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Direito Regulatório Experimental: a aplicação do sandbox no Direito brasileiro
Publicado originalmente em Interesse Público – IP, Belo Horizonte, ano 26, n. 145, maio/jun. 2024, p. 207-243.
Citação acadêmica
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ABNT
DE FREITAS, Rafael Véras. Direito Regulatório Experimental: a aplicação do sandbox no Direito brasileiro. professor_upload, 2026. Acesso via: JurisTube — Acervo Digital de Direito. Disponível em: https://juristube.com.br/colunistas/rafael-veras-de-freitas/direito-regulatorio-experimental-a-aplicacao-do-sandbox-no-direito-brasileiro. Acesso em: 8 nov. 2026.
APA
Freitas, R. V. D. (2026). Direito Regulatório Experimental: a aplicação do sandbox no Direito brasileiro. *professor_upload*. https://juristube.com.br/colunistas/rafael-veras-de-freitas/direito-regulatorio-experimental-a-aplicacao-do-sandbox-no-direito-brasileiro
Chicago
DE FREITAS, Rafael Véras. 2026. “Direito Regulatório Experimental: a aplicação do sandbox no Direito brasileiro.” *professor_upload*. https://juristube.com.br/colunistas/rafael-veras-de-freitas/direito-regulatorio-experimental-a-aplicacao-do-sandbox-no-direito-brasileiro
BibTeX
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}Int. Públ. – IP, Belo Horizonte, ano 26, n. 145, p. 207-243, maio/jun. 2024
Direito Regulatório Experimental:
a aplicação do sandbox no Direito
brasileiro
Rafael Véras de Freitas
Professor Responsável do LL.M. em Direito da Infraestrutura e Regulação da FGV
Direito Rio. Doutor e Mestre em Direito da Regulação pela FGV Direito Rio. Sócio
do Departamento de Infraestrutura e Regulatório do Braz, Coelho, Veras, Lessa e
Bueno Advogados.
José Egidio Altoé Junior
Bacharel em Direito pela UFRJ. Assistente de pesquisa da FGV Direito Rio. Advogado
associado do Departamento de Infraestrutura e Regulatório do Braz, Coelho, Veras,
Lessa e Bueno Advogados.
Resumo: O presente artigo investiga as principais características
do sandbox regulatório com o desiderato de delimitar o seu regime
jurídico. Para tanto, em um primeiro momento, será apresentada
a base teórica do experimentalismo regulatório, com o objetivo de
apontar o referencial da presente pesquisa. Após, serão abordados o
regime jurídico do sandbox regulatório e, ainda sob o ponto de vista
teórico, a natureza jurídica de tal instituto, bem como do título habi-
litante que franqueia a entrada de agentes econômicos no ambiente
regulatório experimental. Em prosseguimento, será analisado o ben-
chmarking, internacional e nacional sobre o tema, de modo a extrair
as principais características do sandbox. O texto será concluído por
intermédio de proposições objetivas sobre o estado da arte do insti-
tuto e de sugestões para o seu aperfeiçoamento, no Direito brasileiro.
Palavras-chave: Experimentalismo regulatório. Sandbox. Ambiente
regulatório experimental. Regulação. Fomento. Autorização vincu-
lada.
Sumário: 1 Introdução – 2 Os principais quadrantes da regulação
experimental – 3 Sandbox regulatório: natureza e regime jurídico –
4 Aplicações práticas de ambientes regulatórios experimentais –
4.1 O sandbox regulatório no direito comparado – 4.2 As iniciativas
de sandbox regulatório no âmbito da administração pública brasileira
– 4.2.1 O sandbox da Agência Nacional de Transportes Terrestres
(ANTT) – 4.2.2 O sandbox da Agência Nacional de Energia Elétrica
– 4.2.3 O sandbox do Banco Central do Brasil – 4.2.4 O sandbox do
município do Rio de Janeiro – 5 Conclusões – Referências
Direito Regulatório Experimental:
a aplicação do sandbox no Direito
brasileiro
Rafael Véras de Freitas
Professor Responsável do LL.M. em Direito da Infraestrutura e Regulação da FGV
Direito Rio. Doutor e Mestre em Direito da Regulação pela FGV Direito Rio. Sócio
do Departamento de Infraestrutura e Regulatório do Braz, Coelho, Veras, Lessa e
Bueno Advogados.
