestrutura permanece como desafio central da Administração
Pública contemporânea.
O diagnóstico crítico tem sido reiterado em espaços multilaterais
recentes, como os debates paralelos realizados durante a COP 30, nos quais
representantes da sociedade civil e lideranças comunitárias amazônicas
destacaram que grandes projetos de transporte, energia e logística vêm sendo
historicamente implementados sem a devida atenção às especificidades
socioambientais dos territórios, com o aprofundamento do desmatamento, dos
conflitos territoriais e das emissões, além de reproduzirem processos
37 id. p. 773.
38 TEIXEIRA, Alessandra Vanessa; SOBRINHO, Liton Lanes Pilau; REATO, Talissa
Truccolo. Sustentabilidade e ESG: o Consumo Sustentável no Cenário Neoliberal. Veredas
do Direito, v. 21, e212633, 2024. p. 3.
39 SILVA, Daniel Pondé Costa e; RIBEIRO, Lívia Maria de Pádua. ESG no setor público:
iniciativas de governos e instituições públicas. Revista do Tribunal de Contas do Estado de
Minas Gerais, Belo Horizonte, v. 43, n. 2, p. 40-53, dez/2025. p. 47.
40 id. p. 49.
DIREITOS REAIS E INFRAESTRUTURA:
XIV Encontro da Rede Internacional de Bens Públicos
128
decisórios dissociados de análises prévias de riscos, impactos acumulados e
diálogo com a sociedade civil41.
Os encaminhamentos formulados no âmbito da COP 30 reforçam a
necessidade de reorientar o planejamento de infraestrutura a partir de critérios
técnicos, transparência e participação social, com destaque para o
reconhecimento da conectividade ecológica e sociocultural como elemento
central do uso sustentável dos bens públicos, a análise de impactos
cumulativos e sinérgicos, o respeito ao direito à Consulta Livre, Prévia e
Informada e a vinculação do financiamento público e multilateral ao
cumprimento de salvaguardas socioambientais robustas42. Essas diretrizes
evidenciam que a sustentabilidade nos projetos de infraestrutura exige não
apenas instrumentos normativos formais, mas uma governança substantiva
orientada à proteção dos bens públicos naturais, territoriais e culturais.
VI. Participação social nos projetos de infraestrutura
No Brasil, a Lei nº 9.784/1999, que rege o processo administrativo
federal, traz uma previsão legal geral de possibilidade de instauração de
mecanismos de participação dos administrados na formação da decisão
administrativa prevendo, por exemplo, a realização de consulta e audiência
pública (art. 31 e 32).
O processo administrativo pode permitir a discussão pública,
aumentando a legitimidade das decisões públicas e servindo como instrumento
de consenso e aceitação da atividade administrativa, além de evitar erros. A
participação social, por meio da consulta pública, audiência pública ou coleta
de opiniões, permite ao poder público obter maior fonte de informação,
permitindo, por um lado, à Administração conhecer outras opções e interesses,
ajudando a reflexão do decisor e, por outro lado, educando a população a
conviver em comunidade. Entende-se, inclusive, que, sem o direito de
41 INSTITUTO DE ENERGIA E MEIO AMBIENTE. Especialistas e lideranças defendem
critérios técnicos e participação social no planejamento de infraestrutura durante COP 30:
Organizações da sociedade civil promovem painel sobre como aprimorar a infraestrutura de
transportes na Amazônia com integridade socioambiental e climática. IEMA, nov. 2025.
Disponível em: https://energiaeambiente.org.br/especialistas-e-liderancas-defendem-
criterios-tecnicos-e-participacao-social-no-planejamento-de-infraestrutura-durante-cop-30-
20251113. Acesso em: 10 fev. 2026.
42 idem.
XIV Encontro da Rede Internacional de Bens Públicos
128
decisórios dissociados de análises prévias de riscos, impactos acumulados e
diálogo com a sociedade civil41.
Os encaminhamentos formulados no âmbito da COP 30 reforçam a
necessidade de reorientar o planejamento de infraestrutura a partir de critérios
técnicos, transparência e participação social, com destaque para o
reconhecimento da conectividade ecológica e sociocultural como elemento
central do uso sustentável dos bens públicos, a análise de impactos
cumulativos e sinérgicos, o respeito ao direito à Consulta Livre, Prévia e
Informada e a vinculação do financiamento público e multilateral ao
cumprimento de salvaguardas socioambientais robustas42. Essas diretrizes
evidenciam que a sustentabilidade nos projetos de infraestrutura exige não
apenas instrumentos normativos formais, mas uma governança substantiva
orientada à proteção dos bens públicos naturais, territoriais e culturais.
