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500 Anos de Direito Administrativo Brasileiro
Publicado originalmente em 500 Anos de Direito Administrativo Brasileiro
TemasAtos administrativosResponsabilidade civilJurisprudênciaServiços públicosDesapropriaçãoConstitucionalBens públicosPolícia administrativaPrincípiosRegime JurídicoEstrutura AdministrativaEstado de Direito
Citação acadêmica
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ABNT
PIETRO, Maria Sylvia Zanella Di. 500 Anos de Direito Administrativo Brasileiro. author_upload, 2026. Acesso via: JurisTube — Acervo Digital de Direito. Disponível em: https://juristube.com.br/colunistas/maria-sylvia-zanella-di-pietro/500-anos-de-direito-administrativo-brasileiro. Acesso em: 5 nov. 2026.
APA
Pietro, M. S. Z. D. (2026). 500 Anos de Direito Administrativo Brasileiro. *author_upload*. https://juristube.com.br/colunistas/maria-sylvia-zanella-di-pietro/500-anos-de-direito-administrativo-brasileiro
Chicago
PIETRO, Maria Sylvia Zanella Di. 2026. “500 Anos de Direito Administrativo Brasileiro.” *author_upload*. https://juristube.com.br/colunistas/maria-sylvia-zanella-di-pietro/500-anos-de-direito-administrativo-brasileiro
BibTeX
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}Número 5 – janeiro/fevereiro/março de 2006 – Salvador – Bahia – Brasil
500 ANOS DE DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO
Prof. Maria Sylvia Zanella Di Pietro
Professora Titular de Direito Administrativo da
Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo
1. INTRODUÇÃO
O direito administrativo, como ramo autônomo, não tem, evidentemente,
500 anos de existência, nem no Brasil nem em qualquer outro país do mundo.
Ele nasceu em fins do século XVIII e início do século XIX.
Isto não significa, contudo, que inexistissem anteriormente normas que
hoje comporiam esse ramo do direito, pois onde quer que exista o Estado,
existem órgãos encarregados do exercício de funções administrativas. O que
ocorre é que tais normas se enquadravam no jus civile, da mesma forma que
nele se inseriam as demais, hoje pertencentes a outros ramos do direito.
Na Idade Média não houve ambiente propício para o desenvolvimento
do direito administrativo, porque era a época das monarquias absolutas, em
que todo poder pertencia ao soberano; a sua vontade era a lei, a que
obedeciam todos os cidadãos, justificadamente chamados servos ou vassalos.
A vontade do monarca era a lei.
A formação do direito administrativo teve início, juntamente com o direito
constitucional e outros ramos do direito público, a partir do momento em que
começou a desenvolver-se - já na fase do Estado Moderno - o conceito de
Estado de Direito, estruturado sobre o princípio da legalidade (em decorrência
do qual até mesmo os governantes se submetem à lei, em especial à lei
fundamental que é a Constituição) e sobre o princípio da separação de
poderes, que tem por objetivo assegurar a proteção dos direitos individuais,
não apenas nas relações entre particulares, mas também entre estes e o
Estado.
500 ANOS DE DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO
Prof. Maria Sylvia Zanella Di Pietro
Professora Titular de Direito Administrativo da
Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo
1. INTRODUÇÃO
O direito administrativo, como ramo autônomo, não tem, evidentemente,
500 anos de existência, nem no Brasil nem em qualquer outro país do mundo.
Ele nasceu em fins do século XVIII e início do século XIX.
Isto não significa, contudo, que inexistissem anteriormente normas que
hoje comporiam esse ramo do direito, pois onde quer que exista o Estado,
existem órgãos encarregados do exercício de funções administrativas. O que
ocorre é que tais normas se enquadravam no jus civile, da mesma forma que
nele se inseriam as demais, hoje pertencentes a outros ramos do direito.
Na Idade Média não houve ambiente propício para o desenvolvimento
do direito administrativo, porque era a época das monarquias absolutas, em
que todo poder pertencia ao soberano; a sua vontade era a lei, a que
obedeciam todos os cidadãos, justificadamente chamados servos ou vassalos.
A vontade do monarca era a lei.
A formação do direito administrativo teve início, juntamente com o direito
constitucional e outros ramos do direito público, a partir do momento em que
começou a desenvolver-se - já na fase do Estado Moderno - o conceito de
Estado de Direito, estruturado sobre o princípio da legalidade (em decorrência
do qual até mesmo os governantes se submetem à lei, em especial à lei
fundamental que é a Constituição) e sobre o princípio da separação de
poderes, que tem por objetivo assegurar a proteção dos direitos individuais,
não apenas nas relações entre particulares, mas também entre estes e o
Estado.
