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Citação acadêmica
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ABNT
CABRAL, Flávio Garcia. Limites nas Alterações Consensuais dos Contratos Administrativos. author_upload, 1 maio 2026. Acesso via: JurisTube — Acervo Digital de Direito. Disponível em: https://juristube.com.br/colunistas/flavio-garcia-cabral/limites-nas-alteracoes-consensuais-dos-contratos-administrativos. Acesso em: 25 set. 2026.
APA
Cabral, F. G. (2026, May 1). Limites nas Alterações Consensuais dos Contratos Administrativos. *author_upload*. https://juristube.com.br/colunistas/flavio-garcia-cabral/limites-nas-alteracoes-consensuais-dos-contratos-administrativos
Chicago
CABRAL, Flávio Garcia. 2026. “Limites nas Alterações Consensuais dos Contratos Administrativos.” *author_upload*, May 01. https://juristube.com.br/colunistas/flavio-garcia-cabral/limites-nas-alteracoes-consensuais-dos-contratos-administrativos
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}Limites nas alterações consensuais dos contratos
administrativos: se as partes concordam, pode tudo?REVISTA DOS
TRIBUNAIS
Thomson
Reuters”• • •
LIMITES NAS ALTERAÇÕES CONSENSUAIS DOS CONTRATOS
ADMINISTRATIVOS: SE AS PARTES CONCORDAM, PODE TUDO?
Limits on consensual changes to administrative contracts: if the parties agree, is everything is
possible?
Revista de Direito Administrativo e Infraestrutura | vol. 37/2026 | p. 43 - 68 | Abr - Jun / 2026
DTR\2026\8056
Flávio Garcia Cabral
Pós-Doutor pela PUC/PR. Especialista e Doutor em Direito Administrativo pela PUC/SP. Professor da
UNIGRAN-Capital. Procurador da Fazenda Nacional. Coordenador-Geral de Contratação Pública da
PGFN. flaviocabral_@hotmail.com ORCID: [https://orcid.org/0000-0002-8128-314X]
Leandro Sarai
Doutor e Mestre em Direito Político e Econômico e Especialista em Direito Empresarial pela
Universidade Presbiteriana Mackenzie. Professor Credenciado da Escola da AGU. Procurador do
Banco Central. leandro.sarai@yahoo.com.br ORCID: [https://orcid.org/0000-0001-6742-1051]
Área do Direito: Administrativo
Resumo: O artigo analisa os limites jurídicos às alterações consensuais dos contratos
administrativos à luz da Lei 14.133/2021, enfrentando a tese segundo a qual a inexistência de
previsão expressa no artigo 125 autoriza alterações ilimitadas quando há concordância das partes.
Adota-se o método hipotético-dedutivo para demonstrar a invalidade desse raciocínio. A partir do
exame sistemático da legislação, do histórico normativo, do regime das contratações das estatais e
dos princípios estruturantes das licitações, sustenta-se que os limites percentuais do artigo 125
também se aplicam às alterações consensuais que impliquem modificações quantitativas ou
qualitativas do objeto contratual. Argumenta-se que a consensualidade não afasta a indisponibilidade
do interesse público nem legitima a transfiguração do objeto licitado, sob pena de violação à
isonomia, à competitividade e ao planejamento. Reconhece-se, contudo, a admissibilidade de
supressões consensuais acima dos limites legais e a existência de mecanismos legais para
preservação do interesse público em situações excepcionais. Conclui-se que o consenso não
autoriza a superação irrestrita dos limites legais de alteração contratual.
Palavras-chave: Contratos administrativos – Alterações contratuais – Consensualidade – Lei
14133/2021 – Limites percentuais.
Abstract: This article examines the legal limits on consensual amendments to administrative
contracts under Brazilian Law 14.133/2021, challenging the thesis that the absence of an explicit
reference in article 125 allows unlimited changes when both parties agree. Using a
hypothetical-deductive method, the study demonstrates the inconsistency of this argument. Through a
systematic analysis of statutory provisions, legislative history, the legal regime governing state-owned
enterprises, and core procurement principles, the article argues that the percentage limits set forth in
article 125 also apply to consensual amendments involving quantitative or qualitative changes to the
contractual object. It contends that mutual agreement does not override the unavailability of the public
interest nor justify the transformation of the originally bid object, which would undermine equality,
competition, and procurement planning. The article nonetheless acknowledges the admissibility of
consensual suppressions exceeding statutory limits and the existence of legal mechanisms to
address exceptional situations in the public interest. It concludes that consensuality does not
authorize unrestricted circumvention of statutory limits on contractual amendments.
Keywords: Administrative contracts – Contract amendments – Consensuality – Law 14133/2021 –
Statutory limits.
Como citar este artigo | How to cite this article: CABRAL, Flávio Garcia; SARAI, Leandro. Limites
nas alterações consensuais dos contratos administrativos: se as partes concordam, pode tudo?
Revista de Direito Administrativo e Infraestrutura – RDAI, São Paulo: Ed. RT, n. 37, ano 10, p. 43-68,
abr./jun. 2026. DOI: [https://doi.org/10.48143/rdai.37.cabral]. Disponível em: [URL]. Acesso em:
DD.MM.AAAA.
Sumário:
1 Introdução - 2 A tese (problemática) - 3 Algumas premissas - 4 O cenário anterior - 5 A regra da
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administrativos: se as partes concordam, pode tudo?REVISTA DOS
TRIBUNAIS
Thomson
Reuters”• • •
LIMITES NAS ALTERAÇÕES CONSENSUAIS DOS CONTRATOS
ADMINISTRATIVOS: SE AS PARTES CONCORDAM, PODE TUDO?
Limits on consensual changes to administrative contracts: if the parties agree, is everything is
possible?
Revista de Direito Administrativo e Infraestrutura | vol. 37/2026 | p. 43 - 68 | Abr - Jun / 2026
DTR\2026\8056
Flávio Garcia Cabral
Pós-Doutor pela PUC/PR. Especialista e Doutor em Direito Administrativo pela PUC/SP. Professor da
UNIGRAN-Capital. Procurador da Fazenda Nacional. Coordenador-Geral de Contratação Pública da
PGFN. flaviocabral_@hotmail.com ORCID: [https://orcid.org/0000-0002-8128-314X]
Leandro Sarai
Doutor e Mestre em Direito Político e Econômico e Especialista em Direito Empresarial pela
Universidade Presbiteriana Mackenzie. Professor Credenciado da Escola da AGU. Procurador do
Banco Central. leandro.sarai@yahoo.com.br ORCID: [https://orcid.org/0000-0001-6742-1051]
Área do Direito: Administrativo
Resumo: O artigo analisa os limites jurídicos às alterações consensuais dos contratos
administrativos à luz da Lei 14.133/2021, enfrentando a tese segundo a qual a inexistência de
previsão expressa no artigo 125 autoriza alterações ilimitadas quando há concordância das partes.
Adota-se o método hipotético-dedutivo para demonstrar a invalidade desse raciocínio. A partir do
exame sistemático da legislação, do histórico normativo, do regime das contratações das estatais e
dos princípios estruturantes das licitações, sustenta-se que os limites percentuais do artigo 125
também se aplicam às alterações consensuais que impliquem modificações quantitativas ou
qualitativas do objeto contratual. Argumenta-se que a consensualidade não afasta a indisponibilidade
do interesse público nem legitima a transfiguração do objeto licitado, sob pena de violação à
isonomia, à competitividade e ao planejamento. Reconhece-se, contudo, a admissibilidade de
supressões consensuais acima dos limites legais e a existência de mecanismos legais para
preservação do interesse público em situações excepcionais. Conclui-se que o consenso não
autoriza a superação irrestrita dos limites legais de alteração contratual.
Palavras-chave: Contratos administrativos – Alterações contratuais – Consensualidade – Lei
14133/2021 – Limites percentuais.
Abstract: This article examines the legal limits on consensual amendments to administrative
contracts under Brazilian Law 14.133/2021, challenging the thesis that the absence of an explicit
reference in article 125 allows unlimited changes when both parties agree. Using a
hypothetical-deductive method, the study demonstrates the inconsistency of this argument. Through a
systematic analysis of statutory provisions, legislative history, the legal regime governing state-owned
enterprises, and core procurement principles, the article argues that the percentage limits set forth in
article 125 also apply to consensual amendments involving quantitative or qualitative changes to the
contractual object. It contends that mutual agreement does not override the unavailability of the public
interest nor justify the transformation of the originally bid object, which would undermine equality,
competition, and procurement planning. The article nonetheless acknowledges the admissibility of
consensual suppressions exceeding statutory limits and the existence of legal mechanisms to
address exceptional situations in the public interest. It concludes that consensuality does not
authorize unrestricted circumvention of statutory limits on contractual amendments.
Keywords: Administrative contracts – Contract amendments – Consensuality – Law 14133/2021 –
Statutory limits.
Como citar este artigo | How to cite this article: CABRAL, Flávio Garcia; SARAI, Leandro. Limites
nas alterações consensuais dos contratos administrativos: se as partes concordam, pode tudo?
Revista de Direito Administrativo e Infraestrutura – RDAI, São Paulo: Ed. RT, n. 37, ano 10, p. 43-68,
abr./jun. 2026. DOI: [https://doi.org/10.48143/rdai.37.cabral]. Disponível em: [URL]. Acesso em:
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Sumário:
1 Introdução - 2 A tese (problemática) - 3 Algumas premissas - 4 O cenário anterior - 5 A regra da
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Limites nas alterações consensuais dos contratos
administrativos: se as partes concordam, pode tudo?REVISTA DOS
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estabilização contratual - 6. Outra interpretação válida do artigo 125 - 7 Reductio ad absurdum: qual
o limite dos que não veem limites? - 8 Limites ao consensualismo na Administração - 9 O
balizamento da proporcionalidade pelo legislador - 10 Da hipótese de supressão consensual - 11
Consequências práticas da superação dos limites: nulidade…ou não? - 12 Conclusões - 13
Referências bibliográficas
1 Introdução
O artigo 124 da Lei 14.133, de 1º de abril de 2021, prevê em seu inciso I os casos em que os
contratos por ela regidos poderão ser alterados unilateralmente. Já no inciso II desse artigo, constam
os casos em que esses contratos podem ser alterados consensualmente.
Logo adiante, o artigo 125 prevê que as alterações unilaterais do inciso I do artigo 124 devem
respeitar determinados limites percentuais.
Então aparentemente haveria o seguinte silogismo:
– o artigo 124 prevê alterações unilaterais no inciso I e alterações consensuais no inciso II;
– o artigo 125 previu limites apenas para o inciso I do artigo 124, ou seja, apenas para as
alterações unilaterais;
– logo, não haveria limites percentuais para as alterações consensuais.
O método utilizado para desenvolver a pesquisa será o hipotético-dedutivo. A hipótese a ser
examinada será a de que esse raciocínio é inválido.
Além de examinar essa hipótese, o artigo pretende demonstrar que existe um motivo para o artigo
125 somente ter referido a limites em relação ao artigo 124, inciso I, e que haveria limites para as
alterações consensuais.
O problema é relevante pois parte importante da doutrina adota a tese supramencionada1.
Por meio da pesquisa na legislação, na doutrina e na jurisprudência, a hipótese será testada para
que se confirme ou se refute sua exatidão.
O artigo está estruturado em dez seções, além desta introdução e das conclusões. Inicialmente,
apresenta-se a tese problemática relativa à suposta inexistência de limites para alterações
consensuais dos contratos administrativos, delimitando-se o objeto da pesquisa. Em seguida, são
fixadas premissas conceituais indispensáveis à análise, com destaque para a distinção entre
alterações unilaterais e consensuais, bem como entre modificações quantitativas e qualitativas,
acompanhadas do exame do cenário normativo anterior, da Decisão 215/1999 do Plenário do TCU e
da comparação com o regime jurídico das contratações das estatais. Na sequência, o artigo examina
a regra da estabilização contratual e propõe interpretações sistemáticas do artigo 125 da Lei
14.133/2021, valendo-se do método da reductio ad absurdum para evidenciar os riscos da tese que
afasta limites às alterações consensuais. Avançando, analisam-se o papel e os limites do
consensualismo na Administração Pública, o balizamento legislativo da proporcionalidade e a
hipótese específica das supressões consensuais. Por fim, discutem-se as consequências práticas da
superação dos limites legais, especialmente quanto à nulidade e aos mecanismos de preservação do
interesse público, culminando-se com as conclusões que sintetizam os achados da pesquisa.
2 A tese (problemática)
O artigo 124 da Lei 14.133, de 2021, prevê os casos de alteração contratual. O inciso I desse artigo
trata das alterações unilaterais, que são autorizadas em apenas duas hipóteses. A primeira seria a
ocorrência de modificação do projeto ou das especificações, para melhor adequação técnica a seus
objetivos. A segunda seria a necessidade de alteração no quantitativo do objeto, com a consequente
alteração no preço.
Já o inciso II do artigo 124 prevê os casos em que os contratos regidos pela Lei 14.133, de 2021,
podem ser alterados consensualmente. São quatro as hipóteses listadas pela Lei: 1) conveniência de
substituição de garantia; 2) necessidade de modificação do regime de execução (em caso de obra ou
serviço) ou do modo de fornecimento (em caso de compra), em razão de verificação técnica da
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estabilização contratual - 6. Outra interpretação válida do artigo 125 - 7 Reductio ad absurdum: qual
o limite dos que não veem limites? - 8 Limites ao consensualismo na Administração - 9 O
balizamento da proporcionalidade pelo legislador - 10 Da hipótese de supressão consensual - 11
Consequências práticas da superação dos limites: nulidade…ou não? - 12 Conclusões - 13
Referências bibliográficas
1 Introdução
O artigo 124 da Lei 14.133, de 1º de abril de 2021, prevê em seu inciso I os casos em que os
contratos por ela regidos poderão ser alterados unilateralmente. Já no inciso II desse artigo, constam
os casos em que esses contratos podem ser alterados consensualmente.
Logo adiante, o artigo 125 prevê que as alterações unilaterais do inciso I do artigo 124 devem
respeitar determinados limites percentuais.
Então aparentemente haveria o seguinte silogismo:
– o artigo 124 prevê alterações unilaterais no inciso I e alterações consensuais no inciso II;
– o artigo 125 previu limites apenas para o inciso I do artigo 124, ou seja, apenas para as
alterações unilaterais;
– logo, não haveria limites percentuais para as alterações consensuais.
O método utilizado para desenvolver a pesquisa será o hipotético-dedutivo. A hipótese a ser
examinada será a de que esse raciocínio é inválido.
Além de examinar essa hipótese, o artigo pretende demonstrar que existe um motivo para o artigo
125 somente ter referido a limites em relação ao artigo 124, inciso I, e que haveria limites para as
alterações consensuais.
O problema é relevante pois parte importante da doutrina adota a tese supramencionada1.
Por meio da pesquisa na legislação, na doutrina e na jurisprudência, a hipótese será testada para
que se confirme ou se refute sua exatidão.
O artigo está estruturado em dez seções, além desta introdução e das conclusões. Inicialmente,
apresenta-se a tese problemática relativa à suposta inexistência de limites para alterações
consensuais dos contratos administrativos, delimitando-se o objeto da pesquisa. Em seguida, são
fixadas premissas conceituais indispensáveis à análise, com destaque para a distinção entre
alterações unilaterais e consensuais, bem como entre modificações quantitativas e qualitativas,
acompanhadas do exame do cenário normativo anterior, da Decisão 215/1999 do Plenário do TCU e
da comparação com o regime jurídico das contratações das estatais. Na sequência, o artigo examina
a regra da estabilização contratual e propõe interpretações sistemáticas do artigo 125 da Lei
14.133/2021, valendo-se do método da reductio ad absurdum para evidenciar os riscos da tese que
afasta limites às alterações consensuais. Avançando, analisam-se o papel e os limites do
consensualismo na Administração Pública, o balizamento legislativo da proporcionalidade e a
hipótese específica das supressões consensuais. Por fim, discutem-se as consequências práticas da
superação dos limites legais, especialmente quanto à nulidade e aos mecanismos de preservação do
interesse público, culminando-se com as conclusões que sintetizam os achados da pesquisa.
2 A tese (problemática)
O artigo 124 da Lei 14.133, de 2021, prevê os casos de alteração contratual. O inciso I desse artigo
trata das alterações unilaterais, que são autorizadas em apenas duas hipóteses. A primeira seria a
ocorrência de modificação do projeto ou das especificações, para melhor adequação técnica a seus
objetivos. A segunda seria a necessidade de alteração no quantitativo do objeto, com a consequente
alteração no preço.
Já o inciso II do artigo 124 prevê os casos em que os contratos regidos pela Lei 14.133, de 2021,
podem ser alterados consensualmente. São quatro as hipóteses listadas pela Lei: 1) conveniência de
substituição de garantia; 2) necessidade de modificação do regime de execução (em caso de obra ou
serviço) ou do modo de fornecimento (em caso de compra), em razão de verificação técnica da
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Limites nas alterações consensuais dos contratos
administrativos: se as partes concordam, pode tudo?REVISTA DOS
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inaplicabilidade dos termos originais do contrato; 3) necessidade de modificação da forma de
pagamento por imposição de circunstâncias supervenientes; e 4) restabelecimento do equilíbrio
econômico-financeiro inicial do contrato, em caso de força maior, caso fortuito ou fato do príncipe ou
em decorrência de fatos imprevisíveis ou previsíveis de consequências incalculáveis, que
inviabilizem a execução do contrato.
Esse elenco de casos de alteração contratual é seguido pelo artigo 125 em que a Lei estabelece
limites percentuais especificamente para as alterações do artigo 124, inciso I, ou seja, nada prevê
sobre o inciso II do artigo 124.
Dessa forma, se apenas são estabelecidos limites de alteração para os casos do inciso I do artigo
124, ou seja, os casos de alteração unilateral, então se poderia pensar que para as alterações
consensuais do inciso II não haveria limites aplicáveis.
Para analisar essa tese, cabe inicialmente um breve exame do histórico legislativo desses
dispositivos legais.
3 Algumas premissas
O exame do assunto demanda que preliminarmente alguns conceitos sejam fixados.
O primeiro deles é o de alteração unilateral. Esse conceito é previsto no artigo 124, inciso I, da Lei
14.133, de 2021. Alteração unilateral significa que a alteração é feita por iniciativa da Administração
Pública e independentemente da concordância da parte contratada.
Por outro lado, quando a alteração é realizada mediante a concordância de ambas as partes, ela é
chamada de consensual. É o caso do artigo 124, inciso II, da Lei 14.133, de 2021.
Outro par de conceitos importantes é formado pelos conceitos de alterações quantitativas e
qualitativas.