VI. Participação social nos projetos de infraestrutura
No Brasil, a Lei nº 9.784/1999, que rege o processo administrativo
federal, traz uma previsão legal geral de possibilidade de instauração de
mecanismos de participação dos administrados na formação da decisão
administrativa prevendo, por exemplo, a realização de consulta e audiência
pública (art. 31 e 32).
O processo administrativo pode permitir a discussão pública,
aumentando a legitimidade das decisões públicas e servindo como instrumento
de consenso e aceitação da atividade administrativa, além de evitar erros. A
participação social, por meio da consulta pública, audiência pública ou coleta
de opiniões, permite ao poder público obter maior fonte de informação,
permitindo, por um lado, à Administração conhecer outras opções e interesses,
ajudando a reflexão do decisor e, por outro lado, educando a população a
conviver em comunidade. Entende-se, inclusive, que, sem o direito de
41 INSTITUTO DE ENERGIA E MEIO AMBIENTE. Especialistas e lideranças defendem
critérios técnicos e participação social no planejamento de infraestrutura durante COP 30:
Organizações da sociedade civil promovem painel sobre como aprimorar a infraestrutura de
transportes na Amazônia com integridade socioambiental e climática. IEMA, nov. 2025.
Disponível em: https://energiaeambiente.org.br/especialistas-e-liderancas-defendem-
criterios-tecnicos-e-participacao-social-no-planejamento-de-infraestrutura-durante-cop-30-
20251113. Acesso em: 10 fev. 2026.
42 idem.
Editores: Gerardo García-Álvarez; Julián Pimiento Echeverri;
André Saddy; Patrícia Regina Pinheiro Sampaio; Jorge Pação
129
participação, não há identificação precisa dos interesses que devem ser
ponderados; logo, a decisão tende a ser ineficiente, ilegítima e sem motivação
suficiente. Conhecer e considerar os interesses privados singulares e coletivos
envolvidos antes de decidir são ações a participação dos interessados na
formulação da vontade administrativa é considerada uma das dimensões do
Estado democrático, por isso a realização da democracia substancial é
considerada um fim da procedimentalização. É dizer, a participação do
cidadão nos atos do Estado é essencial à democracia o que nos leva a concluir
que o processo administrativo é imprescindível ao Estado Democrático,
mantendo com este uma íntima relação de dependência.
A participação do interessado, com a exposição de suas razões e
contrarrazões, permite-lhe influenciar na formação do ato final, tornando-o
agente ativo do processo de tomada de decisões, como afirma ADOLFO
MERKL43. Assim, o administrado passa de mero expectador a partícipe do
exercício do dever-poder estatal, e tende a aceitar a decisão mais facilmente,
ainda que seja diametralmente oposta a seus interesses privados, porque ele
sabe ser essa vontade resultado de um complexo percurso, trilhado com a
participação de todos os interessados. O processo administrativo é, sob esse
prisma, uma forma de dar legitimidade à decisão administrativa.
Sob esse ângulo, em uma democracia representativa como a brasileira,
o cidadão não tem apenas o direito de participar da formação das decisões
administrativas mediante escolha dos seus representantes, o que realiza por
meio do voto direto, mas também de influenciar individualmente na
construção das decisões que possam atingir sua esfera jurídica, o que se dá por
meio desses diferentes meios de participação popular.
Neste bojo, o processo administrativo é um instrumento de exercício
da democracia. A participação permite enriquecer o conhecimento da hipótese
da norma e da realidade fática na qual a Administração pretende atuar, dessa
maneira, facilita o controle da interdição da arbitrariedade, pois, melhor
conhecida a realidade sobre a qual atua a Administração, mais fácil é julgar a
razoabilidade ou arbitrariedade da medida adotada.
Vale citar, como exemplo, que o art. 10, inc. VI, da Lei n.º
11.079/2004, que rege as Parcerias Público-Privadas, exige a submissão da
minuta de edital e do contrato administrativo à consulta pública, mediante
43 MERKL, Adolfo. Teoría General del Derecho Administrativo. Edición al cuidado de José
Luis Monereo Pérez. Ganada: Editorial Comares, 2004, p. 277.