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Daí a afirmação de que o direito administrativo nasceu das Revoluções
que acabaram com o velho regime absolutista que vinha da Idade Média. Nas
palavras de Oswaldo Aranha Bandeira de Mello (in Princípios gerais de direito
administrativo, Rio de Janeiro, Forense,1979, v. I:52), o direito administrativo
"constitui disciplina própria do Estado Moderno, ou melhor, do chamado Estado
de Direito, porque só então se cogitou de normas delimitadoras da organização
do Estado-poder e da sua ação, estabelecendo balizas às prerrogativas dos
governantes, nas suas relações recíprocas, e, outrossim, nas relações com os
governados. Na verdade, o Direito Administrativo só se plasmou como
disciplina autônoma quando se prescreveu processo jurídico para atuação do
Estado-poder, através de programas e comportas na realização das suas
funções".
Pode-se afirmar que o direito administrativo teve origem na França, em
decorrência da criação da jurisdição administrativa (o sistema do contencioso
administrativo), ao lado da jurisdição comum. Foi pela elaboração pretoriana
dos órgãos de jurisdição administrativa, em especial de seu órgão de cúpula, o
Conselho de Estado, que se desenvolveram inúmeros princípios informativos
do direito administrativo, incorporados ao regime jurídico de inúmeros outros
países.
O direito administrativo francês nasceu como direito não legislado,
porque formulado pelo juiz para suprir as lacunas da legislação, então
inexistente. Daí a contribuição do Conselho de Estado para a elaboração de
princípios informativos do direito administrativo, ainda hoje vigentes em vários
sistemas: o da responsabilidade civil da Administração, o da
Daí a afirmação de que o direito administrativo nasceu das Revoluções
que acabaram com o velho regime absolutista que vinha da Idade Média. Nas
palavras de Oswaldo Aranha Bandeira de Mello (in Princípios gerais de direito
administrativo, Rio de Janeiro, Forense,1979, v. I:52), o direito administrativo
"constitui disciplina própria do Estado Moderno, ou melhor, do chamado Estado
de Direito, porque só então se cogitou de normas delimitadoras da organização
do Estado-poder e da sua ação, estabelecendo balizas às prerrogativas dos
governantes, nas suas relações recíprocas, e, outrossim, nas relações com os
governados. Na verdade, o Direito Administrativo só se plasmou como
disciplina autônoma quando se prescreveu processo jurídico para atuação do
Estado-poder, através de programas e comportas na realização das suas
funções".
Pode-se afirmar que o direito administrativo teve origem na França, em
decorrência da criação da jurisdição administrativa (o sistema do contencioso
administrativo), ao lado da jurisdição comum. Foi pela elaboração pretoriana
dos órgãos de jurisdição administrativa, em especial de seu órgão de cúpula, o
Conselho de Estado, que se desenvolveram inúmeros princípios informativos
do direito administrativo, incorporados ao regime jurídico de inúmeros outros
países.
O direito administrativo francês nasceu como direito não legislado,
porque formulado pelo juiz para suprir as lacunas da legislação, então
inexistente. Daí a contribuição do Conselho de Estado para a elaboração de
princípios informativos do direito administrativo, ainda hoje vigentes em vários
sistemas: o da responsabilidade civil da Administração, o da
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não existia, a não ser como um conjunto de normas que se aplicavam à
Administração Pública, mas que não estavam sistematizadas em ramo
autônomo, seja pela doutrina, seja pelo direito positivo.
A grosso modo, pode-se dividir a análise do tema em quatro fases:
a) período colonial, sob o domínio da legislação portuguesa;
b) período imperial, já com início da influência do direito francês,
decorrente da criação do Conselho de Estado;
c) período republicano, até a Constituição de 1988, em que se plasmou
o direito administrativo como ramo autônomo;
d) período atual, posterior à Constituição de 1988, quando o direito
administrativo altera, de certa forma, o seu perfil, em decorrência da
instauração do Estado Democrático de Direito, dos princípios
informadores da Reforma do Estado e da globalização.
2. PERÍODO DO BRASIL COLÔNIA
Quando o Brasil foi descoberto, em 22-4-1500, tornando-se colônia de
Portugal, estavam em vigor as Ordenações Afonsinas, que correspondem ao
primeiro dentre os três corpos de leis que os Reis de Portugal mandaram
elaborar no período entre a primeira metade do século XV e o início do século
XVII.
