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Reforma do Marco Legal do Terceiro Setor no Brasil
Publicado originalmente em Revista de Direito Administrativo (RDA)
Fonte original: Revista de Direito Administrativo (RDA), v. 214, 1998
Como citar (ABNT)
MODESTO, Paulo. Reforma do Marco Legal do Terceiro Setor no Brasil. Revista de Direito Administrativo (RDA), v. 214, 1998. Disponível em: https://periodicos.fgv.br/rda/index. Acesso em: 09 nov. 2026.
TemasAtos administrativosTerceiro SetorServiços públicosConstitucionalPrincípiosControle de ResultadoDireito AdquiridoRegime JurídicoConselho de AdministraçãoOrganizações SociaisInteresse PúblicoContraditório
Citação acadêmica
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ABNT
MODESTO, Paulo. Reforma do Marco Legal do Terceiro Setor no Brasil. author_upload, 2026. Disponível em: https://periodicos.fgv.br/rda/index. Acesso via: JurisTube — Acervo Digital de Direito. Disponível em: https://juristube.com.br/colunistas/paulo-modesto/reforma-do-marco-legal-do-terceiro-setor-no-brasil. Acesso em: 9 nov. 2026.
APA
Modesto, P. (2026). Reforma do Marco Legal do Terceiro Setor no Brasil. *author_upload*. https://periodicos.fgv.br/rda/index
Chicago
MODESTO, Paulo. 2026. “Reforma do Marco Legal do Terceiro Setor no Brasil.” *author_upload*. https://periodicos.fgv.br/rda/index
BibTeX
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}REFORMA DO MARCO LEGAL DO TERCEIRO SETOR NO BRASIL"
PAULO MODESTO"
i. introdução. 2. Vantagens e Desvantagens da Concessão de Títulos
Jurídicos Especiais a Entidades do Terceiro Setor. 3. Crise do Título de
Utilidade Pública. 4. O Título de Organização Social. 5. O Título de
Organização da Sociedade Civil de Caráter Público. 6. Resumo.
1. Introdução
As entidades constituídas com personalidade jurídica privada, mas de fins pú-
blicos, também conhecidas como entidades do terceiro setor, são tradicionalmente
identificadas pela legislação brasileira como entidades de utilidade pública. Para o
leigo, a denominação entidade de utilidade pública, à semelhança da recente deno-
minação organização social, designa uma espécie de entidade, uma forma especial
de organização, reconhecível prontamente no plano da realidade sensível. Mas se
trata de uma ilusão lingüística. Essas designações consistem apenas em títulos
jurídicos. Em princípio, títulos jurídicos que podem ser conferidos, suspensos ou
retirados. Essas expressões não traduzem uma forma de pessoa jurídica privada.
Nem informam uma qualidade inata ou traço original de qualquer espécie de enti-
• Texto escrito para publicação em coletânea organizada pela UNESCO - Organização das Nações
Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura, dentro do projeto Revisão da Estrutura Jurídica e Normativa
do Terceiro Setor, cuja coordenação é chefiada no Brasil pelo Prof. Joaquim Falcão. Agradeço aos
coordenadores do projeto a autorização para publicação isolada do texto em revistas jurídicas
especializadas .
•• Professor de Direito da Universidade Federal da Bahia. Professor e Coordenador do Curso de
Especialização em Direito Público da UNIFACS. Ex-Assessor Especial do Ministro da Administração
Federal e Reforma do Estado para a Reforma Constitucional (1995-1998). Membro do Ministério Público
do Estado da Bahia, do Instituto Brasileiro de Direito Administrativo e do Instituto de Advogados do
Estado da Bahia. Conselheiro Técnico da Sociedade Brasileira de Direito Público. E-mail:
paulomodesto@yahoo.com
R. Dir. Adm., Rio de Janeiro, 214: 55-68, out./dez. 1998
PAULO MODESTO"
i. introdução. 2. Vantagens e Desvantagens da Concessão de Títulos
Jurídicos Especiais a Entidades do Terceiro Setor. 3. Crise do Título de
Utilidade Pública. 4. O Título de Organização Social. 5. O Título de
Organização da Sociedade Civil de Caráter Público. 6. Resumo.
1. Introdução
As entidades constituídas com personalidade jurídica privada, mas de fins pú-
blicos, também conhecidas como entidades do terceiro setor, são tradicionalmente
identificadas pela legislação brasileira como entidades de utilidade pública. Para o
leigo, a denominação entidade de utilidade pública, à semelhança da recente deno-
minação organização social, designa uma espécie de entidade, uma forma especial
de organização, reconhecível prontamente no plano da realidade sensível. Mas se
trata de uma ilusão lingüística. Essas designações consistem apenas em títulos
jurídicos. Em princípio, títulos jurídicos que podem ser conferidos, suspensos ou
retirados. Essas expressões não traduzem uma forma de pessoa jurídica privada.
Nem informam uma qualidade inata ou traço original de qualquer espécie de enti-
• Texto escrito para publicação em coletânea organizada pela UNESCO - Organização das Nações
Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura, dentro do projeto Revisão da Estrutura Jurídica e Normativa
do Terceiro Setor, cuja coordenação é chefiada no Brasil pelo Prof. Joaquim Falcão. Agradeço aos
coordenadores do projeto a autorização para publicação isolada do texto em revistas jurídicas
especializadas .
•• Professor de Direito da Universidade Federal da Bahia. Professor e Coordenador do Curso de
Especialização em Direito Público da UNIFACS. Ex-Assessor Especial do Ministro da Administração
Federal e Reforma do Estado para a Reforma Constitucional (1995-1998). Membro do Ministério Público
do Estado da Bahia, do Instituto Brasileiro de Direito Administrativo e do Instituto de Advogados do
Estado da Bahia. Conselheiro Técnico da Sociedade Brasileira de Direito Público. E-mail:
paulomodesto@yahoo.com
R. Dir. Adm., Rio de Janeiro, 214: 55-68, out./dez. 1998
dade. Dizer de alguma entidade que ela é .. de utilidade pública" ou .. organização
social" significa dizer que ela recebeu e mantém o correspondente título jurídico.
No Brasil, recentemente, instalou-se com intensidade incomum o debate sobre
a utilidade e a adequação à realidade dos nossos dias do tradicional título de utilidade
pública. Discussões dentro e fora do aparelho do Estado, envolvendo inclusive
entidades do terceiro setor, propuseram saídas para o que pode ser denominado como
a crise do título de utilidade pública. Algumas saídas ganharam a forma de lei (v.g.,
Lei n. 9.637, de 15 de maio de 1998 - Organizações Sociais); outras, constam em
projetos de lei em discussão no Congresso Nacional (v.g., Projeto de Lei n. 4.690,
apresentado em 28 de agosto de 1998 - Organizações da Sociedade Civil de Caráter
Público).
A discussão da matéria admite ângulos distintos de análise (administrativo,
econômico, político, jurídico, histórico, social etc.). No aspecto jurídico, no entanto,
a discussão não apenas tem sido limitada, com poucos estudos sobre o tema, mas
também restrita a uma interpretação do conteúdo da legislação existente, com vista
a aplicação do direito vigente. No momento, porém, além da tarefa de compreensão
para aplicação, tradicional entre os juristas, parece fundamental realizar também o
que se tem denominado avaliação da legislação (CHEV ALLIER, 1992: 18-22;
ATIENZA, 1997:64 e segs.). Nesta última abordagem, a atenção do jurista técnico
não se concentra na fase da aplicação da norma legal, mas na fase de sua elaboração
(avaliação legislativa ex ante) ou na fase subseqüente dos efeitos por ela produzidos
ou a produzir (avaliação legislativa ex post).
É comum dizer-se que a avaliação legislativa é tarefa não jurídica. Essa afir-
mação envolve, no entanto, uma dupla incompreensão. Primeiro, uma incompreensão
sobre o papel dos juristas. Segundo, uma incompreensão sobre as formas de ava-
liação da legislação vigente ou em estado de produção.
Os juristas não são (ou não devem ser) simples leguleios da lei. Não são simples
espectadores do processo legislativo. O saber dos juristas é um saber de protago-
nistas, pois mediante o discurso dos juristas são estabelecidas decisões ou condições
para a tomada de decisões jurídicas. Isso ocorre porque, enquanto a maior parte das
ciências opera com um objeto dado, que o cientista pressupõe como uma unidade
estável, o objeto do jurista é um objeto lingüístico, socialmente condicionado, que
se elabora e apresenta ao domínio público mediante a decisão interpretativa. Esta é
a razão de se dizer, não sem algum exagero, que o objeto do saber do jurista não é
algo dado ao seu conhecimento, mas o resultado do seu labor. Sobremais, os juristas
tendem a ser vistos como agentes sociais que monopolizam o discurso técnico sobre
as normas da coletividade. com condições de antecipar as conseqüências negativas
e positivas da aplicação das normas jurídicas aprovadas ou em fase de aprovação,
propor novas pautas de solução de conflitos, bem como capacidade de enquadrar de
forma argumentativa os novos conflitos no interior do direito já existente, enfraque-
cendo ou eliminando temporariamente conflitos (FERRAZ JR., 1994: 280-1;
1980:149 e segs.; MODESTO, 1997:197-8).
De outra parte, a avaliação da legislação não precisa ser limitada a meras
apurações empíricas, realizadas com o instrumental da sociologia geral ou jurídica,
da ciência política ou da administração, com vistas a determinar se os objetivos da
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social" significa dizer que ela recebeu e mantém o correspondente título jurídico.
No Brasil, recentemente, instalou-se com intensidade incomum o debate sobre
a utilidade e a adequação à realidade dos nossos dias do tradicional título de utilidade
pública. Discussões dentro e fora do aparelho do Estado, envolvendo inclusive
entidades do terceiro setor, propuseram saídas para o que pode ser denominado como
a crise do título de utilidade pública. Algumas saídas ganharam a forma de lei (v.g.,
Lei n. 9.637, de 15 de maio de 1998 - Organizações Sociais); outras, constam em
projetos de lei em discussão no Congresso Nacional (v.g., Projeto de Lei n. 4.690,
apresentado em 28 de agosto de 1998 - Organizações da Sociedade Civil de Caráter
Público).
A discussão da matéria admite ângulos distintos de análise (administrativo,
econômico, político, jurídico, histórico, social etc.). No aspecto jurídico, no entanto,
a discussão não apenas tem sido limitada, com poucos estudos sobre o tema, mas
também restrita a uma interpretação do conteúdo da legislação existente, com vista
a aplicação do direito vigente. No momento, porém, além da tarefa de compreensão
para aplicação, tradicional entre os juristas, parece fundamental realizar também o
que se tem denominado avaliação da legislação (CHEV ALLIER, 1992: 18-22;
ATIENZA, 1997:64 e segs.). Nesta última abordagem, a atenção do jurista técnico
não se concentra na fase da aplicação da norma legal, mas na fase de sua elaboração
(avaliação legislativa ex ante) ou na fase subseqüente dos efeitos por ela produzidos
ou a produzir (avaliação legislativa ex post).