André Saddy; Patrícia Regina Pinheiro Sampaio; Jorge Pação
129
participação, não há identificação precisa dos interesses que devem ser
ponderados; logo, a decisão tende a ser ineficiente, ilegítima e sem motivação
suficiente. Conhecer e considerar os interesses privados singulares e coletivos
envolvidos antes de decidir são ações a participação dos interessados na
formulação da vontade administrativa é considerada uma das dimensões do
Estado democrático, por isso a realização da democracia substancial é
considerada um fim da procedimentalização. É dizer, a participação do
cidadão nos atos do Estado é essencial à democracia o que nos leva a concluir
que o processo administrativo é imprescindível ao Estado Democrático,
mantendo com este uma íntima relação de dependência.
A participação do interessado, com a exposição de suas razões e
contrarrazões, permite-lhe influenciar na formação do ato final, tornando-o
agente ativo do processo de tomada de decisões, como afirma ADOLFO
MERKL43. Assim, o administrado passa de mero expectador a partícipe do
exercício do dever-poder estatal, e tende a aceitar a decisão mais facilmente,
ainda que seja diametralmente oposta a seus interesses privados, porque ele
sabe ser essa vontade resultado de um complexo percurso, trilhado com a
participação de todos os interessados. O processo administrativo é, sob esse
prisma, uma forma de dar legitimidade à decisão administrativa.
Sob esse ângulo, em uma democracia representativa como a brasileira,
o cidadão não tem apenas o direito de participar da formação das decisões
administrativas mediante escolha dos seus representantes, o que realiza por
meio do voto direto, mas também de influenciar individualmente na
construção das decisões que possam atingir sua esfera jurídica, o que se dá por
meio desses diferentes meios de participação popular.
Neste bojo, o processo administrativo é um instrumento de exercício
da democracia. A participação permite enriquecer o conhecimento da hipótese
da norma e da realidade fática na qual a Administração pretende atuar, dessa
maneira, facilita o controle da interdição da arbitrariedade, pois, melhor
conhecida a realidade sobre a qual atua a Administração, mais fácil é julgar a
razoabilidade ou arbitrariedade da medida adotada.
Vale citar, como exemplo, que o art. 10, inc. VI, da Lei n.º
11.079/2004, que rege as Parcerias Público-Privadas, exige a submissão da
minuta de edital e do contrato administrativo à consulta pública, mediante
43 MERKL, Adolfo. Teoría General del Derecho Administrativo. Edición al cuidado de José
Luis Monereo Pérez. Ganada: Editorial Comares, 2004, p. 277.
DIREITOS REAIS E INFRAESTRUTURA:
XIV Encontro da Rede Internacional de Bens Públicos
130
publicação na imprensa oficial, em jornais de grande circulação e por meio
eletrônico, que deverá informar a justificativa para a contratação, a
identificação do objeto, o prazo de duração do contrato, seu valor estimado,
fixando-se prazo mínimo de 30 (trinta) dias para recebimento de sugestões,
cujo termo dar-se-á pelo menos 7 (sete) dias antes da data prevista para a
publicação do edital.
A abertura do processo decisório administrativo também se insere em
uma concepção contemporânea de governança pública que reconhece a
sociedade como coparticipante na formulação, execução e fiscalização das
políticas públicas, especialmente aquelas relacionadas a projetos de
infraestrutura, que, por sua natureza, produzem impactos sociais, econômicos
e ambientais de larga escala.
Destaca-se que a própria construção do planejamento público passou
a valorizar a interação entre Estado e sociedade como elemento estruturante
da tomada de decisões, com o reconhecimento do papel social como
destinatário e como agente capaz de influenciar o direcionamento e o
monitoramento da atuação administrativa44.
Nesse contexto, a participação social deve ser compreendida como um
processo político que ultrapassa o exercício periódico do voto, e permite aos
cidadãos e às coletividades que intervenham diretamente nas decisões públicas
e influenciem seus resultados, em fortalecimento à dimensão substancial da
democracia administrativa45. Tal concepção mostra-se particularmente
relevante nos projetos de infraestrutura, nos quais as decisões estatais podem
interferir diretamente na organização territorial, no acesso a serviços públicos
essenciais e na fruição dos bens públicos pela coletividade.
