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Balanço e perspectivas das parcerias contratuais de infraestruturas (com Carlos Ari Sundfeld e Yasser Gabriel)
Publicado originalmente em Working paper, Coluna Direito da Infraestrutura, Editora Fórum, maio 2026
Citação acadêmica
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ABNT
DE FREITAS, Rafael Véras. Balanço e perspectivas das parcerias contratuais de infraestruturas (com Carlos Ari Sundfeld e Yasser Gabriel). professor_upload, 2026. Acesso via: JurisTube — Acervo Digital de Direito. Disponível em: https://juristube.com.br/colunistas/rafael-veras-de-freitas/balanco-e-perspectivas-das-parcerias-contratuais-de-infraestruturas-com-carlos-a. Acesso em: 6 nov. 2026.
APA
Freitas, R. V. D. (2026). Balanço e perspectivas das parcerias contratuais de infraestruturas (com Carlos Ari Sundfeld e Yasser Gabriel). *professor_upload*. https://juristube.com.br/colunistas/rafael-veras-de-freitas/balanco-e-perspectivas-das-parcerias-contratuais-de-infraestruturas-com-carlos-a
Chicago
DE FREITAS, Rafael Véras. 2026. “Balanço e perspectivas das parcerias contratuais de infraestruturas (com Carlos Ari Sundfeld e Yasser Gabriel).” *professor_upload*. https://juristube.com.br/colunistas/rafael-veras-de-freitas/balanco-e-perspectivas-das-parcerias-contratuais-de-infraestruturas-com-carlos-a
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}1
2
Sumário
Introdução .............................................................................................................. 3
1. As leis das parcerias contratuais para a exploração de infraestruturas ............ 5
2. Desafios jurídicos das parcerias contratuais: episódios jurisprudenciais .......... 8
3. O consenso como a nova fronteira das parcerias contratuais ......................... 10
Conclusões, desafios e perspectivas para o futuro das parcerias contratuais ..... 13
Bibliografia ............................................................................................................ 15
Sumário
Introdução .............................................................................................................. 3
1. As leis das parcerias contratuais para a exploração de infraestruturas ............ 5
2. Desafios jurídicos das parcerias contratuais: episódios jurisprudenciais .......... 8
3. O consenso como a nova fronteira das parcerias contratuais ......................... 10
Conclusões, desafios e perspectivas para o futuro das parcerias contratuais ..... 13
Bibliografia ............................................................................................................ 15
3
Introdução
O ciclo de desestatizações complexificou o direito administrativo das
contratações com novas ideias e formatos, em especial quanto aos contratos de
parcerias, em que particulares assumem diretamente a responsabilidade e os riscos por
investimentos para implantar infraestruturas e cuidar de sua gestão. A ampliação de
formatos contratuais veio associada a mudanças provocadas, por sucessivas leis, nas
ideias jurídicas sobre espaços e estruturas dos serviços públicos objeto das parcerias.
Entre os pontos relevantes, destacam-se a abertura à competição, a ampliação
da liberdade dos prestadores (quanto à política tarifária e à variedade de serviços, p.ex.)
e a submissão a novas soluções de regulação.
Até o início da década de 80, o estado brasileiro possuía um regime sobretudo de
atuação direta na economia. Tinha-se uma agenda de ação por meio de empresas
estatais, constituídas para prestar serviços públicos, ou para explorar monopólios legais.
Essas entidades acumulavam as funções de regulador e de prestador de serviços de
utilidade pública.
Quando das desestatizações, na década de 90, a figura do contrato de concessão
seria apropriada como uma nova base jurídica da atuação da empresa, para, a partir de
então, assegurar a estabilidade e a previsibilidade capazes de atrair o setor privado. Em
várias ocasiões, desestatizações de empresas de serviços públicos envolveram, como
preparação à transferência de controle, fase consistente em, sem licitação, formalizar,
com a empresa estatal, uma concessão já em moldes adequados para a posterior
transferência do serviço. No contrato, definiam-se a tarifa, as obrigações, a divisão de
riscos, o prazo, as condições de prorrogação ordinária e tudo o mais relevante para a
exploração privada.
No período posterior à década de 1990, foi sentido o impacto de novas visões
sobre direitos dos consumidores, com consequências e tensões nas relações entre
concedente e concessionários, de um lado, e usuários, de outro. Isso gerou seguidos
questionamentos (p.ex., quanto à cobrança de tarifas mínimas). Nem sempre foram
bem-sucedidas as teses jurídicas por mais benefícios a consumidores. Mas, na
comparação com o passado de serviços a cargo de empresas estatais, aumentaram as
proteções jurídicas consumeristas.
Os espaços e a estruturação dos serviços públicos viriam, ainda, a ser impactados,
por inovações tecnológicas, que digitalizaram a economia, sujeitando os parceiros
privados do poder público a mais competição, agora de serviços digitais em constante
mudança. Isso suscitou muitos debates, em especial nos setores de transporte e
Introdução
O ciclo de desestatizações complexificou o direito administrativo das
contratações com novas ideias e formatos, em especial quanto aos contratos de
parcerias, em que particulares assumem diretamente a responsabilidade e os riscos por
investimentos para implantar infraestruturas e cuidar de sua gestão. A ampliação de
formatos contratuais veio associada a mudanças provocadas, por sucessivas leis, nas
ideias jurídicas sobre espaços e estruturas dos serviços públicos objeto das parcerias.
Entre os pontos relevantes, destacam-se a abertura à competição, a ampliação
da liberdade dos prestadores (quanto à política tarifária e à variedade de serviços, p.ex.)
e a submissão a novas soluções de regulação.
Até o início da década de 80, o estado brasileiro possuía um regime sobretudo de
atuação direta na economia. Tinha-se uma agenda de ação por meio de empresas
estatais, constituídas para prestar serviços públicos, ou para explorar monopólios legais.
Essas entidades acumulavam as funções de regulador e de prestador de serviços de
utilidade pública.
Quando das desestatizações, na década de 90, a figura do contrato de concessão
seria apropriada como uma nova base jurídica da atuação da empresa, para, a partir de
então, assegurar a estabilidade e a previsibilidade capazes de atrair o setor privado. Em
várias ocasiões, desestatizações de empresas de serviços públicos envolveram, como
preparação à transferência de controle, fase consistente em, sem licitação, formalizar,
com a empresa estatal, uma concessão já em moldes adequados para a posterior
transferência do serviço. No contrato, definiam-se a tarifa, as obrigações, a divisão de
riscos, o prazo, as condições de prorrogação ordinária e tudo o mais relevante para a
exploração privada.
No período posterior à década de 1990, foi sentido o impacto de novas visões
sobre direitos dos consumidores, com consequências e tensões nas relações entre
concedente e concessionários, de um lado, e usuários, de outro. Isso gerou seguidos
questionamentos (p.ex., quanto à cobrança de tarifas mínimas). Nem sempre foram
bem-sucedidas as teses jurídicas por mais benefícios a consumidores. Mas, na
comparação com o passado de serviços a cargo de empresas estatais, aumentaram as
proteções jurídicas consumeristas.
Os espaços e a estruturação dos serviços públicos viriam, ainda, a ser impactados,
por inovações tecnológicas, que digitalizaram a economia, sujeitando os parceiros
privados do poder público a mais competição, agora de serviços digitais em constante
mudança. Isso suscitou muitos debates, em especial nos setores de transporte e
4
telecomunicações, sobre se esses novos serviços digitais deveriam também ter outorgas
estatais e se estariam sujeitos ao mesmo regime dos serviços já regulados — o que, ao
menos até o momento, não parece ser a tendência.1-2
Para além disso, nos últimos anos, foram frequentes os debates sobre como
contratos de concessão foram impactados por eventos como crises econômicas (2008 e
2014) e uma pandemia (2020-2022), que podem ter perturbado sua execução. Foram
eventos não abertamente delineados pelas matrizes de riscos contratuais,3 e que
levantaram questionamentos sobre a pertinência de um eventual reequilíbrio em
situações de incertezas.4
Em razão deste estado de coisas, pretende-se desenvolver o presente ensaio. O
seu objeto é o de, a partir de um panorama da evolução do regime jurídico das parcerias
contratuais, compreender o atual direito administrativo das contratações públicas.
Empreendido tal diagnóstico, serão apresentadas prognoses sobre futuro dessas
parcerias contratuais.
Primeiro, abordaremos a evolução normativa das parcerias contratuais para a
exploração de infraestruturas. Depois, investigaremos alguns dos principais precedentes
jurisprudenciais sobre as parcerias contratuais. Na terceira parte, trabalharemos o tema
da consensualidade, uma das principais questões na pauta das parcerias contratuais
atualmente. O texto será concluído com algumas visões prospectivas.
1 Floriano de Azevedo Marques Neto e Rafael Véras de Freitas. “Uber, WhatsApp, Netflix: os novos
quadrantes da publicatio e da assimetria regulatória”, em Revista de Direito Público da Economia - RDPE,
ano 2016, n. 56, p. 75-108, out. 2016.
2 Carlos Ari Sundfeld, Vera Monteiro, Jacintho Arruda Câmara e André Rosilho. “Aplicabilidade da Lei
Paulista de Prorrogação Antecipada de Contratos de Parceria às Concessões de Rodovia”, em Tratado sobre
o Setor de Rodovias no Direito Brasileiro. Augusto Neves Dal Pozzo e José Virgílio Lopes Enei (orgs). São
Paulo: Contracorrente, p. 373-397, 2022.
3 Rafael Véras de Freitas. “Regulação por contratos de concessão em situações de incerteza”, em Interesse
Público - IP, ano 2021, n. 125, p. 187-231, janeiro de 2021. Rafael Véras de Freitas. “Incompletude em
contratos de concessão: ainda a Teoria da Imprevisão?”, em Revista de Contratos Públicos - RCP, 2020, n.
17, p. 151-188, março de 2020. Marcos Nóbrega, Rafael Véras de Freiras e Frederico A. Turolla. Contratação
incompleta de projetos de infraestrutura. PSP Hub – Infrastructure and Urbanism Studies, working paper
PSPHub nº 002, 2023. Disponível em: https://psphub.org/conhecimento/contratacao-incompleta-de-
projetosde-infraestrutura/. Acesso em: 3.12. 2025. Rafael Véras de Freitas, Marcos Nóbrega e Frederico
A. Turolla. “Renegociação de contratos de concessão: aspectos jurídicos e econômicos”, em PSP Hub –
Infrastructure and Urbanism Studies, working paper PSPHub, 2025. Disponível em:
https://psphub.org/midia/renegociacao-de-contratos-de-concessao-aspectos-juridicos-e-economicos/.