As Ordenações Afonsinas, de D. Afonso V, datam de 1446 ou 1447 e
vigoraram até 1511, quando foram substituídas pelas Ordenações Manuelinas,
de D. Manuel I, o Venturoso. Compreendem cinco livros:
Livro I – Regimento dos Magistrados e Oficiais de Justiça, exceto o de
Desembargo do Paço, de 1582;
Livro II – Define as relações entre o Estado e a Igreja, trata de direitos e
bens da Coroa, privilégios do Fisco, da Igreja e dos donatários e
proprietários de terra;
Livro III – Regulamenta os processos cíveis e criminais;
Livro IV – Cuida do direito das pessoas e das coisas;
Livro V – Trata do direito penal, inclusive do militar.
Não tiveram praticamente qualquer aplicação no Brasil. Embora, no
plano teórico, fossem aplicáveis, já que estavam vigentes em Portugal, no
plano prático prevaleciam os usos e costumes. Cabe salientar que a
contribuição dos índios para a formação do direito brasileiro foi praticamente
nula.
não existia, a não ser como um conjunto de normas que se aplicavam à
Administração Pública, mas que não estavam sistematizadas em ramo
autônomo, seja pela doutrina, seja pelo direito positivo.
A grosso modo, pode-se dividir a análise do tema em quatro fases:
a) período colonial, sob o domínio da legislação portuguesa;
b) período imperial, já com início da influência do direito francês,
decorrente da criação do Conselho de Estado;
c) período republicano, até a Constituição de 1988, em que se plasmou
o direito administrativo como ramo autônomo;
d) período atual, posterior à Constituição de 1988, quando o direito
administrativo altera, de certa forma, o seu perfil, em decorrência da
instauração do Estado Democrático de Direito, dos princípios
informadores da Reforma do Estado e da globalização.
2. PERÍODO DO BRASIL COLÔNIA
Quando o Brasil foi descoberto, em 22-4-1500, tornando-se colônia de
Portugal, estavam em vigor as Ordenações Afonsinas, que correspondem ao
primeiro dentre os três corpos de leis que os Reis de Portugal mandaram
elaborar no período entre a primeira metade do século XV e o início do século
XVII.
As Ordenações Afonsinas, de D. Afonso V, datam de 1446 ou 1447 e
vigoraram até 1511, quando foram substituídas pelas Ordenações Manuelinas,
de D. Manuel I, o Venturoso. Compreendem cinco livros:
Livro I – Regimento dos Magistrados e Oficiais de Justiça, exceto o de
Desembargo do Paço, de 1582;
Livro II – Define as relações entre o Estado e a Igreja, trata de direitos e
bens da Coroa, privilégios do Fisco, da Igreja e dos donatários e
proprietários de terra;
Livro III – Regulamenta os processos cíveis e criminais;
Livro IV – Cuida do direito das pessoas e das coisas;
Livro V – Trata do direito penal, inclusive do militar.
Não tiveram praticamente qualquer aplicação no Brasil. Embora, no
plano teórico, fossem aplicáveis, já que estavam vigentes em Portugal, no
plano prático prevaleciam os usos e costumes. Cabe salientar que a
contribuição dos índios para a formação do direito brasileiro foi praticamente
nula.
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Mesmo as Ordenações Manuelinas, editadas em 1521, não tiveram
maior aplicação na colônia recém conquistada, a não ser pelos chamados
juízes de Vintena, que correspondiam a órgãos descentralizados que exerciam
jurisdição nas várias localidades que começavam a se formar.
Em 1613, Filipe II de Espanha (Filipe I de Portugal) baixa as Ordenações
Filipinas, também chamadas de Ordenações do Reino, que vigoraram no Brasil
mesmo após a Independência. Só foi deixando de ser aplicada na medida em
que foram baixados os grandes Códigos; primeiro, o Código Criminal do
Império do Brasil, de 16-12-1830 (que revogou o Livro V das Ordenações);
depois o Código de Processo Criminal, de 29-11-1832, o Código Comercial, de
25-6-1850, e, posteriormente, o Código Civil, de 1º-1-1916. Essas Ordenações
vigoraram no Brasil mesmo depois de sua revogação em Portugal, em 1º-7-
1867, quando aprovado o Código Civil português.
No Brasil, após a Independência, D. Pedro I assim decretou, por lei de
20-10-1823:
"As Ordenações, leis, regimentos, alvarás, decretos e resoluções
promulgadas pelos reis de Portugal, e pelas quais o Brasil se governava
até o dia 25-4-1821, em que S.M. Fidelíssima, atual Rei de Portugal e
Algarves se ausentou desta Corte, e todas as que foram promulgadas
daquela data em diante pelo Sr. D. Pedro de Alcântara como regente do
Brasil enquanto Reino, e como Imperador Constitucional dele, que se
erigiu em Império, ficam em inteiro vigor na parte em que não
tiverem sido revogadas para por elas se regularem os negócios do
interior do Império, enquanto se não organizar um novo código, ou
não forem especialmente alteradas."