Em todo caso, a previsão formal de instrumentos participativos não
garante, por si só, a efetividade da participação social, sendo necessário avaliar
a qualidade e a profundidade dessas interações. Observa-se que os mecanismos
participativos podem assumir diferentes graus de influência sobre o processo
decisório, variando desde modelos meramente consultivos até formas mais
densas de corresponsabilização ou cogestão entre Estado e sociedade.
44 PIRES, Roberto; VAZ, Alexander. Participação social como método de governo? Um
mapeamento das “interfaces socioestatais” nos programas federais. Rio de Janeiro: IPEA,
2012. p. 9.
45 NADALIN, Vanessa Gapriotti; AVELINO, Daniel Pitangueira de. O Papel da Participação
Popular na Política Urbana Brasileira. Rio de Janeiro: IPEA, 2023. p. 21.
XIV Encontro da Rede Internacional de Bens Públicos
130
publicação na imprensa oficial, em jornais de grande circulação e por meio
eletrônico, que deverá informar a justificativa para a contratação, a
identificação do objeto, o prazo de duração do contrato, seu valor estimado,
fixando-se prazo mínimo de 30 (trinta) dias para recebimento de sugestões,
cujo termo dar-se-á pelo menos 7 (sete) dias antes da data prevista para a
publicação do edital.
A abertura do processo decisório administrativo também se insere em
uma concepção contemporânea de governança pública que reconhece a
sociedade como coparticipante na formulação, execução e fiscalização das
políticas públicas, especialmente aquelas relacionadas a projetos de
infraestrutura, que, por sua natureza, produzem impactos sociais, econômicos
e ambientais de larga escala.
Destaca-se que a própria construção do planejamento público passou
a valorizar a interação entre Estado e sociedade como elemento estruturante
da tomada de decisões, com o reconhecimento do papel social como
destinatário e como agente capaz de influenciar o direcionamento e o
monitoramento da atuação administrativa44.
Nesse contexto, a participação social deve ser compreendida como um
processo político que ultrapassa o exercício periódico do voto, e permite aos
cidadãos e às coletividades que intervenham diretamente nas decisões públicas
e influenciem seus resultados, em fortalecimento à dimensão substancial da
democracia administrativa45. Tal concepção mostra-se particularmente
relevante nos projetos de infraestrutura, nos quais as decisões estatais podem
interferir diretamente na organização territorial, no acesso a serviços públicos
essenciais e na fruição dos bens públicos pela coletividade.
Em todo caso, a previsão formal de instrumentos participativos não
garante, por si só, a efetividade da participação social, sendo necessário avaliar
a qualidade e a profundidade dessas interações. Observa-se que os mecanismos
participativos podem assumir diferentes graus de influência sobre o processo
decisório, variando desde modelos meramente consultivos até formas mais
densas de corresponsabilização ou cogestão entre Estado e sociedade.
44 PIRES, Roberto; VAZ, Alexander. Participação social como método de governo? Um
mapeamento das “interfaces socioestatais” nos programas federais. Rio de Janeiro: IPEA,
2012. p. 9.
45 NADALIN, Vanessa Gapriotti; AVELINO, Daniel Pitangueira de. O Papel da Participação
Popular na Política Urbana Brasileira. Rio de Janeiro: IPEA, 2023. p. 21.
Editores: Gerardo García-Álvarez; Julián Pimiento Echeverri;
André Saddy; Patrícia Regina Pinheiro Sampaio; Jorge Pação
131
Aponta-se que esses espaços de interlocução devem ser
compreendidos como arenas políticas nas quais se desenvolvem processos de
negociação, deliberação e, não raramente, conflito entre os diversos atores
envolvidos. Conforme destacam PIRES e VAZ46, “a interface consiste num
espaço político, isto é, num espaço de negociação e conflito, estabelecido
intencionalmente entre atores, cujos resultados podem gerar tanto implicações
coletivas, quanto implicações estritamente individuais”. A característica
revela que a participação social representa mais do que um mero mecanismo
formal de escuta, constitui real instrumento de mediação de interesses,
essencial à formulação de projetos de infraestrutura que impactam múltiplos
grupos sociais.
Sob outro prisma, a participação social apresenta potencial para
promover maior racionalização administrativa e melhor alocação de recursos
públicos, ao possibilitar que decisões sejam tomadas com base em
informações oriundas dos próprios grupos afetados pelas intervenções estatais.