Acesso em: 3.12.2025. Rafael Véras de Freitas, Marcos Nóbrega e Frederico A. Turolla. “Matrizes de risco
experimentais em concessões”, em PSP Hub – Infrastructure and Urbanism Studies, working paper
PSPHub, 2025. Disponível em: https://psphub.org/midia/matrizes-de-risco-experimentais-em-
concessoes/. Acesso em: 3.12.2025.
4 Rafael Véras de Freitas. Equilíbrios Econômico-Financeiros das Concessões. Belo Horizonte: Fórum, 2023.
telecomunicações, sobre se esses novos serviços digitais deveriam também ter outorgas
estatais e se estariam sujeitos ao mesmo regime dos serviços já regulados — o que, ao
menos até o momento, não parece ser a tendência.1-2
Para além disso, nos últimos anos, foram frequentes os debates sobre como
contratos de concessão foram impactados por eventos como crises econômicas (2008 e
2014) e uma pandemia (2020-2022), que podem ter perturbado sua execução. Foram
eventos não abertamente delineados pelas matrizes de riscos contratuais,3 e que
levantaram questionamentos sobre a pertinência de um eventual reequilíbrio em
situações de incertezas.4
Em razão deste estado de coisas, pretende-se desenvolver o presente ensaio. O
seu objeto é o de, a partir de um panorama da evolução do regime jurídico das parcerias
contratuais, compreender o atual direito administrativo das contratações públicas.
Empreendido tal diagnóstico, serão apresentadas prognoses sobre futuro dessas
parcerias contratuais.
Primeiro, abordaremos a evolução normativa das parcerias contratuais para a
exploração de infraestruturas. Depois, investigaremos alguns dos principais precedentes
jurisprudenciais sobre as parcerias contratuais. Na terceira parte, trabalharemos o tema
da consensualidade, uma das principais questões na pauta das parcerias contratuais
atualmente. O texto será concluído com algumas visões prospectivas.
1 Floriano de Azevedo Marques Neto e Rafael Véras de Freitas. “Uber, WhatsApp, Netflix: os novos
quadrantes da publicatio e da assimetria regulatória”, em Revista de Direito Público da Economia - RDPE,
ano 2016, n. 56, p. 75-108, out. 2016.
2 Carlos Ari Sundfeld, Vera Monteiro, Jacintho Arruda Câmara e André Rosilho. “Aplicabilidade da Lei
Paulista de Prorrogação Antecipada de Contratos de Parceria às Concessões de Rodovia”, em Tratado sobre
o Setor de Rodovias no Direito Brasileiro. Augusto Neves Dal Pozzo e José Virgílio Lopes Enei (orgs). São
Paulo: Contracorrente, p. 373-397, 2022.
3 Rafael Véras de Freitas. “Regulação por contratos de concessão em situações de incerteza”, em Interesse
Público - IP, ano 2021, n. 125, p. 187-231, janeiro de 2021. Rafael Véras de Freitas. “Incompletude em
contratos de concessão: ainda a Teoria da Imprevisão?”, em Revista de Contratos Públicos - RCP, 2020, n.
17, p. 151-188, março de 2020. Marcos Nóbrega, Rafael Véras de Freiras e Frederico A. Turolla. Contratação
incompleta de projetos de infraestrutura. PSP Hub – Infrastructure and Urbanism Studies, working paper
PSPHub nº 002, 2023. Disponível em: https://psphub.org/conhecimento/contratacao-incompleta-de-
projetosde-infraestrutura/. Acesso em: 3.12. 2025. Rafael Véras de Freitas, Marcos Nóbrega e Frederico
A. Turolla. “Renegociação de contratos de concessão: aspectos jurídicos e econômicos”, em PSP Hub –
Infrastructure and Urbanism Studies, working paper PSPHub, 2025. Disponível em:
https://psphub.org/midia/renegociacao-de-contratos-de-concessao-aspectos-juridicos-e-economicos/.
Acesso em: 3.12.2025. Rafael Véras de Freitas, Marcos Nóbrega e Frederico A. Turolla. “Matrizes de risco
experimentais em concessões”, em PSP Hub – Infrastructure and Urbanism Studies, working paper
PSPHub, 2025. Disponível em: https://psphub.org/midia/matrizes-de-risco-experimentais-em-
concessoes/. Acesso em: 3.12.2025.
4 Rafael Véras de Freitas. Equilíbrios Econômico-Financeiros das Concessões. Belo Horizonte: Fórum, 2023.
5
1. As leis das parcerias contratuais para a exploração de infraestruturas
Desde as desestatizações dos anos 90, uma miríade de diplomas normativos veio
a disciplinar os formatos jurídicos das parcerias contratuais, com leis e regulamentos de
caráter abrangente.
No nível nacional, o ciclo de normatização foi inaugurado pela Lei de Concessão
(lei federal 8.987, de 1995), que criou um regime geral sintético para os contratos que
hoje chamamos de concessões comuns. Tais contratos delegam a particulares a
implantação ou gestão de empreendimentos públicos de infraestrutura, ficando os
investimentos a cargo dos concessionários, que depois são remunerados por tarifas
pagas pelos usuários finais.
A lei, embora partisse das tradicionais concessões de serviço público, conhecidas
da literatura e da prática jurídica brasileira desde pelo menos o século XIX, modificaria o
modelo em vários aspectos. Isso para aumentar a segurança dos concessionários e,
assim, tornar as parcerias econômicas mais atrativas. Pode-se dizer, então, que a
proteção privada se tornou o foco dessa legislação geral das parcerias, o que se manteve
nas mudanças feitas na Lei de Concessão em 1998, 1999, 2005, 2007, 2012, 2015, 2018,
2020, 2021. Essa efervescência legislativa é boa demonstração do papel central que as
parcerias passaram a cumprir no Brasil.
Em seguida, a Lei das Parcerias Público-Privadas - PPP (lei federal 11.079, de
2004), igualmente de aplicabilidade nacional, criou dois outros tipos de concessões: as
patrocinadas e as administrativas. A lei foi construída como complementação da Lei de
Concessão de 1995. O regime das concessões patrocinadas e administrativas, previsto
na lei de 2004, é, em parte, o garantido, desde 1995, para as concessões comuns. Mas
houve algumas adaptações feitas, pela própria Lei de PPP, em atenção às características
especiais das parcerias que criou.
O que há de semelhante entre as concessões PPP (administrativas ou
patrocinadas) e as anteriores concessões (comuns) de serviço público é que, em todas,
o concessionário faz investimentos iniciais para implantar ou melhorar um serviço ou
infraestrutura, os quais são amortizados a seguir, em prazo longo, sendo a remuneração
a contrapartida pelas utilidades que o serviço ou a infraestrutura propiciam. O regime
jurídico básico procura operar a transferência das atribuições, responsabilidades e
prerrogativas necessárias para o concessionário alcançar os fins visados, além de
construir uma malha de segurança para, ao longo desse período dilatado, o
concessionário receber o retorno dos investimentos que fizer.
Nas concessões administrativas, todas as parcelas do preço dos serviços dos
concessionários são pagas pelo ente estatal, não pelos usuários. Nas concessões
patrocinadas, os serviços são remunerados por um misto de tarifa dos usuários e
1. As leis das parcerias contratuais para a exploração de infraestruturas
Desde as desestatizações dos anos 90, uma miríade de diplomas normativos veio
a disciplinar os formatos jurídicos das parcerias contratuais, com leis e regulamentos de
caráter abrangente.
No nível nacional, o ciclo de normatização foi inaugurado pela Lei de Concessão
(lei federal 8.987, de 1995), que criou um regime geral sintético para os contratos que
hoje chamamos de concessões comuns. Tais contratos delegam a particulares a
implantação ou gestão de empreendimentos públicos de infraestrutura, ficando os
investimentos a cargo dos concessionários, que depois são remunerados por tarifas
pagas pelos usuários finais.
A lei, embora partisse das tradicionais concessões de serviço público, conhecidas
da literatura e da prática jurídica brasileira desde pelo menos o século XIX, modificaria o
modelo em vários aspectos. Isso para aumentar a segurança dos concessionários e,
assim, tornar as parcerias econômicas mais atrativas. Pode-se dizer, então, que a
proteção privada se tornou o foco dessa legislação geral das parcerias, o que se manteve
nas mudanças feitas na Lei de Concessão em 1998, 1999, 2005, 2007, 2012, 2015, 2018,
2020, 2021. Essa efervescência legislativa é boa demonstração do papel central que as
parcerias passaram a cumprir no Brasil.
Em seguida, a Lei das Parcerias Público-Privadas - PPP (lei federal 11.079, de
2004), igualmente de aplicabilidade nacional, criou dois outros tipos de concessões: as
patrocinadas e as administrativas. A lei foi construída como complementação da Lei de
Concessão de 1995. O regime das concessões patrocinadas e administrativas, previsto
na lei de 2004, é, em parte, o garantido, desde 1995, para as concessões comuns. Mas
houve algumas adaptações feitas, pela própria Lei de PPP, em atenção às características
especiais das parcerias que criou.
O que há de semelhante entre as concessões PPP (administrativas ou
patrocinadas) e as anteriores concessões (comuns) de serviço público é que, em todas,
o concessionário faz investimentos iniciais para implantar ou melhorar um serviço ou
infraestrutura, os quais são amortizados a seguir, em prazo longo, sendo a remuneração
a contrapartida pelas utilidades que o serviço ou a infraestrutura propiciam. O regime
jurídico básico procura operar a transferência das atribuições, responsabilidades e
prerrogativas necessárias para o concessionário alcançar os fins visados, além de
construir uma malha de segurança para, ao longo desse período dilatado, o
concessionário receber o retorno dos investimentos que fizer.
Nas concessões administrativas, todas as parcelas do preço dos serviços dos
concessionários são pagas pelo ente estatal, não pelos usuários. Nas concessões
patrocinadas, os serviços são remunerados por um misto de tarifa dos usuários e
6
contraprestações do Estado. Nas duas modalidades, os concessionários podem, antes
mesmo de iniciar a prestação dos serviços, receber “aportes de recursos” do concedente
para “a realização de obras e aquisição de bens reversíveis” (Lei de PPP, art. 6º, § 2º,
incluído pela lei 12.766, de 2012), o que diminui o montante dos investimentos privados
nas respectivas infraestruturas e, portanto, o custo dos serviços.
Tais normas gerais das Leis de Concessão e de PPP vieram a ser suplementadas,
em alguns entes subnacionais, por leis e regulamentos de caráter igualmente amplo, e,
posteriormente, por leis sobre aspectos mais específicos do regime de seus contratos de
concessão — como, no Estado de São Paulo, a prorrogação e a ampliação contratual.