É comum dizer-se que a avaliação legislativa é tarefa não jurídica. Essa afir-
mação envolve, no entanto, uma dupla incompreensão. Primeiro, uma incompreensão
sobre o papel dos juristas. Segundo, uma incompreensão sobre as formas de ava-
liação da legislação vigente ou em estado de produção.
Os juristas não são (ou não devem ser) simples leguleios da lei. Não são simples
espectadores do processo legislativo. O saber dos juristas é um saber de protago-
nistas, pois mediante o discurso dos juristas são estabelecidas decisões ou condições
para a tomada de decisões jurídicas. Isso ocorre porque, enquanto a maior parte das
ciências opera com um objeto dado, que o cientista pressupõe como uma unidade
estável, o objeto do jurista é um objeto lingüístico, socialmente condicionado, que
se elabora e apresenta ao domínio público mediante a decisão interpretativa. Esta é
a razão de se dizer, não sem algum exagero, que o objeto do saber do jurista não é
algo dado ao seu conhecimento, mas o resultado do seu labor. Sobremais, os juristas
tendem a ser vistos como agentes sociais que monopolizam o discurso técnico sobre
as normas da coletividade. com condições de antecipar as conseqüências negativas
e positivas da aplicação das normas jurídicas aprovadas ou em fase de aprovação,
propor novas pautas de solução de conflitos, bem como capacidade de enquadrar de
forma argumentativa os novos conflitos no interior do direito já existente, enfraque-
cendo ou eliminando temporariamente conflitos (FERRAZ JR., 1994: 280-1;
1980:149 e segs.; MODESTO, 1997:197-8).
De outra parte, a avaliação da legislação não precisa ser limitada a meras
apurações empíricas, realizadas com o instrumental da sociologia geral ou jurídica,
da ciência política ou da administração, com vistas a determinar se os objetivos da
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norma legal foram atendidos (eficácia prática da norma), apurar qual a sua específica
relação de custo-benefício (eficiência da norma) ou o grau de adesão que ela obtém
do público (grau de legitimação). Faz-se também avaliação legislativa quando se
apura a compatibilidade entre os propósitos declarados na norma e o resultado
normativo final. bem como a congruência dos objetivos normativos com as possíveis
conseqüências da inteira aplicação do modelo legal.
Neste trabalho, procurando utilizar uma linguagem acessível, esboço uma breve
avaliação sobre a crise do título de utilidade pública. bem como sobre a concordância
dos novos títulos jurídicos (o título de organização social e o título de organização
da sociedade civil de caráter público) face aos propósitos que enunciam. Tenta-se
sugerir, ainda, soluções técnicas para correção de lacunas e inconsistências perce-
bidas nos dois últimos títulos referidos, com vistas ao seu aperfeiçoamento. Este
trabalho, de certo modo, continua a exploração do tema sobre o marco legal do
terceiro setor iniciada em artigo anterior (MODESTO, 1997). No entanto, ao con-
trário do artigo referido, este trabalho propõe uma discussão avaliativa dos resultados
alcançados com os textos normativos disponíveis no plano da União e não uma
discussão analítica do tema. Mas não se abandona por completo a perspectiva
analítica; o texto inicia exatamente com uma análise das vantagens e desvantagens
da concessão de títulos jurídicos especiais a entidades do terceiro setor. Trata-se
de tarefa que não é isenta de dificuldades, mas que parece urgente empreender.
2. Vantagens e desvantagens da concessão de títulos jurídicos especiais a
entidades do terceiro setor
A concessão caso a caso de títulos jurídicos especiais a entidades do terceiro
setor parece atender a pelo menos três propósitos. Em primeiro lugar, diferenciar
as entidades qualificadas, beneficiadas com o título, relativamente às entidades
comuns, destituídas dessa especial qualidade jurídica. Essa diferenciação permite
inserir as entidades qualificadas em um regime jurídico específico. Em segundo
lugar, a concessão do título permite padronizar o tratamento normativo de entidades
que apresentem características comuns relevantes. evitando o tratamento legal
casuístico dessas entidades. Em terceiro lugar, a outorga de títulos permite o esta-
belecimento de um mecanismo de controle de aspectos da atividade das entidades
qualificadas, flexível por excelência, entre outras razões, porque o título funciona
como um instrumento que admite não apenas concessão, mas também suspensão e
cancelamento.
A realização desses propósitos, necessariamente interrelacionados, em princípio
pode ser vista como vantajosa e reveladora das funções desempenhadas pelos títulos
jurídicos, em especial as funções de certificação. padronização e controle jurídico.
Sem dúvida, as entidades que recebem o título são vistas como entidades certificadas.
que possuem uma qualidade jurídica específica, o que usualmente lhes garante um
regime de benefícios e apoios especiais previstos na lei apenas para as entidades
qualificadas. Passam a receber enquadramento jurídico distinto do comum, pelo
simples fato de receberem ou manterem o título especial. Em princípio, salvo pre-
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relação de custo-benefício (eficiência da norma) ou o grau de adesão que ela obtém
do público (grau de legitimação). Faz-se também avaliação legislativa quando se
apura a compatibilidade entre os propósitos declarados na norma e o resultado
normativo final. bem como a congruência dos objetivos normativos com as possíveis
conseqüências da inteira aplicação do modelo legal.
Neste trabalho, procurando utilizar uma linguagem acessível, esboço uma breve
avaliação sobre a crise do título de utilidade pública. bem como sobre a concordância
dos novos títulos jurídicos (o título de organização social e o título de organização
da sociedade civil de caráter público) face aos propósitos que enunciam. Tenta-se
sugerir, ainda, soluções técnicas para correção de lacunas e inconsistências perce-
bidas nos dois últimos títulos referidos, com vistas ao seu aperfeiçoamento. Este
trabalho, de certo modo, continua a exploração do tema sobre o marco legal do
terceiro setor iniciada em artigo anterior (MODESTO, 1997). No entanto, ao con-
trário do artigo referido, este trabalho propõe uma discussão avaliativa dos resultados
alcançados com os textos normativos disponíveis no plano da União e não uma
discussão analítica do tema. Mas não se abandona por completo a perspectiva
analítica; o texto inicia exatamente com uma análise das vantagens e desvantagens
da concessão de títulos jurídicos especiais a entidades do terceiro setor. Trata-se
de tarefa que não é isenta de dificuldades, mas que parece urgente empreender.
2. Vantagens e desvantagens da concessão de títulos jurídicos especiais a
entidades do terceiro setor
A concessão caso a caso de títulos jurídicos especiais a entidades do terceiro
setor parece atender a pelo menos três propósitos. Em primeiro lugar, diferenciar
as entidades qualificadas, beneficiadas com o título, relativamente às entidades
comuns, destituídas dessa especial qualidade jurídica. Essa diferenciação permite
inserir as entidades qualificadas em um regime jurídico específico. Em segundo
lugar, a concessão do título permite padronizar o tratamento normativo de entidades
que apresentem características comuns relevantes. evitando o tratamento legal
casuístico dessas entidades. Em terceiro lugar, a outorga de títulos permite o esta-
belecimento de um mecanismo de controle de aspectos da atividade das entidades
qualificadas, flexível por excelência, entre outras razões, porque o título funciona
como um instrumento que admite não apenas concessão, mas também suspensão e
cancelamento.
A realização desses propósitos, necessariamente interrelacionados, em princípio
pode ser vista como vantajosa e reveladora das funções desempenhadas pelos títulos
jurídicos, em especial as funções de certificação. padronização e controle jurídico.
Sem dúvida, as entidades que recebem o título são vistas como entidades certificadas.
que possuem uma qualidade jurídica específica, o que usualmente lhes garante um
regime de benefícios e apoios especiais previstos na lei apenas para as entidades
qualificadas. Passam a receber enquadramento jurídico distinto do comum, pelo
simples fato de receberem ou manterem o título especial. Em princípio, salvo pre-
57
visão legal, esse título independe de um juízo sobre o mérito da atuação da entidade,
relacionando-se apenas com o atendimento dos requisitos de concessão do título e
com o atendimento das exigências de manutenção de título. se houver. Por outro
lado, a concessão de um título padrão libera o legislador da tarefa de criar a cada
momento vantagens e benefícios ad hoc. de forma isolada, em favor de entidades
que exercitem atividades de interesse coletivo. O legislador limita-se a fixar bene-
fícios e obrigações especiais para um número indeterminado de entidades da socie-
dade civil, presentes e futuras, furtando-se a uma atuação casuística. Por fim, na
medida em que o título assume o papel de veículo que introduz a entidade no regime
jurídico especial, mais favorável, vem a servir também de instrumento no controle
das entidades qualificadas, pois aquelas que se desviam de suas missões podem ser
penalizadas com a cassação ou suspensão do título, perdendo as vantagens anterior-
mente usufruídas. Neste regime, não há direito adquirido ao título, ou às vantagens
a ele associadas, conformadoras do regime jurídico especial, quando a entidade viola
as exigências de sua válida manutenção.