As alterações qualitativas são representadas pelas alterações indicadas na alínea a do inciso I do
artigo 124 da Lei 14.133, de 2021, ou seja, quando há “modificação do projeto ou das
especificações, para melhor adequação técnica” aos objetivos da Administração. Já as quantitativas
são descritas na alínea b desse mesmo inciso, isto é, “quando for necessária a modificação do valor
contratual em decorrência de acréscimo ou diminuição quantitativa de seu objeto”, nos limites
permitidos pela Lei.
A redação da alínea b poderia gerar a interpretação equivocada de que, se não houver necessidade
de modificação do valor contratual, o contrato não poderá ser alterado. Obviamente que o legislador
não se expressou bem. A alteração na vontade das partes quanto a acréscimos e decréscimos
quantitativos no objeto sempre precisa ser formalizada por aditivo. Sem esse aditivo, as partes não
terão instrumento formal para provar o que de fato precisa ser feito nem a sociedade e os órgãos
competentes terão meio de exercer controle. Mais do que isso, a ausência de aditivo escrito
representaria, em princípio, ofensa ao artigo 91 e ao artigo 95 da Lei, salvo naqueles casos em que a
própria Lei permitir contrato verbal.
Outro possível equívoco seria supor que as alterações qualitativas nunca acarretariam modificação
dos custos do contrato. Alterações qualitativas, em princípio, podem sim levar a alterações nos
custos. Caso isso ocorra e abale o equilíbrio econômico-financeiro do contrato, ele precisará ser
restabelecido. Basta ver que o artigo 130 da Lei 14.133, de 2021, abarca todas as alterações
unilaterais, independentemente de serem quantitativas ou qualitativas.
Apesar da distinção entre alterações qualitativas e quantitativas, o artigo 126 da Lei 14.133, de 2021,
prevê que as alterações unilaterais a que se refere o inciso I do caput do artigo 124 “não poderão
transfigurar o objeto da contratação”, ou seja, nem alterações qualitativas nem alterações
quantitativas podem modificar a natureza do objeto.
Além disso, parece evidente que o fato de não haver alteração no preço ou no equilíbrio
econômico-financeiro não é motivo para permitir transfiguração do objeto. O artigo 126 teve por
objetivo deixar claro que em nenhuma hipótese o objeto pode ser alterado em sua essência, por
motivos óbvios. Não tem sentido licitar abacate e comprar avião. Mas nem sempre é fácil saber onde
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administrativos: se as partes concordam, pode tudo?REVISTA DOS
TRIBUNAIS
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inaplicabilidade dos termos originais do contrato; 3) necessidade de modificação da forma de
pagamento por imposição de circunstâncias supervenientes; e 4) restabelecimento do equilíbrio
econômico-financeiro inicial do contrato, em caso de força maior, caso fortuito ou fato do príncipe ou
em decorrência de fatos imprevisíveis ou previsíveis de consequências incalculáveis, que
inviabilizem a execução do contrato.
Esse elenco de casos de alteração contratual é seguido pelo artigo 125 em que a Lei estabelece
limites percentuais especificamente para as alterações do artigo 124, inciso I, ou seja, nada prevê
sobre o inciso II do artigo 124.
Dessa forma, se apenas são estabelecidos limites de alteração para os casos do inciso I do artigo
124, ou seja, os casos de alteração unilateral, então se poderia pensar que para as alterações
consensuais do inciso II não haveria limites aplicáveis.
Para analisar essa tese, cabe inicialmente um breve exame do histórico legislativo desses
dispositivos legais.
3 Algumas premissas
O exame do assunto demanda que preliminarmente alguns conceitos sejam fixados.
O primeiro deles é o de alteração unilateral. Esse conceito é previsto no artigo 124, inciso I, da Lei
14.133, de 2021. Alteração unilateral significa que a alteração é feita por iniciativa da Administração
Pública e independentemente da concordância da parte contratada.
Por outro lado, quando a alteração é realizada mediante a concordância de ambas as partes, ela é
chamada de consensual. É o caso do artigo 124, inciso II, da Lei 14.133, de 2021.
Outro par de conceitos importantes é formado pelos conceitos de alterações quantitativas e
qualitativas.
As alterações qualitativas são representadas pelas alterações indicadas na alínea a do inciso I do
artigo 124 da Lei 14.133, de 2021, ou seja, quando há “modificação do projeto ou das
especificações, para melhor adequação técnica” aos objetivos da Administração. Já as quantitativas
são descritas na alínea b desse mesmo inciso, isto é, “quando for necessária a modificação do valor
contratual em decorrência de acréscimo ou diminuição quantitativa de seu objeto”, nos limites
permitidos pela Lei.
A redação da alínea b poderia gerar a interpretação equivocada de que, se não houver necessidade
de modificação do valor contratual, o contrato não poderá ser alterado. Obviamente que o legislador
não se expressou bem. A alteração na vontade das partes quanto a acréscimos e decréscimos
quantitativos no objeto sempre precisa ser formalizada por aditivo. Sem esse aditivo, as partes não
terão instrumento formal para provar o que de fato precisa ser feito nem a sociedade e os órgãos
competentes terão meio de exercer controle. Mais do que isso, a ausência de aditivo escrito
representaria, em princípio, ofensa ao artigo 91 e ao artigo 95 da Lei, salvo naqueles casos em que a
própria Lei permitir contrato verbal.
Outro possível equívoco seria supor que as alterações qualitativas nunca acarretariam modificação
dos custos do contrato. Alterações qualitativas, em princípio, podem sim levar a alterações nos
custos. Caso isso ocorra e abale o equilíbrio econômico-financeiro do contrato, ele precisará ser
restabelecido. Basta ver que o artigo 130 da Lei 14.133, de 2021, abarca todas as alterações
unilaterais, independentemente de serem quantitativas ou qualitativas.
Apesar da distinção entre alterações qualitativas e quantitativas, o artigo 126 da Lei 14.133, de 2021,
prevê que as alterações unilaterais a que se refere o inciso I do caput do artigo 124 “não poderão
transfigurar o objeto da contratação”, ou seja, nem alterações qualitativas nem alterações
quantitativas podem modificar a natureza do objeto.
Além disso, parece evidente que o fato de não haver alteração no preço ou no equilíbrio
econômico-financeiro não é motivo para permitir transfiguração do objeto. O artigo 126 teve por
objetivo deixar claro que em nenhuma hipótese o objeto pode ser alterado em sua essência, por
motivos óbvios. Não tem sentido licitar abacate e comprar avião. Mas nem sempre é fácil saber onde
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Limites nas alterações consensuais dos contratos
administrativos: se as partes concordam, pode tudo?REVISTA DOS
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termina a essência de cada objeto. Se a mudança fosse de abacate para maçã, a confusão já
poderia surgir. A Lei não esclarece o que é a figura do objeto. A flexibilidade possui dois lados. Ela
dá margem para o gestor fazer ajustes no caso concreto para melhor atender às necessidades da
Administração, mas pode levar a abusos e a inseguranças, porque alterações legítimas para alguns
poderão ser consideradas irregulares para outros. A mesma situação ocorre no dilema entre
segurança e justiça. Quanto mais abertas as normas, mais elas poderão ser aplicadas com justiça
nos casos concretos, porém, haverá mais possibilidade de tratamentos díspares de casos idênticos,
algo que é em si injusto.
Nesses casos de controvérsia, a melhor solução é sempre presumir a boa-fé do gestor, bem como
fazer prevalecer sua decisão, pois ele está mais próximo da realidade a ser gerida. É o império da
discricionariedade técnica defendido por Celso Antônio Bandeira de Mello2.
Independentemente dessa questão, mostra-se claro, também como premissa, que a transfiguração
do objeto não é admissível, porque a contratação deve ser vinculada ao objeto licitado. Ora, se a
Constituição determina que os objetos a serem contratados precisam ser licitados, a transfiguração
do objeto representaria a contratação de um objeto não licitado, ferindo não apenas a Lei 14.133, de
2021, mas também a própria Constituição.
Mesmo em relação a contratações diretas, não há plena liberdade de alteração contratual. É que,
caso haja transfiguração do objeto, será necessário ajustar todo o processo de contratação desde o
planejamento, para verificar se o novo objeto se enquadra nas hipóteses de contratação direta e para
aferir se o preço é adequado, entre outros aspectos.
Sendo assim, o fato de o artigo 126 fazer referência apenas às alterações unilaterais do artigo 124,
inciso I, não tem por objetivo indicar que alterações consensuais poderiam transfigurar o objeto da
contratação. Aparentemente é necessário deixar claro que tanto alterações quantitativas quanto
qualitativas estão abrangidas pela proibição de transfiguração.
Ora, se essa é a interpretação mais adequada do artigo 126, parece ser um forte indício de que
também o mesmo raciocínio deve ser aplicado ao artigo 125, que igualmente estabelece limites
percentuais apenas para as alterações previstas no artigo 124, inciso I, da Lei. É dizer, o objetivo do
legislador no artigo 125 não seria estabelecer que apenas alterações unilaterais estariam sujeitas a
limites percentuais. O objetivo parece ter sido deixar claro que tanto alterações quantitativas quanto
alterações qualitativas precisariam respeitar os limites. Isso tem todo o sentido porque seria possível
supor que meras alterações quantitativas não alterariam a figura do objeto.
Como a hipótese examinada no presente artigo é a de que o silogismo colocado na introdução é
inválido e de que as alterações consensuais também estão sujeitas a restrições, cabe ressaltar que
já aqui no estabelecimento das premissas a hipótese dá sinais de confirmação.
Mas esses sinais ainda não se mostram suficientes para uma refutação categórica da tese de que
não haveria limites percentuais para alterações consensuais.
4 O cenário anterior
No presente caso, a pesquisa da legislação que antecedeu a Lei 14.133, de 2021, é bem importante,
como se verá.
Para o que interessa na presente pesquisa, o artigo 124, incisos I e II, da Lei 14.133, de 2021,
reproduz a redação do artigo 65, incisos I e II, da Lei 8.666, de 1993, que por sua vez reproduz o
artigo 55, incisos I e II, do Decreto-lei 2.300, de 21 de novembro de 1986, ou seja, os três diplomas
diferenciavam alterações unilaterais e consensuais e, dentro das alterações unilaterais, indicava as
alterações quantitativas e qualitativas.
O § 1º do artigo 55 Decreto-lei 2.300, de 1986, indicava limites percentuais para acréscimos e
supressões unilaterais, não deixando claro se tais limites seriam aplicados para alterações
qualitativas.
Talvez o aspecto mais importante do Decreto-lei 2.300, de 1986, é que ele, diferentemente da
legislação atual e da Lei 8.666, de 1993, permitia expressamente que fossem ultrapassados esses
limites percentuais. Segundo o § 4º do artigo 55, “no caso de acréscimo de obras, serviços ou
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administrativos: se as partes concordam, pode tudo?REVISTA DOS
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termina a essência de cada objeto. Se a mudança fosse de abacate para maçã, a confusão já
poderia surgir. A Lei não esclarece o que é a figura do objeto. A flexibilidade possui dois lados. Ela
dá margem para o gestor fazer ajustes no caso concreto para melhor atender às necessidades da
Administração, mas pode levar a abusos e a inseguranças, porque alterações legítimas para alguns
poderão ser consideradas irregulares para outros. A mesma situação ocorre no dilema entre
segurança e justiça. Quanto mais abertas as normas, mais elas poderão ser aplicadas com justiça
nos casos concretos, porém, haverá mais possibilidade de tratamentos díspares de casos idênticos,
algo que é em si injusto.
Nesses casos de controvérsia, a melhor solução é sempre presumir a boa-fé do gestor, bem como
fazer prevalecer sua decisão, pois ele está mais próximo da realidade a ser gerida. É o império da
discricionariedade técnica defendido por Celso Antônio Bandeira de Mello2.
Independentemente dessa questão, mostra-se claro, também como premissa, que a transfiguração
do objeto não é admissível, porque a contratação deve ser vinculada ao objeto licitado. Ora, se a
Constituição determina que os objetos a serem contratados precisam ser licitados, a transfiguração
do objeto representaria a contratação de um objeto não licitado, ferindo não apenas a Lei 14.133, de
2021, mas também a própria Constituição.
Mesmo em relação a contratações diretas, não há plena liberdade de alteração contratual. É que,
caso haja transfiguração do objeto, será necessário ajustar todo o processo de contratação desde o
planejamento, para verificar se o novo objeto se enquadra nas hipóteses de contratação direta e para
aferir se o preço é adequado, entre outros aspectos.
Sendo assim, o fato de o artigo 126 fazer referência apenas às alterações unilaterais do artigo 124,
inciso I, não tem por objetivo indicar que alterações consensuais poderiam transfigurar o objeto da
contratação. Aparentemente é necessário deixar claro que tanto alterações quantitativas quanto
qualitativas estão abrangidas pela proibição de transfiguração.
Ora, se essa é a interpretação mais adequada do artigo 126, parece ser um forte indício de que
também o mesmo raciocínio deve ser aplicado ao artigo 125, que igualmente estabelece limites
percentuais apenas para as alterações previstas no artigo 124, inciso I, da Lei. É dizer, o objetivo do
legislador no artigo 125 não seria estabelecer que apenas alterações unilaterais estariam sujeitas a
limites percentuais. O objetivo parece ter sido deixar claro que tanto alterações quantitativas quanto
alterações qualitativas precisariam respeitar os limites. Isso tem todo o sentido porque seria possível
supor que meras alterações quantitativas não alterariam a figura do objeto.
Como a hipótese examinada no presente artigo é a de que o silogismo colocado na introdução é
inválido e de que as alterações consensuais também estão sujeitas a restrições, cabe ressaltar que
já aqui no estabelecimento das premissas a hipótese dá sinais de confirmação.
Mas esses sinais ainda não se mostram suficientes para uma refutação categórica da tese de que
não haveria limites percentuais para alterações consensuais.
4 O cenário anterior
No presente caso, a pesquisa da legislação que antecedeu a Lei 14.133, de 2021, é bem importante,
como se verá.
Para o que interessa na presente pesquisa, o artigo 124, incisos I e II, da Lei 14.133, de 2021,
reproduz a redação do artigo 65, incisos I e II, da Lei 8.666, de 1993, que por sua vez reproduz o
artigo 55, incisos I e II, do Decreto-lei 2.300, de 21 de novembro de 1986, ou seja, os três diplomas
diferenciavam alterações unilaterais e consensuais e, dentro das alterações unilaterais, indicava as
alterações quantitativas e qualitativas.
O § 1º do artigo 55 Decreto-lei 2.300, de 1986, indicava limites percentuais para acréscimos e
supressões unilaterais, não deixando claro se tais limites seriam aplicados para alterações
qualitativas.
Talvez o aspecto mais importante do Decreto-lei 2.300, de 1986, é que ele, diferentemente da
legislação atual e da Lei 8.666, de 1993, permitia expressamente que fossem ultrapassados esses
limites percentuais. Segundo o § 4º do artigo 55, “no caso de acréscimo de obras, serviços ou
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Limites nas alterações consensuais dos contratos
administrativos: se as partes concordam, pode tudo?REVISTA DOS
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compras, os aditamentos contratuais poderão ultrapassar os limites previstos no § 1º deste artigo,
desde que não haja alteração do objeto do contrato”.
A compreensão desse § 4º demanda algum esforço interpretativo. Quando ele dispõe que os limites
somente podem ser ultrapassados quando não haja alteração do objeto, isso não quer dizer que
dentro dos limites a alteração do objeto seria permitida, o que é absurdo, conforme já demonstrado
nas premissas do tópico anterior. Assim, a alteração do objeto não é permitida em nenhum caso.
O esforço interpretativo do § 4º do artigo 55 deve continuar para superar a aparente contradição com
o § 1º. É que um dispositivo indica limites percentuais para alterações e o outro indica que os limites
podem ser ultrapassados. Ora, um limite que pode ser ultrapassado não é limite. E a alegação de
que essa permissão para afastar os limites somente seria possível se não alterado o objeto também
já foi refutada anteriormente.
A única interpretação que resta para salvar o sentido do § 4º é concluir que ele se refere a alterações
consensuais.
Se no Decreto-lei 2.300, de 1986, havia permissão expressa para desrespeito dos limites percentuais
nos casos de alterações consensuais, a supressão dessa permissão na legislação que sucedeu esse
Decreto-lei mostra-se como forte sinal de que essa permissão deixou de ser admitida.
É o que ocorreu na Lei 8.666, de 1993, quando, na redação original do § 2º do artigo 65, estabeleceu
de forma categórica que “nenhum acréscimo ou supressão poderá exceder os limites estabelecidos
no parágrafo anterior”. Se a norma anterior somente permitia ultrapassar os limites nas alterações
consensuais, esse § 2º parece ter surgido justamente para afastar essa possibilidade.
Posteriormente, a Lei 9.648, de 1998, pretendeu flexibilizar essa proibição. Ela alterou o § 2º do
artigo 65 da Lei 8.666, de 1993, para deixar claro que supressões consensuais poderiam ultrapassar
os limites percentuais, ou seja, acréscimos, ainda que consensuais, não poderiam ultrapassar esses
limites.
O projeto de lei que se tornou a Lei 9.648, de 1998, pretendia permitir que os limites relativos aos
acréscimos também fossem ultrapassados em caso de fatos imprevisíveis ou previsíveis, porém, de
consequências incalculáveis, sempre até o limite de 50% do valor contratual. Segundo a mensagem
de veto, essa possibilidade foi barrada, porque se considerou que ampliar o limite de 25% para 50%
com base em conceitos jurídicos indeterminados poderia ensejar abusos na aplicação da norma3.
Assim, ainda que a Lei 8.666, de 1993, isoladamente considerada, não indique se os limites
percentuais para acréscimos são aplicáveis às alterações consensuais, o resgate histórico da
evolução legislativa ajuda nesse aspecto ao indicar que, mesmo nas alterações consensuais, os
limites precisam ser observados.
A Lei 8.666, de 1993, contudo, não esclarecia se os limites se referiam a alterações quantitativas ou
se as qualitativas também estariam abrangidas. A Lei 14.133, de 2021, soluciona parte do problema
ao especificar que os limites abrangem alterações quantitativas e qualitativas unilaterais.
De todo modo, quanto à aplicação desses limites às alterações consensuais, a pesquisa citada
parece ter indicado que ela seria necessária. A ausência de tratamento expresso sobre isso na Lei
14.133, de 2021, parece decorrer do fato de, nessa parte, ela ter se baseado na redação da Lei
8.666, de 1993.
Ainda que se considere essa omissão e o fato de o artigo 125 da Lei 14.133, de 2021, não
mencionar expressamente as alterações consensuais, apesar do que já foi exposto, existem ainda
outros aspectos a ser considerados.
Em relação à Lei 8.666, de 1993, uma importante orientação jurisprudencial que sempre serviu de
parâmetro para solução de casos de alteração contratual foi a Decisão 215/1999 do Plenário do
TCU. Mas essa solução caberia no cenário da nova Lei 14.133, de 2021 (LGL\2021\4412)?