Nessa toada, os mesmos autores supramencionados47 afirmam que os fóruns e
canais de interlocução teriam o potencial de “promover maior inclusão, bem
como maior racionalização de recursos, em face da adoção de métodos de
consulta àqueles próprios indivíduos, grupos e entidades impactados por
decisões eventualmente tomadas”. A dimensão assume especial relevância em
projetos de infraestrutura, que envolvem elevados investimentos públicos e
exigem alto grau de legitimidade social.
Mais além, a participação social qualificada depende da articulação
entre diferentes formas de conhecimento, exigindo a conjugação entre o saber
técnico-científico e o conhecimento empírico das comunidades afetadas. A
integração desses saberes é fundamental para compreender a complexidade
dos impactos econômicos, sociais e ambientais dos empreendimentos
estruturais, os quais frequentemente envolvem variáveis de difícil mensuração
e previsão.
Outro ponto relevante refere-se à diversidade das formas de
participação social existentes, que podem variar quanto à periodicidade, ao
alcance e ao público envolvido. As interfaces entre Estado e sociedade não são
homogêneas, de forma que podem abranger diferentes níveis de inclusão e
distintos formatos institucionais, o que exige do Poder Público a adoção de
46 op. cit. p. 15.
47 id. p. 7.
André Saddy; Patrícia Regina Pinheiro Sampaio; Jorge Pação
131
Aponta-se que esses espaços de interlocução devem ser
compreendidos como arenas políticas nas quais se desenvolvem processos de
negociação, deliberação e, não raramente, conflito entre os diversos atores
envolvidos. Conforme destacam PIRES e VAZ46, “a interface consiste num
espaço político, isto é, num espaço de negociação e conflito, estabelecido
intencionalmente entre atores, cujos resultados podem gerar tanto implicações
coletivas, quanto implicações estritamente individuais”. A característica
revela que a participação social representa mais do que um mero mecanismo
formal de escuta, constitui real instrumento de mediação de interesses,
essencial à formulação de projetos de infraestrutura que impactam múltiplos
grupos sociais.
Sob outro prisma, a participação social apresenta potencial para
promover maior racionalização administrativa e melhor alocação de recursos
públicos, ao possibilitar que decisões sejam tomadas com base em
informações oriundas dos próprios grupos afetados pelas intervenções estatais.
Nessa toada, os mesmos autores supramencionados47 afirmam que os fóruns e
canais de interlocução teriam o potencial de “promover maior inclusão, bem
como maior racionalização de recursos, em face da adoção de métodos de
consulta àqueles próprios indivíduos, grupos e entidades impactados por
decisões eventualmente tomadas”. A dimensão assume especial relevância em
projetos de infraestrutura, que envolvem elevados investimentos públicos e
exigem alto grau de legitimidade social.
Mais além, a participação social qualificada depende da articulação
entre diferentes formas de conhecimento, exigindo a conjugação entre o saber
técnico-científico e o conhecimento empírico das comunidades afetadas. A
integração desses saberes é fundamental para compreender a complexidade
dos impactos econômicos, sociais e ambientais dos empreendimentos
estruturais, os quais frequentemente envolvem variáveis de difícil mensuração
e previsão.
Outro ponto relevante refere-se à diversidade das formas de
participação social existentes, que podem variar quanto à periodicidade, ao
alcance e ao público envolvido. As interfaces entre Estado e sociedade não são
homogêneas, de forma que podem abranger diferentes níveis de inclusão e
distintos formatos institucionais, o que exige do Poder Público a adoção de
46 op. cit. p. 15.
47 id. p. 7.
DIREITOS REAIS E INFRAESTRUTURA:
XIV Encontro da Rede Internacional de Bens Públicos
132
estratégias participativas adequadas à natureza e à dimensão de cada projeto
de infraestrutura48.
Por fim, cumpre destacar que a participação social também se articula
com a agenda internacional de desenvolvimento sustentável, que reconhece a
necessidade de promover cidades e assentamentos humanos inclusivos,
seguros e resilientes, com a incorporação de mecanismos participativos como
instrumentos essenciais para a governança urbana e para a gestão dos bens
públicos49. Desse modo, a consolidação de modelos participativos nos projetos
de infraestrutura fortalece a legitimidade democrática das decisões
administrativas ao mesmo tempo em que contribui para a sustentabilidade e
para a adequada gestão dos bens públicos destinados ao atendimento das
necessidades coletivas.