Mas existem também desvantagens que podem ser associadas ao mecanismo de
concessão de títulos jurídicos especiais a entidades do terceiro setor. São efeitos
perversos. efeitos eventuais ou não desejados dessa técnica jurídica, mas que não
podem ser desconsiderados por completo. Para simplificar, vinculo-os às funções
básicas dos títulos jurídicos. Assim, ligado à função de certificação surge a possibi-
lidade de certificação indevida, realizada sem critério, por ato administrativo ou lei
casuística, como perversão de muitas vezes difícil controle. A concessão graciosa e
indevida do título pode revelar tanto afrouxidão dos critérios utilizados para reco-
nhecimento do título pela autoridade competente quanto hipótese de clara fraude,
violação intencional do modelo legal geral na matéria. A reiteração de certificações
indevidas produz com o tempo uma erosão da credibilidade do título, pois este deixa
de servir efetivamente como instrumento de identificação de uma certo tipo de
entidade, para ser confundido com uma simples exigência legal. As entidades são
divididas em "autênticas" e "inautênticas", independentemente de possuírem ou
não o título, perdendo este em parte a sua função de certificação, ao menos para fins
simbólicos. A segunda desvantagem da técnica, ou perversão possível do modelo, é
o risco da padronização excessiva de vantagens e obrigações legais para entidades
distintas. Isso ocorre quase inevitavelmente quando as exigências para concessão do
título são muito genéricas, isto é, quando a lei não cuida de realizar distinções
importantes e adota uma formulação excessivamente abrangente. Neste caso, o título
deixa de ser visto como útil ou adequado por segmentos do terceiro setor, perdendo
atratividade e estimulando a criação de novos títulos. A terceira desvantagem da
técnica de concessão de títulos é a margem de insegurança jurídica que essa técnica
embute. Na medida em que a manutenção do título está condicionada geralmente ao
cumprimento continuado de certas exigências, que são periodicamente aferidas pela
autoridade competente, a entidade qualificada encontra-se periodicamente sujeita a
eventual ocorrência de desvios no sistema de controle, com graves repercussões na
sua condição jurídica enquanto sujeito de direitos e obrigações. Esse problema ou
risco é maior na ausência de uma previsão normativa clara sobre o modo de proces-
samento do controle administrativo exigido para a continuidade do título, máxime
58
relacionando-se apenas com o atendimento dos requisitos de concessão do título e
com o atendimento das exigências de manutenção de título. se houver. Por outro
lado, a concessão de um título padrão libera o legislador da tarefa de criar a cada
momento vantagens e benefícios ad hoc. de forma isolada, em favor de entidades
que exercitem atividades de interesse coletivo. O legislador limita-se a fixar bene-
fícios e obrigações especiais para um número indeterminado de entidades da socie-
dade civil, presentes e futuras, furtando-se a uma atuação casuística. Por fim, na
medida em que o título assume o papel de veículo que introduz a entidade no regime
jurídico especial, mais favorável, vem a servir também de instrumento no controle
das entidades qualificadas, pois aquelas que se desviam de suas missões podem ser
penalizadas com a cassação ou suspensão do título, perdendo as vantagens anterior-
mente usufruídas. Neste regime, não há direito adquirido ao título, ou às vantagens
a ele associadas, conformadoras do regime jurídico especial, quando a entidade viola
as exigências de sua válida manutenção.
Mas existem também desvantagens que podem ser associadas ao mecanismo de
concessão de títulos jurídicos especiais a entidades do terceiro setor. São efeitos
perversos. efeitos eventuais ou não desejados dessa técnica jurídica, mas que não
podem ser desconsiderados por completo. Para simplificar, vinculo-os às funções
básicas dos títulos jurídicos. Assim, ligado à função de certificação surge a possibi-
lidade de certificação indevida, realizada sem critério, por ato administrativo ou lei
casuística, como perversão de muitas vezes difícil controle. A concessão graciosa e
indevida do título pode revelar tanto afrouxidão dos critérios utilizados para reco-
nhecimento do título pela autoridade competente quanto hipótese de clara fraude,
violação intencional do modelo legal geral na matéria. A reiteração de certificações
indevidas produz com o tempo uma erosão da credibilidade do título, pois este deixa
de servir efetivamente como instrumento de identificação de uma certo tipo de
entidade, para ser confundido com uma simples exigência legal. As entidades são
divididas em "autênticas" e "inautênticas", independentemente de possuírem ou
não o título, perdendo este em parte a sua função de certificação, ao menos para fins
simbólicos. A segunda desvantagem da técnica, ou perversão possível do modelo, é
o risco da padronização excessiva de vantagens e obrigações legais para entidades
distintas. Isso ocorre quase inevitavelmente quando as exigências para concessão do
título são muito genéricas, isto é, quando a lei não cuida de realizar distinções
importantes e adota uma formulação excessivamente abrangente. Neste caso, o título
deixa de ser visto como útil ou adequado por segmentos do terceiro setor, perdendo
atratividade e estimulando a criação de novos títulos. A terceira desvantagem da
técnica de concessão de títulos é a margem de insegurança jurídica que essa técnica
embute. Na medida em que a manutenção do título está condicionada geralmente ao
cumprimento continuado de certas exigências, que são periodicamente aferidas pela
autoridade competente, a entidade qualificada encontra-se periodicamente sujeita a
eventual ocorrência de desvios no sistema de controle, com graves repercussões na
sua condição jurídica enquanto sujeito de direitos e obrigações. Esse problema ou
risco é maior na ausência de uma previsão normativa clara sobre o modo de proces-
samento do controle administrativo exigido para a continuidade do título, máxime
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------------------------
quando faltam normas que assegurem às entidades garantias contra o exercício
abusivo ou persecutório da prerrogativa de controle pela autoridade. Algumas dessas
desvantagens e perversões encontramos exemplarmente realizadas pelo título de
utilidade pública.
3. Crise do título de utilidade pública
A discussão atual sobre novos títulos jurídicos para as entidades da sociedade
social de fins públicos é incompreensível sem a percepção da crise do título de
utilidade pública, regido no plano federal ainda a partir fundamentalmente da Lei n.)
91, de 28 de agosto de 1935, alterada em aspectos secundários ao longo do tempo,
por um lado, e, por outro, da crise também do modo de atuação do Estado nos
serviços sociais.
É sabido que o Estado atualmente não tem condições de monopolizar a prestação
direta, executiva, do todos os serviços sociais de interesse coletivo. Estes podem ser
executados por outros sujeitos, como associações de usuários, fundações ou organi-
zações não governamentais sem fins lucrativos, sob acompanhamento e financia-
mento do Estado. Não prover diretamente o serviço não quer dizer tomar-se irres-
ponsável perante essas necessidades sociais básicas. Não se trata de reduzir o Estado
a mero ente regulador. O Estado apenas regulador é o Estado Mínimo, utopia
conservadora insustentável ante as desigualdades das sociedades atuais. Não é este
o Estado que se espera resulte das reformas em curso em todo o mundo. O Estado
deve ser regulador e promotor dos serviços sociais básicos e econômicos estratégicos.
Precisa garantir a prestação de serviços de saúde de forma universal, mas não deter
o domínio de todos os hospitais necessários; precisa assegurar o oferecimento de
ensino de qualidade aos cidadãos, mas não estatizar todo o ensino. Os serviços sociais
devem ser fortemente financiados pelo Estado, assegurados de forma imparcial pelo
Estado, mas não necessariamente realizados pelo aparato do Estado. Neste contexto,
crescem de importância os entes "públicos não-estatais". (BRESSER PEREIRA,
1996: 285-87; 1997: 25-31; CUNIL GRAU, 1996: 126-137). Na verdade, não existe
impedimento constitucional algum à assunção por particulares de tarefas e missões
de interesse social em colaboração com a administração pública. Desde de que
cumpridos requisitos de salvaguarda do interesse público, mais intensos e onerosos
quanto mais ampla for a transferência de encargos e recursos, a cooperação é lícita
e até mesmo estimulada pela Constituição da República (MODESTO, 1997: 204-07).
Essa parceria, no entanto, exige na relação do Estado com as organizações não
governamentais a ocorrência em grau adequado de confiança e lealdade recíproca,
bem como sincera e mútua concordância em tomo de propósitos comuns.
São qualidades de relação que devem encontrar assento ou pelo menos resso-
nância na legislação. Mas não é o que ocorre. A legislação básica sobre utilidade
pública no âmbito da União tem sido um dos principais problemas para o fortaleci-
mento do terceiro setor no país. Não por ser detalhista ou limitadora. Mas exatamente
pela razão contrária. A legislação básica na matéria, em especial no plano federal,
é deficiente, lacônica, deixando uma enorme quantidade de temas sem cobertura
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quando faltam normas que assegurem às entidades garantias contra o exercício
abusivo ou persecutório da prerrogativa de controle pela autoridade. Algumas dessas
desvantagens e perversões encontramos exemplarmente realizadas pelo título de
utilidade pública.
3. Crise do título de utilidade pública
A discussão atual sobre novos títulos jurídicos para as entidades da sociedade
social de fins públicos é incompreensível sem a percepção da crise do título de
utilidade pública, regido no plano federal ainda a partir fundamentalmente da Lei n.)
91, de 28 de agosto de 1935, alterada em aspectos secundários ao longo do tempo,
por um lado, e, por outro, da crise também do modo de atuação do Estado nos
serviços sociais.
É sabido que o Estado atualmente não tem condições de monopolizar a prestação
direta, executiva, do todos os serviços sociais de interesse coletivo. Estes podem ser
executados por outros sujeitos, como associações de usuários, fundações ou organi-
zações não governamentais sem fins lucrativos, sob acompanhamento e financia-
mento do Estado. Não prover diretamente o serviço não quer dizer tomar-se irres-
ponsável perante essas necessidades sociais básicas. Não se trata de reduzir o Estado
a mero ente regulador. O Estado apenas regulador é o Estado Mínimo, utopia
conservadora insustentável ante as desigualdades das sociedades atuais. Não é este
o Estado que se espera resulte das reformas em curso em todo o mundo. O Estado
deve ser regulador e promotor dos serviços sociais básicos e econômicos estratégicos.
Precisa garantir a prestação de serviços de saúde de forma universal, mas não deter
o domínio de todos os hospitais necessários; precisa assegurar o oferecimento de
ensino de qualidade aos cidadãos, mas não estatizar todo o ensino. Os serviços sociais
devem ser fortemente financiados pelo Estado, assegurados de forma imparcial pelo
Estado, mas não necessariamente realizados pelo aparato do Estado. Neste contexto,
crescem de importância os entes "públicos não-estatais". (BRESSER PEREIRA,
1996: 285-87; 1997: 25-31; CUNIL GRAU, 1996: 126-137). Na verdade, não existe
impedimento constitucional algum à assunção por particulares de tarefas e missões
de interesse social em colaboração com a administração pública. Desde de que
cumpridos requisitos de salvaguarda do interesse público, mais intensos e onerosos
quanto mais ampla for a transferência de encargos e recursos, a cooperação é lícita
e até mesmo estimulada pela Constituição da República (MODESTO, 1997: 204-07).
Essa parceria, no entanto, exige na relação do Estado com as organizações não
governamentais a ocorrência em grau adequado de confiança e lealdade recíproca,
bem como sincera e mútua concordância em tomo de propósitos comuns.
São qualidades de relação que devem encontrar assento ou pelo menos resso-
nância na legislação. Mas não é o que ocorre. A legislação básica sobre utilidade
pública no âmbito da União tem sido um dos principais problemas para o fortaleci-
mento do terceiro setor no país. Não por ser detalhista ou limitadora. Mas exatamente
pela razão contrária. A legislação básica na matéria, em especial no plano federal,
é deficiente, lacônica, deixando uma enorme quantidade de temas sem cobertura
59
legal e sob o comando da discrição de autoridades administrativas. Essa lacuna de
cobertura facilitou a ocorrência de dois fenômenos conhecidos: (a) a proliferação
de entidades inautênticas, quando não de fachada, vinculadas a interesses políticos
menores, econômicos ou de grupos restritos; (b) o estímulo a processos de corrupção
no setor público.