4.1 A Decisão 215/1999 do Plenário do TCU
Ao tratar sobre o tema das alterações contratuais, é comum a invocação da paradigmática Decisão
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administrativos: se as partes concordam, pode tudo?REVISTA DOS
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compras, os aditamentos contratuais poderão ultrapassar os limites previstos no § 1º deste artigo,
desde que não haja alteração do objeto do contrato”.
A compreensão desse § 4º demanda algum esforço interpretativo. Quando ele dispõe que os limites
somente podem ser ultrapassados quando não haja alteração do objeto, isso não quer dizer que
dentro dos limites a alteração do objeto seria permitida, o que é absurdo, conforme já demonstrado
nas premissas do tópico anterior. Assim, a alteração do objeto não é permitida em nenhum caso.
O esforço interpretativo do § 4º do artigo 55 deve continuar para superar a aparente contradição com
o § 1º. É que um dispositivo indica limites percentuais para alterações e o outro indica que os limites
podem ser ultrapassados. Ora, um limite que pode ser ultrapassado não é limite. E a alegação de
que essa permissão para afastar os limites somente seria possível se não alterado o objeto também
já foi refutada anteriormente.
A única interpretação que resta para salvar o sentido do § 4º é concluir que ele se refere a alterações
consensuais.
Se no Decreto-lei 2.300, de 1986, havia permissão expressa para desrespeito dos limites percentuais
nos casos de alterações consensuais, a supressão dessa permissão na legislação que sucedeu esse
Decreto-lei mostra-se como forte sinal de que essa permissão deixou de ser admitida.
É o que ocorreu na Lei 8.666, de 1993, quando, na redação original do § 2º do artigo 65, estabeleceu
de forma categórica que “nenhum acréscimo ou supressão poderá exceder os limites estabelecidos
no parágrafo anterior”. Se a norma anterior somente permitia ultrapassar os limites nas alterações
consensuais, esse § 2º parece ter surgido justamente para afastar essa possibilidade.
Posteriormente, a Lei 9.648, de 1998, pretendeu flexibilizar essa proibição. Ela alterou o § 2º do
artigo 65 da Lei 8.666, de 1993, para deixar claro que supressões consensuais poderiam ultrapassar
os limites percentuais, ou seja, acréscimos, ainda que consensuais, não poderiam ultrapassar esses
limites.
O projeto de lei que se tornou a Lei 9.648, de 1998, pretendia permitir que os limites relativos aos
acréscimos também fossem ultrapassados em caso de fatos imprevisíveis ou previsíveis, porém, de
consequências incalculáveis, sempre até o limite de 50% do valor contratual. Segundo a mensagem
de veto, essa possibilidade foi barrada, porque se considerou que ampliar o limite de 25% para 50%
com base em conceitos jurídicos indeterminados poderia ensejar abusos na aplicação da norma3.
Assim, ainda que a Lei 8.666, de 1993, isoladamente considerada, não indique se os limites
percentuais para acréscimos são aplicáveis às alterações consensuais, o resgate histórico da
evolução legislativa ajuda nesse aspecto ao indicar que, mesmo nas alterações consensuais, os
limites precisam ser observados.
A Lei 8.666, de 1993, contudo, não esclarecia se os limites se referiam a alterações quantitativas ou
se as qualitativas também estariam abrangidas. A Lei 14.133, de 2021, soluciona parte do problema
ao especificar que os limites abrangem alterações quantitativas e qualitativas unilaterais.
De todo modo, quanto à aplicação desses limites às alterações consensuais, a pesquisa citada
parece ter indicado que ela seria necessária. A ausência de tratamento expresso sobre isso na Lei
14.133, de 2021, parece decorrer do fato de, nessa parte, ela ter se baseado na redação da Lei
8.666, de 1993.
Ainda que se considere essa omissão e o fato de o artigo 125 da Lei 14.133, de 2021, não
mencionar expressamente as alterações consensuais, apesar do que já foi exposto, existem ainda
outros aspectos a ser considerados.
Em relação à Lei 8.666, de 1993, uma importante orientação jurisprudencial que sempre serviu de
parâmetro para solução de casos de alteração contratual foi a Decisão 215/1999 do Plenário do
TCU. Mas essa solução caberia no cenário da nova Lei 14.133, de 2021 (LGL\2021\4412)?
4.1 A Decisão 215/1999 do Plenário do TCU
Ao tratar sobre o tema das alterações contratuais, é comum a invocação da paradigmática Decisão
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Limites nas alterações consensuais dos contratos
administrativos: se as partes concordam, pode tudo?REVISTA DOS
TRIBUNAIS
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do Plenário do TCU 215, de 19994.
Para o que interessa às questões tratadas no presente artigo, essa decisão considerou possível, nas
alterações consensuais, que fossem ultrapassados os limites percentuais do § 1º do artigo 65 da Lei
8.666, de 1993 (LGL\1993\78).
Essa decisão tem um aspecto positivo. Quando a Lei 8.666, de 1993, estabelece limites percentuais
dentro dos quais o contratado está obrigado a aceitar alterações unilaterais, ou seja, alterações
impostas pela Administração, esses limites servem de proteção contra abuso estatal. Essa proteção
garante tranquilidade para os interessados em contratar com a Administração, pois previamente a
Lei já estabelece os limites máximos que eles deverão estar aptos a se sujeitar. Dito de outra forma,
esses limites garantem certa previsibilidade, pois os interessados em contratar têm como aferir se
terão condições de oferecer o objeto, inclusive a eventual demanda adicional de até 25% ou 50%,
conforme o objeto.
Por não haver essa preocupação na alteração consensual, o TCU considerou possível afastar os
limites percentuais. É dizer, o principal critério para permitir ou não superar esses limites não parece
ter sido o fato de as alterações serem qualitativas, embora o artigo 65, inciso I, alínea b, da Lei
8.666, de 1993, contribua para isso ao mencionar que as alterações quantitativas estão sujeitas aos
limites dessa Lei. O fundamento principal para justificar a não aplicação parece ter sido o fato de as
alterações serem consensuais.
Por outro lado, e aqui vem o lado negativo da decisão do TCU, quando se afasta previsão legal,
afasta-se todo o arcabouço sistemático ligado a essa previsão. Cria-se não apenas um ônus
argumentativo para justificar o afastamento, mas também um ônus de esquematizar a aplicação da
lei para os casos excepcionais em que a regra legal é afastada. Dito de outra forma, o aplicador
acaba agindo como legislador.
Em relação ao ônus argumentativo, o TCU invocou uma série de princípios. Quanto ao ônus de
esquematização, elencou diversas condições.
Apesar de tal Decisão ter servido de importante paradigma para casos difíceis na égide da Lei 8.666,
de 1993, ela não pode servir de fundamento para solucionar a mesma questão no cenário da Lei
14.133, de 2021.
Primeiro, porque a análise se referiu ao regime da legislação pretérita, não sendo possível a sua
aplicação automática a um dilema envolvendo regras específicas da Lei 14.133, de 2021. Não custa
lembrar a previsão do artigo 191, caput, da Lei 14.133, de 2021, que expressamente veda a
aplicação combinada da legislação pretérita e da novel Lei de Licitações.
Além disso, a análise do TCU tinha um quadro diferenciado. Havia uma celeuma sobre se os limites
do artigo 65, § 1º, da Lei 8.666, de 1993, se referiam às alterações somente quantitativas ou também
às qualitativas, uma vez que o legislador da época não havia precisado isso de maneira clara. Esse
problema foi solucionado na Lei 14.133, de 2021, que expressamente estende os limites para as
alterações quantitativas e qualitativas (artigo 124, inciso I, alíneas a e b).
A parte final da Decisão do TCU traz a hipótese excepcionalíssima de se ultrapassar os limites para
alterações consensuais qualitativas, diante de determinadas condições. Aqui, sem a pretensão de
revisar a decisão do Tribunal, observa-se que o TCU criou condicionantes que não estão previstas
em lei, bem como autorizou o descumprimento de limites legais que pareciam bastante clarividentes
(em especial quando se observava que a escolha do legislador no artigo 65, § 2º, da Lei 8.666, de
1993, era somente não atribuir limite nas supressões consensuais). É dizer, a decisão parece ter
extrapolado os limites legais, ainda que com o propósito de facilitar a atuação administrativa e
buscando prestigiar o interesse público.
Trazendo igualmente um olhar crítico sobre essa decisão, Joel de Menezes Niebuhr aponta que ela
peca por impossibilitar alterações legítimas5.
Além disso, ela gera insegurança quanto a sua aplicação, pois indica que a solução nela proposta
somente se aplica a situações excepcionalíssimas, porém, a realidade apresenta de forma bastante
comum situações em que as necessidades da Administração estão na zona limítrofe. E o gestor
nunca teria como saber previamente se sua atuação atendeu ou não às condições colocadas.
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do Plenário do TCU 215, de 19994.
Para o que interessa às questões tratadas no presente artigo, essa decisão considerou possível, nas
alterações consensuais, que fossem ultrapassados os limites percentuais do § 1º do artigo 65 da Lei
8.666, de 1993 (LGL\1993\78).
Essa decisão tem um aspecto positivo. Quando a Lei 8.666, de 1993, estabelece limites percentuais
dentro dos quais o contratado está obrigado a aceitar alterações unilaterais, ou seja, alterações
impostas pela Administração, esses limites servem de proteção contra abuso estatal. Essa proteção
garante tranquilidade para os interessados em contratar com a Administração, pois previamente a
Lei já estabelece os limites máximos que eles deverão estar aptos a se sujeitar. Dito de outra forma,
esses limites garantem certa previsibilidade, pois os interessados em contratar têm como aferir se
terão condições de oferecer o objeto, inclusive a eventual demanda adicional de até 25% ou 50%,
conforme o objeto.
Por não haver essa preocupação na alteração consensual, o TCU considerou possível afastar os
limites percentuais. É dizer, o principal critério para permitir ou não superar esses limites não parece
ter sido o fato de as alterações serem qualitativas, embora o artigo 65, inciso I, alínea b, da Lei
8.666, de 1993, contribua para isso ao mencionar que as alterações quantitativas estão sujeitas aos
limites dessa Lei. O fundamento principal para justificar a não aplicação parece ter sido o fato de as
alterações serem consensuais.
Por outro lado, e aqui vem o lado negativo da decisão do TCU, quando se afasta previsão legal,
afasta-se todo o arcabouço sistemático ligado a essa previsão. Cria-se não apenas um ônus
argumentativo para justificar o afastamento, mas também um ônus de esquematizar a aplicação da
lei para os casos excepcionais em que a regra legal é afastada. Dito de outra forma, o aplicador
acaba agindo como legislador.
Em relação ao ônus argumentativo, o TCU invocou uma série de princípios. Quanto ao ônus de
esquematização, elencou diversas condições.
Apesar de tal Decisão ter servido de importante paradigma para casos difíceis na égide da Lei 8.666,
de 1993, ela não pode servir de fundamento para solucionar a mesma questão no cenário da Lei
14.133, de 2021.
Primeiro, porque a análise se referiu ao regime da legislação pretérita, não sendo possível a sua
aplicação automática a um dilema envolvendo regras específicas da Lei 14.133, de 2021. Não custa
lembrar a previsão do artigo 191, caput, da Lei 14.133, de 2021, que expressamente veda a
aplicação combinada da legislação pretérita e da novel Lei de Licitações.
Além disso, a análise do TCU tinha um quadro diferenciado. Havia uma celeuma sobre se os limites
do artigo 65, § 1º, da Lei 8.666, de 1993, se referiam às alterações somente quantitativas ou também
às qualitativas, uma vez que o legislador da época não havia precisado isso de maneira clara. Esse
problema foi solucionado na Lei 14.133, de 2021, que expressamente estende os limites para as
alterações quantitativas e qualitativas (artigo 124, inciso I, alíneas a e b).
A parte final da Decisão do TCU traz a hipótese excepcionalíssima de se ultrapassar os limites para
alterações consensuais qualitativas, diante de determinadas condições. Aqui, sem a pretensão de
revisar a decisão do Tribunal, observa-se que o TCU criou condicionantes que não estão previstas
em lei, bem como autorizou o descumprimento de limites legais que pareciam bastante clarividentes
(em especial quando se observava que a escolha do legislador no artigo 65, § 2º, da Lei 8.666, de
1993, era somente não atribuir limite nas supressões consensuais). É dizer, a decisão parece ter
extrapolado os limites legais, ainda que com o propósito de facilitar a atuação administrativa e
buscando prestigiar o interesse público.
Trazendo igualmente um olhar crítico sobre essa decisão, Joel de Menezes Niebuhr aponta que ela
peca por impossibilitar alterações legítimas5.
Além disso, ela gera insegurança quanto a sua aplicação, pois indica que a solução nela proposta
somente se aplica a situações excepcionalíssimas, porém, a realidade apresenta de forma bastante
comum situações em que as necessidades da Administração estão na zona limítrofe. E o gestor
nunca teria como saber previamente se sua atuação atendeu ou não às condições colocadas.
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Limites nas alterações consensuais dos contratos
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4.2 Comparativo com o regime das contratações das estatais
O regime de contratações das empresas públicas, sociedades de economia mista e de suas
subsidiárias é tratado pela Lei 13.303, de 30 de junho de 2016. O regime especial decorre do
disposto no § 1º do artigo 173 da Constituição. Por um lado, as estatais devem se sujeitar ao regime
jurídico próprio das empresas privadas, conforme inciso II do § 1º do artigo 173 da Constituição;
outro, as contratações de obras, serviços, compras e alienações devem observar os princípios da
administração pública, conforme inciso III do § 1º desse mesmo artigo 173.
Para conciliar essas determinações, as atividades finalísticas das estatais não necessitam observar
as normas específicas que exigem licitação, segundo dispõe o § 3º do artigo 28 da Lei 13.303, de
2016, ou seja, a execução de atividades relacionadas com o objeto social da entidade e a
oportunidades de negócio6. Nesse âmbito, a legislação coloca as entidades sob regime jurídico
essencialmente privatista (derrogado parcialmente por normas de direito público)7.
Logo, a legislação das estatais deveria trazer, sem sombra de dúvidas, um regime mais flexível do
que o regramento das licitações/contratações “convencionais”, justamente em razão da natureza das
empresas públicas e das sociedades de economia mista.
Ainda assim, quando se observa a referida legislação, as normas que tratam das alterações
contratuais chamam a atenção. O artigo 72 somente permite alterações contratuais por acordo de
vontades, ou seja, não cabe alteração unilateral. Já o artigo 81 apresenta os limites percentuais
máximos para alteração dos contratos, deixando claro que apenas supressões podem ultrapassar
esses limites.
Essas normas se aplicam para todos os contratos das estatais e não apenas para aqueles
decorrentes de licitação.
O que se quer indicar é que mesmo em um regime que é mais próximo do direito privado, que deve
ser mais flexível que o regime geral das contratações públicas e onde impera, como regra, a
autonomia da vontade, há a existência de limites expressos (os mesmos da Lei 14.133, de 2021)
para as alterações, que são todas consensuais.
Se mesmo dentro desse regime privado flexível, que somente prevê alterações consensuais, há
limites para alterações contratuais, fica difícil sustentar que nas contratações públicas regidas pela
Lei 14.133, de 2021, não haveria limites. Dito de outra forma, entender que não haveria limites para
as alterações consensuais dessa Lei parece ir na contramão do equilíbrio adequado entre os
regimes jurídicos, trazendo para o regime de direito público, de maneira paradoxal, um regramento
que extrapolaria até mesmo os limites que foram colocados para as contratações em regime de
direito privado das estatais.
5 A regra da estabilização contratual
O artigo 5º da Lei de Licitações estipula como princípios a igualdade, o planejamento e a vinculação
ao edital. Além disso, ciente da possibilidade de ocorrência de eventos não previstos, a Lei 14.133,
de 2021, já trouxe mecanismos de manutenção do equilíbrio econômico-financeiro, como a revisão e
a matriz de alocação de riscos.
É também princípio que rege toda a lógica das contratações públicas o da competitividade. A
competição é estabelecida segundo o objeto definido no edital de licitação. Ficaria sem sentido essa
competição se, logo depois da adjudicação, esse objeto fosse desfigurado8.
O conteúdo do princípio da vinculação ao edital, ao lado da igualdade, do planejamento e da
competitividade, levam a crer que a situação normal esperada e a regra geral a ser aplicada seja a
da inalteração contratual.
De fato, embora seja possível a existência de mudanças nos contratos administrativos, próprias da
complexidade das relações contratuais ou mesmo da verificação da incompletude de contratos de
longo prazo, a regra continua sendo a pacta sunt servanda9.
Com isso, tendo em vista que as alterações são exceção (embora permitidas), elas somente podem
ocorrer diante de cenários excepcionais, devidamente motivados, e atentos aos limites estabelecidos
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4.2 Comparativo com o regime das contratações das estatais
O regime de contratações das empresas públicas, sociedades de economia mista e de suas
subsidiárias é tratado pela Lei 13.303, de 30 de junho de 2016. O regime especial decorre do
disposto no § 1º do artigo 173 da Constituição. Por um lado, as estatais devem se sujeitar ao regime
jurídico próprio das empresas privadas, conforme inciso II do § 1º do artigo 173 da Constituição;
outro, as contratações de obras, serviços, compras e alienações devem observar os princípios da
administração pública, conforme inciso III do § 1º desse mesmo artigo 173.
Para conciliar essas determinações, as atividades finalísticas das estatais não necessitam observar
as normas específicas que exigem licitação, segundo dispõe o § 3º do artigo 28 da Lei 13.303, de
2016, ou seja, a execução de atividades relacionadas com o objeto social da entidade e a
oportunidades de negócio6. Nesse âmbito, a legislação coloca as entidades sob regime jurídico
essencialmente privatista (derrogado parcialmente por normas de direito público)7.
Logo, a legislação das estatais deveria trazer, sem sombra de dúvidas, um regime mais flexível do
que o regramento das licitações/contratações “convencionais”, justamente em razão da natureza das
empresas públicas e das sociedades de economia mista.
Ainda assim, quando se observa a referida legislação, as normas que tratam das alterações
contratuais chamam a atenção. O artigo 72 somente permite alterações contratuais por acordo de
vontades, ou seja, não cabe alteração unilateral. Já o artigo 81 apresenta os limites percentuais
máximos para alteração dos contratos, deixando claro que apenas supressões podem ultrapassar
esses limites.
Essas normas se aplicam para todos os contratos das estatais e não apenas para aqueles
decorrentes de licitação.
O que se quer indicar é que mesmo em um regime que é mais próximo do direito privado, que deve
ser mais flexível que o regime geral das contratações públicas e onde impera, como regra, a
autonomia da vontade, há a existência de limites expressos (os mesmos da Lei 14.133, de 2021)
para as alterações, que são todas consensuais.