Conforme ensina Virgínia Maria Almoêdo de Assis, em
Mesmo as Ordenações Manuelinas, editadas em 1521, não tiveram
maior aplicação na colônia recém conquistada, a não ser pelos chamados
juízes de Vintena, que correspondiam a órgãos descentralizados que exerciam
jurisdição nas várias localidades que começavam a se formar.
Em 1613, Filipe II de Espanha (Filipe I de Portugal) baixa as Ordenações
Filipinas, também chamadas de Ordenações do Reino, que vigoraram no Brasil
mesmo após a Independência. Só foi deixando de ser aplicada na medida em
que foram baixados os grandes Códigos; primeiro, o Código Criminal do
Império do Brasil, de 16-12-1830 (que revogou o Livro V das Ordenações);
depois o Código de Processo Criminal, de 29-11-1832, o Código Comercial, de
25-6-1850, e, posteriormente, o Código Civil, de 1º-1-1916. Essas Ordenações
vigoraram no Brasil mesmo depois de sua revogação em Portugal, em 1º-7-
1867, quando aprovado o Código Civil português.
No Brasil, após a Independência, D. Pedro I assim decretou, por lei de
20-10-1823:
"As Ordenações, leis, regimentos, alvarás, decretos e resoluções
promulgadas pelos reis de Portugal, e pelas quais o Brasil se governava
até o dia 25-4-1821, em que S.M. Fidelíssima, atual Rei de Portugal e
Algarves se ausentou desta Corte, e todas as que foram promulgadas
daquela data em diante pelo Sr. D. Pedro de Alcântara como regente do
Brasil enquanto Reino, e como Imperador Constitucional dele, que se
erigiu em Império, ficam em inteiro vigor na parte em que não
tiverem sido revogadas para por elas se regularem os negócios do
interior do Império, enquanto se não organizar um novo código, ou
não forem especialmente alteradas."
Conforme ensina Virgínia Maria Almoêdo de Assis, em
5
Por essa razão, afirma Virgínia de Assis, "no Brasil, a rede de alianças
formada por clero, colonos e coroa, resultou numa organização eclesial, mas
não eclesiástica, onde não se tinha consciência da Igreja como a comunidade
dos cristãos, mas como uma estrutura administrativa, juridicamente delineada a
serviço do Estado. Aqui, a carreira eclesiástica transformou-se numa carreira
de funcionalismo público, e da consciência desse papel, o clero colonial soube
tirar proveito pela mercantilização de suas funções".
Não se pode esquecer que, à época do Brasil colônia, Portugal, à
semelhança do que ocorria em praticamente toda a Europa, vivia o período do
absolutismo, exercendo amplos poderes tanto sobre a Metrópole como sobre
as colônias.
Em termos de legislação, aplicavam-se, no Brasil, variados tipos de atos
normativos, sob a forma de ofícios, bandas, alvarás, cartas régias etc,
provindos do monarca. Essas normas coexistiam com a legislação local
(posturas municipais), além de bandas, ordens, alvarás e outros tipos de atos
baixados pelos delegados do rei.
Além do monarca, dotado de inúmeros privilégios, ainda exerciam o
poder os delegados da cora e seus funcionários, que também detinham
privilégios próprios de autoridade. Do mesmo modo, esses privilégios eram
amplamente exercidos pelo clero.
Note-se que o Livro II das Ordenações Filipinas definia as relações entre
o Estado e a Igreja, tratava dos direitos e bens da coroa, bem como dos
privilégios do Fisco, da Igreja e dos donatários e proprietários de terra.
No que diz respeito ao sistema político, a primeira forma adotada no
Brasil foi a das capitanias hereditárias, sob inspiração do regime feudal. Elas
eram doadas, por carta de doação, sendo inalienáveis, porém transmissíveis
por herança ao filho varão mais velho (daí o nome de capitanias hereditárias).
As terras doadas podiam ser arrendadas ou aforadas, pelo foro ou tributo que
entendesse cabível o donatário.
As cartas de doação
Por essa razão, afirma Virgínia de Assis, "no Brasil, a rede de alianças
formada por clero, colonos e coroa, resultou numa organização eclesial, mas
não eclesiástica, onde não se tinha consciência da Igreja como a comunidade
dos cristãos, mas como uma estrutura administrativa, juridicamente delineada a
serviço do Estado. Aqui, a carreira eclesiástica transformou-se numa carreira
de funcionalismo público, e da consciência desse papel, o clero colonial soube
tirar proveito pela mercantilização de suas funções".