Este estado de coisas foi facilitado ao longo do tempo por inexistir na legislação
federal a diferenciação clara entre entidades de favorecimento mútuo ou de fins
mútuos (dirigidas a proporcionar benefícios a um círculo restrito ou limitado de
sócios, inclusive mediante a cobrança de contribuições em dinheiro, facultativas ou
compulsórias) e as entidades de fins comunitários, de fins públicos ou de solidarie-
dade social (dirigidas a oferecer utilidades concretas ou benefícios especiais à
comunidade de um modo geral, sem considerar vínculos jurídicos especiais, quase
sempre de forma gratuita). Aos dois tipos de entidade a legislação vigente na matéria
confere o mesmo título jurídico, o título de utilidade pública, autorizando e mesmo
impondo um tratamento legal mais benéfico (renúncia fiscal, previsão de subvenções
sociais, contratação direta etc.), deixando ainda de prever qualquer forma mais
efetiva de controle de resultados e satisfazendo-se basicamente com a apresentação
periódica de documentos. Este caráter indiferenciado na referência às entidades do
terceiro setor (qualificam-se do mesmo modo creches e clubes, escolas comunitárias
e escolas privadas pagas etc.) e a debilidade do sistema de controle facilitou a
ocorrência de abusos importantes e fomentou a desconfiança em atividades e relações
de parceria em que confiança e probidade são valores fundamentais. Recorde-se o
"escândalo do orçamento" , esquema de malversação de recursos públicos, desco-
berto por acaso, consistente na utilização por um grupo razoável de parlamentares
federais de entidades filantrópicas de fachada, de papel, que eram por eles criadas
através de terceiros e por sua ação parlamentar recebiam vultosas somas de recursos
públicos sem qualquer compromisso efetivo com atividades relevantes em matéria
social ou em benefício da coletividade. É fortalecido, a partir desse episódio, o
fraseado segundo o qual existem entidades filantrópicas e "pilantrópicas", neolo-
gismo empregado para referir as filantrópicas inautênticas (BARROSO LEITE,
1997: 43). Neste contexto, são criadas condições para uma situação de suspeição
generalizada, de indefinição e perplexidade, indiscutivelmente negativa para o de-
senvolvimento entre os brasileiros de um voluntariado mais efetivo no país e,
conseqüentemente, do próprio terceiro setor no Brasil. Por voluntariado ou serviço
voluntário entende-se, conforme recente regulação, "a atividade não remunerada,
prestada por pessoa física a entidade pública de qualquer natureza ou instituição
privada de fins não lucrativos, que tenha objetivos cívicos, culturais, educacionais,
científicos, recreativos ou de assistência social, inclusive, mutualidade" (Lei n2
9.608, de 18.02.98).
4. O título de organização social
A Lei n. 9.637, de 15 de maio de 1998, criou no âmbito da União um novo
título jurídico, o título de organização social, como uma das respostas à crise do
60
cobertura facilitou a ocorrência de dois fenômenos conhecidos: (a) a proliferação
de entidades inautênticas, quando não de fachada, vinculadas a interesses políticos
menores, econômicos ou de grupos restritos; (b) o estímulo a processos de corrupção
no setor público.
Este estado de coisas foi facilitado ao longo do tempo por inexistir na legislação
federal a diferenciação clara entre entidades de favorecimento mútuo ou de fins
mútuos (dirigidas a proporcionar benefícios a um círculo restrito ou limitado de
sócios, inclusive mediante a cobrança de contribuições em dinheiro, facultativas ou
compulsórias) e as entidades de fins comunitários, de fins públicos ou de solidarie-
dade social (dirigidas a oferecer utilidades concretas ou benefícios especiais à
comunidade de um modo geral, sem considerar vínculos jurídicos especiais, quase
sempre de forma gratuita). Aos dois tipos de entidade a legislação vigente na matéria
confere o mesmo título jurídico, o título de utilidade pública, autorizando e mesmo
impondo um tratamento legal mais benéfico (renúncia fiscal, previsão de subvenções
sociais, contratação direta etc.), deixando ainda de prever qualquer forma mais
efetiva de controle de resultados e satisfazendo-se basicamente com a apresentação
periódica de documentos. Este caráter indiferenciado na referência às entidades do
terceiro setor (qualificam-se do mesmo modo creches e clubes, escolas comunitárias
e escolas privadas pagas etc.) e a debilidade do sistema de controle facilitou a
ocorrência de abusos importantes e fomentou a desconfiança em atividades e relações
de parceria em que confiança e probidade são valores fundamentais. Recorde-se o
"escândalo do orçamento" , esquema de malversação de recursos públicos, desco-
berto por acaso, consistente na utilização por um grupo razoável de parlamentares
federais de entidades filantrópicas de fachada, de papel, que eram por eles criadas
através de terceiros e por sua ação parlamentar recebiam vultosas somas de recursos
públicos sem qualquer compromisso efetivo com atividades relevantes em matéria
social ou em benefício da coletividade. É fortalecido, a partir desse episódio, o
fraseado segundo o qual existem entidades filantrópicas e "pilantrópicas", neolo-
gismo empregado para referir as filantrópicas inautênticas (BARROSO LEITE,
1997: 43). Neste contexto, são criadas condições para uma situação de suspeição
generalizada, de indefinição e perplexidade, indiscutivelmente negativa para o de-
senvolvimento entre os brasileiros de um voluntariado mais efetivo no país e,
conseqüentemente, do próprio terceiro setor no Brasil. Por voluntariado ou serviço
voluntário entende-se, conforme recente regulação, "a atividade não remunerada,
prestada por pessoa física a entidade pública de qualquer natureza ou instituição
privada de fins não lucrativos, que tenha objetivos cívicos, culturais, educacionais,
científicos, recreativos ou de assistência social, inclusive, mutualidade" (Lei n2
9.608, de 18.02.98).
4. O título de organização social
A Lei n. 9.637, de 15 de maio de 1998, criou no âmbito da União um novo
título jurídico, o título de organização social, como uma das respostas à crise do
60
título de utilidade pública. A lei estabeleceu os requIsitos para investir alguma
entidade privada sem fins lucrativos desta qualidade jurídica e diversas normas de
relacionamento do Estado com as entidades privadas assim qualificadas, constituídas
sob as formas estruturais comuns do direito civil (fundações ou associações). Na
verdade, a denominação organização social, como frisado anteriormente, designa
apenas as entidades privadas, fundações ou associações, sem fins lucrativos, que
usufruem do título de organização social. De fato, o modelo normativo das organi-
zações sociais não se dedica a criar ou constituir uma nova forma de pessoa jurídica,
como muitos afirmam.
As organizações sociais definem-se como instituições do terceiro setor (pessoas
privadas de fins públicos, sem finalidade lucrativa, constituídas voluntariamente por
particulares, auxiliares do Estado na persecução de atividades de conteúdo social
relevante). Mas ser organização social não significa apresentar uma estrutura jurídica
inovadora, mas possuir um título jurídico especial, conferido pelo Poder Público em
vista do atendimento de requisitos gerais de constituição e funcionamento previstos
expressamente em lei. Esses requisitos são de adesão voluntária por parte das
entidades privadas e estão dirigidos a assegurar a persecução efetiva e as garantias
necessárias a uma relação de confiança e parceria entre a entidade privada e o Poder
Público.
O título de organização social, conferido pelo Poder Público, faz incidir sobre
as instituições reconhecidas um plexo de disposições jurídicas especiais, que asse-
guram vantagens e sujeições incomuns para as tradicionais pessoas jurídicas quali-
ficadas pelo título de utilidade pública. Em qualquer dos dois títulos referidos, porém,
dá-se um plus à personalidade jurídica das entidades privadas, que passam a gozar
de benefícios especiais não extensíveis às demais pessoas jurídicas privadas (bene-
fícios tributários e vantagens administrativas diversas).
A todo rigor, portanto, nenhuma entidade é constituída como organização social.
Ser organização social não se pode traduzir em uma qualidade inata, mas em uma
qualidade adquirida, resultado de um ato formal de reconhecimento do Poder
Público, facultativo e eventual, semelhante em muitos aspectos à qualificação
deferida às instituições privadas sem fins lucrativos quando recebem o título de
utilidade pública.
Existem indiscutivelmente diferenças e semelhanças entre os títulos de utilidade
pública e de organização social.
Os traços comuns são os seguintes:
1) a iniciativa privada voluntária na sua criação e na sua constituição;
2) a existência de limites gerais à livre constituição e funcionamento dos órgãos
de direção ou gerência como requisito para o exercício de ato posterior de reconhe-
cimento ou qualificação;
3) a afetação a uma finalidade de interesse público ou socialmente relevante;
4) o recebimento de favores especiais, subsídios, isenções e contribuições do
Estado;
5) a submissão a uma vigilância especial e a limitações de ordem administrativa
que vão além do simples poder de polícia exercido sobre as demais pessoas privadas;
61
entidade privada sem fins lucrativos desta qualidade jurídica e diversas normas de
relacionamento do Estado com as entidades privadas assim qualificadas, constituídas
sob as formas estruturais comuns do direito civil (fundações ou associações). Na
verdade, a denominação organização social, como frisado anteriormente, designa
apenas as entidades privadas, fundações ou associações, sem fins lucrativos, que
usufruem do título de organização social. De fato, o modelo normativo das organi-
zações sociais não se dedica a criar ou constituir uma nova forma de pessoa jurídica,
como muitos afirmam.
As organizações sociais definem-se como instituições do terceiro setor (pessoas
privadas de fins públicos, sem finalidade lucrativa, constituídas voluntariamente por
particulares, auxiliares do Estado na persecução de atividades de conteúdo social
relevante). Mas ser organização social não significa apresentar uma estrutura jurídica
inovadora, mas possuir um título jurídico especial, conferido pelo Poder Público em
vista do atendimento de requisitos gerais de constituição e funcionamento previstos
expressamente em lei. Esses requisitos são de adesão voluntária por parte das
entidades privadas e estão dirigidos a assegurar a persecução efetiva e as garantias
necessárias a uma relação de confiança e parceria entre a entidade privada e o Poder
Público.
O título de organização social, conferido pelo Poder Público, faz incidir sobre
as instituições reconhecidas um plexo de disposições jurídicas especiais, que asse-
guram vantagens e sujeições incomuns para as tradicionais pessoas jurídicas quali-
ficadas pelo título de utilidade pública. Em qualquer dos dois títulos referidos, porém,
dá-se um plus à personalidade jurídica das entidades privadas, que passam a gozar
de benefícios especiais não extensíveis às demais pessoas jurídicas privadas (bene-
fícios tributários e vantagens administrativas diversas).