Se mesmo dentro desse regime privado flexível, que somente prevê alterações consensuais, há
limites para alterações contratuais, fica difícil sustentar que nas contratações públicas regidas pela
Lei 14.133, de 2021, não haveria limites. Dito de outra forma, entender que não haveria limites para
as alterações consensuais dessa Lei parece ir na contramão do equilíbrio adequado entre os
regimes jurídicos, trazendo para o regime de direito público, de maneira paradoxal, um regramento
que extrapolaria até mesmo os limites que foram colocados para as contratações em regime de
direito privado das estatais.
5 A regra da estabilização contratual
O artigo 5º da Lei de Licitações estipula como princípios a igualdade, o planejamento e a vinculação
ao edital. Além disso, ciente da possibilidade de ocorrência de eventos não previstos, a Lei 14.133,
de 2021, já trouxe mecanismos de manutenção do equilíbrio econômico-financeiro, como a revisão e
a matriz de alocação de riscos.
É também princípio que rege toda a lógica das contratações públicas o da competitividade. A
competição é estabelecida segundo o objeto definido no edital de licitação. Ficaria sem sentido essa
competição se, logo depois da adjudicação, esse objeto fosse desfigurado8.
O conteúdo do princípio da vinculação ao edital, ao lado da igualdade, do planejamento e da
competitividade, levam a crer que a situação normal esperada e a regra geral a ser aplicada seja a
da inalteração contratual.
De fato, embora seja possível a existência de mudanças nos contratos administrativos, próprias da
complexidade das relações contratuais ou mesmo da verificação da incompletude de contratos de
longo prazo, a regra continua sendo a pacta sunt servanda9.
Com isso, tendo em vista que as alterações são exceção (embora permitidas), elas somente podem
ocorrer diante de cenários excepcionais, devidamente motivados, e atentos aos limites estabelecidos
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Limites nas alterações consensuais dos contratos
administrativos: se as partes concordam, pode tudo?REVISTA DOS
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no ordenamento jurídico.
Mesmo que o tema seja visto de outra perspectiva e se considere como normal a ocorrência de
eventos que exijam adaptação contratual, ou seja, mesmo que a possibilidade de alteração também
seja vista como regra, essa hipótese já foi devidamente delineada pelo legislador.
A estabilização contratual é decorrência lógica da premissa colocada anteriormente, que proíbe a
transfiguração do contrato, pois, mesmo onde a alteração é permitida, os limites servem para conter
o risco da transfiguração.
6 . Outra interpretação válida do artigo 125
O legislador expressamente catalogou um rol de hipóteses que autorizam alteração unilateral pela
Administração (artigo 124, inciso I), no exercício de suas prerrogativas, conforme autorizado pelo
artigo 104, inciso I, bem como trouxe uma listagem de situações em que a alteração pode ocorrer
pela via consensual (artigo 124, inciso II).
Uma justificativa possível para a existência do rol de casos de alteração consensual seria para deixar
claro que nas situações dispostas nesse rol a Administração não poderia impor alterações contra a
vontade do contratado. De certa forma, então, o inciso II do artigo 124 serviria de proteção ao
contratado. Porém, é inegável que esse rol contempla situações em que a alteração também
beneficia o contratado, como é o caso da substituição de garantia (quando o contratado pretende
oferecer uma garantia que seja mais barata para ele) ou de reequilíbrio contratual. Então, o fato de
servir como proteção ao contratado não seria a única razão de ser desse rol.
Na mesma linha, quando o artigo 125 aponta apenas para o inciso I do artigo 124: (i) de um lado,
visa a proteger o contratado, que, ao se encontrar em uma situação de maior vulnerabilidade em
relação às prerrogativas conferidas à Administração, como de ter o contrato alterado unilateralmente,
possui uma proteção, mediante a estipulação de um teto para as possíveis mudanças; e (ii) de outro,
visa a proteger o próprio contrato10, que não pode ter suas balizas alteradas em patamares
considerados desproporcionais pelo legislador, o que vulneraria a isonomia e a justa competição da
fase licitatória.
Estando correto esse papel dos limites de alterações contratuais, qual seja, de servir como
instrumento de defesa da sociedade contra o gasto público desarrazoado, caso a Administração
pretendesse realizar uma alteração quantitativa ou qualitativa acima dos limites do artigo 125, essa
alteração não poderia ser realizada ainda que o contratado concordasse com ela.
Dito de outra forma, ainda que uma alteração seja qualitativa ou quantitativa, o fato de ser
consensual não pode servir de justificativa para afastar a incidência do artigo 125. Quando os limites
de alteração contratual são vistos como limites ao papel do gestor público, fica fácil concluir que a
concordância da contratada seria irrelevante. Isso porque a possibilidade de ultrapassar os limites
não estariam à disposição do gestor. Afinal, quando a lei expressamente estabelece limites, o
espaço além desses limites se sujeita ao princípio da indisponibilidade do interesse público.
Aliás, o fato de haver uma relação de hipóteses de alteração contratual consensual também levanta
uma questão sobre essa relação ser exaustiva ou exemplificativa. No caso, o legislador não utilizou
expressões para evidenciar que se tratava de relação exemplificativa, como fez em outras partes da
Lei11, embora já haja na doutrina entendimento de que ela não seria taxativa12. Mas não é objetivo
desse artigo investigar essa questão, até porque ela não é relevante para solucionar o problema
principal, isto é, se os limites percentuais do artigo 125 são aplicáveis ou não às alterações
consensuais.
Anteriormente foi apontado que a finalidade do artigo 125 seria deixar claro que os limites
percentuais seriam aplicáveis tanto para alterações qualitativas quanto para alterações quantitativas.
Por esse motivo, ele teria feito referência apenas ao inciso I do artigo 124, relativo às alterações
unilaterais, e não ao inciso II, que trata das alterações consensuais.
Existe ainda outra interpretação que confere utilidade e coerência ao fato de o artigo 125 ter
restringido sua aplicação apenas para o inciso I do artigo 124, ou seja, para as alterações unilaterais.
De fato, seguindo nessa linha, os limites percentuais do artigo 125 não seriam aplicáveis para as
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no ordenamento jurídico.
Mesmo que o tema seja visto de outra perspectiva e se considere como normal a ocorrência de
eventos que exijam adaptação contratual, ou seja, mesmo que a possibilidade de alteração também
seja vista como regra, essa hipótese já foi devidamente delineada pelo legislador.
A estabilização contratual é decorrência lógica da premissa colocada anteriormente, que proíbe a
transfiguração do contrato, pois, mesmo onde a alteração é permitida, os limites servem para conter
o risco da transfiguração.
6 . Outra interpretação válida do artigo 125
O legislador expressamente catalogou um rol de hipóteses que autorizam alteração unilateral pela
Administração (artigo 124, inciso I), no exercício de suas prerrogativas, conforme autorizado pelo
artigo 104, inciso I, bem como trouxe uma listagem de situações em que a alteração pode ocorrer
pela via consensual (artigo 124, inciso II).
Uma justificativa possível para a existência do rol de casos de alteração consensual seria para deixar
claro que nas situações dispostas nesse rol a Administração não poderia impor alterações contra a
vontade do contratado. De certa forma, então, o inciso II do artigo 124 serviria de proteção ao
contratado. Porém, é inegável que esse rol contempla situações em que a alteração também
beneficia o contratado, como é o caso da substituição de garantia (quando o contratado pretende
oferecer uma garantia que seja mais barata para ele) ou de reequilíbrio contratual. Então, o fato de
servir como proteção ao contratado não seria a única razão de ser desse rol.
Na mesma linha, quando o artigo 125 aponta apenas para o inciso I do artigo 124: (i) de um lado,
visa a proteger o contratado, que, ao se encontrar em uma situação de maior vulnerabilidade em
relação às prerrogativas conferidas à Administração, como de ter o contrato alterado unilateralmente,
possui uma proteção, mediante a estipulação de um teto para as possíveis mudanças; e (ii) de outro,
visa a proteger o próprio contrato10, que não pode ter suas balizas alteradas em patamares
considerados desproporcionais pelo legislador, o que vulneraria a isonomia e a justa competição da
fase licitatória.
Estando correto esse papel dos limites de alterações contratuais, qual seja, de servir como
instrumento de defesa da sociedade contra o gasto público desarrazoado, caso a Administração
pretendesse realizar uma alteração quantitativa ou qualitativa acima dos limites do artigo 125, essa
alteração não poderia ser realizada ainda que o contratado concordasse com ela.
Dito de outra forma, ainda que uma alteração seja qualitativa ou quantitativa, o fato de ser
consensual não pode servir de justificativa para afastar a incidência do artigo 125. Quando os limites
de alteração contratual são vistos como limites ao papel do gestor público, fica fácil concluir que a
concordância da contratada seria irrelevante. Isso porque a possibilidade de ultrapassar os limites
não estariam à disposição do gestor. Afinal, quando a lei expressamente estabelece limites, o
espaço além desses limites se sujeita ao princípio da indisponibilidade do interesse público.
Aliás, o fato de haver uma relação de hipóteses de alteração contratual consensual também levanta
uma questão sobre essa relação ser exaustiva ou exemplificativa. No caso, o legislador não utilizou
expressões para evidenciar que se tratava de relação exemplificativa, como fez em outras partes da
Lei11, embora já haja na doutrina entendimento de que ela não seria taxativa12. Mas não é objetivo
desse artigo investigar essa questão, até porque ela não é relevante para solucionar o problema
principal, isto é, se os limites percentuais do artigo 125 são aplicáveis ou não às alterações
consensuais.
Anteriormente foi apontado que a finalidade do artigo 125 seria deixar claro que os limites
percentuais seriam aplicáveis tanto para alterações qualitativas quanto para alterações quantitativas.
Por esse motivo, ele teria feito referência apenas ao inciso I do artigo 124, relativo às alterações
unilaterais, e não ao inciso II, que trata das alterações consensuais.
Existe ainda outra interpretação que confere utilidade e coerência ao fato de o artigo 125 ter
restringido sua aplicação apenas para o inciso I do artigo 124, ou seja, para as alterações unilaterais.
De fato, seguindo nessa linha, os limites percentuais do artigo 125 não seriam aplicáveis para as
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alterações consensuais. Mas essa conclusão deve ser tomada nos seus devidos termos, ou seja, na
sua devida extensão.
Os limites do artigo 125 não se aplicam às alterações consensuais, mas apenas às alterações
consensuais expressamente previstas no artigo 124, inciso II, da Lei 14.133, de 2021.
A razão de ser dessa restrição está no fato de as hipóteses do inciso II do artigo 124 não serem
adequadas à ideia de alteração do valor do contrato.
Ainda que as alíneas do inciso II do artigo 124 tratem de hipótese de alteração consensual, as
mudanças não dizem respeito ao objeto contratual, mas a aspectos acessórios, como a garantia, o
regime de execução ou forma de fornecimento, a forma de pagamento e o equilíbrio
econômico-financeiro.
Como, por natureza, as alterações previstas no inciso II do artigo 124 da Lei 14.133, de 2021, não
importam acréscimo ou decréscimo no objeto do contrato e não afetam o preço, não teria sentido
estabelecer limites percentuais para essas alterações baseados nesse preço.
Em regra, essas mudanças consensuais não repercutem no preço do contrato. Mesmo a hipótese da
alínea d, que trata do reequilíbrio econômico-financeiro, consiste na alteração do preço nominal do
contrato para manter o preço real correspondente ao equilíbrio econômico-financeiro original13.
Como a ideia é restabelecer o equilíbrio original, a lei não poderia impor limites a esse
restabelecimento, pois se o fizesse iria contrariar a norma do artigo 37, inciso XXI, da Constituição
Federal, que determina a manutenção das “condições efetivas da proposta”.
Para Flávio Amaral Garcia, o equilíbrio econômico-financeiro seria um conceito geral da teoria dos
contratos e representaria “uma relação de equivalência que se constitui a partir da delimitação
objetiva dos encargos e da remuneração proposta pelo particular que se dispõe a executá-lo”14.
Com exceção do restabelecimento do equilíbrio econômico-financeiro, caso se admita, por epítrope,
que alguma das demais hipóteses de alteração consensual do inciso II do artigo 124 acarretasse
aumento no preço, para essas hipóteses, também surgiria a questão sobre a aplicação dos limites
previstos no artigo 125. E a resposta para essa questão está nos demais tópicos supracitados e nos
que seguem.
7 Reductio ad absurdum: qual o limite dos que não veem limites?
Dentro da lógica, uma forma de verificar a validade de uma tese é levar suas conclusões às últimas
consequências. Lá chegando e encontrando resultado absurdo, isso servirá de prova, indireta e por
contradição, de que a tese não é adequada. Essa forma de argumentação é denominada reductio ad
absurdum15, expressão latina que pode ser traduzida como redução ao absurdo.
Essa argumentação de certa forma já foi utilizada no tópico 3 para demonstrar que a permissão para
transfiguração do objeto não poderia ser admitida.
Usando esse esquema, suponha-se que estaria correta a tese indicada na introdução desse artigo, a
de que os limites percentuais previstos no artigo 125 da Lei 14.133, de 2021 (LGL\2021\4412), não
seriam aplicáveis nas alterações consensuais. Essa tese implica que para alterações consensuais
não haveria limites.
Na doutrina, mesmo Ronny Charles Lopes de Torres, que admite excepcionalmente certa
flexibilidade quanto aos limites nas alterações consensuais, reconhece que, como regra geral, essas
alterações também estão sujeitas a limites16.
Com similar compreensão, Felipe Dalenogare Alves afirma que “aplicar a ausência de limites da
modalidade consensual às alterações unilaterais quantitativas e qualitativas é um erro lógico e
jurídico que compromete a integridade do sistema”17.
Um exemplo simples e hipotético pode ser capaz de demonstrar a desconformidade em se aceitar
essa linha. Posteriormente a uma licitação para fornecimento contínuo de um total de 100 itens, cada
um a um real, firma-se o contrato administrativo com o vencedor. Durante a execução, propõe-se
uma alteração quantitativa, de maneira consensual, pleiteando mais 500 itens. Mesmo que feito de
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alterações consensuais. Mas essa conclusão deve ser tomada nos seus devidos termos, ou seja, na
sua devida extensão.
Os limites do artigo 125 não se aplicam às alterações consensuais, mas apenas às alterações
consensuais expressamente previstas no artigo 124, inciso II, da Lei 14.133, de 2021.
A razão de ser dessa restrição está no fato de as hipóteses do inciso II do artigo 124 não serem
adequadas à ideia de alteração do valor do contrato.
Ainda que as alíneas do inciso II do artigo 124 tratem de hipótese de alteração consensual, as
mudanças não dizem respeito ao objeto contratual, mas a aspectos acessórios, como a garantia, o
regime de execução ou forma de fornecimento, a forma de pagamento e o equilíbrio
econômico-financeiro.
Como, por natureza, as alterações previstas no inciso II do artigo 124 da Lei 14.133, de 2021, não
importam acréscimo ou decréscimo no objeto do contrato e não afetam o preço, não teria sentido
estabelecer limites percentuais para essas alterações baseados nesse preço.
Em regra, essas mudanças consensuais não repercutem no preço do contrato. Mesmo a hipótese da
alínea d, que trata do reequilíbrio econômico-financeiro, consiste na alteração do preço nominal do
contrato para manter o preço real correspondente ao equilíbrio econômico-financeiro original13.
Como a ideia é restabelecer o equilíbrio original, a lei não poderia impor limites a esse
restabelecimento, pois se o fizesse iria contrariar a norma do artigo 37, inciso XXI, da Constituição
Federal, que determina a manutenção das “condições efetivas da proposta”.
Para Flávio Amaral Garcia, o equilíbrio econômico-financeiro seria um conceito geral da teoria dos
contratos e representaria “uma relação de equivalência que se constitui a partir da delimitação
objetiva dos encargos e da remuneração proposta pelo particular que se dispõe a executá-lo”14.
Com exceção do restabelecimento do equilíbrio econômico-financeiro, caso se admita, por epítrope,
que alguma das demais hipóteses de alteração consensual do inciso II do artigo 124 acarretasse
aumento no preço, para essas hipóteses, também surgiria a questão sobre a aplicação dos limites
previstos no artigo 125. E a resposta para essa questão está nos demais tópicos supracitados e nos
que seguem.
7 Reductio ad absurdum: qual o limite dos que não veem limites?
Dentro da lógica, uma forma de verificar a validade de uma tese é levar suas conclusões às últimas
consequências. Lá chegando e encontrando resultado absurdo, isso servirá de prova, indireta e por
contradição, de que a tese não é adequada. Essa forma de argumentação é denominada reductio ad
absurdum15, expressão latina que pode ser traduzida como redução ao absurdo.
Essa argumentação de certa forma já foi utilizada no tópico 3 para demonstrar que a permissão para
transfiguração do objeto não poderia ser admitida.
Usando esse esquema, suponha-se que estaria correta a tese indicada na introdução desse artigo, a
de que os limites percentuais previstos no artigo 125 da Lei 14.133, de 2021 (LGL\2021\4412), não
seriam aplicáveis nas alterações consensuais. Essa tese implica que para alterações consensuais
não haveria limites.
Na doutrina, mesmo Ronny Charles Lopes de Torres, que admite excepcionalmente certa
flexibilidade quanto aos limites nas alterações consensuais, reconhece que, como regra geral, essas
alterações também estão sujeitas a limites16.
Com similar compreensão, Felipe Dalenogare Alves afirma que “aplicar a ausência de limites da
modalidade consensual às alterações unilaterais quantitativas e qualitativas é um erro lógico e
jurídico que compromete a integridade do sistema”17.
Um exemplo simples e hipotético pode ser capaz de demonstrar a desconformidade em se aceitar
essa linha. Posteriormente a uma licitação para fornecimento contínuo de um total de 100 itens, cada
um a um real, firma-se o contrato administrativo com o vencedor. Durante a execução, propõe-se
uma alteração quantitativa, de maneira consensual, pleiteando mais 500 itens. Mesmo que feito de
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maneira consensual, parece evidente que a demanda apresentada pela Administração no certame
licitatório, e que trouxe a atenção de um número certo de licitantes, não é de forma alguma a mesma.
Há uma chance enorme de que empresas maiores talvez tivessem tido interesse em participar de um
certame que pudesse acarretar a contratação de até 600 itens (e não só de 100). Além disso, os
valores das propostas poderiam se alterar caso se soubesse da possibilidade desse aumento
extraordinário da demanda ao longo da contratação.
O exemplo aqui foi modesto, pois, a partir do momento em que não há limites, acréscimos de 100%,
1000% etc., desde que respeitando os limites orçamentários, também seriam válidos juridicamente,
ou seja, a tese levada ao extremo cai em absurdo.