Não se pode esquecer que, à época do Brasil colônia, Portugal, à
semelhança do que ocorria em praticamente toda a Europa, vivia o período do
absolutismo, exercendo amplos poderes tanto sobre a Metrópole como sobre
as colônias.
Em termos de legislação, aplicavam-se, no Brasil, variados tipos de atos
normativos, sob a forma de ofícios, bandas, alvarás, cartas régias etc,
provindos do monarca. Essas normas coexistiam com a legislação local
(posturas municipais), além de bandas, ordens, alvarás e outros tipos de atos
baixados pelos delegados do rei.
Além do monarca, dotado de inúmeros privilégios, ainda exerciam o
poder os delegados da cora e seus funcionários, que também detinham
privilégios próprios de autoridade. Do mesmo modo, esses privilégios eram
amplamente exercidos pelo clero.
Note-se que o Livro II das Ordenações Filipinas definia as relações entre
o Estado e a Igreja, tratava dos direitos e bens da coroa, bem como dos
privilégios do Fisco, da Igreja e dos donatários e proprietários de terra.
No que diz respeito ao sistema político, a primeira forma adotada no
Brasil foi a das capitanias hereditárias, sob inspiração do regime feudal. Elas
eram doadas, por carta de doação, sendo inalienáveis, porém transmissíveis
por herança ao filho varão mais velho (daí o nome de capitanias hereditárias).
As terras doadas podiam ser arrendadas ou aforadas, pelo foro ou tributo que
entendesse cabível o donatário.
As cartas de doação
6
jurídicas de direito público interno". Elas eram independentes entre si, não
havendo qualquer possibilidade de intervenção de um Governador em
capitania de outro.
O regime de sesmaria corresponde ao regime agrário então instituído.
Deu origem aos grandes latifúndios, às grandes propriedades, que eram dadas
somente a quem tivesse meios de cultivá-las.
As cartas de forais previam a forma de distribuição das rendas,
indicando o que caberia ao Rei e ao Governador. Foram previstos também, em
função disso, os oficiais incumbidos da arrecadação dos tributos reais.
Essas cartas outorgavam poderes de jurisdição cível e criminal aos donatários,
competência para escolher os oficiais encarregados de administrar a justiça e
os homens que procederiam à eleição de vereadores nas vilas que iam se
formando.
Os donatários podiam ainda, de conformidade com o livro II das
Ordenações, nomear o seu ouvidor, que exercia função administrativa e
judiciária. Era a autoridade máxima, abaixo do capitão, assemelhando-se, o
seu papel, ao de Secretário de Estado.
O segundo tipo de organização administrativa no Brasil foi a que vigorou
ao tempo do Governo Geral, com o que se passou
jurídicas de direito público interno". Elas eram independentes entre si, não
havendo qualquer possibilidade de intervenção de um Governador em
capitania de outro.
O regime de sesmaria corresponde ao regime agrário então instituído.
Deu origem aos grandes latifúndios, às grandes propriedades, que eram dadas
somente a quem tivesse meios de cultivá-las.
As cartas de forais previam a forma de distribuição das rendas,
indicando o que caberia ao Rei e ao Governador. Foram previstos também, em
função disso, os oficiais incumbidos da arrecadação dos tributos reais.
Essas cartas outorgavam poderes de jurisdição cível e criminal aos donatários,
competência para escolher os oficiais encarregados de administrar a justiça e
os homens que procederiam à eleição de vereadores nas vilas que iam se
formando.
Os donatários podiam ainda, de conformidade com o livro II das
Ordenações, nomear o seu ouvidor, que exercia função administrativa e
judiciária. Era a autoridade máxima, abaixo do capitão, assemelhando-se, o
seu papel, ao de Secretário de Estado.
O segundo tipo de organização administrativa no Brasil foi a que vigorou
ao tempo do Governo Geral, com o que se passou
7
Com efeito, havia um poder central – o Governo Geral, unificado; havia
os capitães hereditárias com poderes reduzidos e limitados ao território da
capitania; e havia as vilas, com o poder local centrado nas Câmaras,
constituídas por vereadores eleitos.
As atribuições do Poder central eram distribuídas entre o governador-
geral (representante do Rei), o provedor-mor (representante do Fisco) e o
ouvidor-geral (distribuidor da justiça). Porém, o primeiro concentrava grande
parte dos poderes, inclusive o de legislar e o de presidir a distribuição da
justiça, a ponto de atribuir-se ao governador-geral, a partir de 1640, o título de
vice-rei. No século seguinte, alguns receberam poderes em matéria cível e
criminal, com possibilidade, inclusive, de aplicar a pena de morte.