A todo rigor, portanto, nenhuma entidade é constituída como organização social.
Ser organização social não se pode traduzir em uma qualidade inata, mas em uma
qualidade adquirida, resultado de um ato formal de reconhecimento do Poder
Público, facultativo e eventual, semelhante em muitos aspectos à qualificação
deferida às instituições privadas sem fins lucrativos quando recebem o título de
utilidade pública.
Existem indiscutivelmente diferenças e semelhanças entre os títulos de utilidade
pública e de organização social.
Os traços comuns são os seguintes:
1) a iniciativa privada voluntária na sua criação e na sua constituição;
2) a existência de limites gerais à livre constituição e funcionamento dos órgãos
de direção ou gerência como requisito para o exercício de ato posterior de reconhe-
cimento ou qualificação;
3) a afetação a uma finalidade de interesse público ou socialmente relevante;
4) o recebimento de favores especiais, subsídios, isenções e contribuições do
Estado;
5) a submissão a uma vigilância especial e a limitações de ordem administrativa
que vão além do simples poder de polícia exercido sobre as demais pessoas privadas;
61
6) sujeição ao controle do Tribunal de Contas e à fiscalização do Ministério
Público;
7) a necessidade de reconhecimento formal por parte do Estado, segundo um
procedimento especial regulado em lei;
8) a destinação legal do patrimônio social a outra entidade de mesma natureza,
em caso de extinção da entidade, não sendo permitido seja o patrimônio repartido
entre os membros da instituição; e
9) a submissão ao regime jurídico das pessoas de direito privado, com derroga-
ções de direito público.
Os traços diferenciais básicos são os seguintes:
1) os estatutos das organizações sociais devem prever e adotar determinado
modelo de composição para os seus órgãos de deliberação superior, inclusive pre-
vendo a participação necessária de representantes do Estado, como requisito para
permitir o ato posterior de qualificação pelo Poder Público;
2) o trespasse de bens e recursos públicos nas organizações sociais está condi-
cionado à assinatura de contratos de gestão com os órgãos competentes da adminis-
tração pública federal;
3) o estatuto da organização social deve prever, também como um requisito da
qualificação, sujeição da entidade à publicação anual no Diário Oficial da União do
relatório de execução do acordo ou contrato de gestão (relatório gerencial das
atividades desenvolvidas, apoiadas pelo Poder Público, e não apenas do relatório
formal da contabilidade da entidade);
4) o estatuto deve prever, como requisito de qualificação, regras rígidas de
reforma das finalidades sociais, bem como normas para a definição impessoal das
regras a serem adotadas para a remuneração do pessoal da entidade e para o sistema
de compras;
5) o estatuto ainda deve prever que a entidade estará sujeita a controle externo
de resultados, periódicos e a posteriori, realizado por comissão de avaliação com-
posta por especialistas de notória qualificação, especialmente destinado à verificação
do cumprimento do contrato ou acordo de gestão firmado com o Poder Público;
6) as entidades qualificadas como organizações sociais poderão utilizar bens
materiais e recursos humanos de entidades extintas do Estado, desde que a extinção
tenha sido realizada por lei específica;
7) as entidades qualificadas poderão também absorver atividades e contratos de
entidade extintas, também quando autorizados por lei, bem como os seus símbolos
designativos, desde que estes sejam seguidos obrigatoriamente do símbolo OS.
Parece evidente, por esta simples enumeração, que o marco legal das organiza-
ções sociais procura corrigir alguns dos desvios mais comuns do título de utilidade
pública. Neste modelo são estabelecidas exigências adicionais que tentam restringir
os estímulos legais apenas a entidades de fins comunitários, auto e hetero-limitadas
para a persecução objetiva de fins coletivos. Fecham-se as frestas para a qualificação
de entidades de favorecimento mútuo ou de fins mútuos. Neste sentido, consta da
lei exigência de adoção de regras impessoais para compras e plano de salários;
existência de colegiado superior composto por fundadores, personalidades da comu-
nidade e representantes do poder público; previsão de auditorias gerenciais e controle
62
Público;
7) a necessidade de reconhecimento formal por parte do Estado, segundo um
procedimento especial regulado em lei;
8) a destinação legal do patrimônio social a outra entidade de mesma natureza,
em caso de extinção da entidade, não sendo permitido seja o patrimônio repartido
entre os membros da instituição; e
9) a submissão ao regime jurídico das pessoas de direito privado, com derroga-
ções de direito público.
Os traços diferenciais básicos são os seguintes:
1) os estatutos das organizações sociais devem prever e adotar determinado
modelo de composição para os seus órgãos de deliberação superior, inclusive pre-
vendo a participação necessária de representantes do Estado, como requisito para
permitir o ato posterior de qualificação pelo Poder Público;
2) o trespasse de bens e recursos públicos nas organizações sociais está condi-
cionado à assinatura de contratos de gestão com os órgãos competentes da adminis-
tração pública federal;
3) o estatuto da organização social deve prever, também como um requisito da
qualificação, sujeição da entidade à publicação anual no Diário Oficial da União do
relatório de execução do acordo ou contrato de gestão (relatório gerencial das
atividades desenvolvidas, apoiadas pelo Poder Público, e não apenas do relatório
formal da contabilidade da entidade);
4) o estatuto deve prever, como requisito de qualificação, regras rígidas de
reforma das finalidades sociais, bem como normas para a definição impessoal das
regras a serem adotadas para a remuneração do pessoal da entidade e para o sistema
de compras;
5) o estatuto ainda deve prever que a entidade estará sujeita a controle externo
de resultados, periódicos e a posteriori, realizado por comissão de avaliação com-
posta por especialistas de notória qualificação, especialmente destinado à verificação
do cumprimento do contrato ou acordo de gestão firmado com o Poder Público;
6) as entidades qualificadas como organizações sociais poderão utilizar bens
materiais e recursos humanos de entidades extintas do Estado, desde que a extinção
tenha sido realizada por lei específica;
7) as entidades qualificadas poderão também absorver atividades e contratos de
entidade extintas, também quando autorizados por lei, bem como os seus símbolos
designativos, desde que estes sejam seguidos obrigatoriamente do símbolo OS.
Parece evidente, por esta simples enumeração, que o marco legal das organiza-
ções sociais procura corrigir alguns dos desvios mais comuns do título de utilidade
pública. Neste modelo são estabelecidas exigências adicionais que tentam restringir
os estímulos legais apenas a entidades de fins comunitários, auto e hetero-limitadas
para a persecução objetiva de fins coletivos. Fecham-se as frestas para a qualificação
de entidades de favorecimento mútuo ou de fins mútuos. Neste sentido, consta da
lei exigência de adoção de regras impessoais para compras e plano de salários;
existência de colegiado superior composto por fundadores, personalidades da comu-
nidade e representantes do poder público; previsão de auditorias gerenciais e controle
62
de resultados; fomento público condicionado à assinatura de contrato ou acordo de
gestão com o Poder Público, definidor de metas e tarefas a cumprir; responsabilização
direta dos dirigentes pela regular utilização dos recursos públicos vinculados ao
acordo de gestão, entre outras garantias atualmente não exigidas para o deferimento
do título de utilidade pública para as entidades privadas sem fins lucrativos. Ou seja,
pelo via da criação de um novo título jurídico (o título de organização social)
introduziu-se no sistema legal uma série de novas garantias e cautelas inexistentes
no sistema geral das entidades de utilidade pública, sem caráter burocrático ou
formalístico, destinadas a preservar de forma abrangente a finalidade pública destas
instituições, sem prejuízo das flexibilidades conferidas pela personalidade jurídica
de direito privado.
Mas tudo o que vem de ser dito não significa que o modelo abstrato das
organizações sociais seja perfeito ou imune a desvios. Embora ainda seja cedo para
uma avaliação adequada do modelo, preocupa o fato de terem sido apenas duas as
entidades qualificadas como organizações sociais no âmbito da União e idêntica a
forma de ambas serem qualificadas. Nos dois casos, a qualificação foi precedida de
extinção de entidade ou órgão público e a qualificação recaiu em entidades privadas
com pouco tempo de existência, sem serviços comprovados, sem qualquer capital
próprio, salvo o capital humano. Essa situação parece revelar a existência de lacunas
e inconsistências na lei, que merecem a meu sentir correção, para o próprio desen-
volvimento adequado do modelo.
Parece que convém amadurecer a experiência do modelo legal para exigir das
entidades candidatas à qualificação um tempo mínimo de atuação comprovada em
sua área de atividade; por exemplo, três anos, como na legislação federal reguladora
da concessão do título ou certificado de entidade de fins filantrópicos (Lei Orgânica
da Assistência Social, Lei 8.742, de 08.12.9~, c/c Decreto nº 2.536, de 06.04.98).
Evita-se assim, com prudente cautela, a existência de entidades ad hoc, sem maior
consistência, como beneficiárias do título. Protege-se também o novo título, com
essa simples medida, contra ensaios de erosão de sua credibilidade. Nas leis estaduais
sobre a qualificação de entidades como organizações sociais essa exigência já tem
sido admitida (v.g., Lei Complementar n. 846, de 4 de junho de 1998, do Estado de
São Paulo, exige comprovação de prestação de serviços próprios há mais de cinco
anos pela entidade candidata a qualificação como organização social).
Outra questão é exigir a existência de patrimônio ou qualificação técnica espe-
cial para a própria candidatura de uma entidade privada ao título de organização
social. Se se trata de colocar em prática uma parceria, é preciso estimular o ofere-
cimento de contrapartidas ao apoio do Estado, não parecendo suficiente considerar
como contrapartida o simples desempenho de atividade de relevância pública.
Além disso, a lei das organizações sociais é omissa quanto à necessidade do
Estado exigir no contrato de gestão com as organizações sociais contraprestação em
termos de certo percentual de serviços gratuitos diretamente prestados ao cidadão,
quando isso for cabível. Por exemplo, exigir a equivalência entre o valor das sub-
venções concedidas ou o valor do apoio em termos não financeiros oferecidos pelo
Estado e a prestação de serviços gratuitos.
63
gestão com o Poder Público, definidor de metas e tarefas a cumprir; responsabilização
direta dos dirigentes pela regular utilização dos recursos públicos vinculados ao
acordo de gestão, entre outras garantias atualmente não exigidas para o deferimento
do título de utilidade pública para as entidades privadas sem fins lucrativos. Ou seja,
pelo via da criação de um novo título jurídico (o título de organização social)
introduziu-se no sistema legal uma série de novas garantias e cautelas inexistentes
no sistema geral das entidades de utilidade pública, sem caráter burocrático ou
formalístico, destinadas a preservar de forma abrangente a finalidade pública destas
instituições, sem prejuízo das flexibilidades conferidas pela personalidade jurídica
de direito privado.