No regime publicista, na gestão da coisa pública, não é prudente que uma suposta ausência de limite
seja automaticamente tomada como um permissivo para qualquer sorte de alteração, sem que se
leve em consideração todo o conjunto normativo e o contexto envolvido18.
Aceitar a premissa de que não haveria limites estipulados para qualquer tipo de alteração
consensual, mesmo as relativas a mudanças quantitativas e qualitativas, como faz parte da doutrina
19 , acaba por vulnerar as bases sobre as quais se estruturam as contratações públicas no Brasil20.
Ademais, justamente retomando a necessidade de aferir o contexto e o conjunto normativo, a mera
inovação de que o artigo 125 teria previsto limites apenas para o inciso I do artigo 124, ou seja,
apenas para as alterações unilaterais, é cair em um simples textualismo, interpretando que, como
não se fez menção ao outro inciso, não haveria nenhum tipo de limite.
Essa forma de interpretação seria semelhante à famosa crítica que se faz ao equívoco interpretativo
de uma suposta placa, em uma estação de trem, que dissesse que era vedada a presença de
cachorros. Uma interpretação textualista vedaria a presença de cães-guias, bem como permitiria a
presença de ursos ou lobos…21.
8 Limites ao consensualismo na Administração
A existência da consensualidade no âmbito do Poder Público é uma questão inconteste. No Brasil,
há um vastíssimo rol de leis e atos infralegais que preveem instrumentos de consensualidade,
podendo-se citar, desde antes de 1988, o artigo 10 do Decreto-Lei 3.365/1941 (LGL\1941\6) (Lei da
Desapropriação) e artigo 5º, § 6º, da Lei 7.347/1985 (LGL\1985\13) (Lei da Ação Civil Pública), até
figuras mais modernas como a previsão geral do artigo 26 da LINDB e a recente figura do consenso
no âmbito do Tribunal de Contas da União, por meio de sua Instrução Normativa 91/202222.
Além disso, do ponto de vista principiológico e teórico, a consensualidade na Administração Pública
fundamenta-se na eficiência administrativa, no princípio da boa administração pública e mesmo em
uma concepção de democracia administrativa, que possui como pilares uma maior transparência
decisória e uma mais efetiva participação popular na tomada de decisões23.
Apesar disso tudo, “observa-se também o uso de instrumentos de consensualidade como forma de
legitimar atos antijurídicos. De modo a consolidar ou permitir comportamentos que seriam
rechaçados pela ordem jurídica, usa-se do pretenso consenso para sua validação”24.
Trazendo esses aportes para o caso sob análise, o legislador trouxe limites expressos e fixos para
certos tipos de alteração que poderiam ser efetuados de maneira unilateral (mudanças qualitativas e
quantitativas). A tese colocada na introdução do texto, com o objetivo de escapar das restrições
legais, busca no consensualismo fundamento para executar a mesma alteração, mas agora sem as
amarras prescritas em lei.
Não parece, contudo, que tenha sido para situações como essa que o consensualismo tenha sido
admitido na ordem jurídica.
Em linha parecida, Felipe Dalenogare Alves aponta que:
“isso viola a isonomia e a competitividade, e desrespeita o princípio do planejamento, que exige
que a administração preveja a contratação (sob os aspectos qualitativos e quantitativos) de
forma diligente e técnica na fase preparatória da licitação. O aditivo, nesses casos, se tornaria
uma espécie de contratação direta ‘disfarçada’, violando a obrigatoriedade de licitar.”25
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maneira consensual, parece evidente que a demanda apresentada pela Administração no certame
licitatório, e que trouxe a atenção de um número certo de licitantes, não é de forma alguma a mesma.
Há uma chance enorme de que empresas maiores talvez tivessem tido interesse em participar de um
certame que pudesse acarretar a contratação de até 600 itens (e não só de 100). Além disso, os
valores das propostas poderiam se alterar caso se soubesse da possibilidade desse aumento
extraordinário da demanda ao longo da contratação.
O exemplo aqui foi modesto, pois, a partir do momento em que não há limites, acréscimos de 100%,
1000% etc., desde que respeitando os limites orçamentários, também seriam válidos juridicamente,
ou seja, a tese levada ao extremo cai em absurdo.
No regime publicista, na gestão da coisa pública, não é prudente que uma suposta ausência de limite
seja automaticamente tomada como um permissivo para qualquer sorte de alteração, sem que se
leve em consideração todo o conjunto normativo e o contexto envolvido18.
Aceitar a premissa de que não haveria limites estipulados para qualquer tipo de alteração
consensual, mesmo as relativas a mudanças quantitativas e qualitativas, como faz parte da doutrina
19 , acaba por vulnerar as bases sobre as quais se estruturam as contratações públicas no Brasil20.
Ademais, justamente retomando a necessidade de aferir o contexto e o conjunto normativo, a mera
inovação de que o artigo 125 teria previsto limites apenas para o inciso I do artigo 124, ou seja,
apenas para as alterações unilaterais, é cair em um simples textualismo, interpretando que, como
não se fez menção ao outro inciso, não haveria nenhum tipo de limite.
Essa forma de interpretação seria semelhante à famosa crítica que se faz ao equívoco interpretativo
de uma suposta placa, em uma estação de trem, que dissesse que era vedada a presença de
cachorros. Uma interpretação textualista vedaria a presença de cães-guias, bem como permitiria a
presença de ursos ou lobos…21.
8 Limites ao consensualismo na Administração
A existência da consensualidade no âmbito do Poder Público é uma questão inconteste. No Brasil,
há um vastíssimo rol de leis e atos infralegais que preveem instrumentos de consensualidade,
podendo-se citar, desde antes de 1988, o artigo 10 do Decreto-Lei 3.365/1941 (LGL\1941\6) (Lei da
Desapropriação) e artigo 5º, § 6º, da Lei 7.347/1985 (LGL\1985\13) (Lei da Ação Civil Pública), até
figuras mais modernas como a previsão geral do artigo 26 da LINDB e a recente figura do consenso
no âmbito do Tribunal de Contas da União, por meio de sua Instrução Normativa 91/202222.
Além disso, do ponto de vista principiológico e teórico, a consensualidade na Administração Pública
fundamenta-se na eficiência administrativa, no princípio da boa administração pública e mesmo em
uma concepção de democracia administrativa, que possui como pilares uma maior transparência
decisória e uma mais efetiva participação popular na tomada de decisões23.
Apesar disso tudo, “observa-se também o uso de instrumentos de consensualidade como forma de
legitimar atos antijurídicos. De modo a consolidar ou permitir comportamentos que seriam
rechaçados pela ordem jurídica, usa-se do pretenso consenso para sua validação”24.
Trazendo esses aportes para o caso sob análise, o legislador trouxe limites expressos e fixos para
certos tipos de alteração que poderiam ser efetuados de maneira unilateral (mudanças qualitativas e
quantitativas). A tese colocada na introdução do texto, com o objetivo de escapar das restrições
legais, busca no consensualismo fundamento para executar a mesma alteração, mas agora sem as
amarras prescritas em lei.
Não parece, contudo, que tenha sido para situações como essa que o consensualismo tenha sido
admitido na ordem jurídica.
Em linha parecida, Felipe Dalenogare Alves aponta que:
“isso viola a isonomia e a competitividade, e desrespeita o princípio do planejamento, que exige
que a administração preveja a contratação (sob os aspectos qualitativos e quantitativos) de
forma diligente e técnica na fase preparatória da licitação. O aditivo, nesses casos, se tornaria
uma espécie de contratação direta ‘disfarçada’, violando a obrigatoriedade de licitar.”25
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administrativos: se as partes concordam, pode tudo?REVISTA DOS
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Veja que, embora o consensualismo deva ser fomentado e se encontra cada vez mais arraigado na
atividade administrativa, ele não pode ocorrer contra legem, tampouco pode desvirtuar as bases de
determinados institutos jurídicos. Conforme visto, a essência da licitação, que dá origem ao contrato
administrativo, é a justa competição, que pressupõe o prévio conhecimento e o respeito aos limites
legais existentes. Ao se permitir que, pela via consensual, sejam desconsiderados limites atinentes
às alterações quantitativas e qualitativas do contrato, isso põe em risco a premissa da competição,
uma vez que aqueles que avaliaram o edital do certame tinham por norte a existência de uma
limitação (legal) para essas alterações.
Ao se autorizar, sob o respaldo do consenso, a alteração dos contratos administrativos sem um teto
limitativo, acaba-se por dar azo a diversos abusos e excessos, bem como a permitir uma
transfiguração do contrato original, que, embora mantenha formalmente seu objeto inicial, será
executado em um patamar muito distinto do que foi acordado no certame licitatório.
A adoção do consensualismo, assim, está sujeita à autorização legal para tal, não tanto para o
particular, mas para a Administração Pública, pois, de certa forma, o consenso por vezes importa
concessões e essas concessões significam disposições. Ora, só há disposição para o gestor quando
há autorização na lei.
Enfim, mesmo o consensualismo possui limites para sua aplicação.
9 O balizamento da proporcionalidade pelo legislador
Nota-se que tem sido comum em algumas posições doutrinárias e decisões de órgãos de controle a
fixação da posição de que não haveria limites nas alterações consensuais, mesmo quando se
referissem às alterações quantitativas e qualitativas constantes do artigo 124, inciso I. Talvez, na
tentativa de evitar os riscos de abuso que essa posição acarretaria, acaba-se colocando
condicionantes para essas alterações, com a aplicação, por exemplo, da proporcionalidade.
É o caso, e.g., do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais que, no processo de Consulta
1188209, decidiu que tais acréscimos não poderiam ser desproporcionais26. Em sentido próximo,
Joel de Menezes Niebuhr também sustenta que deve haver certa proporcionalidade27.
Ainda que se siga essa linha, no tocante às alterações quantitativas e qualitativas do artigo 124,
inciso I, deve-se ter claro que o parâmetro do que seria proporcional para fins de alteração já foi
trazido pelo próprio legislador, ao justamente indicar os patamares de 25% e 50%. É dizer, mesmo
que se entenda que nas alterações consensuais não haveria limites específicos determinados por
Lei, não se pode ignorar que, nos casos em que as mudanças quantitativas e qualitativas ocorrem
por acordo entre as partes, há um balizador do que seria proporcional positivado pelo próprio
legislador no artigo 125, o qual não deve ser desconsiderado, como apontam Egon Bockmann
Moreira e Flávio Amaral Garcia28.
10 Da hipótese de supressão consensual
Apesar de as argumentações anteriores indicarem que os limites do artigo 125 se aplicam às
alterações consensuais, não parece ser o caso de haver essa limitação caso a alteração consensual
seja para suprimir o objeto.
Essa conclusão decorre de interpretação sistemática, tendo em vista o elemento teleológico da Lei
14.133, de 2021 (LGL\2021\4412), uma vez que se deve analisar os dispositivos em conjunto com o
artigo 137, § 2º, inciso I29.
Se se tem por premissa que o artigo 137, § 2º, inciso I, confere um direito ao contratado de rescindir
o contrato quando os limites do artigo 125 são ultrapassados, isso significa que, se ele optar por
manter o contrato, posteriormente à redução exacerbada, não haveria ilicitude. A norma lhe conferiu
um direito potestativo e não uma obrigação de rescisão. Se ele poderia optar pela decisão mais
drástica de rescindir o contrato, poderia, igualmente, decidir pela sua manutenção.
A esse respeito, a AGU já se manifestou por meio da Nota 00004/2024/CNLCA/CGU/AGU,
concluindo que:
“é possível a supressão do contrato administrativo de maneira consensual em um percentual
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administrativos: se as partes concordam, pode tudo?REVISTA DOS
TRIBUNAIS
Thomson
Reuters”
Veja que, embora o consensualismo deva ser fomentado e se encontra cada vez mais arraigado na
atividade administrativa, ele não pode ocorrer contra legem, tampouco pode desvirtuar as bases de
determinados institutos jurídicos. Conforme visto, a essência da licitação, que dá origem ao contrato
administrativo, é a justa competição, que pressupõe o prévio conhecimento e o respeito aos limites
legais existentes. Ao se permitir que, pela via consensual, sejam desconsiderados limites atinentes
às alterações quantitativas e qualitativas do contrato, isso põe em risco a premissa da competição,
uma vez que aqueles que avaliaram o edital do certame tinham por norte a existência de uma
limitação (legal) para essas alterações.
Ao se autorizar, sob o respaldo do consenso, a alteração dos contratos administrativos sem um teto
limitativo, acaba-se por dar azo a diversos abusos e excessos, bem como a permitir uma
transfiguração do contrato original, que, embora mantenha formalmente seu objeto inicial, será
executado em um patamar muito distinto do que foi acordado no certame licitatório.
A adoção do consensualismo, assim, está sujeita à autorização legal para tal, não tanto para o
particular, mas para a Administração Pública, pois, de certa forma, o consenso por vezes importa
concessões e essas concessões significam disposições. Ora, só há disposição para o gestor quando
há autorização na lei.
Enfim, mesmo o consensualismo possui limites para sua aplicação.
9 O balizamento da proporcionalidade pelo legislador
Nota-se que tem sido comum em algumas posições doutrinárias e decisões de órgãos de controle a
fixação da posição de que não haveria limites nas alterações consensuais, mesmo quando se
referissem às alterações quantitativas e qualitativas constantes do artigo 124, inciso I. Talvez, na
tentativa de evitar os riscos de abuso que essa posição acarretaria, acaba-se colocando
condicionantes para essas alterações, com a aplicação, por exemplo, da proporcionalidade.
É o caso, e.g., do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais que, no processo de Consulta
1188209, decidiu que tais acréscimos não poderiam ser desproporcionais26. Em sentido próximo,
Joel de Menezes Niebuhr também sustenta que deve haver certa proporcionalidade27.
Ainda que se siga essa linha, no tocante às alterações quantitativas e qualitativas do artigo 124,
inciso I, deve-se ter claro que o parâmetro do que seria proporcional para fins de alteração já foi
trazido pelo próprio legislador, ao justamente indicar os patamares de 25% e 50%. É dizer, mesmo
que se entenda que nas alterações consensuais não haveria limites específicos determinados por
Lei, não se pode ignorar que, nos casos em que as mudanças quantitativas e qualitativas ocorrem
por acordo entre as partes, há um balizador do que seria proporcional positivado pelo próprio
legislador no artigo 125, o qual não deve ser desconsiderado, como apontam Egon Bockmann
Moreira e Flávio Amaral Garcia28.
10 Da hipótese de supressão consensual
Apesar de as argumentações anteriores indicarem que os limites do artigo 125 se aplicam às
alterações consensuais, não parece ser o caso de haver essa limitação caso a alteração consensual
seja para suprimir o objeto.
Essa conclusão decorre de interpretação sistemática, tendo em vista o elemento teleológico da Lei
14.133, de 2021 (LGL\2021\4412), uma vez que se deve analisar os dispositivos em conjunto com o
artigo 137, § 2º, inciso I29.
Se se tem por premissa que o artigo 137, § 2º, inciso I, confere um direito ao contratado de rescindir
o contrato quando os limites do artigo 125 são ultrapassados, isso significa que, se ele optar por
manter o contrato, posteriormente à redução exacerbada, não haveria ilicitude. A norma lhe conferiu
um direito potestativo e não uma obrigação de rescisão. Se ele poderia optar pela decisão mais
drástica de rescindir o contrato, poderia, igualmente, decidir pela sua manutenção.
A esse respeito, a AGU já se manifestou por meio da Nota 00004/2024/CNLCA/CGU/AGU,
concluindo que:
“é possível a supressão do contrato administrativo de maneira consensual em um percentual
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Limites nas alterações consensuais dos contratos
administrativos: se as partes concordam, pode tudo?REVISTA DOS
TRIBUNAIS
Thomson
Reuters”• • •
superior ao estabelecido no artigo 125 da Lei n. 14.133/2021 (LGL\2021\4412) devendo constar
expressamente do edital essa possibilidade e o estabelecimento dos parâmetros objetivos que
devem ser adotados.”
Além disso, quando se observa o histórico legislativo, já mencionado previamente, tem-se que a
ausência de limites para supressões consensuais sempre constou da legislação, sendo uma prática
recorrente.
11 Consequências práticas da superação dos limites: nulidade…ou não?
É cediço que a imposição de limites rígidos pode gerar situações cuja solução ortodoxa seja
inadequada. Isso fica evidente em cenários em que o acréscimo representa centésimos além do
limite legal. Mas não deve ser o ínfimo percentual de violação do limite legal o fator para determinar a
licitude ou não do acréscimo.
Na prática, do ponto de vista lógico-jurídico, a parte do acréscimo que ultrapassa o limite,
independentemente de seu montante, representa contrato nulo. A Lei 4.717, de 29 de junho de 1945,
Lei de Ação Popular, impõe de forma expressa no artigo 2º, parágrafo único, alínea c, a sanção de
nulidade para ato com objeto ilegal. No mesmo sentido é a norma geral do artigo 166, incisos II, VI e
VII, do Código Civil (LGL\2002\400), que considera nulos atos com objeto ilícito, que fraudem lei
imperativa e que ofendam proibição legal.
Apesar disso, a evolução do ordenamento jurídico brasileiro tomou consciência de que a nulidade,
que representa sanção para punir atos ilícitos, que busca preservar a ordem jurídica, principalmente
em face de sujeitos que intencionalmente ofendem os valores sociais postos pelo direito, poderia
acarretar, inadvertidamente, resultado indesejado e em prejuízo daqueles que a ordem deveria
defender.
Em uma situação de urgência, por exemplo, em que uma licitação para adquirir merenda para
crianças da escola pública é travada por conflito judicial entre licitantes, o gestor verifica que o
acréscimo contratual ultrapassa o limite de 25%, porém, é mais barato e mais rápido do que uma
contratação emergencial. Supondo que ele opte pelo acréscimo, a solução ortodoxa seria considerar
o acréscimo ilegal. Sendo ilegal, seria nulo. Sendo nulo, a situação deveria voltar ao estado anterior,
com devolução do dinheiro público gasto, com devolução da merenda...
Não é necessário ir além para verificar que, na prática, a solução ortodoxa nem seria possível depois
de consumida a merenda. Apesar disso, é possível sentir que não haveria má-fé na conduta do
gestor. Haveria, além disso, eficiência e economia. Em suma, parece que o errado (a conduta do
gestor) seria certo e que o certo (a solução ortodoxa) seria errado.
Foi para situações como essa que a Lei 14.133, de 2021 (LGL\2021\4412), trouxe um regime
inovador, ainda mais avançado do que aquele previsto ao final da Lei de Introdução às Normas do
Direito Brasileiro (LINDB). Com efeito, os artigos 147 a 150 da Lei 14.133, de 2021 (LGL\2021\4412),
evidenciam que a nulidade acaba sendo a última solução cabível30.