José Egidio Altoé Junior
Bacharel em Direito pela UFRJ. Assistente de pesquisa da FGV Direito Rio. Advogado
associado do Departamento de Infraestrutura e Regulatório do Braz, Coelho, Veras,
Lessa e Bueno Advogados.
Resumo: O presente artigo investiga as principais características
do sandbox regulatório com o desiderato de delimitar o seu regime
jurídico. Para tanto, em um primeiro momento, será apresentada
a base teórica do experimentalismo regulatório, com o objetivo de
apontar o referencial da presente pesquisa. Após, serão abordados o
regime jurídico do sandbox regulatório e, ainda sob o ponto de vista
teórico, a natureza jurídica de tal instituto, bem como do título habi-
litante que franqueia a entrada de agentes econômicos no ambiente
regulatório experimental. Em prosseguimento, será analisado o ben-
chmarking, internacional e nacional sobre o tema, de modo a extrair
as principais características do sandbox. O texto será concluído por
intermédio de proposições objetivas sobre o estado da arte do insti-
tuto e de sugestões para o seu aperfeiçoamento, no Direito brasileiro.
Palavras-chave: Experimentalismo regulatório. Sandbox. Ambiente
regulatório experimental. Regulação. Fomento. Autorização vincu-
lada.
Sumário: 1 Introdução – 2 Os principais quadrantes da regulação
experimental – 3 Sandbox regulatório: natureza e regime jurídico –
4 Aplicações práticas de ambientes regulatórios experimentais –
4.1 O sandbox regulatório no direito comparado – 4.2 As iniciativas
de sandbox regulatório no âmbito da administração pública brasileira
– 4.2.1 O sandbox da Agência Nacional de Transportes Terrestres
(ANTT) – 4.2.2 O sandbox da Agência Nacional de Energia Elétrica
– 4.2.3 O sandbox do Banco Central do Brasil – 4.2.4 O sandbox do
município do Rio de Janeiro – 5 Conclusões – Referências
Int. Públ. – IP, Belo Horizonte, ano 26, n. 145, p. 207-243, maio/jun. 2024
208 Rafael Véras de Freitas, José Egidio Altoé Junior
1 Introdução
A dinâmica de transformação social, que é experimentada, dentre
outros fatores, pelo advento de novas tecnologias, desafia os métodos de
ordenação do sistema jurídico-regulatório. 1 De fato, na perspectiva tradi-
cional, a regulação delimita um campo estático de aplicação, que conforma
a conduta dos agentes regulados inseridos em um contexto específico, a
tutelar o endereçamento de falhas de mercado, sem considerar as contí-
nuas mudanças exógenas ao ordenamento jurídico. Nada obstante, na atu-
alidade, o regulador passou a manejar os institutos jurídicos, de modo a
contemplar o experimentalismo, a interdisciplinaridade e a coleta empí-
rica de dados, valorizando: (i) um intenso contato com a realidade como
ela se põe e (ii) a incorporação de mecanismos endógenos para absorver a
mutação social.
Assim é que o produto regulatório, como bem adverte Leonardo
Coelho Ribeiro2
, deve ter compromisso com os resultados, “o que for-
ceja a ser instrumental e experimental, intimamente imbricando-se com
o ambiente social no qual está posto”. A transposição desse racional de
mutabilidade ao processo de gênese da norma é comumente chamada
de experimentalismo regulatório. 3 Tal expediente visa a estabelecer modifi-
cações responsivas, criando um regime jurídico intermédio, uma modali-
dade de desconto regulatório, por assim dizer, antes de se implementar a
proposta de normativo para o setor regulado. Cuida-se de lógica presente,
por exemplo, no âmbito de instrumentos de avaliação de impactos regula-
tórios, tais como os de análise de impacto regulatório (AIR), que avaliam,
ex ante, os efeitos da proposta de normativo regulatório, bem como de aná-
lise de resultado regulatório (ARR), que busca aferir os impactos, ex post,
dos atos normativos.