Mas tudo o que vem de ser dito não significa que o modelo abstrato das
organizações sociais seja perfeito ou imune a desvios. Embora ainda seja cedo para
uma avaliação adequada do modelo, preocupa o fato de terem sido apenas duas as
entidades qualificadas como organizações sociais no âmbito da União e idêntica a
forma de ambas serem qualificadas. Nos dois casos, a qualificação foi precedida de
extinção de entidade ou órgão público e a qualificação recaiu em entidades privadas
com pouco tempo de existência, sem serviços comprovados, sem qualquer capital
próprio, salvo o capital humano. Essa situação parece revelar a existência de lacunas
e inconsistências na lei, que merecem a meu sentir correção, para o próprio desen-
volvimento adequado do modelo.
Parece que convém amadurecer a experiência do modelo legal para exigir das
entidades candidatas à qualificação um tempo mínimo de atuação comprovada em
sua área de atividade; por exemplo, três anos, como na legislação federal reguladora
da concessão do título ou certificado de entidade de fins filantrópicos (Lei Orgânica
da Assistência Social, Lei 8.742, de 08.12.9~, c/c Decreto nº 2.536, de 06.04.98).
Evita-se assim, com prudente cautela, a existência de entidades ad hoc, sem maior
consistência, como beneficiárias do título. Protege-se também o novo título, com
essa simples medida, contra ensaios de erosão de sua credibilidade. Nas leis estaduais
sobre a qualificação de entidades como organizações sociais essa exigência já tem
sido admitida (v.g., Lei Complementar n. 846, de 4 de junho de 1998, do Estado de
São Paulo, exige comprovação de prestação de serviços próprios há mais de cinco
anos pela entidade candidata a qualificação como organização social).
Outra questão é exigir a existência de patrimônio ou qualificação técnica espe-
cial para a própria candidatura de uma entidade privada ao título de organização
social. Se se trata de colocar em prática uma parceria, é preciso estimular o ofere-
cimento de contrapartidas ao apoio do Estado, não parecendo suficiente considerar
como contrapartida o simples desempenho de atividade de relevância pública.
Além disso, a lei das organizações sociais é omissa quanto à necessidade do
Estado exigir no contrato de gestão com as organizações sociais contraprestação em
termos de certo percentual de serviços gratuitos diretamente prestados ao cidadão,
quando isso for cabível. Por exemplo, exigir a equivalência entre o valor das sub-
venções concedidas ou o valor do apoio em termos não financeiros oferecidos pelo
Estado e a prestação de serviços gratuitos.
63
A exigência de obrigatória previsão nos estatutos das entidades da participação
de representantes do Poder Público no conselho de administração das organizações
sociais, conquanto signifique forma inovadora de acompanhamento efetivo das en-
tidades qualificadas, parece medida útil apenas para as entidades de grandes dimen-
sões. Nas entidades de menor vulto, que não movimentem recursos expressivos,
parece ser exigência de difícil operacionalização, além de onerosa para o Poder
Público, geralmente carente de pessoal técnico qualificado.
Por fim, para evitar suspeições indevidas contra o título de organização social,
seria importante utilizar preferencialmente a qualificação como instrumento de am-
pliação dos direitos e obrigações de entidades privadas de fins públicos, inde-
pendentemente da extinção de entidades e órgãos públicos existentes.
É certo que estamos ainda numa fase inicial de implantação do título de orga-
nização social. É difícil para as entidades do terceiro setor tradicionais aceitarem
conviver com todas as exigências estabelecidas no marco legal das organizações
sociais. O sistema de confiança recíproca entre entidades do terceiros setor e o Estado
ainda está em fase de construção na matéria. O Estado muitas vezes desconfia das
organizações existentes e prefere estimular a criação de novas entidades e as antigas
organizações, por seu turno, muitas delas surgidas para combater o Estado autoritário
afirmado a partir de 1964, desconfiam do Estado, acreditando que o modelo permite
uma ingerência indevida do poder público na atividade cotidiana da entidade.
A lei federal até o momento não foi, talvez por tudo isso, utilizada para qualificar
entidades antigas, independentemente do processo de extinção, por lei específica, de
entidades públicas de funcionamento deficiente. É esse o caminho, entretanto, mais
frutífero, mais estimulante, que o modelo das organizações sociais pode abrir.
5. O título de organização da sociedade civil de caráter público
A mais nova proposta de alteração do marco legal das organizações do terceiro
setor no Brasil é o recentíssimo projeto de lei sobre organizações da sociedade civil
de caráter público, que tenta também esvaziar na prática o título de utilidade pública
(Projeto de Lei n. 4.690), apresentado pelo Poder Executivo Federal em 28 de julho
de 1998). É interessante observar que esse projeto, nascido de uma ampla interlo-
cução da Comunidade Solidária com as entidades do terceiro setor, adota boa parte
das inovações da lei das organizações sociais.
A semelhança da nova proposta com o modelo normativo das organizações
sociais é indiscutível. Primeiro, a idéia comum de concessão de uma sobre-qualifi-
cação (nova qualificação ou titulação jurídica para pessoas jurídicas privadas sem
fins lucrativos). Segundo, a restrição expressa à distribuição pela entidade de lucros
ou resultados, ostensiva ou disfarçada (através, por exemplo, de pagamento de
salários acima do mercado). Terceiro, a identificação de áreas sociais de atuação das
entidades como requisito de qualificação. Quarto, a exigência de existência de um
conselho de fiscalização dos administradores da entidade (Conselho de Administra-
ção nas organizações sociais, Conselho fiscal ou órgão equivalente na proposta do
novo título). Quinto, o detalhamento de exigências estatutárias para que a entidade
64
de representantes do Poder Público no conselho de administração das organizações
sociais, conquanto signifique forma inovadora de acompanhamento efetivo das en-
tidades qualificadas, parece medida útil apenas para as entidades de grandes dimen-
sões. Nas entidades de menor vulto, que não movimentem recursos expressivos,
parece ser exigência de difícil operacionalização, além de onerosa para o Poder
Público, geralmente carente de pessoal técnico qualificado.
Por fim, para evitar suspeições indevidas contra o título de organização social,
seria importante utilizar preferencialmente a qualificação como instrumento de am-
pliação dos direitos e obrigações de entidades privadas de fins públicos, inde-
pendentemente da extinção de entidades e órgãos públicos existentes.
É certo que estamos ainda numa fase inicial de implantação do título de orga-
nização social. É difícil para as entidades do terceiro setor tradicionais aceitarem
conviver com todas as exigências estabelecidas no marco legal das organizações
sociais. O sistema de confiança recíproca entre entidades do terceiros setor e o Estado
ainda está em fase de construção na matéria. O Estado muitas vezes desconfia das
organizações existentes e prefere estimular a criação de novas entidades e as antigas
organizações, por seu turno, muitas delas surgidas para combater o Estado autoritário
afirmado a partir de 1964, desconfiam do Estado, acreditando que o modelo permite
uma ingerência indevida do poder público na atividade cotidiana da entidade.
A lei federal até o momento não foi, talvez por tudo isso, utilizada para qualificar
entidades antigas, independentemente do processo de extinção, por lei específica, de
entidades públicas de funcionamento deficiente. É esse o caminho, entretanto, mais
frutífero, mais estimulante, que o modelo das organizações sociais pode abrir.
5. O título de organização da sociedade civil de caráter público
A mais nova proposta de alteração do marco legal das organizações do terceiro
setor no Brasil é o recentíssimo projeto de lei sobre organizações da sociedade civil
de caráter público, que tenta também esvaziar na prática o título de utilidade pública
(Projeto de Lei n. 4.690), apresentado pelo Poder Executivo Federal em 28 de julho
de 1998). É interessante observar que esse projeto, nascido de uma ampla interlo-
cução da Comunidade Solidária com as entidades do terceiro setor, adota boa parte
das inovações da lei das organizações sociais.
A semelhança da nova proposta com o modelo normativo das organizações
sociais é indiscutível. Primeiro, a idéia comum de concessão de uma sobre-qualifi-
cação (nova qualificação ou titulação jurídica para pessoas jurídicas privadas sem
fins lucrativos). Segundo, a restrição expressa à distribuição pela entidade de lucros
ou resultados, ostensiva ou disfarçada (através, por exemplo, de pagamento de
salários acima do mercado). Terceiro, a identificação de áreas sociais de atuação das
entidades como requisito de qualificação. Quarto, a exigência de existência de um
conselho de fiscalização dos administradores da entidade (Conselho de Administra-
ção nas organizações sociais, Conselho fiscal ou órgão equivalente na proposta do
novo título). Quinto, o detalhamento de exigências estatutárias para que a entidade
64
possa ser qualificada. Sexto, a exigência de publicidade de vários documentos da
entidade e a previsão de realização de auditorias externas independentes. Sétimo, a
criação de um instrumento específico destinado a formação de um vínculo de parceria
e cooperação das entidades qualificadas com o Poder Público (contrato de gestão,
nas Organizações Sociais; termo de parceria, nas Organizações da Sociedade Civil
de Caráter Público). Oitavo, a possibilidade de remuneração dos diretores da entidade
que respondam pela gestão executiva, observado valores praticados pelo mercado
(remuneração vedada pela legislação de utilidade pública). Nono, a previsão expressa
de um processo de desqualificação e de sanções e responsabilidades sobre os diri-
gentes da entidade em caso de fraude ou atuação ilícita.
É certo que são introduzidas inovações valiosas no marco legal da entidade do
terceiro setor não previstas na lei das organizações sociais. São os traços diferenciais
do novo projeto, resumidos na relação seguinte:
1) além da previsão genérica dos "candidatos positivos", vale dizer, das enti-
dades que podem ser qualificadas com o novo título, o que também consta da lei
das organizações sociais, o projeto faz de forma inovadora a identificação dos
"candidatos negativos", isto é, a especificação das entidades que não podem ser
qualificadas como o título de organizações da sociedade civil de caráter público (art.