A regra é a preservação do interesse público. Dito de outra forma, se o gestor evidenciar que
ultrapassar os limites legais de acréscimo no caso concreto é a melhor solução em comparação com
as alternativas legais, essa solução poderá ser preservada e a situação saneada. Se for o caso,
eventuais prejuízos são sanados com indenizações. Ilícitos disciplinares são corrigidos com
penalidades cabíveis.
Esse regime complementa o regime disposto entre os artigos 20 a 30 da LINDB, que busca soluções
consequencialistas e realistas para a gestão pública31. Ela reconhece que as dificuldades reais do
gestor devem ser consideradas e que a solução das situações de irregularidade devem ser aplicadas
de forma equânime.
Ao fim e ao cabo, a própria legislação criou uma caixa de ferramentas para situações de crise.
Nota-se que essa caixa de ferramentas tem vantagem em relação à tese colocada na introdução,
porque a aplicação dessas ferramentas exige a demonstração de que a solução adotada é a melhor
para o interesse público.
Ainda que se alegue que essa caixa de ferramentas é por demais aberta, fato é que se trata de uma
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superior ao estabelecido no artigo 125 da Lei n. 14.133/2021 (LGL\2021\4412) devendo constar
expressamente do edital essa possibilidade e o estabelecimento dos parâmetros objetivos que
devem ser adotados.”
Além disso, quando se observa o histórico legislativo, já mencionado previamente, tem-se que a
ausência de limites para supressões consensuais sempre constou da legislação, sendo uma prática
recorrente.
11 Consequências práticas da superação dos limites: nulidade…ou não?
É cediço que a imposição de limites rígidos pode gerar situações cuja solução ortodoxa seja
inadequada. Isso fica evidente em cenários em que o acréscimo representa centésimos além do
limite legal. Mas não deve ser o ínfimo percentual de violação do limite legal o fator para determinar a
licitude ou não do acréscimo.
Na prática, do ponto de vista lógico-jurídico, a parte do acréscimo que ultrapassa o limite,
independentemente de seu montante, representa contrato nulo. A Lei 4.717, de 29 de junho de 1945,
Lei de Ação Popular, impõe de forma expressa no artigo 2º, parágrafo único, alínea c, a sanção de
nulidade para ato com objeto ilegal. No mesmo sentido é a norma geral do artigo 166, incisos II, VI e
VII, do Código Civil (LGL\2002\400), que considera nulos atos com objeto ilícito, que fraudem lei
imperativa e que ofendam proibição legal.
Apesar disso, a evolução do ordenamento jurídico brasileiro tomou consciência de que a nulidade,
que representa sanção para punir atos ilícitos, que busca preservar a ordem jurídica, principalmente
em face de sujeitos que intencionalmente ofendem os valores sociais postos pelo direito, poderia
acarretar, inadvertidamente, resultado indesejado e em prejuízo daqueles que a ordem deveria
defender.
Em uma situação de urgência, por exemplo, em que uma licitação para adquirir merenda para
crianças da escola pública é travada por conflito judicial entre licitantes, o gestor verifica que o
acréscimo contratual ultrapassa o limite de 25%, porém, é mais barato e mais rápido do que uma
contratação emergencial. Supondo que ele opte pelo acréscimo, a solução ortodoxa seria considerar
o acréscimo ilegal. Sendo ilegal, seria nulo. Sendo nulo, a situação deveria voltar ao estado anterior,
com devolução do dinheiro público gasto, com devolução da merenda...
Não é necessário ir além para verificar que, na prática, a solução ortodoxa nem seria possível depois
de consumida a merenda. Apesar disso, é possível sentir que não haveria má-fé na conduta do
gestor. Haveria, além disso, eficiência e economia. Em suma, parece que o errado (a conduta do
gestor) seria certo e que o certo (a solução ortodoxa) seria errado.
Foi para situações como essa que a Lei 14.133, de 2021 (LGL\2021\4412), trouxe um regime
inovador, ainda mais avançado do que aquele previsto ao final da Lei de Introdução às Normas do
Direito Brasileiro (LINDB). Com efeito, os artigos 147 a 150 da Lei 14.133, de 2021 (LGL\2021\4412),
evidenciam que a nulidade acaba sendo a última solução cabível30.
A regra é a preservação do interesse público. Dito de outra forma, se o gestor evidenciar que
ultrapassar os limites legais de acréscimo no caso concreto é a melhor solução em comparação com
as alternativas legais, essa solução poderá ser preservada e a situação saneada. Se for o caso,
eventuais prejuízos são sanados com indenizações. Ilícitos disciplinares são corrigidos com
penalidades cabíveis.
Esse regime complementa o regime disposto entre os artigos 20 a 30 da LINDB, que busca soluções
consequencialistas e realistas para a gestão pública31. Ela reconhece que as dificuldades reais do
gestor devem ser consideradas e que a solução das situações de irregularidade devem ser aplicadas
de forma equânime.
Ao fim e ao cabo, a própria legislação criou uma caixa de ferramentas para situações de crise.
Nota-se que essa caixa de ferramentas tem vantagem em relação à tese colocada na introdução,
porque a aplicação dessas ferramentas exige a demonstração de que a solução adotada é a melhor
para o interesse público.
Ainda que se alegue que essa caixa de ferramentas é por demais aberta, fato é que se trata de uma
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Limites nas alterações consensuais dos contratos
administrativos: se as partes concordam, pode tudo?REVISTA DOS
TRIBUNAIS
Thomson
Reuters”• • •
versatilidade decorrente de norma expressa constante de lei – e não da violação legal, como parece
ser a tese inicialmente apresentada.
12 Conclusões
A hipótese colocada na introdução do artigo foi confirmada, ou seja, mesmo para alterações
consensuais os limites do artigo 125 da Lei 14.133, de 2021 (LGL\2021\4412), são aplicáveis.
Assim, a tese de que, de modo geral, não haveria limites para alterações consensuais se mostrou
inválida.
Nenhuma alteração pode transfigurar o objeto do contrato. Alterações contratuais, notadamente os
acréscimos, representam, de certa forma, contratação do objeto não licitado, motivo pelo qual a
incidência de limites é pertinente.
Se o artigo 126, que traz essa proibição geral de transfiguração do objeto contratual, faz referência
apenas ao inciso I do artigo 124 e se aplica para qualquer alteração, com muito mais razão, não há
como sustentar que o fato de o artigo 125 fazer referência apenas ao inciso I do artigo 124 implicaria
sua inaplicabilidade para alterações consensuais.
No Decreto-lei 2.300, de 1986 (LGL\1986\434), havia permissão expressa para ultrapassar os limites
nas alterações consensuais. Essa permissão já deixou de existir desde a Lei 8.666, de 1993
(LGL\1993\78). Se não há permissão, pouco importa se se trata de alteração quantitativa ou
qualitativa, consensual ou unilateral.
A Decisão 215/1999 do Plenário do TCU, conquanto tenha representado importante orientação para
solução de situações de crise, não serve no cenário da nova legislação, que trouxe instrumentos
específicos para tanto.
Ainda, no aspecto histórico, a legislação que rege as estatais não permite, nem mesmo nas
alterações consensuais, que certos limites sejam transpostos. Seria um contrassenso haver mais
restrição nas estatais, em regime privado, do que nas contratações regidas pelo direito público.
A regra dos contratos é a sua não alteração, visto que as mudanças são excepcionais, nas hipóteses
permitidas em lei, desde que motivadas e dentro dos limites existentes no ordenamento.
O artigo 125 da Lei 14.133, de 2021 (LGL\2021\4412), indica limites apenas para o inciso I do artigo
124 para deixar claro que as limitações se aplicam para alterações quantitativas e qualitativas. Além
disso, não faz referência ao artigo 124, inciso II, primeiro porque, de fato, elas não estão sujeitas a
limites. Mas a ausência de limites expressos para os casos do artigo 124, inciso II, não decorre do
fato de serem alterações consensuais, mas sim do fato de o conteúdo dessas hipóteses não dizerem
respeito a alterações do objeto contratual que acarretam alteração do preço.
Fora dessas hipóteses, de duas uma: ou não são permitidas outras hipóteses de alteração
consensual; ou se permitidas, elas devem estar sujeitas aos limites do artigo 125, caso acarretem
majoração no preço. Seria o caso de uma alteração quantitativa ou qualitativa em que o contratado
concorda com o acréscimo pretendido pela Administração.
Pretender que não haja limites para alterações consensuais acarreta justamente a licitude de
acréscimos independentemente de seu importe, o que seria absurdo.
A consensualidade não serve de fundamento para ultrapassar limites quando não há previsão legal
que a autorize.
A pretensão de buscar proporcionalidade quando se ultrapassa os limites nas alterações
consensuais deve levar em conta que essa proporcionalidade já foi trazida pelo legislador no próprio
artigo 125, o que acarretaria, de igual forma, a sua aplicação para as mudanças consensuais.
A única alteração consensual em que é permitido ultrapassar os limites do artigo 125 diz respeito às
supressões ou àquelas expressamente previstas nas alíneas do artigo 124, inciso II.
Fora dos limites legais, a situação é de nulidade. Se a situação for de crise, a solução deve ser
buscada nos artigos 147 a 150 da Lei e nos artigos 20 a 30 da LINDB, permitindo, eventualmente,
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administrativos: se as partes concordam, pode tudo?REVISTA DOS
TRIBUNAIS
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versatilidade decorrente de norma expressa constante de lei – e não da violação legal, como parece
ser a tese inicialmente apresentada.
12 Conclusões
A hipótese colocada na introdução do artigo foi confirmada, ou seja, mesmo para alterações
consensuais os limites do artigo 125 da Lei 14.133, de 2021 (LGL\2021\4412), são aplicáveis.
Assim, a tese de que, de modo geral, não haveria limites para alterações consensuais se mostrou
inválida.
Nenhuma alteração pode transfigurar o objeto do contrato. Alterações contratuais, notadamente os
acréscimos, representam, de certa forma, contratação do objeto não licitado, motivo pelo qual a
incidência de limites é pertinente.
Se o artigo 126, que traz essa proibição geral de transfiguração do objeto contratual, faz referência
apenas ao inciso I do artigo 124 e se aplica para qualquer alteração, com muito mais razão, não há
como sustentar que o fato de o artigo 125 fazer referência apenas ao inciso I do artigo 124 implicaria
sua inaplicabilidade para alterações consensuais.
No Decreto-lei 2.300, de 1986 (LGL\1986\434), havia permissão expressa para ultrapassar os limites
nas alterações consensuais. Essa permissão já deixou de existir desde a Lei 8.666, de 1993
(LGL\1993\78). Se não há permissão, pouco importa se se trata de alteração quantitativa ou
qualitativa, consensual ou unilateral.
A Decisão 215/1999 do Plenário do TCU, conquanto tenha representado importante orientação para
solução de situações de crise, não serve no cenário da nova legislação, que trouxe instrumentos
específicos para tanto.
Ainda, no aspecto histórico, a legislação que rege as estatais não permite, nem mesmo nas
alterações consensuais, que certos limites sejam transpostos. Seria um contrassenso haver mais
restrição nas estatais, em regime privado, do que nas contratações regidas pelo direito público.
A regra dos contratos é a sua não alteração, visto que as mudanças são excepcionais, nas hipóteses
permitidas em lei, desde que motivadas e dentro dos limites existentes no ordenamento.
O artigo 125 da Lei 14.133, de 2021 (LGL\2021\4412), indica limites apenas para o inciso I do artigo
124 para deixar claro que as limitações se aplicam para alterações quantitativas e qualitativas. Além
disso, não faz referência ao artigo 124, inciso II, primeiro porque, de fato, elas não estão sujeitas a
limites. Mas a ausência de limites expressos para os casos do artigo 124, inciso II, não decorre do
fato de serem alterações consensuais, mas sim do fato de o conteúdo dessas hipóteses não dizerem
respeito a alterações do objeto contratual que acarretam alteração do preço.
Fora dessas hipóteses, de duas uma: ou não são permitidas outras hipóteses de alteração
consensual; ou se permitidas, elas devem estar sujeitas aos limites do artigo 125, caso acarretem
majoração no preço. Seria o caso de uma alteração quantitativa ou qualitativa em que o contratado
concorda com o acréscimo pretendido pela Administração.
Pretender que não haja limites para alterações consensuais acarreta justamente a licitude de
acréscimos independentemente de seu importe, o que seria absurdo.
A consensualidade não serve de fundamento para ultrapassar limites quando não há previsão legal
que a autorize.
A pretensão de buscar proporcionalidade quando se ultrapassa os limites nas alterações
consensuais deve levar em conta que essa proporcionalidade já foi trazida pelo legislador no próprio
artigo 125, o que acarretaria, de igual forma, a sua aplicação para as mudanças consensuais.
A única alteração consensual em que é permitido ultrapassar os limites do artigo 125 diz respeito às
supressões ou àquelas expressamente previstas nas alíneas do artigo 124, inciso II.
Fora dos limites legais, a situação é de nulidade. Se a situação for de crise, a solução deve ser
buscada nos artigos 147 a 150 da Lei e nos artigos 20 a 30 da LINDB, permitindo, eventualmente,
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Limites nas alterações consensuais dos contratos
administrativos: se as partes concordam, pode tudo?REVISTA DOS
TRIBUNAIS
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sanar o problema se evidenciado que ultrapassar os limites no caso concreto é a melhor alternativa
para o interesse público.
Mesmo para quem sustente que simples mudança de quantidade não implica alteração de natureza,
cabe lembrar que a mudança entre remédio e veneno pode ser simplesmente a dose.
13 Referências bibliográficas
ALVES, Felipe Dalenogare. É possível fazer alterações contratuais originariamente unilaterais por
acordo entre as partes na Lei 14.133? Conjur. Disponível em:
[https://conjur.com.br/2025-set-03/e-possivel-fazer-alteracoescontratuais-originariamente-unilaterais-por-acordo-entre-
Acesso em: 03.09.2025.
AMORIM, Victor Aguiar Jardim de. Contratações públicas na Lei n. 14.133/2021. Belo Horizonte:
Fórum, 2025.
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Grandes temas de direito administrativo. São Paulo:
Malheiros, 2010.
BITTENCOURT, Sidney. Nova Lei de Licitações passo a passo. 3.ed. Belo Horizonte: Fórum, 2024.
BONATTO, Hamilton. Comentário ao artigo 125. In: FORTINI, Cristiana; OLIVEIRA, Rafael Sérgio
Lima de; CAMARÃO, Tatiana (Coords.). Comentários à Lei de Licitações e contratos administrativos.
2. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2023. v. 2.
CABRAL, Flávio Garcia. A “consensualidade de fachada” na administração pública. Conjur.
Disponível em:
[https://conjur.com.br/2024-out-25/a-consensualidade-de-fachada-na-administracao-publica/]. Acesso
em: 02.09.2025.
CABRAL, Flávio Garcia. O conteúdo jurídico da eficiência administrativa. 2. ed. Belo Horizonte:
Fórum, 2024.
GARCIA, Flávio Amaral. A mutabilidade nos contratos de concessão. São Paulo: Malheiros, 2021.
GARCIA, Flávio Amaral; ZAMBÃO, Rodrigo. Novo salto no regime licitatório das estatais. Conjur.
Disponível em: [https://conjur.com.br/2023-mar-04/garcia-zambao-salto-regime-licitatorio-estatais/].
Acesso em: 02.09.2025.
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contratos. Belo Horizonte: Fórum, 2025.
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3 . ed. São Paulo: Pioneira, 1977.
HEINEN, Juliano. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. Lei n. 14.133/21. 4.
ed. São Paulo: JusPodivm, 2023.
MOREIRA, Egon Bockmann; GARCIA, Flávio Amaral. Contratos administrativos na Lei de Licitações:
comentários aos artigos 89 a 154 da Lei n. 14.133/2021. São Paulo: Thomson Reuters Brasil, 2024.
NIEBUHR, Joel de Menezes. Licitação pública e contrato administrativo. 8. ed. Belo Horizonte:
Fórum, 2025.
PERELMAN, Chaïm; OLBRECHTS-TYTECA, Lucie. Tratado da argumentação: a nova retórica. Trad.
Maria Ermantina Galvão. 3. ed. São Paulo: Martins Fontes, 2014.
SALMON, Wesley C. Lógica. Rio: Zahar, 1993.
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Contratos Públicos, Belo Horizonte, ano 10, n. 19, p. 59-80, mar.-ago. 2021.
SUNDFELD, Carlos Ari. Direito administrativo para + céticos. 4. ed. São Paulo: JusPodivm, 2025.
Página 14
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TRIBUNAIS
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Reuters”• • •
sanar o problema se evidenciado que ultrapassar os limites no caso concreto é a melhor alternativa
para o interesse público.
Mesmo para quem sustente que simples mudança de quantidade não implica alteração de natureza,
cabe lembrar que a mudança entre remédio e veneno pode ser simplesmente a dose.
13 Referências bibliográficas
ALVES, Felipe Dalenogare. É possível fazer alterações contratuais originariamente unilaterais por
acordo entre as partes na Lei 14.133? Conjur. Disponível em:
[https://conjur.com.br/2025-set-03/e-possivel-fazer-alteracoescontratuais-originariamente-unilaterais-por-acordo-entre-
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AMORIM, Victor Aguiar Jardim de. Contratações públicas na Lei n. 14.133/2021. Belo Horizonte:
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BITTENCOURT, Sidney. Nova Lei de Licitações passo a passo. 3.ed. Belo Horizonte: Fórum, 2024.
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2. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2023. v. 2.
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CABRAL, Flávio Garcia. O conteúdo jurídico da eficiência administrativa. 2. ed. Belo Horizonte:
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GARCIA, Flávio Amaral; ZAMBÃO, Rodrigo. Novo salto no regime licitatório das estatais. Conjur.
Disponível em: [https://conjur.com.br/2023-mar-04/garcia-zambao-salto-regime-licitatorio-estatais/].
Acesso em: 02.09.2025.
GOLDFINGER, Fábio Ianni; CABRAL, Flávio Garcia. Comentários aos crimes em licitação e
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HAYAKAWA, Samuel Ichiye. A linguagem no pensamento e na ação. 3. ed. Trad. Jane A. Perlicarali.
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HEINEN, Juliano. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. Lei n. 14.133/21. 4.
ed. São Paulo: JusPodivm, 2023.
MOREIRA, Egon Bockmann; GARCIA, Flávio Amaral. Contratos administrativos na Lei de Licitações:
comentários aos artigos 89 a 154 da Lei n. 14.133/2021. São Paulo: Thomson Reuters Brasil, 2024.
NIEBUHR, Joel de Menezes. Licitação pública e contrato administrativo. 8. ed. Belo Horizonte:
Fórum, 2025.
PERELMAN, Chaïm; OLBRECHTS-TYTECA, Lucie. Tratado da argumentação: a nova retórica. Trad.
Maria Ermantina Galvão. 3. ed. São Paulo: Martins Fontes, 2014.