Apesar de não formarem um todo sistemático, são leis com razoável articulação entre si,
com relativa coerência terminológica.
Essa arquitetura normativa bastante fragmentada das parcerias econômicas se
viabilizou porque, embora o Congresso Nacional tenha recebido competência legislativa
para editar “normas gerais de contratação, em todas as modalidades, para as
administrações públicas” (CF, art. 22, XXVII), não houve, da própria Constituição, uma
opção pela uniformização total das contratações públicas, o que, de resto, seria
impossível de implementar. A generalidade a que se refere o art. 22, XXVII diz respeito à
capacidade de as normas gerais alcançarem indistintamente as contratações federais,
estaduais, distritais e municipais, não a uma proibição à heterogeneidade legislativa no
tratamento das parcerias.
Além dessas normas, vieram outras, também relevantes para compor a
arquitetura jurídica dos contratos de parceria. É o caso da Lei do Programa de Parcerias
de Investimentos – PPI (lei federal 13.334, de 2016), que incluiu as parcerias econômicas
em programas governamentais federais prioritários e estruturaram órgãos federais e
procedimentos para montagem e execução dos programas. Cite-se, ainda, a Lei Geral de
Agências Reguladoras (lei 13.848, de 2019), que procurou consolidar alguma
padronização de regime jurídico a essas entidades, que foram sendo criadas, desde a
metade dos anos 1990, e se tornaram importantes para o equilíbrio das relações
econômicas entre parceiros públicos e privados.
Além disso, embora não se trate de leis focadas só no campo da regulação e das
parcerias econômicas, as leis de processo administrativo se viabilizaram no Brasil
justamente pelas demandas dos programas de desestatização. A partir desse impulso,
elas teriam relevante impacto no campo, condicionando, significativamente, a dinâmica
decisória da administração pública quanto às parcerias econômicas.
Também, para além dessas leis abrangentes, as contratações de parcerias
econômicas foram impactadas por leis e regulamentos de normas gerais nacionais, de
aplicação multissetorial, sobre procedimentos de licitação e sobre conteúdos e regimes
contratuais.
contraprestações do Estado. Nas duas modalidades, os concessionários podem, antes
mesmo de iniciar a prestação dos serviços, receber “aportes de recursos” do concedente
para “a realização de obras e aquisição de bens reversíveis” (Lei de PPP, art. 6º, § 2º,
incluído pela lei 12.766, de 2012), o que diminui o montante dos investimentos privados
nas respectivas infraestruturas e, portanto, o custo dos serviços.
Tais normas gerais das Leis de Concessão e de PPP vieram a ser suplementadas,
em alguns entes subnacionais, por leis e regulamentos de caráter igualmente amplo, e,
posteriormente, por leis sobre aspectos mais específicos do regime de seus contratos de
concessão — como, no Estado de São Paulo, a prorrogação e a ampliação contratual.
Apesar de não formarem um todo sistemático, são leis com razoável articulação entre si,
com relativa coerência terminológica.
Essa arquitetura normativa bastante fragmentada das parcerias econômicas se
viabilizou porque, embora o Congresso Nacional tenha recebido competência legislativa
para editar “normas gerais de contratação, em todas as modalidades, para as
administrações públicas” (CF, art. 22, XXVII), não houve, da própria Constituição, uma
opção pela uniformização total das contratações públicas, o que, de resto, seria
impossível de implementar. A generalidade a que se refere o art. 22, XXVII diz respeito à
capacidade de as normas gerais alcançarem indistintamente as contratações federais,
estaduais, distritais e municipais, não a uma proibição à heterogeneidade legislativa no
tratamento das parcerias.
Além dessas normas, vieram outras, também relevantes para compor a
arquitetura jurídica dos contratos de parceria. É o caso da Lei do Programa de Parcerias
de Investimentos – PPI (lei federal 13.334, de 2016), que incluiu as parcerias econômicas
em programas governamentais federais prioritários e estruturaram órgãos federais e
procedimentos para montagem e execução dos programas. Cite-se, ainda, a Lei Geral de
Agências Reguladoras (lei 13.848, de 2019), que procurou consolidar alguma
padronização de regime jurídico a essas entidades, que foram sendo criadas, desde a
metade dos anos 1990, e se tornaram importantes para o equilíbrio das relações
econômicas entre parceiros públicos e privados.
Além disso, embora não se trate de leis focadas só no campo da regulação e das
parcerias econômicas, as leis de processo administrativo se viabilizaram no Brasil
justamente pelas demandas dos programas de desestatização. A partir desse impulso,
elas teriam relevante impacto no campo, condicionando, significativamente, a dinâmica
decisória da administração pública quanto às parcerias econômicas.
Também, para além dessas leis abrangentes, as contratações de parcerias
econômicas foram impactadas por leis e regulamentos de normas gerais nacionais, de
aplicação multissetorial, sobre procedimentos de licitação e sobre conteúdos e regimes
contratuais.
7
Mais recentemente, houve ainda a Lei de Prorrogação Antecipada e Relicitação
dos Contratos de Parceria (lei 13.448, de 2017). No bojo da Exposição de Motivos da
medida provisória 752, de 2016,5 posteriormente convertida na lei, veiculava-se a ideia
de que a relicitação era alternativa de “devolução coordenada e negociada” da
concessão, que buscava evitar o processo de caducidade, muitas vezes demorado e com
longa disputa judicial. Segundo a medida provisória, as prorrogações antecipadas
também nasceram da escassez de investimentos em setores de infraestrutura.6
Além das leis de caráter geral, houve a edição de um número grande de leis
setoriais, sobretudo no âmbito federal, em telecomunicações, energia elétrica, petróleo,
portos, saneamento, etc. Elas preveem negócios público-privados, com nomes variados:
concessões (ferroviárias ou de bem público no setor aeroportuário, p.ex.),
arrendamentos portuários, contratos de partilha de petróleo, etc., com características e
problemas jurídicos por vezes peculiares.
Também houve tendência dessa legislação setorial de estimular a convivência de
exploradores privados em regime contratual público (com concessões ou outras formas
de outorgas, normalmente derivadas de licitações) com outros exploradores privados
em regime de liberdade. Estes últimos recebem autorizações administrativas não
discricionárias, em geral sem licitação, e ficam sujeitos à subsequente competição no
mercado.
A fórmula das autorizações em verdade já existia. Mas, com a era da
desestatização, passou a ser empregada mais largamente, p.ex., em telecomunicações,
energia, portos e serviços aéreos. E, após muitas polêmicas, teve sua constitucionalidade
5 A experiência recente evidencia que alguns desses contratos se tornaram inviáveis, seja por dificuldades
econômicas dos parceiros privados, seja pela necessidade de reconfigurar condições originalmente
pactuadas, de modo a assegurar sua sustentabilidade e a continuidade da prestação do serviço. A proposta
contempla dois instrumentos principais: (i) a prorrogação dos contratos, mediante a realização de novos
investimentos considerados relevantes para a ampliação e melhoria da infraestrutura; e (ii) a relicitação,
solução inovadora que permite a devolução coordenada e negociada do ativo ao poder concedente, sem
necessidade de decretação de caducidade, permitindo a recontratação rápida e eficiente de novo parceiro
privado. A prorrogação contratual busca assegurar condições adequadas para novos aportes de capital,
tendo em vista a necessidade de expansão da infraestrutura nacional e o interesse público em garantir a
continuidade e a qualidade dos serviços. Para tanto, prevê-se a possibilidade de pactuar compromissos de
investimento, indicadores de desempenho e mecanismos de governança que ampliem a eficiência
regulatória. A relicitação constitui solução de natureza consensual destinada a contratos problemáticos,
marcada por desequilíbrios econômico-financeiros ou pela incapacidade do parceiro privado em cumprir
suas obrigações. A medida evita a paralisação dos serviços, mitigando controvérsias e custos de transação
típicos de processos sancionatórios como a caducidade.” (BRASIL. Exposição de Motivos nº 00084/2016
MF. Exposição de motivos da Medida Provisória nº 752, de 24 de novembro de 2016, que dispõe sobre
diretrizes gerais para prorrogação e relicitação dos contratos de parceria. Brasília, 2016. Disponível em:
https://www2.camara.leg.br/legin/fed/medpro/2016/medidaprovisoria-752-24-novembro-2016-
783938-exposicaodemotivos-151447-pe.html. Acesso em: 10.12.2025).
6 Rafael Véras de Freitas. “As prorrogações e a relicitação previstas na lei nº 13.448/2017: um novo regime
jurídico de negociação para os contratos de longo prazo”, em Revista de Direito Público da Economia -
RDPE, n. 59, p. 175-199, jul./set. 2017.
Mais recentemente, houve ainda a Lei de Prorrogação Antecipada e Relicitação
dos Contratos de Parceria (lei 13.448, de 2017). No bojo da Exposição de Motivos da
medida provisória 752, de 2016,5 posteriormente convertida na lei, veiculava-se a ideia
de que a relicitação era alternativa de “devolução coordenada e negociada” da
concessão, que buscava evitar o processo de caducidade, muitas vezes demorado e com
longa disputa judicial. Segundo a medida provisória, as prorrogações antecipadas
também nasceram da escassez de investimentos em setores de infraestrutura.6
Além das leis de caráter geral, houve a edição de um número grande de leis
setoriais, sobretudo no âmbito federal, em telecomunicações, energia elétrica, petróleo,
portos, saneamento, etc. Elas preveem negócios público-privados, com nomes variados:
concessões (ferroviárias ou de bem público no setor aeroportuário, p.ex.),
arrendamentos portuários, contratos de partilha de petróleo, etc., com características e
problemas jurídicos por vezes peculiares.
Também houve tendência dessa legislação setorial de estimular a convivência de
exploradores privados em regime contratual público (com concessões ou outras formas
de outorgas, normalmente derivadas de licitações) com outros exploradores privados
em regime de liberdade. Estes últimos recebem autorizações administrativas não
discricionárias, em geral sem licitação, e ficam sujeitos à subsequente competição no
mercado.