2 2 );
2) especificação detalhada dos" candidatos positivos"; por exemplo, nas áreas
de educação e saúde, consta exigência de que as entidades candidatas à qualificação
tenham como objeto social a prestação de serviços integralmente gratuitos (art. 32 );
3) exigência de observância pela entidade de procedimentos contábeis exigidos
pelo regulamento do imposto de renda (art. 4 2 );
4) embora não indique prazo mínimo de existência da entidade, projeto indire-
tamente exige prazo de atividade de no mínimo dois exercícios financeiros, pois
obriga apresentação de documentos diversos, entre eles, "balanço patrimonial e
demonstrativo dos resultados financeiros dos últimos dois anos" e "declaração de
isenção do Imposto de Renda dos últimos dois exercícios" (art. 52);
5) fixação do prazo de trinta dias para deferimento ou indeferimento do pedido
de qualificação e prazo de quinze dias para expedição do "certificado de qualificação
da requerente como organização da sociedade civil de caráter público" (art. ()ll);
6) expressa proibição de participação das entidades qualificadas em campanhas
de caráter político-partidário ou eleitorais, sob quaisquer meios ou formas (art. 17);
7) admissão expressa da cumulação do título de organização da sociedade civil
de caráter público com outros títulos jurídicos aplicados a pessoas jurídicas de direito
privado sem fins lucrativos, mas por prazo determinado, por dois anos, findo o qual
deve a entidade interessada na manutenção do novo título renunciar às qualificações
anteriores ou perderá, automaticamente, o novo título (art. 19).
Mas também o projeto apresenta algumas lacunas e inconsistências que ainda
podem ser corrigidas.
A mais séria inconsistência consta de uma disposição final, mais precisamente
o art. 19. Essa disposição enuncia o seguinte:
"Art. 19. As pessoas jurídicas de direito privado sem fins lucrativos, qualifica-
das com base em outros diplomas legais, poderão qualificar-se como Organizações
65
entidade e a previsão de realização de auditorias externas independentes. Sétimo, a
criação de um instrumento específico destinado a formação de um vínculo de parceria
e cooperação das entidades qualificadas com o Poder Público (contrato de gestão,
nas Organizações Sociais; termo de parceria, nas Organizações da Sociedade Civil
de Caráter Público). Oitavo, a possibilidade de remuneração dos diretores da entidade
que respondam pela gestão executiva, observado valores praticados pelo mercado
(remuneração vedada pela legislação de utilidade pública). Nono, a previsão expressa
de um processo de desqualificação e de sanções e responsabilidades sobre os diri-
gentes da entidade em caso de fraude ou atuação ilícita.
É certo que são introduzidas inovações valiosas no marco legal da entidade do
terceiro setor não previstas na lei das organizações sociais. São os traços diferenciais
do novo projeto, resumidos na relação seguinte:
1) além da previsão genérica dos "candidatos positivos", vale dizer, das enti-
dades que podem ser qualificadas com o novo título, o que também consta da lei
das organizações sociais, o projeto faz de forma inovadora a identificação dos
"candidatos negativos", isto é, a especificação das entidades que não podem ser
qualificadas como o título de organizações da sociedade civil de caráter público (art.
2 2 );
2) especificação detalhada dos" candidatos positivos"; por exemplo, nas áreas
de educação e saúde, consta exigência de que as entidades candidatas à qualificação
tenham como objeto social a prestação de serviços integralmente gratuitos (art. 32 );
3) exigência de observância pela entidade de procedimentos contábeis exigidos
pelo regulamento do imposto de renda (art. 4 2 );
4) embora não indique prazo mínimo de existência da entidade, projeto indire-
tamente exige prazo de atividade de no mínimo dois exercícios financeiros, pois
obriga apresentação de documentos diversos, entre eles, "balanço patrimonial e
demonstrativo dos resultados financeiros dos últimos dois anos" e "declaração de
isenção do Imposto de Renda dos últimos dois exercícios" (art. 52);
5) fixação do prazo de trinta dias para deferimento ou indeferimento do pedido
de qualificação e prazo de quinze dias para expedição do "certificado de qualificação
da requerente como organização da sociedade civil de caráter público" (art. ()ll);
6) expressa proibição de participação das entidades qualificadas em campanhas
de caráter político-partidário ou eleitorais, sob quaisquer meios ou formas (art. 17);
7) admissão expressa da cumulação do título de organização da sociedade civil
de caráter público com outros títulos jurídicos aplicados a pessoas jurídicas de direito
privado sem fins lucrativos, mas por prazo determinado, por dois anos, findo o qual
deve a entidade interessada na manutenção do novo título renunciar às qualificações
anteriores ou perderá, automaticamente, o novo título (art. 19).
Mas também o projeto apresenta algumas lacunas e inconsistências que ainda
podem ser corrigidas.
A mais séria inconsistência consta de uma disposição final, mais precisamente
o art. 19. Essa disposição enuncia o seguinte:
"Art. 19. As pessoas jurídicas de direito privado sem fins lucrativos, qualifica-
das com base em outros diplomas legais, poderão qualificar-se como Organizações
65
da Sociedade Civil de Caráter Público, desde que atendidos aos requisitos para
tanto exigidos, sendo-lhes assegurada a manutenção simultânea dessas qualifica-
ções, até dois anos contados da data de vigência desta Lei.
§ Jº Findo o prazo de dois anos, a pessoa jurídica interessada em manter a
qualificação prevista nesta Lei deverá por ela optar, fato que implicará a renúncia
automática de suas qualificações anteriores.
§ 2º Caso não seja feita a opção prevista no parágrafo anterior, a pessoa
jurídica perderá, automaticamente, a qualificação obtida nos termos desta Lei".
Entendo que o texto da norma referida é contraditório com os objetivos do novo
título jurídico. Com efeito, como a maioria dos benefícios legais atuais, previstos
em leis da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios para as entidades
do terceiro setor, pressupõem a qualificação das entidades como entidades de utili-
dade pública, esta norma serviria apenas para afastar do novo regime as entidades
de fins comunitários autênticas, que dificilmente estariam dispostas a perder todos
os benefícios atuais em nome de benefícios futuros e incertos. Trata-se de um risco
sério. Melhor seria adotar postura exigente na qualificação das novas entidades e
prever que elas terão benefícios e controles novos, mas que não perderão os bene-
fícios previstos na legislação existente para as entidades de utilidade pública. Foi a
fórmula utilizada na lei das organizações sociais. Aquelas entidades que adquirem
o título de OS recebem, por força de lei, automaticamente, o título de utilidade
pública. Isso faz do título de OS um plus, uma qualidade adicional à personalidade
jurídica de entidades privadas de fins públicos, não um título concorrente que se
deve optar. Fora isso, a disciplina sugerida criaria um paradoxo, pois, ao menos no
período inicial de dois anos, as entidades qualificadas duplamente como de utilidade
pública e organização da sociedade civil de caráter público teriam mais vantagens
e benefícios do que, comparativamente, as entidades qualificadas há mais tempo
como organizações da sociedade civil de caráter público.
É manifesta a preocupação do projeto com a redução da margem de discrição
das autoridades administrativas na concessão do novo título. É um propósito positivo
e louvável. Neste sentido, o projeto responde a um dos problemas mais conhecidos
do título de utilidade pública. Essa diretriz é evidente, por exemplo, na disposição
que trata de informar as hipóteses em que o pedido de qualificação será indeferido
art. 6º, §3º). Na prática, porém, o projeto deixa em aberto questões importantes,
como uma disciplina mais detalhada do processo administrativo de cassação do novo
título, prescrevendo apenas que será assegurada a ampla defesa e o contraditório
(art. 7º), as hipóteses em que devem ser feitas auditorias por auditores externos
independentes (art. 4º, VII, c) e as hipóteses em que cabe ao Poder Público dispensar
a cláusula de inalienabilidade nos bens imóveis adquiridos com recursos provenientes
da celebração do termo de parceria (art. 15).
Há também uma lacuna ou omissão relevante. É a questão sobre a liberação
financeira dos recursos públicos vinculados aos termos de parceria. Não consta do
projeto qualquer sanção ou limitação ao Poder Público relativamente ao cumprimento
do acordado no termo de parceria. Neste ponto, conviria incluir pelo menos uma
cláusula obrigando a liberação financeira dos recursos acordados, pactuados como
contraprestação do Poder Público pelos serviços sociais prestados pelas entidades
66
tanto exigidos, sendo-lhes assegurada a manutenção simultânea dessas qualifica-
ções, até dois anos contados da data de vigência desta Lei.
§ Jº Findo o prazo de dois anos, a pessoa jurídica interessada em manter a
qualificação prevista nesta Lei deverá por ela optar, fato que implicará a renúncia
automática de suas qualificações anteriores.
§ 2º Caso não seja feita a opção prevista no parágrafo anterior, a pessoa
jurídica perderá, automaticamente, a qualificação obtida nos termos desta Lei".
Entendo que o texto da norma referida é contraditório com os objetivos do novo
título jurídico. Com efeito, como a maioria dos benefícios legais atuais, previstos
em leis da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios para as entidades
do terceiro setor, pressupõem a qualificação das entidades como entidades de utili-
dade pública, esta norma serviria apenas para afastar do novo regime as entidades
de fins comunitários autênticas, que dificilmente estariam dispostas a perder todos
os benefícios atuais em nome de benefícios futuros e incertos. Trata-se de um risco
sério. Melhor seria adotar postura exigente na qualificação das novas entidades e
prever que elas terão benefícios e controles novos, mas que não perderão os bene-
fícios previstos na legislação existente para as entidades de utilidade pública. Foi a
fórmula utilizada na lei das organizações sociais. Aquelas entidades que adquirem
o título de OS recebem, por força de lei, automaticamente, o título de utilidade
pública. Isso faz do título de OS um plus, uma qualidade adicional à personalidade
jurídica de entidades privadas de fins públicos, não um título concorrente que se
deve optar. Fora isso, a disciplina sugerida criaria um paradoxo, pois, ao menos no
período inicial de dois anos, as entidades qualificadas duplamente como de utilidade
pública e organização da sociedade civil de caráter público teriam mais vantagens
e benefícios do que, comparativamente, as entidades qualificadas há mais tempo
como organizações da sociedade civil de caráter público.
É manifesta a preocupação do projeto com a redução da margem de discrição
das autoridades administrativas na concessão do novo título. É um propósito positivo
e louvável. Neste sentido, o projeto responde a um dos problemas mais conhecidos
do título de utilidade pública. Essa diretriz é evidente, por exemplo, na disposição
que trata de informar as hipóteses em que o pedido de qualificação será indeferido
art. 6º, §3º). Na prática, porém, o projeto deixa em aberto questões importantes,
como uma disciplina mais detalhada do processo administrativo de cassação do novo
título, prescrevendo apenas que será assegurada a ampla defesa e o contraditório
(art. 7º), as hipóteses em que devem ser feitas auditorias por auditores externos
independentes (art. 4º, VII, c) e as hipóteses em que cabe ao Poder Público dispensar
a cláusula de inalienabilidade nos bens imóveis adquiridos com recursos provenientes
da celebração do termo de parceria (art. 15).