Pelo exposto, podem ser tiradas algumas conclusões quanto ao período
do Brasil-Colônia:
a) as capitanias hereditárias constituíam o que hoje se denomina de
autarquia territorial ou geográfica, já que eram independentes entre si e
gozavam de certa autonomia, mas submetiam-se ao poder central
representado pelo monarca;
b) as vilas que foram se formando dispunham de poder local, composto
por oficiais escolhidos pelo capitão governador, e pela Câmara dos Vereadores
escolhidos mediante eleição e que exerciam função administrativa e
jurisdicional;
c) com a instauração do Governo Geral, as capitanias
Com efeito, havia um poder central – o Governo Geral, unificado; havia
os capitães hereditárias com poderes reduzidos e limitados ao território da
capitania; e havia as vilas, com o poder local centrado nas Câmaras,
constituídas por vereadores eleitos.
As atribuições do Poder central eram distribuídas entre o governador-
geral (representante do Rei), o provedor-mor (representante do Fisco) e o
ouvidor-geral (distribuidor da justiça). Porém, o primeiro concentrava grande
parte dos poderes, inclusive o de legislar e o de presidir a distribuição da
justiça, a ponto de atribuir-se ao governador-geral, a partir de 1640, o título de
vice-rei. No século seguinte, alguns receberam poderes em matéria cível e
criminal, com possibilidade, inclusive, de aplicar a pena de morte.
Pelo exposto, podem ser tiradas algumas conclusões quanto ao período
do Brasil-Colônia:
a) as capitanias hereditárias constituíam o que hoje se denomina de
autarquia territorial ou geográfica, já que eram independentes entre si e
gozavam de certa autonomia, mas submetiam-se ao poder central
representado pelo monarca;
b) as vilas que foram se formando dispunham de poder local, composto
por oficiais escolhidos pelo capitão governador, e pela Câmara dos Vereadores
escolhidos mediante eleição e que exerciam função administrativa e
jurisdicional;
c) com a instauração do Governo Geral, as capitanias
8
seus delegados, com a Igreja e com os colonos; nas palavras de Furtado de
Mendonça (in Excerpto de direito Administrativo Pátrio, São Paulo: Typographia
Allemã de Henrique Schroeder, 1865, p. 22), "o direito administrativo sempre
existiu, porque o exercício de administrar é condição essencial da existência
coletiva; só deve-se aos tempos modernos a classificação das leis
administrativas, a separação dos princípios e a dedução de conseqüências em
summa a theoria e o systema. Assim encontrando-se as leis administrativas
confundidas com as civis, devemos ter em vista constantemente que as
relativas ao estado e qualidade das pessoas, propriedade privada, e repressão
dos delitos constituem o direito civil; e as que tem por objecto o poder público,
organização, deveres e atribuições do governo em negócios de interesse
público, o direito administrativo".
h) existiam nas Ordenações Filipinas restrições e privilégios próprios
das autoridades, podendo ser mencionados, a título de exemplo, algumas
normas mais elucidativas extraídas do Livro II e que certamente
seus delegados, com a Igreja e com os colonos; nas palavras de Furtado de
Mendonça (in Excerpto de direito Administrativo Pátrio, São Paulo: Typographia
Allemã de Henrique Schroeder, 1865, p. 22), "o direito administrativo sempre
existiu, porque o exercício de administrar é condição essencial da existência
coletiva; só deve-se aos tempos modernos a classificação das leis
administrativas, a separação dos princípios e a dedução de conseqüências em
summa a theoria e o systema. Assim encontrando-se as leis administrativas
confundidas com as civis, devemos ter em vista constantemente que as
relativas ao estado e qualidade das pessoas, propriedade privada, e repressão
dos delitos constituem o direito civil; e as que tem por objecto o poder público,
organização, deveres e atribuições do governo em negócios de interesse
público, o direito administrativo".
h) existiam nas Ordenações Filipinas restrições e privilégios próprios
das autoridades, podendo ser mencionados, a título de exemplo, algumas
normas mais elucidativas extraídas do Livro II e que certamente
9
Promulgada a primeira Constituição do Brasil, em 1824, o território foi
dividido em províncias, cada uma constitucionalmente administrada por um
presidente nomeado pelo Imperador (art. 2º). Elaborada sob o influxo dos
princípios inspiradores da Revolução Francesa, a Constituição do Império foi
liberal a ponto de muitas de suas disposições serem repetidas na primeira
Constituição da República. Sob essa mesma inspiração, previu a divisão e
harmonia entre os Poderes, com a peculiaridade de que, além do Executivo,
Judiciário e Legislativo, previu também o Poder Moderador. Além disso, o
Poder Executivo tinha uma subdivisão, que correspondia ao poder
administrativo.