A fórmula das autorizações em verdade já existia. Mas, com a era da
desestatização, passou a ser empregada mais largamente, p.ex., em telecomunicações,
energia, portos e serviços aéreos. E, após muitas polêmicas, teve sua constitucionalidade
5 A experiência recente evidencia que alguns desses contratos se tornaram inviáveis, seja por dificuldades
econômicas dos parceiros privados, seja pela necessidade de reconfigurar condições originalmente
pactuadas, de modo a assegurar sua sustentabilidade e a continuidade da prestação do serviço. A proposta
contempla dois instrumentos principais: (i) a prorrogação dos contratos, mediante a realização de novos
investimentos considerados relevantes para a ampliação e melhoria da infraestrutura; e (ii) a relicitação,
solução inovadora que permite a devolução coordenada e negociada do ativo ao poder concedente, sem
necessidade de decretação de caducidade, permitindo a recontratação rápida e eficiente de novo parceiro
privado. A prorrogação contratual busca assegurar condições adequadas para novos aportes de capital,
tendo em vista a necessidade de expansão da infraestrutura nacional e o interesse público em garantir a
continuidade e a qualidade dos serviços. Para tanto, prevê-se a possibilidade de pactuar compromissos de
investimento, indicadores de desempenho e mecanismos de governança que ampliem a eficiência
regulatória. A relicitação constitui solução de natureza consensual destinada a contratos problemáticos,
marcada por desequilíbrios econômico-financeiros ou pela incapacidade do parceiro privado em cumprir
suas obrigações. A medida evita a paralisação dos serviços, mitigando controvérsias e custos de transação
típicos de processos sancionatórios como a caducidade.” (BRASIL. Exposição de Motivos nº 00084/2016
MF. Exposição de motivos da Medida Provisória nº 752, de 24 de novembro de 2016, que dispõe sobre
diretrizes gerais para prorrogação e relicitação dos contratos de parceria. Brasília, 2016. Disponível em:
https://www2.camara.leg.br/legin/fed/medpro/2016/medidaprovisoria-752-24-novembro-2016-
783938-exposicaodemotivos-151447-pe.html. Acesso em: 10.12.2025).
6 Rafael Véras de Freitas. “As prorrogações e a relicitação previstas na lei nº 13.448/2017: um novo regime
jurídico de negociação para os contratos de longo prazo”, em Revista de Direito Público da Economia -
RDPE, n. 59, p. 175-199, jul./set. 2017.
8
reconhecida pelo STF, quando, p.ex., validou essa flexibilização nos setores de
telecomunicações e transporte rodoviário de passageiros.
Além disso, a própria extensão da monopolização nos vários serviços públicos ou
atividades econômicas titularizadas pelo poder público, afora seus limites naturais, vem
também sendo diminuída pela regulação. Isso vem ocorrendo com alguma autonomia
para concessionários (p.ex., em petróleo), bem como com o reconhecimento de direitos
ao auto suprimento, em setores como gás canalizado e tratamento de efluentes.
Por fim, concluindo aqui o balanço legislativo: a lei mais abrangente sobre
contratações estatais (hoje a lei federal 14.133, de 2021, substituta da lei 8.666, de
1993), voltada aos contratos administrativos ordinários, previu expressamente sua
aplicação às parcerias econômicas. Mas isso ocorre de modo apenas subsidiário (art. 186
da lei 14.133, de 2021). Isso tem valor para, p.ex., reconhecer a inaplicabilidade da
autotutela administrativa para a invalidação de parcerias, bem como discutir
interferências administrativas em reajustamentos.
A acentuada fragmentação da arquitetura normativa das parcerias econômicas
tornou-se viável porque, embora a Constituição tenha atribuído ao Congresso Nacional
competência para editar “normas gerais de contratação, em todas as modalidades, para
as administrações públicas” (CF, art. 22, XXVII), não se verificou uma opção
constitucional pela completa uniformização das contratações públicas, algo que seria
inexequível.
A generalidade prevista no art. 22, XXVII, refere-se à aptidão das normas para
incidirem indistintamente sobre as contratações nos âmbitos federal, estadual, distrital
e municipal, e não à vedação de diversidade legislativa no tratamento das parcerias.
2. Desafios jurídicos das parcerias contratuais: episódios jurisprudenciais
Mesmo com os avanços legislativos, o desenvolvimento das parcerias contratuais
enfrentou desafios jurídicos relevantes. Cite-se, por exemplo, que, em várias ocasiões,
desestatizações de empresas de serviços públicos envolveram, como preparação à
transferência de controle, fase consistente em, sem licitação, formalizar com a empresa
estatal uma concessão já em moldes adequados para a posterior transferência do
serviço.
Entendeu-se que, a despeito de o art. 175 da Constituição exigir que outorgas
de concessões fossem feitas por licitação, essa específica formalização contratual inicial
não dependeria de disputa por se tratar de medida de organização interna da
administração pública (no caso da empresa estatal controlada pelo mesmo ente
federativo titular do serviço) ou de arranjo interfederativo para a prestação por empresa
controlada por ente federativo diverso do titular do serviço.
reconhecida pelo STF, quando, p.ex., validou essa flexibilização nos setores de
telecomunicações e transporte rodoviário de passageiros.
Além disso, a própria extensão da monopolização nos vários serviços públicos ou
atividades econômicas titularizadas pelo poder público, afora seus limites naturais, vem
também sendo diminuída pela regulação. Isso vem ocorrendo com alguma autonomia
para concessionários (p.ex., em petróleo), bem como com o reconhecimento de direitos
ao auto suprimento, em setores como gás canalizado e tratamento de efluentes.
Por fim, concluindo aqui o balanço legislativo: a lei mais abrangente sobre
contratações estatais (hoje a lei federal 14.133, de 2021, substituta da lei 8.666, de
1993), voltada aos contratos administrativos ordinários, previu expressamente sua
aplicação às parcerias econômicas. Mas isso ocorre de modo apenas subsidiário (art. 186
da lei 14.133, de 2021). Isso tem valor para, p.ex., reconhecer a inaplicabilidade da
autotutela administrativa para a invalidação de parcerias, bem como discutir
interferências administrativas em reajustamentos.
A acentuada fragmentação da arquitetura normativa das parcerias econômicas
tornou-se viável porque, embora a Constituição tenha atribuído ao Congresso Nacional
competência para editar “normas gerais de contratação, em todas as modalidades, para
as administrações públicas” (CF, art. 22, XXVII), não se verificou uma opção
constitucional pela completa uniformização das contratações públicas, algo que seria
inexequível.
A generalidade prevista no art. 22, XXVII, refere-se à aptidão das normas para
incidirem indistintamente sobre as contratações nos âmbitos federal, estadual, distrital
e municipal, e não à vedação de diversidade legislativa no tratamento das parcerias.
2. Desafios jurídicos das parcerias contratuais: episódios jurisprudenciais
Mesmo com os avanços legislativos, o desenvolvimento das parcerias contratuais
enfrentou desafios jurídicos relevantes. Cite-se, por exemplo, que, em várias ocasiões,
desestatizações de empresas de serviços públicos envolveram, como preparação à
transferência de controle, fase consistente em, sem licitação, formalizar com a empresa
estatal uma concessão já em moldes adequados para a posterior transferência do
serviço.
Entendeu-se que, a despeito de o art. 175 da Constituição exigir que outorgas
de concessões fossem feitas por licitação, essa específica formalização contratual inicial
não dependeria de disputa por se tratar de medida de organização interna da
administração pública (no caso da empresa estatal controlada pelo mesmo ente
federativo titular do serviço) ou de arranjo interfederativo para a prestação por empresa
controlada por ente federativo diverso do titular do serviço.
9
Após a celebração do contrato de concessão, ocorria a alienação do controle da
empresa estatal, esta, sim, feita por licitação, sendo a concessão um dos principais ativos
disputados pelo licitante. O processo licitatório de transferência do serviço realizava-se,
portanto, nessa segunda fase. Em outros termos: uma licitação conjugada vendia a
estatal e, reflexamente, outorgava ao particular, por transferência, a condição de
concessionário.
Mas essa solução viria a ser questionada quanto à sua constitucionalidade,
argumentando-se com a rigidez do art. 175 da Constituição.
O STF, em pelo menos duas oportunidades, entendeu, no entanto, que seria
suficiente para atender à exigência constitucional de licitação para outorga de serviço
público que se fizesse a alienação, por licitação, do controle acionário de empresa estatal
já detentora de contrato de concessão.
Um conjunto especial de situações tem a ver com os serviços de distribuição de
energia elétrica, que constituíam serviços de titularidade da União (CF, art. 21, XII, “b”).
No passado, eles haviam sido assumidos por sociedades mistas de Estados da Federação.
Depois, com o início da era das parcerias econômicas, diversos deles, com concordância
da União, optaram por privatizar essas concessionárias e, para tanto, fizeram licitações.
O serviço público federal de distribuição de energia elétrica passou, em função das
licitações estaduais, a agentes privados em regime de concessão — sem, portanto, que
a outorga viesse de licitação separada, da própria União.
Nesse primeiro caso, o STF, em 2002, ao rejeitar a tese da obrigatoriedade de
licitação autônoma, entendeu que a “Carta Federal não define, em si, a modalidade a
ser observada. Apenas indica como próprio o procedimento que é o da licitação”, bem
como que estaria atendido o “objetivo visado pela norma constitucional, que outro não
é senão, em certame no qual guardada absoluta equidistância, venha-se, em face à
participação igualitária de terceiros, chegar-se à concessão ou permissão, afastando-se,
destarte, tratamento diferenciado e passível de contrariar interesses públicos”. Concluiu
que a “solução dada pela lei foi exatamente uma licitação, de acordo com a linha do art.
175 da Constituição, que envolva, simultaneamente, o controle da empresa e a outorga
ou prorrogação da concessão. É a única forma de uma empresa pública, exploradora de
serviço público, ser privatizada. Uma vez respeitado o processo de licitação para outorga
do serviço público, evidentemente só há o caminho do leilão ou da concorrência”.7
No segundo caso, a Lei Geral de Telecomunicações – LGT (lei federal 9.472, de
1997) determinara que contratos de concessão de telefonia fixa fossem celebrados
diretamente com as empresas que prestavam esses serviços (basicamente estatais
federais, integrantes do Sistema Telebrás). Autorizara também que, em seguida, o
7 STF, pleno, ADI 1.582, j. 7.8.2002, unânime, rel. Carlos Velloso.
Após a celebração do contrato de concessão, ocorria a alienação do controle da
empresa estatal, esta, sim, feita por licitação, sendo a concessão um dos principais ativos
disputados pelo licitante. O processo licitatório de transferência do serviço realizava-se,
portanto, nessa segunda fase. Em outros termos: uma licitação conjugada vendia a
estatal e, reflexamente, outorgava ao particular, por transferência, a condição de
concessionário.
Mas essa solução viria a ser questionada quanto à sua constitucionalidade,
argumentando-se com a rigidez do art. 175 da Constituição.
O STF, em pelo menos duas oportunidades, entendeu, no entanto, que seria
suficiente para atender à exigência constitucional de licitação para outorga de serviço
público que se fizesse a alienação, por licitação, do controle acionário de empresa estatal
já detentora de contrato de concessão.