SALMON, Wesley C. Lógica. Rio: Zahar, 1993.
SARAI, Leandro. Alterações quantitativas nos contratos administrativos: análise crítica. Revista de
Contratos Públicos, Belo Horizonte, ano 10, n. 19, p. 59-80, mar.-ago. 2021.
SUNDFELD, Carlos Ari. Direito administrativo para + céticos. 4. ed. São Paulo: JusPodivm, 2025.
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Limites nas alterações consensuais dos contratos
administrativos: se as partes concordam, pode tudo?REVISTA DOS
TRIBUNAIS
Thomson
Reuters”• • •
TORRES, Ronny Charles Lopes de. Leis de Licitações Públicas comentadas. 13. ed. São Paulo:
JusPodivm, 2022.
ZOCKUN, Carolina Zancaner; SARAI, Leandro. Comentários aos arts. 147 a 150. In: SARAI, Leandro
(Org.). Tratado da nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos – Lei 14.133/21 comentada por
advogados públicos. 6. ed. São Paulo: JusPodivm, 2026.
1 .Seguindo essa linha, vide BONATTO, Hamilton. Comentário ao artigo 125. In: FORTINI, Cristiana;
OLIVEIRA, Rafael Sérgio Lima de; CAMARÃO, Tatiana (Coords.). Comentários à Lei de Licitações e
Contratos Administrativos. 2. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2023. v. 2, p. 401; NIEBUHR, Joel de
Menezes. Licitação pública e contrato administrativo. 8. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2025. p. 1185; e
AMORIM, Victor Aguiar Jardim de. Contratações públicas na Lei n. 14.133/2021. Belo Horizonte:
Fórum, 2025. p. 401.
2 .“A discricionariedade fica, então, acantonada nas regiões em que a dúvida sobre a extensão do
conceito, ou sobre o alcance da vontade legal, é ineliminável” (BANDEIRA DE MELLO, Celso
Antônio. Grandes temas de direito administrativo. São Paulo: Malheiros, 2010. p. 47). “Quanto a nós,
reputamos improcedente esta inteligência, pois nem sempre é possível objetivamente chegar a uma
noção unívoca, pois o juiz não poderá pretender em todos e quaisquer casos que sua intelecção é a
única admissível e que a do administrador está necessariamente errada, isto é, viciada, por haver
ultrapassado, na situação vertente, o espaço de significação possível do conceito interpretando.
Haverá, algumas vezes, um campo de dúvidas inelimináveis, e perante ele é o juízo do administrador
que terá de prevalecer, pois foi ele que a lei encarregou de sopesar as circunstâncias do caso para
adotar a providência adequada” (Idem, Ibid., p. 86).
3 .BRASIL. Mensagem de Veto 621, de 27 de maio de 1998. Disponível em:
[ ]. Acesso em:
20.01.2026.
https://planalto.gov.br/ccivil_03/leis/Mensagem_Veto/1998/Vep621-L9648-98.pdf
4 .Segundo a parte dispositiva da decisão: “a) tanto as alterações contratuais quantitativas – que
modificam a dimensão do objeto – quanto as unilaterais qualitativas – que mantêm intangível o
objeto, em natureza e em dimensão, estão sujeitas aos limites preestabelecidos nos §§ 1º e 2º do
artigo 65 da Lei n. 8.666/93, em face do respeito aos direitos do contratado, prescrito no artigo 58, I,
da mesma Lei, do princípio da proporcionalidade e da necessidade de esses limites serem
obrigatoriamente fixados em lei; b) nas hipóteses de alterações contratuais consensuais, qualitativas
e excepcionalíssimas de contratos de obras e serviços, é facultado à Administração ultrapassar os
limites aludidos no item anterior, observados os princípios da finalidade, da razoabilidade e da
proporcionalidade, além dos direitos patrimoniais do contratante privado, desde que satisfeitos
cumulativamente os seguintes pressupostos: I – não acarretar para a Administração encargos
contratuais superiores aos oriundos de uma eventual rescisão contratual por razões de interesse
público, acrescidos aos custos da elaboração de um novo procedimento licitatório; II – não
possibilitar a inexecução contratual, à vista do nível de capacidade técnica e econômico-financeira do
contratado; III – decorrer de fatos supervenientes que impliquem em dificuldades não previstas ou
imprevisíveis por ocasião da contratação inicial; IV – não ocasionar a transfiguração do objeto
originalmente contratado em outro de natureza e propósito diversos; V – ser necessárias à completa
execução do objeto original do contrato, à otimização do cronograma de execução e à antecipação
dos benefícios sociais e econômicos decorrentes; VI – demonstrar-se – na motivação do ato que
autorizar o aditamento contratual que extrapole os limites legais mencionados na alínea “a”, supra –
que as consequências da outra alternativa (a rescisão contratual, seguida de nova licitação e
contratação) importam sacrifício insuportável ao interesse público primário (interesse coletivo) a ser
atendido pela obra ou serviço, ou seja gravíssimas a esse interesse; inclusive quanto à sua urgência
e emergência; (...).”
5 .“[...] a Decisão n. 215/1999 do Plenário do Tribunal de Contas da União é bastante equivocada, já
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administrativos: se as partes concordam, pode tudo?REVISTA DOS
TRIBUNAIS
Thomson
Reuters”• • •
TORRES, Ronny Charles Lopes de. Leis de Licitações Públicas comentadas. 13. ed. São Paulo:
JusPodivm, 2022.
ZOCKUN, Carolina Zancaner; SARAI, Leandro. Comentários aos arts. 147 a 150. In: SARAI, Leandro
(Org.). Tratado da nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos – Lei 14.133/21 comentada por
advogados públicos. 6. ed. São Paulo: JusPodivm, 2026.
1 .Seguindo essa linha, vide BONATTO, Hamilton. Comentário ao artigo 125. In: FORTINI, Cristiana;
OLIVEIRA, Rafael Sérgio Lima de; CAMARÃO, Tatiana (Coords.). Comentários à Lei de Licitações e
Contratos Administrativos. 2. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2023. v. 2, p. 401; NIEBUHR, Joel de
Menezes. Licitação pública e contrato administrativo. 8. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2025. p. 1185; e
AMORIM, Victor Aguiar Jardim de. Contratações públicas na Lei n. 14.133/2021. Belo Horizonte:
Fórum, 2025. p. 401.
2 .“A discricionariedade fica, então, acantonada nas regiões em que a dúvida sobre a extensão do
conceito, ou sobre o alcance da vontade legal, é ineliminável” (BANDEIRA DE MELLO, Celso
Antônio. Grandes temas de direito administrativo. São Paulo: Malheiros, 2010. p. 47). “Quanto a nós,
reputamos improcedente esta inteligência, pois nem sempre é possível objetivamente chegar a uma
noção unívoca, pois o juiz não poderá pretender em todos e quaisquer casos que sua intelecção é a
única admissível e que a do administrador está necessariamente errada, isto é, viciada, por haver
ultrapassado, na situação vertente, o espaço de significação possível do conceito interpretando.
Haverá, algumas vezes, um campo de dúvidas inelimináveis, e perante ele é o juízo do administrador
que terá de prevalecer, pois foi ele que a lei encarregou de sopesar as circunstâncias do caso para
adotar a providência adequada” (Idem, Ibid., p. 86).
3 .BRASIL. Mensagem de Veto 621, de 27 de maio de 1998. Disponível em:
[ ]. Acesso em:
20.01.2026.
https://planalto.gov.br/ccivil_03/leis/Mensagem_Veto/1998/Vep621-L9648-98.pdf
4 .Segundo a parte dispositiva da decisão: “a) tanto as alterações contratuais quantitativas – que
modificam a dimensão do objeto – quanto as unilaterais qualitativas – que mantêm intangível o
objeto, em natureza e em dimensão, estão sujeitas aos limites preestabelecidos nos §§ 1º e 2º do
artigo 65 da Lei n. 8.666/93, em face do respeito aos direitos do contratado, prescrito no artigo 58, I,
da mesma Lei, do princípio da proporcionalidade e da necessidade de esses limites serem
obrigatoriamente fixados em lei; b) nas hipóteses de alterações contratuais consensuais, qualitativas
e excepcionalíssimas de contratos de obras e serviços, é facultado à Administração ultrapassar os
limites aludidos no item anterior, observados os princípios da finalidade, da razoabilidade e da
proporcionalidade, além dos direitos patrimoniais do contratante privado, desde que satisfeitos
cumulativamente os seguintes pressupostos: I – não acarretar para a Administração encargos
contratuais superiores aos oriundos de uma eventual rescisão contratual por razões de interesse
público, acrescidos aos custos da elaboração de um novo procedimento licitatório; II – não
possibilitar a inexecução contratual, à vista do nível de capacidade técnica e econômico-financeira do
contratado; III – decorrer de fatos supervenientes que impliquem em dificuldades não previstas ou
imprevisíveis por ocasião da contratação inicial; IV – não ocasionar a transfiguração do objeto
originalmente contratado em outro de natureza e propósito diversos; V – ser necessárias à completa
execução do objeto original do contrato, à otimização do cronograma de execução e à antecipação
dos benefícios sociais e econômicos decorrentes; VI – demonstrar-se – na motivação do ato que
autorizar o aditamento contratual que extrapole os limites legais mencionados na alínea “a”, supra –
que as consequências da outra alternativa (a rescisão contratual, seguida de nova licitação e
contratação) importam sacrifício insuportável ao interesse público primário (interesse coletivo) a ser
atendido pela obra ou serviço, ou seja gravíssimas a esse interesse; inclusive quanto à sua urgência
e emergência; (...).”
5 .“[...] a Decisão n. 215/1999 do Plenário do Tribunal de Contas da União é bastante equivocada, já
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Limites nas alterações consensuais dos contratos
administrativos: se as partes concordam, pode tudo?REVISTA DOS
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impediu muitas alterações qualitativas legítimas, conformes à revogada Lei n. 8.666/1993 e seus
princípios regentes. Nessa Decisão n. 215/1999, o Tribunal de Contas da União, sem maiores
constrangimentos e em violação patente às suas competências constitucionais, pôs-se no lugar do
legislador e resolveu, por liberalidade sua, prescrever regras que lhe parecessem convenientes. É
oportuno salientar que essa Decisão n. 215/1999 é uma das mais citadas e replicadas pelo Tribunal
de Contas da União, logo, com enorme repercussão prática. Roga-se para que ela não seja replicada
para a Lei n. 14.133/2021, o que também seria desacertado, dado que se abre novo quadro, com
regras jurídicas relevantes que impactam os termos da Decisão n. 215/1999 (…)” (NIEBUHR, Joel de
Menezes. Licitação pública e contrato administrativo. 8. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2025. p. 1192)
(grifos do original).
6 .Essa norma incorporou o entendimento consolidado do STF. Cf., a propósito, o RE 441.280.
7 .Conforme expõem Flávio Amaral Garcia e Rodrigo Zambão, “(…) o regime de contratos das
estatais tem características mais sinérgicas com a personalidade jurídica de direito privado (por
exemplo, com a limitação ao emprego de exorbitâncias)” (GARCIA, Flávio Amaral; ZAMBÃO,
Rodrigo. Novo salto no regime licitatório das estatais. Conjur. Disponível em:
[ ]. Acesso em:
02.09.2025).
https://conjur.com.br/2023-mar-04/garcia-zambao-salto-regime-licitatorio-estatais/
8 .“Veja que a competitividade consta, inclusive, como um dos princípios aplicáveis às contratações
públicas, conforme expressamente se prevê no artigo 5º da Lei n. 14.133, de 2021, e como um dos
objetivos do processo licitatório, disposto no artigo 11, inciso II, da mesma Lei: ‘assegurar tratamento
isonômico entre os licitantes, bem como a justa competição’. Além disso, em diversas passagens da
nova Lei de Licitações há a previsão do aspecto competitivo do certame. De fato, o artigo 9º, inciso I,
alínea ‹a›, da Lei, por exemplo, prevê que é vedado ao agente público designado para atuar na área
de licitações e contratos, ressalvados os casos previstos em lei, admitir, prever, incluir ou tolerar, nos
atos que praticar, situações que comprometam, restrinjam ou frustrem o caráter competitivo do
processo licitatório, inclusive nos casos de participação de sociedades cooperativas. Mencione-se,
outrossim, dentre outras, as disposições dos artigos 25, § 2º; 31, § 3º ou ainda 40, § 2º, III, todas
buscando ampliar a competitividade da licitação e/ou impedir que ela seja mitigada de maneira
indevida” (GOLDFINGER, Fábio Ianni; CABRAL, Flávio Garcia. Comentários aos crimes em licitação
e contratos. Belo Horizonte: Fórum, 2025. p. 56).
9 .Nesse mesmo sentido: “(…) a mutabilidade dos contratos administrativos não é regra, tampouco,
algo ilimitado. De plano, cumpre frisar que a regra é a execução rigorosa das obrigações contratuais
nos exatos termos como elas foram avençadas inicialmente. A exceção é a alteração contratual cuja
ocorrência pressupõe as devidas justificativas. Portanto, a Administração deve planejar os seus
contratos adequadamente, realizando estudos prévios consistentes” (NIEBUHR, Joel de Menezes.
Licitação pública e contrato administrativo. 8. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2025. p. 1176). Com igual
intelecção é como se manifesta Juliano Heinen: “(…) pode-se concluir que, de regra, os contratos
administrativos não devem ser alterados. A modificação deve ser excepcional e interpretada
restritivamente. Aliás, ousamos dizer que certos casos em que se faz necessária a alteração são
fruto de um planejamento ruim, fator que deveria ter sido qualificado na fase interna da licitação. E,
de quebra, deve ser dito que a matriz de risco veio a limitar ainda mais as alterações decorrentes de
evento involuntários” (HEINEN, Juliano. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos.
Lei n. 14.133/21. 4. ed. São Paulo: JusPodivm, 2023. p. 907).
10 .Essa preocupação de abusos nas alterações contratuais sempre esteve presente, como visto
adrede no exame do histórico legislativo e nas razões de veto do dispositivo que a Lei 9.648, de
1998, pretendia introduzir na Lei 8.666, de 1993.
11 .A propósito dessa última opção, veja que em várias outras passagens o legislador da Lei 14.133,
de 2021, expressamente indica quando quer trazer um rol que seja simplesmente exemplificativo
(deixando claro que não se tratou de uma omissão despropositada a estruturação do rol de
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administrativos: se as partes concordam, pode tudo?REVISTA DOS
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impediu muitas alterações qualitativas legítimas, conformes à revogada Lei n. 8.666/1993 e seus
princípios regentes. Nessa Decisão n. 215/1999, o Tribunal de Contas da União, sem maiores
constrangimentos e em violação patente às suas competências constitucionais, pôs-se no lugar do
legislador e resolveu, por liberalidade sua, prescrever regras que lhe parecessem convenientes. É
oportuno salientar que essa Decisão n. 215/1999 é uma das mais citadas e replicadas pelo Tribunal
de Contas da União, logo, com enorme repercussão prática. Roga-se para que ela não seja replicada
para a Lei n. 14.133/2021, o que também seria desacertado, dado que se abre novo quadro, com
regras jurídicas relevantes que impactam os termos da Decisão n. 215/1999 (…)” (NIEBUHR, Joel de
Menezes. Licitação pública e contrato administrativo. 8. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2025. p. 1192)
(grifos do original).
6 .Essa norma incorporou o entendimento consolidado do STF. Cf., a propósito, o RE 441.280.
7 .Conforme expõem Flávio Amaral Garcia e Rodrigo Zambão, “(…) o regime de contratos das
estatais tem características mais sinérgicas com a personalidade jurídica de direito privado (por
exemplo, com a limitação ao emprego de exorbitâncias)” (GARCIA, Flávio Amaral; ZAMBÃO,
Rodrigo. Novo salto no regime licitatório das estatais. Conjur. Disponível em:
[ ]. Acesso em:
02.09.2025).
https://conjur.com.br/2023-mar-04/garcia-zambao-salto-regime-licitatorio-estatais/
8 .“Veja que a competitividade consta, inclusive, como um dos princípios aplicáveis às contratações
públicas, conforme expressamente se prevê no artigo 5º da Lei n. 14.133, de 2021, e como um dos
objetivos do processo licitatório, disposto no artigo 11, inciso II, da mesma Lei: ‘assegurar tratamento
isonômico entre os licitantes, bem como a justa competição’. Além disso, em diversas passagens da
nova Lei de Licitações há a previsão do aspecto competitivo do certame. De fato, o artigo 9º, inciso I,
alínea ‹a›, da Lei, por exemplo, prevê que é vedado ao agente público designado para atuar na área
de licitações e contratos, ressalvados os casos previstos em lei, admitir, prever, incluir ou tolerar, nos
atos que praticar, situações que comprometam, restrinjam ou frustrem o caráter competitivo do
processo licitatório, inclusive nos casos de participação de sociedades cooperativas. Mencione-se,
outrossim, dentre outras, as disposições dos artigos 25, § 2º; 31, § 3º ou ainda 40, § 2º, III, todas
buscando ampliar a competitividade da licitação e/ou impedir que ela seja mitigada de maneira
indevida” (GOLDFINGER, Fábio Ianni; CABRAL, Flávio Garcia. Comentários aos crimes em licitação
e contratos. Belo Horizonte: Fórum, 2025. p. 56).
9 .Nesse mesmo sentido: “(…) a mutabilidade dos contratos administrativos não é regra, tampouco,
algo ilimitado. De plano, cumpre frisar que a regra é a execução rigorosa das obrigações contratuais
nos exatos termos como elas foram avençadas inicialmente. A exceção é a alteração contratual cuja
ocorrência pressupõe as devidas justificativas. Portanto, a Administração deve planejar os seus
contratos adequadamente, realizando estudos prévios consistentes” (NIEBUHR, Joel de Menezes.
Licitação pública e contrato administrativo. 8. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2025. p. 1176). Com igual
intelecção é como se manifesta Juliano Heinen: “(…) pode-se concluir que, de regra, os contratos
administrativos não devem ser alterados. A modificação deve ser excepcional e interpretada
restritivamente. Aliás, ousamos dizer que certos casos em que se faz necessária a alteração são
fruto de um planejamento ruim, fator que deveria ter sido qualificado na fase interna da licitação. E,
de quebra, deve ser dito que a matriz de risco veio a limitar ainda mais as alterações decorrentes de
evento involuntários” (HEINEN, Juliano. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos.
Lei n. 14.133/21. 4. ed. São Paulo: JusPodivm, 2023. p. 907).
10 .Essa preocupação de abusos nas alterações contratuais sempre esteve presente, como visto
adrede no exame do histórico legislativo e nas razões de veto do dispositivo que a Lei 9.648, de
1998, pretendia introduzir na Lei 8.666, de 1993.