Nesse quadrante, o presente ensaio tem o desiderato de investigar as
principais características do sandbox regulatório, com o propósito de deli-
mitar seus aspectos jurídicos à luz do direito brasileiro. Para tanto, percor-
reremos o seguinte itinerário. Em primeiro lugar, apresentaremos a base
teórica do experimentalismo regulatório com o objetivo de apontar o refe-
rencial da presente pesquisa. Em um segundo momento, trataremos do
regime jurídico do sandbox regulatório, abordando, ainda sob o ponto de
1 Heinen, 2023, p. 121.
2 Ribeiro, 2017, p. 64.
3 O experimentalismo regulatório pode ser entendido como o instrumento de natureza temporária,
com aplicação geográfica ou temática limitada, que se destina a testar uma nova política ou solução
jurídica (Ranchordás, 2021, p. 5). Nesse sentido, o experimentalismo regulatório poderia se dar por
intermédio de outros instrumentos, tais como mecanismos de autoextinção ou autocontenção, atos
temporários (temporary rules) ou com previsão de caducidade (sunset and sunrise regulation).
208 Rafael Véras de Freitas, José Egidio Altoé Junior
1 Introdução
A dinâmica de transformação social, que é experimentada, dentre
outros fatores, pelo advento de novas tecnologias, desafia os métodos de
ordenação do sistema jurídico-regulatório. 1 De fato, na perspectiva tradi-
cional, a regulação delimita um campo estático de aplicação, que conforma
a conduta dos agentes regulados inseridos em um contexto específico, a
tutelar o endereçamento de falhas de mercado, sem considerar as contí-
nuas mudanças exógenas ao ordenamento jurídico. Nada obstante, na atu-
alidade, o regulador passou a manejar os institutos jurídicos, de modo a
contemplar o experimentalismo, a interdisciplinaridade e a coleta empí-
rica de dados, valorizando: (i) um intenso contato com a realidade como
ela se põe e (ii) a incorporação de mecanismos endógenos para absorver a
mutação social.
Assim é que o produto regulatório, como bem adverte Leonardo
Coelho Ribeiro2
, deve ter compromisso com os resultados, “o que for-
ceja a ser instrumental e experimental, intimamente imbricando-se com
o ambiente social no qual está posto”. A transposição desse racional de
mutabilidade ao processo de gênese da norma é comumente chamada
de experimentalismo regulatório. 3 Tal expediente visa a estabelecer modifi-
cações responsivas, criando um regime jurídico intermédio, uma modali-
dade de desconto regulatório, por assim dizer, antes de se implementar a
proposta de normativo para o setor regulado. Cuida-se de lógica presente,
por exemplo, no âmbito de instrumentos de avaliação de impactos regula-
tórios, tais como os de análise de impacto regulatório (AIR), que avaliam,
ex ante, os efeitos da proposta de normativo regulatório, bem como de aná-
lise de resultado regulatório (ARR), que busca aferir os impactos, ex post,
dos atos normativos.
Nesse quadrante, o presente ensaio tem o desiderato de investigar as
principais características do sandbox regulatório, com o propósito de deli-
mitar seus aspectos jurídicos à luz do direito brasileiro. Para tanto, percor-
reremos o seguinte itinerário. Em primeiro lugar, apresentaremos a base
teórica do experimentalismo regulatório com o objetivo de apontar o refe-
rencial da presente pesquisa. Em um segundo momento, trataremos do
regime jurídico do sandbox regulatório, abordando, ainda sob o ponto de
1 Heinen, 2023, p. 121.
2 Ribeiro, 2017, p. 64.
3 O experimentalismo regulatório pode ser entendido como o instrumento de natureza temporária,
com aplicação geográfica ou temática limitada, que se destina a testar uma nova política ou solução
jurídica (Ranchordás, 2021, p. 5). Nesse sentido, o experimentalismo regulatório poderia se dar por
intermédio de outros instrumentos, tais como mecanismos de autoextinção ou autocontenção, atos
temporários (temporary rules) ou com previsão de caducidade (sunset and sunrise regulation).