Um conjunto especial de situações tem a ver com os serviços de distribuição de
energia elétrica, que constituíam serviços de titularidade da União (CF, art. 21, XII, “b”).
No passado, eles haviam sido assumidos por sociedades mistas de Estados da Federação.
Depois, com o início da era das parcerias econômicas, diversos deles, com concordância
da União, optaram por privatizar essas concessionárias e, para tanto, fizeram licitações.
O serviço público federal de distribuição de energia elétrica passou, em função das
licitações estaduais, a agentes privados em regime de concessão — sem, portanto, que
a outorga viesse de licitação separada, da própria União.
Nesse primeiro caso, o STF, em 2002, ao rejeitar a tese da obrigatoriedade de
licitação autônoma, entendeu que a “Carta Federal não define, em si, a modalidade a
ser observada. Apenas indica como próprio o procedimento que é o da licitação”, bem
como que estaria atendido o “objetivo visado pela norma constitucional, que outro não
é senão, em certame no qual guardada absoluta equidistância, venha-se, em face à
participação igualitária de terceiros, chegar-se à concessão ou permissão, afastando-se,
destarte, tratamento diferenciado e passível de contrariar interesses públicos”. Concluiu
que a “solução dada pela lei foi exatamente uma licitação, de acordo com a linha do art.
175 da Constituição, que envolva, simultaneamente, o controle da empresa e a outorga
ou prorrogação da concessão. É a única forma de uma empresa pública, exploradora de
serviço público, ser privatizada. Uma vez respeitado o processo de licitação para outorga
do serviço público, evidentemente só há o caminho do leilão ou da concorrência”.7
No segundo caso, a Lei Geral de Telecomunicações – LGT (lei federal 9.472, de
1997) determinara que contratos de concessão de telefonia fixa fossem celebrados
diretamente com as empresas que prestavam esses serviços (basicamente estatais
federais, integrantes do Sistema Telebrás). Autorizara também que, em seguida, o
7 STF, pleno, ADI 1.582, j. 7.8.2002, unânime, rel. Carlos Velloso.
10
controle acionário fosse transferido mediante leilão — o qual, portanto, abrangeria a
transferência indireta das concessões (arts. 186 a 207 da LGT).
Provocado, o STF, em 2007, renovou neste segundo caso sua chancela à solução,
afirmando que “as privatizações estando submetidas a processo licitatório que a um só
tempo transfere o controle acionário da estatal e preserva a concessão ou delegação do
serviço público, não há inconstitucionalidade no preceito impugnado”.8
Outra discussão interessante é quanto às prorrogações das concessões em geral:
suas condições, limites e possíveis conteúdos, em especial na modalidade de
prorrogação antecipada. O STF discutiu isso em 2020. A resposta, no que aqui interessa,
foi sintetizada com o reconhecimento de que a “imutabilidade do objeto da concessão
não impede alterações no contrato para adequar-se às necessidades econômicas e
sociais decorrentes das condições do serviço público concedido e do longo prazo
contratual estabelecido, observados o equilíbrio econômico-financeiro do contrato e os
princípios constitucionais pertinentes”. O voto de Gilmar Mendes enunciou os seguintes
pressupostos e requisitos como imprescindíveis à validade da prorrogação antecipada
de contratos de concessão: 1) contrato de concessão ou permissão vigente e
previamente licitado; 2) previsão da prorrogação no contrato e edital; 3) preservação da
natureza discricionária da decisão do poder público; e 4) a demonstração da
vantajosidade da prorrogação em detrimento de nova licitação.9
Outra polêmica quanto às concessões tem a ver com a compatibilidade entre
outorga por licitação, que envolve análises do concedente quanto à possível adequação
do futuro concessionário, e posterior realização de negócios que levem à transferência
total ou parcial, a terceiros, por subconcessão ou transferência, da posição do
concessionário.
Quanto a esta última, apesar de comum no mercado e regrada por normas
multissetoriais e setoriais, teve sua constitucionalidade questionada no STF. Mas este
reconheceu sua compatibilidade com a Constituição.10
3. O consenso como a nova fronteira das parcerias contratuais
A experiência brasileira com concessões de infraestrutura tem evidenciado um
paradoxo: as tentativas de elaborar contratos detalhados não afastam a probabilidade
de que, no curso de sua execução, surjam lacunas não previstas pelas partes no
momento da licitação. Para enfrentar os desafios decorrentes dessa situação, tem-se
8 STF, pleno, ADI 1.863, j. 6.9.2007, unânime, rel. Eros Grau.
9 STF, pleno, ADI 5.991, j. 7.12.2020, maioria, rel. Cármen Lúcia.
10 STF, pleno, ADI 2.946-DF, j. 9.3.2022, maioria, rel. Dias Toffoli
controle acionário fosse transferido mediante leilão — o qual, portanto, abrangeria a
transferência indireta das concessões (arts. 186 a 207 da LGT).
Provocado, o STF, em 2007, renovou neste segundo caso sua chancela à solução,
afirmando que “as privatizações estando submetidas a processo licitatório que a um só
tempo transfere o controle acionário da estatal e preserva a concessão ou delegação do
serviço público, não há inconstitucionalidade no preceito impugnado”.8
Outra discussão interessante é quanto às prorrogações das concessões em geral:
suas condições, limites e possíveis conteúdos, em especial na modalidade de
prorrogação antecipada. O STF discutiu isso em 2020. A resposta, no que aqui interessa,
foi sintetizada com o reconhecimento de que a “imutabilidade do objeto da concessão
não impede alterações no contrato para adequar-se às necessidades econômicas e
sociais decorrentes das condições do serviço público concedido e do longo prazo
contratual estabelecido, observados o equilíbrio econômico-financeiro do contrato e os
princípios constitucionais pertinentes”. O voto de Gilmar Mendes enunciou os seguintes
pressupostos e requisitos como imprescindíveis à validade da prorrogação antecipada
de contratos de concessão: 1) contrato de concessão ou permissão vigente e
previamente licitado; 2) previsão da prorrogação no contrato e edital; 3) preservação da
natureza discricionária da decisão do poder público; e 4) a demonstração da
vantajosidade da prorrogação em detrimento de nova licitação.9
Outra polêmica quanto às concessões tem a ver com a compatibilidade entre
outorga por licitação, que envolve análises do concedente quanto à possível adequação
do futuro concessionário, e posterior realização de negócios que levem à transferência
total ou parcial, a terceiros, por subconcessão ou transferência, da posição do
concessionário.
Quanto a esta última, apesar de comum no mercado e regrada por normas
multissetoriais e setoriais, teve sua constitucionalidade questionada no STF. Mas este
reconheceu sua compatibilidade com a Constituição.10
3. O consenso como a nova fronteira das parcerias contratuais
A experiência brasileira com concessões de infraestrutura tem evidenciado um
paradoxo: as tentativas de elaborar contratos detalhados não afastam a probabilidade
de que, no curso de sua execução, surjam lacunas não previstas pelas partes no
momento da licitação. Para enfrentar os desafios decorrentes dessa situação, tem-se
8 STF, pleno, ADI 1.863, j. 6.9.2007, unânime, rel. Eros Grau.
9 STF, pleno, ADI 5.991, j. 7.12.2020, maioria, rel. Cármen Lúcia.
10 STF, pleno, ADI 2.946-DF, j. 9.3.2022, maioria, rel. Dias Toffoli
11
falado sobre a possibilidade de repactuação dos termos contratuais mediante acordos.
Essa renegociação permitiria que as partes ajustassem, ao longo da exploração do
projeto, as bases econômico-financeiras do contrato, de modo a preservar a sua
sustentabilidade e evitar penalizações.11-12
O discurso foi encampado por autoridades públicas, como o Tribunal de Contas
da União – TCU, que criou secretaria específica para promover soluções consensuais em
contratos públicos.13 Nesse contexto, entrou na pauta do STF a constitucionalidade da
instrução normativa 91, de 2022, do TCU.14 O ato instituiu, no âmbito do órgão de
controle, a Secretaria de Solução Consensual e Prevenção de Conflitos (Secex-Consenso),
além de disciplinar um procedimento voltado à construção de soluções negociadas em
relações envolvendo a administração pública.15
A partir dessa disciplina, o TCU passou a instaurar painéis nos quais atua não
apenas como mediador, mas também como interveniente e instância de validação de
acordos. Nessas arenas, discutem-se desde alterações e extinções contratuais até
decisões administrativas e regulatórias, inclusive em contextos já judicializados. Ao final,
as unidades técnicas opinam sobre o mérito das soluções construídas, e o Plenário do
Tribunal delibera sobre sua homologação.
O modelo, portanto, não se limita à facilitação do diálogo entre as partes, mas
envolve a participação ativa do órgão de controle na conformação do conteúdo das
decisões administrativas, seguida de sua chancela institucional. Trata-se, em síntese, de
um arranjo que combina mediação, interveniência e homologação prévia de atos da
administração.
Muitas dúvidas e divergências contratuais já foram submetidas à Secex-
Consenso.
No setor elétrico, discutiram-se atrasos na entrada em operação de usinas
contratadas para geração de energia de reserva, tendo o acordo permitido a revisão
11 Rafael Véras de Freitas. Equilíbrios Econômico-Financeiros das Concessões. Belo Horizonte: Fórum, 2023.
p. 307-308.
12 Yasser Gabriel. Sanções do Direito Administrativo. São Paulo: Almedina, 2023, p. 178–192.
13 Para entender mais amplamente sobre a atuação do TCU sobre contratos de infraestrutura: Yasser
Gabriel, André Rosilho e Gabriela Duque. “Tribunal de Contas da União no ambiente da regulação”, em
Boas Práticas Regulatórias: Programa de Aprimoramento de Qualidade da Regulação Brasileira -
QualiREG. Patrícia Pessoa Valente (org.). Brasília: Ed. dos Autores, 2024, p. 91-99.
14 STF, pleno, ADPF 1183, rel. Edson Fachin.
15 Rafael Véras de Freitas e José Egídio Júnior Altoé. “A Secexconsenso E O Regime Jurídico-Econômico De
Renegociação De Contratos De Concessão”, em Uma Visão Humanista Do Direito – Volume 3: Homenagem
Ao Professor Marçal Justen Filho. Monica Spezia Justen, Cesar Pereira, Marçal Justen Neto e Lucas Spezia
Justen (coords.). Belo Horizonte: Fórum, 2025, p. 477-498.
falado sobre a possibilidade de repactuação dos termos contratuais mediante acordos.