11 .A propósito dessa última opção, veja que em várias outras passagens o legislador da Lei 14.133,
de 2021, expressamente indica quando quer trazer um rol que seja simplesmente exemplificativo
(deixando claro que não se tratou de uma omissão despropositada a estruturação do rol de
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administrativos: se as partes concordam, pode tudo?REVISTA DOS
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Reuters”
alterações do artigo 124). Cita-se, e.g., a previsão do apostilamento no artigo 136 (“como nas
seguintes situações”); nos casos de inexigibilidade do artigo 74 (“em especial nos casos de”);
comprovação das obrigações trabalhistas em serviços com mão de obra exclusiva, conforme previsto
no artigo 50 (“em especial quanto ao”), entre outras previsões.
12 .Nesse sentido, vide TORRES, Ronny Charles Lopes de. Leis de Licitações Públicas comentadas.
13. ed. São Paulo: JusPodivm, 2022. p. 698.
13 .“A equação econômico-financeira constitui-se na relação que as partes inicialmente estabelecem
no contrato, visando à justa remuneração de seu objeto” (BITTENCOURT, Sidney. Nova Lei de
Licitações passo a passo. 3. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2024. p. 872).
14 .GARCIA, Flávio Amaral. A mutabilidade nos contratos de concessão. São Paulo: Malheiros,
2021. p. 204.
15 .SALMON, Wesley C. Lógica. Rio: Zahar, 1993. p. 17-18.
16 .“(…) mesmo sem a existência de limite expresso na legislação, os percentuais definidos como
limite para alterações contratuais devem, via de regra, ser também respeitados nas alterações
contratuais que repercutam em acréscimos no valor das contratações. Não faria sentido admitir,
inadvertidamente, que as partes pudessem pactuar aumentos de 100% ou 200%, fragilizando a
isonomia e a vinculação ao instrumento convocatório. Apenas excepcionalmente, pode-se admitir
que alterações consensuais superem os limites definidos pelo legislador (25% regra geral e 50%
para acréscimo no valor da contratação nas hipóteses de reforma de edifício ou equipamento)”
(TORRES, Ronny Charles Lopes de. Leis de Licitações Públicas comentadas. 13. ed. São Paulo:
JusPodivm, 2022. p. 683-684).
17 .ALVES, Felipe Dalenogare. É possível fazer alterações contratuais originariamente unilaterais
por acordo entre as partes na Lei 14.133? Conjur. Disponível em:
[
em: 03.09.2025.
https://conjur.com.br/2025-set-03/e-possivel-fazer-alteracoescontratuais-originariamente-unilaterais-por-acordo-entre-
Acesso
18 .“Portanto, tem-se que é por meio do contexto que o trabalho hermenêutico ficará completo,
havendo uma intertextualidade externa, tendo em vista que para conhecermos o Direito (e, por óbvio,
a linguagem jurídica) não se pode negar a existência de seu contexto, mesmo que a sua análise não
recaia sobre ele, havendo assim uma influência exterior da linguagem social e de outros sistemas”
(CABRAL, Flávio Garcia. O conteúdo jurídico da eficiência administrativa. 2. ed. Belo Horizonte:
Fórum, 2024. p. 60). No mesmo sentido: “É tolice afirmar categoricamente que conhecemos o
sentido de uma palavra antes de a termos utilizado em alguma elocução. O que podemos conhecer
com antecedência é apenas aproximadamente o que ela significa. Depois de empregarmos, e
interpretarmos o que foi dito à luz do contexto físico e verbal, agiremos de acordo com a
interpretação. (...) Fica bem claro, então, que ignorar contextos, em qualquer caso de interpretação,
é um procedimento bastante insensato” (HAYAKAWA, Samuel Ichiye. A linguagem no pensamento e
na ação. Trad. Jane A. Perricari. 3. ed. São Paulo: Pioneira, 1977. p. 71-72).
19 .Seguindo essa linha, vide BONATTO, Hamilton. Comentário ao artigo 125. In: FORTINI,
Cristiana; OLIVEIRA, Rafael Sérgio Lima de; CAMARÃO, Tatiana (Coords.). Comentários à Lei de
Licitações e Contratos Administrativos. 2. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2023. v. 2, p. 401; NIEBUHR,
Joel de Menezes. Licitação pública e contrato administrativo. 8. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2025.
p. 1185; e AMORIM, Victor Aguiar Jardim de. Contratações públicas na Lei n. 14.133/2021. Belo
Horizonte: Fórum, 2025. p. 401.
20 .Como bem aponta Leandro Sarai: “A permissão das alterações, por isso, serve apenas para
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administrativos: se as partes concordam, pode tudo?REVISTA DOS
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alterações do artigo 124). Cita-se, e.g., a previsão do apostilamento no artigo 136 (“como nas
seguintes situações”); nos casos de inexigibilidade do artigo 74 (“em especial nos casos de”);
comprovação das obrigações trabalhistas em serviços com mão de obra exclusiva, conforme previsto
no artigo 50 (“em especial quanto ao”), entre outras previsões.
12 .Nesse sentido, vide TORRES, Ronny Charles Lopes de. Leis de Licitações Públicas comentadas.
13. ed. São Paulo: JusPodivm, 2022. p. 698.
13 .“A equação econômico-financeira constitui-se na relação que as partes inicialmente estabelecem
no contrato, visando à justa remuneração de seu objeto” (BITTENCOURT, Sidney. Nova Lei de
Licitações passo a passo. 3. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2024. p. 872).
14 .GARCIA, Flávio Amaral. A mutabilidade nos contratos de concessão. São Paulo: Malheiros,
2021. p. 204.
15 .SALMON, Wesley C. Lógica. Rio: Zahar, 1993. p. 17-18.
16 .“(…) mesmo sem a existência de limite expresso na legislação, os percentuais definidos como
limite para alterações contratuais devem, via de regra, ser também respeitados nas alterações
contratuais que repercutam em acréscimos no valor das contratações. Não faria sentido admitir,
inadvertidamente, que as partes pudessem pactuar aumentos de 100% ou 200%, fragilizando a
isonomia e a vinculação ao instrumento convocatório. Apenas excepcionalmente, pode-se admitir
que alterações consensuais superem os limites definidos pelo legislador (25% regra geral e 50%
para acréscimo no valor da contratação nas hipóteses de reforma de edifício ou equipamento)”
(TORRES, Ronny Charles Lopes de. Leis de Licitações Públicas comentadas. 13. ed. São Paulo:
JusPodivm, 2022. p. 683-684).
17 .ALVES, Felipe Dalenogare. É possível fazer alterações contratuais originariamente unilaterais
por acordo entre as partes na Lei 14.133? Conjur. Disponível em:
[
em: 03.09.2025.
https://conjur.com.br/2025-set-03/e-possivel-fazer-alteracoescontratuais-originariamente-unilaterais-por-acordo-entre-
Acesso
18 .“Portanto, tem-se que é por meio do contexto que o trabalho hermenêutico ficará completo,
havendo uma intertextualidade externa, tendo em vista que para conhecermos o Direito (e, por óbvio,
a linguagem jurídica) não se pode negar a existência de seu contexto, mesmo que a sua análise não
recaia sobre ele, havendo assim uma influência exterior da linguagem social e de outros sistemas”
(CABRAL, Flávio Garcia. O conteúdo jurídico da eficiência administrativa. 2. ed. Belo Horizonte:
Fórum, 2024. p. 60). No mesmo sentido: “É tolice afirmar categoricamente que conhecemos o
sentido de uma palavra antes de a termos utilizado em alguma elocução. O que podemos conhecer
com antecedência é apenas aproximadamente o que ela significa. Depois de empregarmos, e
interpretarmos o que foi dito à luz do contexto físico e verbal, agiremos de acordo com a
interpretação. (...) Fica bem claro, então, que ignorar contextos, em qualquer caso de interpretação,
é um procedimento bastante insensato” (HAYAKAWA, Samuel Ichiye. A linguagem no pensamento e
na ação. Trad. Jane A. Perricari. 3. ed. São Paulo: Pioneira, 1977. p. 71-72).
19 .Seguindo essa linha, vide BONATTO, Hamilton. Comentário ao artigo 125. In: FORTINI,
Cristiana; OLIVEIRA, Rafael Sérgio Lima de; CAMARÃO, Tatiana (Coords.). Comentários à Lei de
Licitações e Contratos Administrativos. 2. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2023. v. 2, p. 401; NIEBUHR,
Joel de Menezes. Licitação pública e contrato administrativo. 8. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2025.
p. 1185; e AMORIM, Victor Aguiar Jardim de. Contratações públicas na Lei n. 14.133/2021. Belo
Horizonte: Fórum, 2025. p. 401.
20 .Como bem aponta Leandro Sarai: “A permissão das alterações, por isso, serve apenas para
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administrativos: se as partes concordam, pode tudo?REVISTA DOS
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cobertura daquelas situações de imprevistos normais, quando não se justificaria fazer outra licitação,
e nunca para burlar os princípios que incidem na administração da coisa pública” (SARAI, Leandro.
Alterações quantitativas nos contratos administrativos: análise crítica. Revista de Contratos Públicos,
Belo Horizonte, ano 10, n. 19, p. 59-80, mar.-ago. 2021).
21 .Esse exemplo consta de: PERELMAN, Chaïm; OLBRECHTS-TYTECA, Lucie. Tratado da
argumentação: a nova retórica. Trad. Maria Ermantina Galvão. 3. ed. São Paulo: Martins Fontes,
2014. p. 141.
22 .CABRAL, Flávio Garcia. A “consensualidade de fachada” na administração pública. Conjur.
Disponível em:
[https://conjur.com.br/2024-out-25/a-consensualidade-de-fachada-na-administracao-publica/]. Acesso
em: 02.09.2025.
23 .CABRAL, Flávio Garcia. A “consensualidade de fachada” na administração pública. Conjur.
Disponível em:
[https://conjur.com.br/2024-out-25/a-consensualidade-de-fachada-na-administracao-publica/]. Acesso
em: 02.09.2025.
24 .CABRAL, Flávio Garcia. A “consensualidade de fachada” na administração pública. Conjur.
Disponível em:
[https://conjur.com.br/2024-out-25/a-consensualidade-de-fachada-na-administracao-publica/]. Acesso
em: 02.09.2025.
25 .ALVES, Felipe Dalenogare. É possível fazer alterações contratuais originariamente unilaterais
por acordo entre as partes na Lei 14.133? Conjur. Disponível em:
[https://conjur.com.br/2025-set-03/e-possivel-fazer-alteracoescontratuais-originariamente-unilaterais-por-acordo-entre-
Acesso em: 03.09.2025.
26 .“No caso de acordo entre as partes, não há limitação expressa quanto ao percentual a ser
acrescido ou diminuído ao contrato, sendo possível a alteração das quantidades indispensáveis à
consecução do objeto, desde que comprovado o interesse público e a necessidade da alteração para
a eficiente execução contratual. O acréscimo, contudo, não pode ser manifestamente
desproporcional ao quantitativo inicialmente contratado, em respeito aos princípios do planejamento,
da isonomia e da vinculação ao edital, cabendo à Administração comprovar, fundamentadamente, a
vantajosidade da alteração em relação à realização de novo certame ou procedimento de
contratação direta, observando os princípios e dispositivos contidos na Lei 14.133/2021” (grifos
nossos).
27 .“Muito embora seja permitido promover as alterações quantitativas consensuais e as alterações
qualitativas em percentagem superior à delineada no artigo 125 da Lei n. 14.133/2021, é importante
que se erga alguma baliza. Ante a omissão do legislador, ao intérprete cabe recorrer aos princípios
regentes do direito administrativo, como os da proporcionalidade, vinculação ao edital e
economicidade. Ocorre que, nada obstante a opção do legislador de não estabelecer limites
expressos e específicos de antemão, as alterações contratuais não podem ser livres e totalmente
ilimitadas, desalinhadas ao interesse público e aos princípios que lhe são regentes” (grifos nossos).
(NIEBUHR, Joel de Menezes. Licitação pública e contrato administrativo. 8. ed. Belo Horizonte:
Fórum, 2025. p. 1187).
28 .“(…) de qualquer modo, os percentuais estatuídos na Lei n. 14.133/2021 servem de parâmetro,
de referencial de razoabilidade para quaisquer alterações contratuais (inclusive bilaterais). São eles
as bitolas que o legislador julgou adequadas para que não se corrompa a licitação e a fie execução
do contrato. A escolha é legislativa, estampada em regra de obediência comente pelo gestor
públicos. Apesar de os 25% e 50% do valor atualizado do contrata não serem impositivos de teto a
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administrativos: se as partes concordam, pode tudo?REVISTA DOS
TRIBUNAIS
Thomson
Reuters”
cobertura daquelas situações de imprevistos normais, quando não se justificaria fazer outra licitação,
e nunca para burlar os princípios que incidem na administração da coisa pública” (SARAI, Leandro.
Alterações quantitativas nos contratos administrativos: análise crítica. Revista de Contratos Públicos,
Belo Horizonte, ano 10, n. 19, p. 59-80, mar.-ago. 2021).
21 .Esse exemplo consta de: PERELMAN, Chaïm; OLBRECHTS-TYTECA, Lucie. Tratado da
argumentação: a nova retórica. Trad. Maria Ermantina Galvão. 3. ed. São Paulo: Martins Fontes,
2014. p. 141.
22 .CABRAL, Flávio Garcia. A “consensualidade de fachada” na administração pública. Conjur.
Disponível em:
[https://conjur.com.br/2024-out-25/a-consensualidade-de-fachada-na-administracao-publica/]. Acesso
em: 02.09.2025.
23 .CABRAL, Flávio Garcia. A “consensualidade de fachada” na administração pública. Conjur.
Disponível em:
[https://conjur.com.br/2024-out-25/a-consensualidade-de-fachada-na-administracao-publica/]. Acesso
em: 02.09.2025.
24 .CABRAL, Flávio Garcia. A “consensualidade de fachada” na administração pública. Conjur.
Disponível em:
[https://conjur.com.br/2024-out-25/a-consensualidade-de-fachada-na-administracao-publica/]. Acesso
em: 02.09.2025.
25 .ALVES, Felipe Dalenogare. É possível fazer alterações contratuais originariamente unilaterais
por acordo entre as partes na Lei 14.133? Conjur. Disponível em:
[https://conjur.com.br/2025-set-03/e-possivel-fazer-alteracoescontratuais-originariamente-unilaterais-por-acordo-entre-
Acesso em: 03.09.2025.
26 .“No caso de acordo entre as partes, não há limitação expressa quanto ao percentual a ser
acrescido ou diminuído ao contrato, sendo possível a alteração das quantidades indispensáveis à
consecução do objeto, desde que comprovado o interesse público e a necessidade da alteração para
a eficiente execução contratual. O acréscimo, contudo, não pode ser manifestamente
desproporcional ao quantitativo inicialmente contratado, em respeito aos princípios do planejamento,
da isonomia e da vinculação ao edital, cabendo à Administração comprovar, fundamentadamente, a
vantajosidade da alteração em relação à realização de novo certame ou procedimento de
contratação direta, observando os princípios e dispositivos contidos na Lei 14.133/2021” (grifos
nossos).
27 .“Muito embora seja permitido promover as alterações quantitativas consensuais e as alterações
qualitativas em percentagem superior à delineada no artigo 125 da Lei n. 14.133/2021, é importante
que se erga alguma baliza. Ante a omissão do legislador, ao intérprete cabe recorrer aos princípios
regentes do direito administrativo, como os da proporcionalidade, vinculação ao edital e
economicidade. Ocorre que, nada obstante a opção do legislador de não estabelecer limites
expressos e específicos de antemão, as alterações contratuais não podem ser livres e totalmente
ilimitadas, desalinhadas ao interesse público e aos princípios que lhe são regentes” (grifos nossos).
(NIEBUHR, Joel de Menezes. Licitação pública e contrato administrativo. 8. ed. Belo Horizonte:
Fórum, 2025. p. 1187).
28 .“(…) de qualquer modo, os percentuais estatuídos na Lei n. 14.133/2021 servem de parâmetro,
de referencial de razoabilidade para quaisquer alterações contratuais (inclusive bilaterais). São eles
as bitolas que o legislador julgou adequadas para que não se corrompa a licitação e a fie execução
do contrato. A escolha é legislativa, estampada em regra de obediência comente pelo gestor
públicos. Apesar de os 25% e 50% do valor atualizado do contrata não serem impositivos de teto a
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Limites nas alterações consensuais dos contratos
administrativos: se as partes concordam, pode tudo?REVISTA DOS
TRIBUNAIS
Thomson
Reuters”• • •
alterações consensuais, prestam-se a servir de elemento de apreciação da respectiva razoabilidade”
(MOREIRA, Egon Bockmann; GARCIA, Flávio Amaral. Contratos administrativos na Lei de Licitações
: comentários aos artigos 89 a 154 da Lei n. 14.133/2021. São Paulo: Thomson Reuters Brasil, 2024.
p. 274).
29 .§ 2º O contratado terá direito à extinção do contrato nas seguintes hipóteses: I – supressão, por
parte da Administração, de obras, serviços ou compras que acarrete modificação do valor inicial do
contrato além do limite permitido no artigo 125 desta Lei; (...).
30 .ZOCKUN, Carolina Zancaner; SARAI, Leandro. Comentários aos arts. 147 a 150. In: SARAI,
Leandro (Org.). Tratado da nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos: Lei 14133/21
comentada por advogados públicos. 6. ed. São Paulo: JusPodivm, 2026. p. 1347-1367.
31 .SUNDFELD, Carlos Ari. Direito administrativo para + céticos. 4. ed. São Paulo: JusPodivm, 2025,
p. 215-218.
Página 19
administrativos: se as partes concordam, pode tudo?REVISTA DOS
TRIBUNAIS
Thomson
Reuters”• • •
alterações consensuais, prestam-se a servir de elemento de apreciação da respectiva razoabilidade”
(MOREIRA, Egon Bockmann; GARCIA, Flávio Amaral. Contratos administrativos na Lei de Licitações
: comentários aos artigos 89 a 154 da Lei n. 14.133/2021. São Paulo: Thomson Reuters Brasil, 2024.
p. 274).
29 .§ 2º O contratado terá direito à extinção do contrato nas seguintes hipóteses: I – supressão, por
parte da Administração, de obras, serviços ou compras que acarrete modificação do valor inicial do
contrato além do limite permitido no artigo 125 desta Lei; (...).
30 .ZOCKUN, Carolina Zancaner; SARAI, Leandro. Comentários aos arts. 147 a 150. In: SARAI,
Leandro (Org.). Tratado da nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos: Lei 14133/21
comentada por advogados públicos. 6. ed. São Paulo: JusPodivm, 2026. p. 1347-1367.
31 .SUNDFELD, Carlos Ari. Direito administrativo para + céticos. 4. ed. São Paulo: JusPodivm, 2025,
p. 215-218.
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