Int. Públ. – IP, Belo Horizonte, ano 26, n. 145, p. 207-243, maio/jun. 2024
Direito Regulatório Experimental: a aplicação do sandbox no Direito brasileiro 209
vista teórico, a natureza jurídica de tal instituto, bem como do título habi-
litante, por intermédio do qual o ambiente regulatório experimental é ins-
talado. O terceiro tópico investiga o benchmarking internacional e nacional
sobre o tema, de modo a extrair as suas principais características. Ao final,
sistematizamos os achados de pesquisa, em forma de conclusões objetivas.
2 Os principais quadrantes da regulação experimental
A noção de experimentalismo pode ser encontrada em estudos como
o de Roberto Mangabeira Unger e Charles Sabel 4 os quais, inspirados no
trabalho de John Dewey, propõem que as políticas públicas sejam revisa-
das à luz da experiência prática. Nesse sentido, o Estado define objetivos e
coordena diversas entidades que, de forma descentralizada, operarão em
regimes colaborativos e participativos, capazes de aproveitar o aprendi-
zado institucional obtido contextualmente. 5 Trata-se de uma visão que con-
grega o entendimento segundo o qual as instituições são dinâmicas, e não
estáticas, uma vez que os arranjos institucionais são experimentados e revi-
sados continuamente. 6 Desse modo, o experimentalismo se baseia em um
aprendizado contextual, o qual fornece um insumo (input) para a remode-
lagem das políticas pelo governo.7
Foi John Dewey quem, associando o pragmatismo8 a ideias de ins-
trumentalismo e de experimentalismo, asseverou que um sistema de regras
jurídicas deve ser subserviente aos resultados práticos que produz; para
isso, deve considerar dados concretos e econômicos, tendo em vista tra-
tar-se de “necessidade social e intelectual que o direito seja marcado por
uma lógica mais experimental e mais flexível”. 9 Nesse contexto, o Direito
precisa ser discutido “em ambiente social concreto, e não no vácuo com-
parativo das relações normativas endógenas e despreocupadas com a
vida social”.10 Segundo David Trubek, o experimentalismo institucional
4 Charles Sabel e William H. Simon (2011, p. 26) reconhecem que a expressão é tomada da filosofia
política de Dewey.
5 Comentando a importância da expansão do método experimentalista para além das fronteiras do
campo científico, ao campo dos estudos sociais, Mangabeira Unger afirma: “entendemos como as
coisas funcionam ao descobrir sob que condições, em que direções e dentro de que limites elas podem
mudar. A inclusão de fenômenos reais em um campo maior de oportunidades não aproveitadas não
é, para a ciência, uma conjectura metafísica: é um pressuposto operativo indispensável. O que vale
para a ciência natural vale com grande força para toda a gama de estudos sociais e históricos. Juízos
de possibilidade contrafática, em grande medida implícitos, informam nossa percepção acerca de
sequências reais de mudança histórica e de forças reais na vida em sociedade” (Unger, 2004, p. 11).
6 Ribeiro, 2016.
7 Dewey, 2012, p. 56-57.
8 Para uma síntese do pragmatismo filosófico, amparado na tríade do antifundacionalismo,
consequencialismo e contextualismo: Ribeiro, 2016; Pogrebinschi, Thamy 2005.
9 Dewey, 1998, p. 361.
10 Godoy, 2013, p. 57.
Direito Regulatório Experimental: a aplicação do sandbox no Direito brasileiro 209
vista teórico, a natureza jurídica de tal instituto, bem como do título habi-
litante, por intermédio do qual o ambiente regulatório experimental é ins-
talado. O terceiro tópico investiga o benchmarking internacional e nacional
sobre o tema, de modo a extrair as suas principais características. Ao final,
sistematizamos os achados de pesquisa, em forma de conclusões objetivas.