Essa renegociação permitiria que as partes ajustassem, ao longo da exploração do
projeto, as bases econômico-financeiras do contrato, de modo a preservar a sua
sustentabilidade e evitar penalizações.11-12
O discurso foi encampado por autoridades públicas, como o Tribunal de Contas
da União – TCU, que criou secretaria específica para promover soluções consensuais em
contratos públicos.13 Nesse contexto, entrou na pauta do STF a constitucionalidade da
instrução normativa 91, de 2022, do TCU.14 O ato instituiu, no âmbito do órgão de
controle, a Secretaria de Solução Consensual e Prevenção de Conflitos (Secex-Consenso),
além de disciplinar um procedimento voltado à construção de soluções negociadas em
relações envolvendo a administração pública.15
A partir dessa disciplina, o TCU passou a instaurar painéis nos quais atua não
apenas como mediador, mas também como interveniente e instância de validação de
acordos. Nessas arenas, discutem-se desde alterações e extinções contratuais até
decisões administrativas e regulatórias, inclusive em contextos já judicializados. Ao final,
as unidades técnicas opinam sobre o mérito das soluções construídas, e o Plenário do
Tribunal delibera sobre sua homologação.
O modelo, portanto, não se limita à facilitação do diálogo entre as partes, mas
envolve a participação ativa do órgão de controle na conformação do conteúdo das
decisões administrativas, seguida de sua chancela institucional. Trata-se, em síntese, de
um arranjo que combina mediação, interveniência e homologação prévia de atos da
administração.
Muitas dúvidas e divergências contratuais já foram submetidas à Secex-
Consenso.
No setor elétrico, discutiram-se atrasos na entrada em operação de usinas
contratadas para geração de energia de reserva, tendo o acordo permitido a revisão
11 Rafael Véras de Freitas. Equilíbrios Econômico-Financeiros das Concessões. Belo Horizonte: Fórum, 2023.
p. 307-308.
12 Yasser Gabriel. Sanções do Direito Administrativo. São Paulo: Almedina, 2023, p. 178–192.
13 Para entender mais amplamente sobre a atuação do TCU sobre contratos de infraestrutura: Yasser
Gabriel, André Rosilho e Gabriela Duque. “Tribunal de Contas da União no ambiente da regulação”, em
Boas Práticas Regulatórias: Programa de Aprimoramento de Qualidade da Regulação Brasileira -
QualiREG. Patrícia Pessoa Valente (org.). Brasília: Ed. dos Autores, 2024, p. 91-99.
14 STF, pleno, ADPF 1183, rel. Edson Fachin.
15 Rafael Véras de Freitas e José Egídio Júnior Altoé. “A Secexconsenso E O Regime Jurídico-Econômico De
Renegociação De Contratos De Concessão”, em Uma Visão Humanista Do Direito – Volume 3: Homenagem
Ao Professor Marçal Justen Filho. Monica Spezia Justen, Cesar Pereira, Marçal Justen Neto e Lucas Spezia
Justen (coords.). Belo Horizonte: Fórum, 2025, p. 477-498.
12
contratual.16 No setor ferroviário, a consensualidade foi mobilizada em torno da
devolução de trechos e da definição de metodologias indenizatórias, com validação de
parâmetros aptos a orientar casos futuros.17
No setor aeroportuário, controvérsias sobre obrigações de investimento foram
solucionadas mediante flexibilização de exigências técnicas, sem comprometimento da
segurança operacional.18 Em telecomunicações, a negociação envolveu a transição do
regime de concessão para autorização, sendo o consenso considerado instrumento para
viabilizar a continuidade do serviço e a reestruturação do setor.19
Já no setor rodoviário, as soluções consensuais têm abrangido desde a
reestruturação econômico-financeira de contratos até sua extinção antecipada,
incluindo revisão de investimentos, tarifas, prazos, matrizes de risco e encerramento de
litígios.20
A atratividade do procedimento decorre, em grande medida, da promessa de
redução de incertezas. A submissão prévia das soluções ao TCU tende a funcionar como
um mecanismo de blindagem contra questionamentos futuros do próprio controle
externo, oferecendo às partes uma espécie de certificação quanto à legalidade e à
“vantajosidade” dos ajustes. O custo — a abertura do processo decisório administrativo
à participação do controlador — tem sido amplamente aceito em troca dessa segurança.
Esse fenômeno pode ser parcialmente compreendido à luz do déficit de
instrumentos institucionais voltados à estabilização de decisões administrativas. A
propósito, a reforma da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (decreto-lei
4.657, de 1942, alterada pela lei 13.655, em 2018) chegou a prever mecanismos
destinados a conferir segurança jurídica a atos e contratos administrativos, inclusive por
meio de pronunciamentos com efeitos vinculantes. Tais dispositivos, contudo, foram
vetados, mantendo gestores e administrações expostos a elevados níveis de incerteza —
o que ajuda a explicar a adesão ao modelo inaugurado pela instrução normativa 91.
Posteriormente, a instrução normativa 101, de 2025, promoveu ajustes
procedimentais, sem alterar a lógica central do arranjo. Diante desse quadro, caberá ao
Supremo Tribunal Federal definir se é constitucional a atuação do TCU como instância
16 TCU, plenário, acórdão 1130/2023 (j. 7.6.2023), e acórdão 2508/2023 (j. 6.12.2023)., rel. Benjamin
Zymler.
17 TCU, plenário, acórdão 2514/2023, j. 6.12.2023, rel. Jorge Oliveira.
18 TCU, plenário, acórdão 51/2024, j. 24.4.2024, rel. Aroldo Cedraz.
19 TCU, plenário, acórdão 1315/2024, j. 3.7.2024, rel. Jorge Oliveira.
20 TCU, plenário, acórdão 1996/2024, j. 25.9.2024, rel. Walton Alencar Rodrigues; acórdão 2318/2024, j.
30.10.2024, rel. Benjamin Zymler; acórdão 2434/2024, j. 13.11.2024, rel. Aroldo Cedraz, redator para
acórdão Benjamin Zymler; acórdão 199/2025, j. 5.2.2025, rel. Antonio Anastasia.
contratual.16 No setor ferroviário, a consensualidade foi mobilizada em torno da
devolução de trechos e da definição de metodologias indenizatórias, com validação de
parâmetros aptos a orientar casos futuros.17
No setor aeroportuário, controvérsias sobre obrigações de investimento foram
solucionadas mediante flexibilização de exigências técnicas, sem comprometimento da
segurança operacional.18 Em telecomunicações, a negociação envolveu a transição do
regime de concessão para autorização, sendo o consenso considerado instrumento para
viabilizar a continuidade do serviço e a reestruturação do setor.19
Já no setor rodoviário, as soluções consensuais têm abrangido desde a
reestruturação econômico-financeira de contratos até sua extinção antecipada,
incluindo revisão de investimentos, tarifas, prazos, matrizes de risco e encerramento de
litígios.20
A atratividade do procedimento decorre, em grande medida, da promessa de
redução de incertezas. A submissão prévia das soluções ao TCU tende a funcionar como
um mecanismo de blindagem contra questionamentos futuros do próprio controle
externo, oferecendo às partes uma espécie de certificação quanto à legalidade e à
“vantajosidade” dos ajustes. O custo — a abertura do processo decisório administrativo
à participação do controlador — tem sido amplamente aceito em troca dessa segurança.
Esse fenômeno pode ser parcialmente compreendido à luz do déficit de
instrumentos institucionais voltados à estabilização de decisões administrativas. A
propósito, a reforma da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (decreto-lei
4.657, de 1942, alterada pela lei 13.655, em 2018) chegou a prever mecanismos
destinados a conferir segurança jurídica a atos e contratos administrativos, inclusive por
meio de pronunciamentos com efeitos vinculantes. Tais dispositivos, contudo, foram
vetados, mantendo gestores e administrações expostos a elevados níveis de incerteza —
o que ajuda a explicar a adesão ao modelo inaugurado pela instrução normativa 91.
Posteriormente, a instrução normativa 101, de 2025, promoveu ajustes
procedimentais, sem alterar a lógica central do arranjo. Diante desse quadro, caberá ao
Supremo Tribunal Federal definir se é constitucional a atuação do TCU como instância
16 TCU, plenário, acórdão 1130/2023 (j. 7.6.2023), e acórdão 2508/2023 (j. 6.12.2023)., rel. Benjamin
Zymler.
17 TCU, plenário, acórdão 2514/2023, j. 6.12.2023, rel. Jorge Oliveira.
18 TCU, plenário, acórdão 51/2024, j. 24.4.2024, rel. Aroldo Cedraz.
19 TCU, plenário, acórdão 1315/2024, j. 3.7.2024, rel. Jorge Oliveira.
20 TCU, plenário, acórdão 1996/2024, j. 25.9.2024, rel. Walton Alencar Rodrigues; acórdão 2318/2024, j.
30.10.2024, rel. Benjamin Zymler; acórdão 2434/2024, j. 13.11.2024, rel. Aroldo Cedraz, redator para
acórdão Benjamin Zymler; acórdão 199/2025, j. 5.2.2025, rel. Antonio Anastasia.
13
de mediação, interveniência e homologação de soluções consensuais em relações
administrativas.
A resposta a essa questão exige o enfrentamento de problemas estruturais do
regime constitucional brasileiro, especialmente no que diz respeito à delimitação das
competências do controle externo, à separação entre função administrativa e função de
controle e à própria natureza das decisões consensuais na administração pública.21
Mesmo com a discussão sobre a constitucionalidade em aberto, a prática da
consensualidade na resolução de conflitos contratuais vem se consolidando como
instrumento relevante nas parecias contratuais. Os desafios futuros deverão passar pelo
equilíbrio entre a preservação dos termos originais dos contratos e a flexibilização
proporcionada pelos acordos. É preciso ponderar a necessidade de manutenção da
segurança jurídica e da previsibilidade contratual com a capacidade de adaptação dos
contratos às mudanças e contingências que surgem durante sua execução, garantindo
que o consenso não se torne um simples mecanismo de desvirtuamento das obrigações
inicialmente pactuadas.
Conclusões, desafios e perspectivas para o futuro das parcerias
contratuais
Em termos globais há, em toda a legislação sobre parcerias contratuais
econômicas, a orientação de buscar o equilíbrio entre os valores públicos e os interesses
dos investidores, bem como de obter relações jurídicas estáveis e seguras. Isso, em certa
medida, tem ocorrido — ou, quando ocorrem sabotagens administrativas, encontra
reparo no Judiciário ou em tribunais arbitrais, com base na legislação protetiva.
Uma das contribuições para esse equilíbrio foi a superação de antigas resistências
às arbitragens na solução de conflitos entre partes pública e privada das parcerias
econômicas.22 Arbitragens lidam melhor com situações complexas e especializadas,
como são as concessões, tais como as de que tratamos neste ensaio.