VII. Conclusão
A análise empreendida ao longo deste capítulo permite afirmar que o
regime jurídico dos bens públicos constitui uma das engrenagens centrais do
direito administrativo e, por conseguinte, dos projetos de infraestrutura. A
disciplina dos bens públicos não se limita à identificação de categorias
dominiais ou à descrição de atributos formais do patrimônio público,
projetando efeitos diretos sobre a própria estrutura jurídica da atuação estatal.
Os institutos da afetação e da desafetação evidenciam que a
titularidade estatal se subordina a uma lógica funcional, orientada por
finalidades públicas juridicamente qualificadas. O bem público se insere em
um regime de destinação que condiciona sua utilização e impõe deveres
específicos à Administração. Essa característica afasta qualquer leitura
patrimonialista do domínio público e revela que o vínculo jurídico
estabelecido entre Estado e bem opera como instrumento de concretização de
políticas públicas, de organização de serviços e de proteção do interesse
coletivo.
No mesmo sentido, as modalidades de uso privativo demonstram que
o direito administrativo construiu técnicas diferenciadas para compatibilizar a
48 PIRES, Roberto; VAZ, Alexander. Participação social como método de governo? Um
mapeamento das “interfaces socioestatais” nos programas federais. Rio de Janeiro: IPEA,
2012. p. 27.
49 op. cit. p. 12.
XIV Encontro da Rede Internacional de Bens Públicos
132
estratégias participativas adequadas à natureza e à dimensão de cada projeto
de infraestrutura48.
Por fim, cumpre destacar que a participação social também se articula
com a agenda internacional de desenvolvimento sustentável, que reconhece a
necessidade de promover cidades e assentamentos humanos inclusivos,
seguros e resilientes, com a incorporação de mecanismos participativos como
instrumentos essenciais para a governança urbana e para a gestão dos bens
públicos49. Desse modo, a consolidação de modelos participativos nos projetos
de infraestrutura fortalece a legitimidade democrática das decisões
administrativas ao mesmo tempo em que contribui para a sustentabilidade e
para a adequada gestão dos bens públicos destinados ao atendimento das
necessidades coletivas.
VII. Conclusão
A análise empreendida ao longo deste capítulo permite afirmar que o
regime jurídico dos bens públicos constitui uma das engrenagens centrais do
direito administrativo e, por conseguinte, dos projetos de infraestrutura. A
disciplina dos bens públicos não se limita à identificação de categorias
dominiais ou à descrição de atributos formais do patrimônio público,
projetando efeitos diretos sobre a própria estrutura jurídica da atuação estatal.
Os institutos da afetação e da desafetação evidenciam que a
titularidade estatal se subordina a uma lógica funcional, orientada por
finalidades públicas juridicamente qualificadas. O bem público se insere em
um regime de destinação que condiciona sua utilização e impõe deveres
específicos à Administração. Essa característica afasta qualquer leitura
patrimonialista do domínio público e revela que o vínculo jurídico
estabelecido entre Estado e bem opera como instrumento de concretização de
políticas públicas, de organização de serviços e de proteção do interesse
coletivo.
No mesmo sentido, as modalidades de uso privativo demonstram que
o direito administrativo construiu técnicas diferenciadas para compatibilizar a
48 PIRES, Roberto; VAZ, Alexander. Participação social como método de governo? Um
mapeamento das “interfaces socioestatais” nos programas federais. Rio de Janeiro: IPEA,
2012. p. 27.
49 op. cit. p. 12.
Editores: Gerardo García-Álvarez; Julián Pimiento Echeverri;
André Saddy; Patrícia Regina Pinheiro Sampaio; Jorge Pação
133
utilização individual de bens públicos com a preservação de sua finalidade
pública. Autorizações, permissões e concessões expressam modelos jurídicos
distintos de alocação de utilidades públicas, com impactos relevantes sobre a
estabilidade dos vínculos, sobre os direitos dos particulares e sobre os poderes
da Administração. A distinção entre interesse predominantemente privado e
interesse predominantemente coletivo assume, nesse ponto, função dogmática
decisiva para a compreensão dos limites da precariedade e das garantias
jurídicas atribuídas aos usuários.