2 Os principais quadrantes da regulação experimental
A noção de experimentalismo pode ser encontrada em estudos como
o de Roberto Mangabeira Unger e Charles Sabel 4 os quais, inspirados no
trabalho de John Dewey, propõem que as políticas públicas sejam revisa-
das à luz da experiência prática. Nesse sentido, o Estado define objetivos e
coordena diversas entidades que, de forma descentralizada, operarão em
regimes colaborativos e participativos, capazes de aproveitar o aprendi-
zado institucional obtido contextualmente. 5 Trata-se de uma visão que con-
grega o entendimento segundo o qual as instituições são dinâmicas, e não
estáticas, uma vez que os arranjos institucionais são experimentados e revi-
sados continuamente. 6 Desse modo, o experimentalismo se baseia em um
aprendizado contextual, o qual fornece um insumo (input) para a remode-
lagem das políticas pelo governo.7
Foi John Dewey quem, associando o pragmatismo8 a ideias de ins-
trumentalismo e de experimentalismo, asseverou que um sistema de regras
jurídicas deve ser subserviente aos resultados práticos que produz; para
isso, deve considerar dados concretos e econômicos, tendo em vista tra-
tar-se de “necessidade social e intelectual que o direito seja marcado por
uma lógica mais experimental e mais flexível”. 9 Nesse contexto, o Direito
precisa ser discutido “em ambiente social concreto, e não no vácuo com-
parativo das relações normativas endógenas e despreocupadas com a
vida social”.10 Segundo David Trubek, o experimentalismo institucional
4 Charles Sabel e William H. Simon (2011, p. 26) reconhecem que a expressão é tomada da filosofia
política de Dewey.
5 Comentando a importância da expansão do método experimentalista para além das fronteiras do
campo científico, ao campo dos estudos sociais, Mangabeira Unger afirma: “entendemos como as
coisas funcionam ao descobrir sob que condições, em que direções e dentro de que limites elas podem
mudar. A inclusão de fenômenos reais em um campo maior de oportunidades não aproveitadas não
é, para a ciência, uma conjectura metafísica: é um pressuposto operativo indispensável. O que vale
para a ciência natural vale com grande força para toda a gama de estudos sociais e históricos. Juízos
de possibilidade contrafática, em grande medida implícitos, informam nossa percepção acerca de
sequências reais de mudança histórica e de forças reais na vida em sociedade” (Unger, 2004, p. 11).
6 Ribeiro, 2016.
7 Dewey, 2012, p. 56-57.
8 Para uma síntese do pragmatismo filosófico, amparado na tríade do antifundacionalismo,
consequencialismo e contextualismo: Ribeiro, 2016; Pogrebinschi, Thamy 2005.
9 Dewey, 1998, p. 361.
10 Godoy, 2013, p. 57.
Int. Públ. – IP, Belo Horizonte, ano 26, n. 145, p. 207-243, maio/jun. 2024
210 Rafael Véras de Freitas, José Egidio Altoé Junior
demanda a adoção de arranjos jurídicos experimentais em um setor espe-
cífico da economia que possuam ao mesmo tempo estabilidade e flexibi-
lidade. A estabilidade significa que, salvo a ocorrência de acontecimentos
novos, o modelo que esteja fornecendo resultados positivos irá se manter.11
Por outro lado, a flexibilidade assegura que, à medida que a execução da
política forneça o feedback necessário, seja possível a fácil revisão dos arran-
jos estabelecidos.
Para procedimentalizar a abordagem, Charles F. Sabel e William H.