De outro lado, não é exagero reconhecer que a experiência brasileira na aplicação
das fórmulas legais das parcerias econômicas tem evoluído e vai adquirindo consistência
21 Carlos Ari Sundfeld e André Rosilho. “Mediação e homologação do TCU em ajustes administrativos é
constitucional?”, em JOTA. Disponível em: https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/controle-
publico/mediacao-e-homologacao-do-tcu-em-ajustes-administrativos-e-constitucional. Acesso em:
19.3.2026.
22 Carlos Ari Sundfeld e Yasser Gabriel. “Arbitragem no Direito Público Brasileiro em Três Atos”, em
Arbitragem e Processo - Homenagem ao Professor Carlos Alberto Carmona. José Augusto Bitencourt
Machado Filho; Guilherme Enrique Malosso Quintana; Gustavo Gonzalez Ramos; Luis Felipe Ferreira
Baquedano; Daniel Mendes Bioza; Pedro Teixeira Mendes Parizotto (org.) 1ª ed. São Paulo: Quartier Latin,
v. 1, p. 255-270, 2022.
de mediação, interveniência e homologação de soluções consensuais em relações
administrativas.
A resposta a essa questão exige o enfrentamento de problemas estruturais do
regime constitucional brasileiro, especialmente no que diz respeito à delimitação das
competências do controle externo, à separação entre função administrativa e função de
controle e à própria natureza das decisões consensuais na administração pública.21
Mesmo com a discussão sobre a constitucionalidade em aberto, a prática da
consensualidade na resolução de conflitos contratuais vem se consolidando como
instrumento relevante nas parecias contratuais. Os desafios futuros deverão passar pelo
equilíbrio entre a preservação dos termos originais dos contratos e a flexibilização
proporcionada pelos acordos. É preciso ponderar a necessidade de manutenção da
segurança jurídica e da previsibilidade contratual com a capacidade de adaptação dos
contratos às mudanças e contingências que surgem durante sua execução, garantindo
que o consenso não se torne um simples mecanismo de desvirtuamento das obrigações
inicialmente pactuadas.
Conclusões, desafios e perspectivas para o futuro das parcerias
contratuais
Em termos globais há, em toda a legislação sobre parcerias contratuais
econômicas, a orientação de buscar o equilíbrio entre os valores públicos e os interesses
dos investidores, bem como de obter relações jurídicas estáveis e seguras. Isso, em certa
medida, tem ocorrido — ou, quando ocorrem sabotagens administrativas, encontra
reparo no Judiciário ou em tribunais arbitrais, com base na legislação protetiva.
Uma das contribuições para esse equilíbrio foi a superação de antigas resistências
às arbitragens na solução de conflitos entre partes pública e privada das parcerias
econômicas.22 Arbitragens lidam melhor com situações complexas e especializadas,
como são as concessões, tais como as de que tratamos neste ensaio.
De outro lado, não é exagero reconhecer que a experiência brasileira na aplicação
das fórmulas legais das parcerias econômicas tem evoluído e vai adquirindo consistência
21 Carlos Ari Sundfeld e André Rosilho. “Mediação e homologação do TCU em ajustes administrativos é
constitucional?”, em JOTA. Disponível em: https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/controle-
publico/mediacao-e-homologacao-do-tcu-em-ajustes-administrativos-e-constitucional. Acesso em:
19.3.2026.
22 Carlos Ari Sundfeld e Yasser Gabriel. “Arbitragem no Direito Público Brasileiro em Três Atos”, em
Arbitragem e Processo - Homenagem ao Professor Carlos Alberto Carmona. José Augusto Bitencourt
Machado Filho; Guilherme Enrique Malosso Quintana; Gustavo Gonzalez Ramos; Luis Felipe Ferreira
Baquedano; Daniel Mendes Bioza; Pedro Teixeira Mendes Parizotto (org.) 1ª ed. São Paulo: Quartier Latin,
v. 1, p. 255-270, 2022.
14
no tempo. Assim, parcerias de risco vêm podendo ser utilizadas inclusive em campos
novos, diversos dos tradicionais serviços públicos, como implantação de projetos
urbanísticos, carnaval de rua e, em um formato jurídico peculiar, até produção industrial
de medicamentos.
Além disso, o espírito e as soluções das parcerias econômicas em serviços
impactam o uso, a exploração econômica e o acesso de empreendedores a bens públicos
(ou a bens dos serviços concedidos ou autorizados), hipóteses essas previstas em leis
mais tradicionais, que adquiriram ainda mais fôlego com o ciclo de desestatizações, em
exemplos como vias urbanas e redes, e também aeroportos. Em paralelo, vêm crescendo
a compreensão das peculiaridades das licitações de contratos de parcerias econômicas,
bem como as alternativas jurídicas para melhorar e facilitar as modelagens de projetos
de infraestrutura, inclusive com a colaboração de particulares.
Na execução dessas parcerias, a dificuldade prática de o concedente tomar e
executar decisões tem sido por vezes superada com a saída de transferir a
concessionários inclusive providências envolvendo competências de autoridade,
embora ainda hoje se divirja quanto à sua execução privada. Hipótese mais antiga, nem
por isso sempre tranquila, é a transferência da execução de desapropriações. Hipótese
para o futuro é a transferência do exercício do chamado poder de polícia.
Apesar do otimismo com a situação atual das parcerias econômicas, ainda há
problemas. Pesquisas apontam a persistência de excesso de estado afetando sua
celebração, execução e gestão; a inconsistência jurídica ao longo do tempo de certos
programas governamentais setoriais (ex.: rodovias); a repetição de conflitos não
resolvidos de transição regulatória (p.ex., entre saneamento e geração hidroelétrica); e,
pelo ângulo do pensamento jurídico, o persistente hábito das generalizações jurídicas,
com incompreensão de especificidades de outorgas setoriais ou peculiares (p. ex., na
reversão de bens em telecomunicações, na duração e prorrogação das outorgas
minerárias e, ainda, em certos arrendamentos específicos no setor portuário).
Ainda há importantes desafios a enfrentar, em especial quanto aos limites da
atuação dos tribunais de contas, cuja indefinição, muito por conta das ousadias desses
controladores externos, tem sido um dos fatores do perigoso enfraquecimento das
agências reguladoras.
A consolidação das parcerias econômicas no Brasil dependeu, e continua a
depender, do aperfeiçoamento institucional contínuo, capaz de harmonizar controle,
regulação e execução contratual, sem comprometer a segurança jurídica. Isso exige não
apenas a definição mais clara dos papéis dos órgãos e entidades administrativas e de
controle envolvidas, mas também o amadurecimento de uma cultura jurídica sensível às
especificidades setoriais e à complexidade dessas relações. Somente com esse
alinhamento será possível preservar os avanços já alcançados, mitigar os riscos
no tempo. Assim, parcerias de risco vêm podendo ser utilizadas inclusive em campos
novos, diversos dos tradicionais serviços públicos, como implantação de projetos
urbanísticos, carnaval de rua e, em um formato jurídico peculiar, até produção industrial
de medicamentos.
Além disso, o espírito e as soluções das parcerias econômicas em serviços
impactam o uso, a exploração econômica e o acesso de empreendedores a bens públicos
(ou a bens dos serviços concedidos ou autorizados), hipóteses essas previstas em leis
mais tradicionais, que adquiriram ainda mais fôlego com o ciclo de desestatizações, em
exemplos como vias urbanas e redes, e também aeroportos. Em paralelo, vêm crescendo
a compreensão das peculiaridades das licitações de contratos de parcerias econômicas,
bem como as alternativas jurídicas para melhorar e facilitar as modelagens de projetos
de infraestrutura, inclusive com a colaboração de particulares.
Na execução dessas parcerias, a dificuldade prática de o concedente tomar e
executar decisões tem sido por vezes superada com a saída de transferir a
concessionários inclusive providências envolvendo competências de autoridade,
embora ainda hoje se divirja quanto à sua execução privada. Hipótese mais antiga, nem
por isso sempre tranquila, é a transferência da execução de desapropriações. Hipótese
para o futuro é a transferência do exercício do chamado poder de polícia.
Apesar do otimismo com a situação atual das parcerias econômicas, ainda há
problemas. Pesquisas apontam a persistência de excesso de estado afetando sua
celebração, execução e gestão; a inconsistência jurídica ao longo do tempo de certos
programas governamentais setoriais (ex.: rodovias); a repetição de conflitos não
resolvidos de transição regulatória (p.ex., entre saneamento e geração hidroelétrica); e,
pelo ângulo do pensamento jurídico, o persistente hábito das generalizações jurídicas,
com incompreensão de especificidades de outorgas setoriais ou peculiares (p. ex., na
reversão de bens em telecomunicações, na duração e prorrogação das outorgas
minerárias e, ainda, em certos arrendamentos específicos no setor portuário).
Ainda há importantes desafios a enfrentar, em especial quanto aos limites da
atuação dos tribunais de contas, cuja indefinição, muito por conta das ousadias desses
controladores externos, tem sido um dos fatores do perigoso enfraquecimento das
agências reguladoras.
A consolidação das parcerias econômicas no Brasil dependeu, e continua a
depender, do aperfeiçoamento institucional contínuo, capaz de harmonizar controle,
regulação e execução contratual, sem comprometer a segurança jurídica. Isso exige não
apenas a definição mais clara dos papéis dos órgãos e entidades administrativas e de
controle envolvidas, mas também o amadurecimento de uma cultura jurídica sensível às
especificidades setoriais e à complexidade dessas relações. Somente com esse
alinhamento será possível preservar os avanços já alcançados, mitigar os riscos
15
existentes e assegurar que tais instrumentos continuem a desempenhar papel relevante
no desenvolvimento econômico e na promoção dos interesses gerais.23
Bibliografia
BRASIL. Exposição de Motivos nº 00084/2016 MF. Exposição de motivos da Medida
Provisória nº 752, de 24 de novembro de 2016, que dispõe sobre diretrizes gerais para
prorrogação e relicitação dos contratos de parceria. Brasília, 2016. Disponível em:
https://www2.camara.leg.br/legin/fed/medpro/2016/medidaprovisoria-752-24-
novembro-2016-783938-exposicaodemotivos-151447-pe.html. Acesso em: 10.12.2025.
Carlos Ari Sundfeld. “Balanço do direito administrativo das parcerias econômicas”, em
Direito Administrativo para + Céticos. 4ª ed. São Paulo: Jus Podivm, 2026, p. 401-421.
Carlos Ari Sundfeld e André Rosilho. “Mediação e homologação do TCU em ajustes
administrativos é constitucional?”, em JOTA. Disponível em:
https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/controle-publico/mediacao-e-
homologacao-do-tcu-em-ajustes-administrativos-e-constitucional. Acesso em:
19.3.2026.