Criou-se o Conselho de Estado, antes mesmo da Constituição; nesta,
ele foi previsto com número não superior a dez (arts. 136 e 137) com funções
de consultoria; pelo artigo 142, deveriam os Conselheiros ser ouvidos em todos
os negócios graves e medidas gerais da pública administração; principalmente
sobre a declaração de guerra, e ajustes de paz, negociações com as nações
estrangeiras, assim como em todas as ocasiões, em que o Imperador se
proponha exercer qualquer das atribuições próprias do Poder Moderador,
indicados no art. 101, à exceção da 6ª", esta última dizendo respeito à
nomeação e demissão de Ministros.
A função do Conselho de Estado era meramente consultiva e, mesmo
quando apreciava questões contenciosas, a sua manifestação ficava sujeita à
decisão do Imperador. Segundo Visconde de Uruguai, em seus Ensaios sobre
Direito Administrativo, edição de 1960, p. 152, "posto que fosse uma
corporação meramente consultiva e sem jurisdição própria, não era todavia um
auxiliar administrativo perfeito e completo, um Conselho de Estado semelhante
Promulgada a primeira Constituição do Brasil, em 1824, o território foi
dividido em províncias, cada uma constitucionalmente administrada por um
presidente nomeado pelo Imperador (art. 2º). Elaborada sob o influxo dos
princípios inspiradores da Revolução Francesa, a Constituição do Império foi
liberal a ponto de muitas de suas disposições serem repetidas na primeira
Constituição da República. Sob essa mesma inspiração, previu a divisão e
harmonia entre os Poderes, com a peculiaridade de que, além do Executivo,
Judiciário e Legislativo, previu também o Poder Moderador. Além disso, o
Poder Executivo tinha uma subdivisão, que correspondia ao poder
administrativo.
Criou-se o Conselho de Estado, antes mesmo da Constituição; nesta,
ele foi previsto com número não superior a dez (arts. 136 e 137) com funções
de consultoria; pelo artigo 142, deveriam os Conselheiros ser ouvidos em todos
os negócios graves e medidas gerais da pública administração; principalmente
sobre a declaração de guerra, e ajustes de paz, negociações com as nações
estrangeiras, assim como em todas as ocasiões, em que o Imperador se
proponha exercer qualquer das atribuições próprias do Poder Moderador,
indicados no art. 101, à exceção da 6ª", esta última dizendo respeito à
nomeação e demissão de Ministros.
A função do Conselho de Estado era meramente consultiva e, mesmo
quando apreciava questões contenciosas, a sua manifestação ficava sujeita à
decisão do Imperador. Segundo Visconde de Uruguai, em seus Ensaios sobre
Direito Administrativo, edição de 1960, p. 152, "posto que fosse uma
corporação meramente consultiva e sem jurisdição própria, não era todavia um
auxiliar administrativo perfeito e completo, um Conselho de Estado semelhante
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nunca exerceu função jurisdicional como ocorreu na França e em outros países
que adotaram o sistema de dualidade de jurisdição. Aqui, falava-se em
nunca exerceu função jurisdicional como ocorreu na França e em outros países
que adotaram o sistema de dualidade de jurisdição. Aqui, falava-se em
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todas as partes, sobrio de excepções, dilatorias, e recursos, respeitoso para
com a cousa julgada; um ensino especial nas Faculdades de Direito e escholas
militares; programma de cursos; começa de ter tratados e ensaios geraes e
especiaes: seu estudo importa a milhares de cidadãos de todas as classes."
Compulsando-se os doutrinadores da época, verifica-se que não há
uniformidade no tratamento da matéria, nem mesmo em relação ao seu objeto.
A grosso modo, pode-se afirmar que eles se preocupam em distinguir ciência
da administração e direito administrativo; tratam de matérias que hoje
constituem ramos autônomos, como o direito constitucional e o tributário;
tratam também de problemas afetos à teoria do Estado e às finanças públicas.
Tratam dos atos administrativos, porém sem as características hoje apontadas.
Preocupam-se em analisar as relações da Administração (poder
administrativo) com os Poderes Legislativo, Judiciário e Moderador.