Simon esquematizam o experimentalismo em quatro elementos básicos: (i)
metas estruturais (framework goals) e parâmetros provisoriamente estabele-
cidos para verificar seu sucesso; (ii) outorga de ampla discricionariedade às
unidades locais para perseguir seus fins de modo próprio; (iii) como con-
dição dessa autonomia, tais unidades locais devem reportar regularmente
seu desempenho e participar de uma revisão por pares, na qual os resul-
tados são comparados com o de outras unidades que usam meios distintos
para os mesmos fins e (iv) as metas, parâmetros e procedimentos de tomada
de decisão devem ser periodicamente alterados de acordo com a resposta
obtida no processo de revisão. Esse desenho institucional seria, então, o
mais capaz de estimular a descentralização e o aprendizado na execução de
ações públicas.12 Em outras palavras, o experimentalismo pode ser enten-
dido como “um processo recursivo de estabelecimento de metas provisó-
rias, baseado no aprendizado, a partir da comparação de abordagens alter-
nativas, para avançar com as metas em diferentes contextos”.13
Em um mundo de mudanças rápidas, no âmbito do qual tem lugar
a erosão de fontes formais do direito, regras fixas escritas por uma auto-
ridade hierárquica podem se tornar obsoletas, quando atores econômicos
precisam encontrar soluções conjuntas e rápidas para problemas comuns,
por meio de processos experimentais de tentativa e erro. 14 David Wolfe
11 Segundo David Trubek: “o comprometimento com a experimentação cria a necessidade de arranjos
flexíveis, especializados e facilmente revisáveis. Tais arranjos são necessários no nível procedimental e
substantivo. Arranjos procedimentais são necessários para gerenciar o tipo de colaboração público-
privada exigida para identificar novos mercados, produtos e processos. Arranjos substantivos são
necessários para garantir o tipo de regime regulatório especializado que melhor se compatibiliza
para evocar o investimento privado e garantir que ele sirva ao interesse público. Considerando
que o principal ponto desse exercício é tentar novas ideias e buscar novos caminhos, parece que
procedimentos necessitam permitir o máximo de flexibilidade e arranjos substantivos devem ser fácil
e rapidamente revisáveis” (Trubek, 2009, p. 20).
12 Sabel; Simon, 2011, p. 27.
13 Sabel; Simon, 2011, p. 169.
14 Kevin Morgan (2018, p. 6) denomina o fenômeno de giro experimentalista: “The model of
experimentalist governance developed by Charles Sabel et al was originally conceived as a response
to the perceived failure of ‘command and control’ governance mechanisms, a process that obliged
front line actors to find joint solutions to common problems through experimental trial and error
processes”.
210 Rafael Véras de Freitas, José Egidio Altoé Junior
demanda a adoção de arranjos jurídicos experimentais em um setor espe-
cífico da economia que possuam ao mesmo tempo estabilidade e flexibi-
lidade. A estabilidade significa que, salvo a ocorrência de acontecimentos
novos, o modelo que esteja fornecendo resultados positivos irá se manter.11
Por outro lado, a flexibilidade assegura que, à medida que a execução da
política forneça o feedback necessário, seja possível a fácil revisão dos arran-
jos estabelecidos.
Para procedimentalizar a abordagem, Charles F. Sabel e William H.