Carlos Ari Sundfeld e Yasser Gabriel. “Arbitragem no Direito Público Brasileiro em Três
Atos”, em Arbitragem e Processo - Homenagem ao Professor Carlos Alberto Carmona.
José Augusto Bitencourt Machado Filho; Guilherme Enrique Malosso Quintana; Gustavo
Gonzalez Ramos; Luis Felipe Ferreira Baquedano; Daniel Mendes Bioza; Pedro Teixeira
Mendes Parizotto (org.) 1ª ed. São Paulo: Quartier Latin, v. 1, p. 255-270, 2022.
Carlos Ari Sundfeld, Vera Monteiro, André Rosilho e Yasser Gabriel. Serviço privado de
transporte por fretamento e sua intermediação por aplicativos. Revista do Direito. Santa
Cruz do Sul, v. 3, n. 62, p. 154-170, setembro-dezembro de 2020. Disponível em:
https://online.unisc.br/seer/index.php/direito/issue/view/679. Acesso em: 19.3.2026.
23 Para ampliar as ideias desenvolvidas neste artigo: Carlos Ari Sundfeld. “Balanço do direito administrativo
das parcerias econômicas”, em Direito Administrativo para + Céticos. 4ª ed. São Paulo: Jus Podivm, 2026,
p. 401-421.
existentes e assegurar que tais instrumentos continuem a desempenhar papel relevante
no desenvolvimento econômico e na promoção dos interesses gerais.23
Bibliografia
BRASIL. Exposição de Motivos nº 00084/2016 MF. Exposição de motivos da Medida
Provisória nº 752, de 24 de novembro de 2016, que dispõe sobre diretrizes gerais para
prorrogação e relicitação dos contratos de parceria. Brasília, 2016. Disponível em:
https://www2.camara.leg.br/legin/fed/medpro/2016/medidaprovisoria-752-24-
novembro-2016-783938-exposicaodemotivos-151447-pe.html. Acesso em: 10.12.2025.
Carlos Ari Sundfeld. “Balanço do direito administrativo das parcerias econômicas”, em
Direito Administrativo para + Céticos. 4ª ed. São Paulo: Jus Podivm, 2026, p. 401-421.
Carlos Ari Sundfeld e André Rosilho. “Mediação e homologação do TCU em ajustes
administrativos é constitucional?”, em JOTA. Disponível em:
https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/controle-publico/mediacao-e-
homologacao-do-tcu-em-ajustes-administrativos-e-constitucional. Acesso em:
19.3.2026.
Carlos Ari Sundfeld e Yasser Gabriel. “Arbitragem no Direito Público Brasileiro em Três
Atos”, em Arbitragem e Processo - Homenagem ao Professor Carlos Alberto Carmona.
José Augusto Bitencourt Machado Filho; Guilherme Enrique Malosso Quintana; Gustavo
Gonzalez Ramos; Luis Felipe Ferreira Baquedano; Daniel Mendes Bioza; Pedro Teixeira
Mendes Parizotto (org.) 1ª ed. São Paulo: Quartier Latin, v. 1, p. 255-270, 2022.
Carlos Ari Sundfeld, Vera Monteiro, André Rosilho e Yasser Gabriel. Serviço privado de
transporte por fretamento e sua intermediação por aplicativos. Revista do Direito. Santa
Cruz do Sul, v. 3, n. 62, p. 154-170, setembro-dezembro de 2020. Disponível em:
https://online.unisc.br/seer/index.php/direito/issue/view/679. Acesso em: 19.3.2026.
23 Para ampliar as ideias desenvolvidas neste artigo: Carlos Ari Sundfeld. “Balanço do direito administrativo
das parcerias econômicas”, em Direito Administrativo para + Céticos. 4ª ed. São Paulo: Jus Podivm, 2026,
p. 401-421.
16
Floriano de Azevedo Marques Neto e Rafael Véras de Freitas. “Uber, WhatsApp, Netflix:
os novos quadrantes da publicatio e da assimetria regulatória”, em Revista de Direito
Público da Economia - RDPE, ano 2016, n. 56, p. 75-108, out. 2016.
Marcos Nóbrega, Rafael Véras de Freiras e Frederico A. Turolla. Contratação incompleta
de projetos de infraestrutura. PSP Hub – Infrastructure and Urbanism Studies, working
paper PSPHub nº 002, 2023. Disponível em:
https://psphub.org/conhecimento/contratacao-incompleta-de-projetosde-
infraestrutura/.
Rafael Véras de Freitas e José Egídio Júnior Altoé. “A Secexconsenso E O Regime Jurídico-
Econômico De Renegociação De Contratos De Concessão”, em Uma Visão Humanista Do
Direito – Volume 3: Homenagem Ao Professor Marçal Justen Filho. Monica Spezia Justen,
Cesar Pereira, Marçal Justen Neto e Lucas Spezia Justen (coords.). Belo Horizonte: Fórum,
2025, p. 477-498.
Rafael Véras de Freitas, Marcos Nóbrega e Frederico A. Turolla. “Renegociação de
contratos de concessão: aspectos jurídicos e econômicos”, em PSP Hub – Infrastructure
and Urbanism Studies, working paper PSPHub, 2025. Disponível em:
https://psphub.org/midia/renegociacao-de-contratos-de-concessao-aspectos-juridicos-
e-economicos/.
Rafael Véras de Freitas, Marcos Nóbrega e Frederico A. Turolla. “Matrizes de risco
experimentais em concessões”, em PSP Hub – Infrastructure and Urbanism Studies,
working paper PSPHub, 2025. Disponível em: https://psphub.org/midia/matrizes-de-
risco-experimentais-em-concessoes/.
Rafael Véras de Freitas. “As prorrogações e a relicitação previstas na lei nº 13.448/2017:
um novo regime jurídico de negociação para os contratos de longo prazo”, em Revista de
Direito Público da Economia - RDPE, n. 59, p. 175-199, jul./set. 2017. 2017.
Rafael Véras de Freitas. “Incompletude em contratos de concessão: ainda a Teoria da
Imprevisão?”, em Revista de Contratos Públicos - RCP, 2020, n. 17, p. 151-188, março de
2020.
Floriano de Azevedo Marques Neto e Rafael Véras de Freitas. “Uber, WhatsApp, Netflix:
os novos quadrantes da publicatio e da assimetria regulatória”, em Revista de Direito
Público da Economia - RDPE, ano 2016, n. 56, p. 75-108, out. 2016.
Marcos Nóbrega, Rafael Véras de Freiras e Frederico A. Turolla. Contratação incompleta
de projetos de infraestrutura. PSP Hub – Infrastructure and Urbanism Studies, working
paper PSPHub nº 002, 2023. Disponível em:
https://psphub.org/conhecimento/contratacao-incompleta-de-projetosde-
infraestrutura/.
Rafael Véras de Freitas e José Egídio Júnior Altoé. “A Secexconsenso E O Regime Jurídico-
Econômico De Renegociação De Contratos De Concessão”, em Uma Visão Humanista Do
Direito – Volume 3: Homenagem Ao Professor Marçal Justen Filho. Monica Spezia Justen,
Cesar Pereira, Marçal Justen Neto e Lucas Spezia Justen (coords.). Belo Horizonte: Fórum,
2025, p. 477-498.
Rafael Véras de Freitas, Marcos Nóbrega e Frederico A. Turolla. “Renegociação de
contratos de concessão: aspectos jurídicos e econômicos”, em PSP Hub – Infrastructure
and Urbanism Studies, working paper PSPHub, 2025. Disponível em:
https://psphub.org/midia/renegociacao-de-contratos-de-concessao-aspectos-juridicos-
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Rafael Véras de Freitas, Marcos Nóbrega e Frederico A. Turolla. “Matrizes de risco
experimentais em concessões”, em PSP Hub – Infrastructure and Urbanism Studies,
working paper PSPHub, 2025. Disponível em: https://psphub.org/midia/matrizes-de-
risco-experimentais-em-concessoes/.
Rafael Véras de Freitas. “As prorrogações e a relicitação previstas na lei nº 13.448/2017:
um novo regime jurídico de negociação para os contratos de longo prazo”, em Revista de
Direito Público da Economia - RDPE, n. 59, p. 175-199, jul./set. 2017. 2017.
Rafael Véras de Freitas. “Incompletude em contratos de concessão: ainda a Teoria da
Imprevisão?”, em Revista de Contratos Públicos - RCP, 2020, n. 17, p. 151-188, março de
2020.
17
Rafael Véras de Freitas. “Regulação por contratos de concessão em situações de
incerteza”, em Interesse Público - IP, ano 2021, n. 125, p. 187-231, janeiro de 2021.
Rafael Véras de Freitas. Equilíbrios Econômico-Financeiros das Concessões. Belo
Horizonte: Fórum, 2023.
Yasser Gabriel. “Se eu pudesse falar apenas cinco coisas sobre processo administrativo,
seriam estas”, em A Codificação do Procedimento Administrativo. Pedro Costa Gonçalves
et. al. (orgs.). Coimbra: Almedina, 2025, p. 517- 527.
Yasser Gabriel. Sanções do Direito Administrativo. São Paulo: Almedina, 2023.
Yasser Gabriel, André Rosilho e Gabriela Duque. “Tribunal de Contas da União no
ambiente da regulação”, em Boas Práticas Regulatórias: Programa de Aprimoramento
de Qualidade da Regulação Brasileira - QualiREG. Patrícia Pessoa Valente (org.). Brasília:
Ed. dos Autores, 2024, p. 91-99.
Rafael Véras de Freitas. “Regulação por contratos de concessão em situações de
incerteza”, em Interesse Público - IP, ano 2021, n. 125, p. 187-231, janeiro de 2021.
Rafael Véras de Freitas. Equilíbrios Econômico-Financeiros das Concessões. Belo
Horizonte: Fórum, 2023.
Yasser Gabriel. “Se eu pudesse falar apenas cinco coisas sobre processo administrativo,
seriam estas”, em A Codificação do Procedimento Administrativo. Pedro Costa Gonçalves
et. al. (orgs.). Coimbra: Almedina, 2025, p. 517- 527.
Yasser Gabriel. Sanções do Direito Administrativo. São Paulo: Almedina, 2023.
Yasser Gabriel, André Rosilho e Gabriela Duque. “Tribunal de Contas da União no
ambiente da regulação”, em Boas Práticas Regulatórias: Programa de Aprimoramento
de Qualidade da Regulação Brasileira - QualiREG. Patrícia Pessoa Valente (org.). Brasília:
Ed. dos Autores, 2024, p. 91-99.
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