A arquitetura normativa alcança seu ponto de maior densidade
institucional no regime das concessões de infraestrutura, em que os bens
públicos deixam de ocupar posição meramente instrumental e passam a
integrar o núcleo da equação contratual. A disciplina da reversibilidade revela
que o patrimônio público se projeta para além da titularidade formal, e opera
como elemento de garantia da continuidade do serviço e de preservação do
interesse público ao término da relação contratual. A reversão, nesse contexto,
não se reduz a um mecanismo de restituição patrimonial, visto que se apresenta
como técnica jurídica de estabilização institucional dos serviços públicos e de
contenção dos riscos estruturais inerentes à delegação contratual.
A centralidade dos bens reversíveis evidencia, ainda, que o regime
jurídico do patrimônio público interfere diretamente na modelagem
econômico-financeira dos contratos administrativos. A definição prévia dos
bens, a disciplina da indenização e os critérios de amortização dos
investimentos influenciam a repartição de riscos, a atratividade dos projetos, a
segurança jurídica dos agentes privados e a própria viabilidade dos
empreendimentos. O direito dos bens públicos, nessa linha, atua como vetor
silencioso de regulação econômica, capaz de estruturar racionalmente as
decisões dos agentes envolvidos.
Dessa forma, o estudo dos bens públicos revela-se essencial para a
compreensão do Estado administrativo contemporâneo, marcado por modelos
complexos de cooperação público-privada, por regimes regulatórios setoriais
e por formas contratuais de organização de políticas públicas. O patrimônio
público deixa de figurar como categoria residual do direito administrativo e
assume posição estrutural na conformação jurídica da ação estatal, operando
como elo normativo entre poder, função e economia. A dogmática dos bens
públicos, longe de representar um capítulo secundário da disciplina, projeta-
se como elemento constitutivo da própria teoria jurídica do Estado regulador.
André Saddy; Patrícia Regina Pinheiro Sampaio; Jorge Pação
133
utilização individual de bens públicos com a preservação de sua finalidade
pública. Autorizações, permissões e concessões expressam modelos jurídicos
distintos de alocação de utilidades públicas, com impactos relevantes sobre a
estabilidade dos vínculos, sobre os direitos dos particulares e sobre os poderes
da Administração. A distinção entre interesse predominantemente privado e
interesse predominantemente coletivo assume, nesse ponto, função dogmática
decisiva para a compreensão dos limites da precariedade e das garantias
jurídicas atribuídas aos usuários.
A arquitetura normativa alcança seu ponto de maior densidade
institucional no regime das concessões de infraestrutura, em que os bens
públicos deixam de ocupar posição meramente instrumental e passam a
integrar o núcleo da equação contratual. A disciplina da reversibilidade revela
que o patrimônio público se projeta para além da titularidade formal, e opera
como elemento de garantia da continuidade do serviço e de preservação do
interesse público ao término da relação contratual. A reversão, nesse contexto,
não se reduz a um mecanismo de restituição patrimonial, visto que se apresenta
como técnica jurídica de estabilização institucional dos serviços públicos e de
contenção dos riscos estruturais inerentes à delegação contratual.
A centralidade dos bens reversíveis evidencia, ainda, que o regime
jurídico do patrimônio público interfere diretamente na modelagem
econômico-financeira dos contratos administrativos. A definição prévia dos
bens, a disciplina da indenização e os critérios de amortização dos
investimentos influenciam a repartição de riscos, a atratividade dos projetos, a
segurança jurídica dos agentes privados e a própria viabilidade dos
empreendimentos. O direito dos bens públicos, nessa linha, atua como vetor
silencioso de regulação econômica, capaz de estruturar racionalmente as
decisões dos agentes envolvidos.
Dessa forma, o estudo dos bens públicos revela-se essencial para a
compreensão do Estado administrativo contemporâneo, marcado por modelos
complexos de cooperação público-privada, por regimes regulatórios setoriais
e por formas contratuais de organização de políticas públicas. O patrimônio
público deixa de figurar como categoria residual do direito administrativo e
assume posição estrutural na conformação jurídica da ação estatal, operando
como elo normativo entre poder, função e economia. A dogmática dos bens
públicos, longe de representar um capítulo secundário da disciplina, projeta-
se como elemento constitutivo da própria teoria jurídica do Estado regulador.
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