Quanto às relações da Administração Pública com o Legislativo, verifica-
se que se reconhecia à lei a função de estabelecer normas gerais, deixando ao
Imperador e à Administração Pública a competência para preencher os vazios
da lei por meio de atos normativos de várias espécies. Segundo Furtado de
Mendonça (ob. cit., p. 22), "a lei é geral, commune preoceptum, só estabelece
princípios, não prevê, nem desce a minucias, assenta regras fundamentais, e
as formas essenciaes do exercicio dos direitos; o poder executivo é quem
executa, explica e accomoda o principio da acção às circunstâncias, fazendo
vezes de laço entre o facto e o direito, entre o relativo e o absoluto. Executar as
leis não é para o poder executor o que para o judicial – manter a integridade de
um texto litteral, exigir obediencia a um preceito, mas empregar as forças vivas
da sociedade desenvolvendo e animando o pensamento do legislador em cujo
espirito está embebida. A lei manda ou prohibe mas não actua, contem só o
principio da acção, o poder executivo lhe imprime o movimento por decretos,
regulamentos e instrucções, que em materia de administração, são
todas as partes, sobrio de excepções, dilatorias, e recursos, respeitoso para
com a cousa julgada; um ensino especial nas Faculdades de Direito e escholas
militares; programma de cursos; começa de ter tratados e ensaios geraes e
especiaes: seu estudo importa a milhares de cidadãos de todas as classes."
Compulsando-se os doutrinadores da época, verifica-se que não há
uniformidade no tratamento da matéria, nem mesmo em relação ao seu objeto.
A grosso modo, pode-se afirmar que eles se preocupam em distinguir ciência
da administração e direito administrativo; tratam de matérias que hoje
constituem ramos autônomos, como o direito constitucional e o tributário;
tratam também de problemas afetos à teoria do Estado e às finanças públicas.
Tratam dos atos administrativos, porém sem as características hoje apontadas.
Preocupam-se em analisar as relações da Administração (poder
administrativo) com os Poderes Legislativo, Judiciário e Moderador.
Quanto às relações da Administração Pública com o Legislativo, verifica-
se que se reconhecia à lei a função de estabelecer normas gerais, deixando ao
Imperador e à Administração Pública a competência para preencher os vazios
da lei por meio de atos normativos de várias espécies. Segundo Furtado de
Mendonça (ob. cit., p. 22), "a lei é geral, commune preoceptum, só estabelece
princípios, não prevê, nem desce a minucias, assenta regras fundamentais, e
as formas essenciaes do exercicio dos direitos; o poder executivo é quem
executa, explica e accomoda o principio da acção às circunstâncias, fazendo
vezes de laço entre o facto e o direito, entre o relativo e o absoluto. Executar as
leis não é para o poder executor o que para o judicial – manter a integridade de
um texto litteral, exigir obediencia a um preceito, mas empregar as forças vivas
da sociedade desenvolvendo e animando o pensamento do legislador em cujo
espirito está embebida. A lei manda ou prohibe mas não actua, contem só o
principio da acção, o poder executivo lhe imprime o movimento por decretos,
regulamentos e instrucções, que em materia de administração, são
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Referência Bibliográfica deste Trabalho (ABNT: NBR-6023/2000):
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. 500 Anos de Direito Administrativo Brasileiro.
Revista Eletrônica de Direito do Estado, Salvador, Instituto de Direito Público da
Bahia, nº. 5, janeiro/fevereiro/março, 2006. Disponível na Internet:
<http://www.direitodoestado.com.br>. Acesso em: xx de xxxxxxxx de xxxx
Obs. Substituir x por dados da data de acesso ao site www.direitodoestado.com.br
Publicação Impressa:
Texto publicado originalmente na Revista de Direito Administrativo, vol. 212, págs.
49/56; Revista da Faculdade de Direito de S. Bernardo do campo, vol. 4, dez/1998,
págs. 45 a 52.
Referência Bibliográfica deste Trabalho (ABNT: NBR-6023/2000):
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. 500 Anos de Direito Administrativo Brasileiro.
Revista Eletrônica de Direito do Estado, Salvador, Instituto de Direito Público da
Bahia, nº. 5, janeiro/fevereiro/março, 2006. Disponível na Internet:
<http://www.direitodoestado.com.br>. Acesso em: xx de xxxxxxxx de xxxx
Obs. Substituir x por dados da data de acesso ao site www.direitodoestado.com.br
Publicação Impressa:
Texto publicado originalmente na Revista de Direito Administrativo, vol. 212, págs.
49/56; Revista da Faculdade de Direito de S. Bernardo do campo, vol. 4, dez/1998,
págs. 45 a 52.
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