Há também uma lacuna ou omissão relevante. É a questão sobre a liberação
financeira dos recursos públicos vinculados aos termos de parceria. Não consta do
projeto qualquer sanção ou limitação ao Poder Público relativamente ao cumprimento
do acordado no termo de parceria. Neste ponto, conviria incluir pelo menos uma
cláusula obrigando a liberação financeira dos recursos acordados, pactuados como
contraprestação do Poder Público pelos serviços sociais prestados pelas entidades
66
qualificadas, segundo o cronograma de desembolso previsto no termo de parceria.
Procura-se evitar com essa medida situações de contingenciamento na liberação de
recursos aprovados e previstos no orçamento, acordados no termo de parceria,
essenciais ao cumprimento da cooperação. Norma com o mesmo sentido consta da
lei das organizações sociais (art. 12, § 12, da Lei n. 9.637, de 15 de maio de 1998).
Outra omissão é a autorização expressa, necessariamente legal, para que servi-
dores públicos federais possam colaborar diretamente na atividade de organizações
qualificadas por prazo certo. Não faz sentido ignorar as possibilidades que esse tipu
de colaboração poderia ensejar. Existente a autorização, essa forma de colaboração
poderia ou não ser utilizada, conforme o que dispusesse o termo de parceria.
Essas observações pontuais, no entanto, não recusam o merecimento das solu-
ções dadas na regulação do novo título. Algumas das deficiências dos títulos de
utilidade pública e organização social são superadas. É certo também que, parado-
xalmente, algumas deficiências do novo título parecem encontrar resposta no título
de organização social. O novo projeto, no entanto, por si mesmo, é sinal de que o
tema continua a suscitar inquietação e retificações sucessivas. Trata-se de projeto
inovador e, por ser assim, admite com maior presteza correções e aperfeiçoamentos.
6. Resumo
A avaliação das propostas mais recentes de alteração do marco legal das enti-
dades privadas de fins públicos no Brasil não pode prescindir de uma prévia consi-
deração da crise do título de utilidade pública, qualificação tradicionalmente utilizada
no país para as entidades do terceiro setor, bem como de uma análise das vantagens
e desvantagens para as entidades do terceiro setor de receberem do Poder Público a
concessão de títulos jurídicos especiais.
A crise do título de utilidade pública explica uma parte expressiva das inovações
contempladas no título de organização social e na proposta do título de organização
da sociedade civil de caráter público. O título de organização social já recebeu
consagração legislativa no âmbito da União e em diversos Estados da Federação. O
título de organização da sociedade civil de caráter público encontra-se em fase de
discussão no Congresso Nacional.
Os dois títulos jurídicos, no entanto, devem ser avaliados também à luz das
funções e dos riscos que envolve a própria concessão de títulos jurídicos como forma
de diferenciação, padronização e controle pelo Poder Público da atividade de enti-
dades privadas sem fins lucrativos que desempenham atividades de relevante valor
social.
A análise isolada das propostas recentes, além disso, revela a influência decisiva
dos projetos ou soluções normativas anteriores sobre as subseqüentes. São explorados
os aspectos que aproximam e diferenciam os títulos de utilidade pública e de orga-
nização social e, adiante, o título de organização social e o título de organização da
sociedade civil de caráter público. Essa análise revela que não se trata de uma
evolução linear, mas um processo de retificação e incorporação sucessivo, quase
circular, que pode ensejar hoje tanto o aperfeiçoamento do título de organização
67
Procura-se evitar com essa medida situações de contingenciamento na liberação de
recursos aprovados e previstos no orçamento, acordados no termo de parceria,
essenciais ao cumprimento da cooperação. Norma com o mesmo sentido consta da
lei das organizações sociais (art. 12, § 12, da Lei n. 9.637, de 15 de maio de 1998).
Outra omissão é a autorização expressa, necessariamente legal, para que servi-
dores públicos federais possam colaborar diretamente na atividade de organizações
qualificadas por prazo certo. Não faz sentido ignorar as possibilidades que esse tipu
de colaboração poderia ensejar. Existente a autorização, essa forma de colaboração
poderia ou não ser utilizada, conforme o que dispusesse o termo de parceria.
Essas observações pontuais, no entanto, não recusam o merecimento das solu-
ções dadas na regulação do novo título. Algumas das deficiências dos títulos de
utilidade pública e organização social são superadas. É certo também que, parado-
xalmente, algumas deficiências do novo título parecem encontrar resposta no título
de organização social. O novo projeto, no entanto, por si mesmo, é sinal de que o
tema continua a suscitar inquietação e retificações sucessivas. Trata-se de projeto
inovador e, por ser assim, admite com maior presteza correções e aperfeiçoamentos.
6. Resumo
A avaliação das propostas mais recentes de alteração do marco legal das enti-
dades privadas de fins públicos no Brasil não pode prescindir de uma prévia consi-
deração da crise do título de utilidade pública, qualificação tradicionalmente utilizada
no país para as entidades do terceiro setor, bem como de uma análise das vantagens
e desvantagens para as entidades do terceiro setor de receberem do Poder Público a
concessão de títulos jurídicos especiais.
A crise do título de utilidade pública explica uma parte expressiva das inovações
contempladas no título de organização social e na proposta do título de organização
da sociedade civil de caráter público. O título de organização social já recebeu
consagração legislativa no âmbito da União e em diversos Estados da Federação. O
título de organização da sociedade civil de caráter público encontra-se em fase de
discussão no Congresso Nacional.
Os dois títulos jurídicos, no entanto, devem ser avaliados também à luz das
funções e dos riscos que envolve a própria concessão de títulos jurídicos como forma
de diferenciação, padronização e controle pelo Poder Público da atividade de enti-
dades privadas sem fins lucrativos que desempenham atividades de relevante valor
social.
A análise isolada das propostas recentes, além disso, revela a influência decisiva
dos projetos ou soluções normativas anteriores sobre as subseqüentes. São explorados
os aspectos que aproximam e diferenciam os títulos de utilidade pública e de orga-
nização social e, adiante, o título de organização social e o título de organização da
sociedade civil de caráter público. Essa análise revela que não se trata de uma
evolução linear, mas um processo de retificação e incorporação sucessivo, quase
circular, que pode ensejar hoje tanto o aperfeiçoamento do título de organização
67
social quanto do título de organização da sociedade civil de caráter público e,
eventualmente, do próprio título de utilidade pública.
Referência Bibliográfica
A TIENZA, Manuel. (1997), Contribución a una Teoria de la Legislación.
Madrid, Editorial Civitas, S.A.
BARROSO LEITE, Celso. (1997), .. Filantropia e Assistência Social" , in: Carta
Mensal, Rio de Janeiro, 43 (507), jun.
BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. (1996), Crise Econômica e Reforma do
Estado no Brasil: para uma nova interpretação da América Latina, Trad. de Ricardo
Ribeiro e Martha Jalkauska, São Paulo, Ed. 34.
___ (1997), "A Reforma do Estado nos anos 90: Lógica e Mecanismos de
Controle" , in: Cadernos MARE de Reforma do Estado, n. 1, Brasília, Ministério da
Administração Federal e Reforma do Estado.
CHEV ALLIER, Jacques (1992), "A Racionalização da Produção Jurídica",
Trad. Teresa Salis Gomes. In: Legislação - Cadernos de Ciência de Legislação,
Lisboa, Instituto Nacional de Administração Pública, jan./mar., pp.09-23.
CUNILL GRAU, Nuria (1996), "A rearticulação das relações Estado-sociedade:
em busca de novos significados", in: Revista do Serviço Público, ano 47, vol. 120,
n. 1, jan.-abr.
FERRAZ JR., Tércio Sampaio. (1980), Função Social da Dogmática Jurídica.
São Paulo, Ed. Revista dos Tribunais.
___ (1994), Introdução ao Estudo do Direito: técnica, decisão, dominação,
2ã ed. São Paulo, Ed. Atlas.
MODESTO, Paulo. (1997), .. Reforma Administrativa e Marco Legal das Or-
ganizações Sociais no Brasil: As dúvidas dos juristas sobre o Modelo das Organi-
zações Sociais" , in: Revista de Direito Administrativo. Rio de Janeiro, 210, out./dez.,
pp.195-212; Revista do Serviço Público, Brasília, ano 48, n. 2, maiol ago., pp. 27-57.
OLIVEIRA, Anna Cyntia. (1996), Construindo um Marco Regulatório para a
Consolidação do Setor Privado não Lucrativo e de Fins Públicos no Brasil. Estudo
elaborado a pedido do Conselho COMUNIDADE SOLIDÁRIA, Brasília, original
mimeografado, nov.
PEREIRA JR., JESSÉ TORRES. (1973), .. A utilidade pública de associações
privadas e das fundações de menores", in: Arquivos do Ministério da Justiça, Ano
XXX, junho, n. 126.
68
eventualmente, do próprio título de utilidade pública.
Referência Bibliográfica
A TIENZA, Manuel. (1997), Contribución a una Teoria de la Legislación.
Madrid, Editorial Civitas, S.A.
BARROSO LEITE, Celso. (1997), .. Filantropia e Assistência Social" , in: Carta
Mensal, Rio de Janeiro, 43 (507), jun.
BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. (1996), Crise Econômica e Reforma do
Estado no Brasil: para uma nova interpretação da América Latina, Trad. de Ricardo
Ribeiro e Martha Jalkauska, São Paulo, Ed. 34.
___ (1997), "A Reforma do Estado nos anos 90: Lógica e Mecanismos de
Controle" , in: Cadernos MARE de Reforma do Estado, n. 1, Brasília, Ministério da
Administração Federal e Reforma do Estado.
CHEV ALLIER, Jacques (1992), "A Racionalização da Produção Jurídica",
Trad. Teresa Salis Gomes. In: Legislação - Cadernos de Ciência de Legislação,
Lisboa, Instituto Nacional de Administração Pública, jan./mar., pp.09-23.
CUNILL GRAU, Nuria (1996), "A rearticulação das relações Estado-sociedade:
em busca de novos significados", in: Revista do Serviço Público, ano 47, vol. 120,
n. 1, jan.-abr.
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MODESTO, Paulo. (1997), .. Reforma Administrativa e Marco Legal das Or-
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zações Sociais" , in: Revista de Direito Administrativo. Rio de Janeiro, 210, out./dez.,
pp.195-212; Revista do Serviço Público, Brasília, ano 48, n. 2, maiol ago., pp. 27-57.
OLIVEIRA, Anna Cyntia. (1996), Construindo um Marco Regulatório para a
Consolidação do Setor Privado não Lucrativo e de Fins Públicos no Brasil. Estudo
elaborado a pedido do Conselho COMUNIDADE SOLIDÁRIA, Brasília, original
mimeografado, nov.
PEREIRA JR., JESSÉ TORRES. (1973), .. A utilidade pública de associações
privadas e das fundações de menores", in: Arquivos do Ministério da Justiça, Ano
XXX, junho, n. 126.
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