Simon esquematizam o experimentalismo em quatro elementos básicos: (i)
metas estruturais (framework goals) e parâmetros provisoriamente estabele-
cidos para verificar seu sucesso; (ii) outorga de ampla discricionariedade às
unidades locais para perseguir seus fins de modo próprio; (iii) como con-
dição dessa autonomia, tais unidades locais devem reportar regularmente
seu desempenho e participar de uma revisão por pares, na qual os resul-
tados são comparados com o de outras unidades que usam meios distintos
para os mesmos fins e (iv) as metas, parâmetros e procedimentos de tomada
de decisão devem ser periodicamente alterados de acordo com a resposta
obtida no processo de revisão. Esse desenho institucional seria, então, o
mais capaz de estimular a descentralização e o aprendizado na execução de
ações públicas.12 Em outras palavras, o experimentalismo pode ser enten-
dido como “um processo recursivo de estabelecimento de metas provisó-
rias, baseado no aprendizado, a partir da comparação de abordagens alter-
nativas, para avançar com as metas em diferentes contextos”.13
Em um mundo de mudanças rápidas, no âmbito do qual tem lugar
a erosão de fontes formais do direito, regras fixas escritas por uma auto-
ridade hierárquica podem se tornar obsoletas, quando atores econômicos
precisam encontrar soluções conjuntas e rápidas para problemas comuns,
por meio de processos experimentais de tentativa e erro. 14 David Wolfe
11 Segundo David Trubek: “o comprometimento com a experimentação cria a necessidade de arranjos
flexíveis, especializados e facilmente revisáveis. Tais arranjos são necessários no nível procedimental e
substantivo. Arranjos procedimentais são necessários para gerenciar o tipo de colaboração público-
privada exigida para identificar novos mercados, produtos e processos. Arranjos substantivos são
necessários para garantir o tipo de regime regulatório especializado que melhor se compatibiliza
para evocar o investimento privado e garantir que ele sirva ao interesse público. Considerando
que o principal ponto desse exercício é tentar novas ideias e buscar novos caminhos, parece que
procedimentos necessitam permitir o máximo de flexibilidade e arranjos substantivos devem ser fácil
e rapidamente revisáveis” (Trubek, 2009, p. 20).
12 Sabel; Simon, 2011, p. 27.
13 Sabel; Simon, 2011, p. 169.
14 Kevin Morgan (2018, p. 6) denomina o fenômeno de giro experimentalista: “The model of
experimentalist governance developed by Charles Sabel et al was originally conceived as a response
to the perceived failure of ‘command and control’ governance mechanisms, a process that obliged
front line actors to find joint solutions to common problems through experimental trial and error
processes”.
Int. Públ. – IP, Belo Horizonte, ano 26, n. 145, p. 207-243, maio/jun. 2024
Direito Regulatório Experimental: a aplicação do sandbox no Direito brasileiro 211
destaca que um desafio chave na exploração da aplicabilidade do experi-
mentalismo é determinar quais critérios sociais e institucionais subjacentes
podem contribuir para o sucesso dessa abordagem, bem como saber se ela
pode ser aplicada em todas as regiões.15 Isso porque o experimentalismo
regulatório não funciona, necessariamente, para todas as regiões, em espe-
cial, quando se consideram fatores como os diferentes níveis de capacidade
institucional e a ausência de atores colaborativos subjacentes.
Tal conceito se relaciona, intimamente, com os conceitos de
reflexividade e de aprendizagem institucional (ou aprendizagem por
monitoramento). 16 De acordo com Anthony Giddens, a reflexividade se
fundamenta nas estruturas de prática social, podendo ser entendidas como
o caráter monitorado do fluxo contínuo de vida social.17 A forma de apren-
dizagem reflexiva requer a capacidade de automonitoramento e de conse-
guir aprender com o fracasso e o sucesso passado (to learn how to learn). Em
outras palavras, é a “capacidade de aplicar a memória institucional para
monitorar seu próprio progresso na adaptação às mudanças em curso no
ambiente”. 18 Ash Amin destaca quatro princípios fundamentais na abor-
dagem experimentalista: (i) grau de pluralismo na tomada de decisões,
que envolve delegação da autoridade decisória aos órgãos estatais onde a
política regulatória pode ser melhor alcançada; (ii) noção de que o Estado
pode fornecer liderança estratégica e capacidade de coordenar; (iii) demo-
cracia dialógica, envolvendo a capacidade de formar consensos duradou-
ros por meio da interação e (iv) compromisso com o processo de práticas
democráticas, abertas e transparentes. 19
Por sua vez, Kevin Morgan assevera que o experimentalismo envolve
uma arquitetura de quatro elementos ligados em um ciclo interativo: (i) as
metas e métricas de estrutura ampla são estabelecidas provisoriamente por
unidades centrais e locais; (ii) as unidades locais recebem ampla autono-
mia para alcançar as metas à sua própria maneira; (iii) como condição de
tal autonomia, as unidades locais devem informar regularmente sobre seu
desempenho e participar de revisões, nas quais os resultados são compa-
rados com outros que utilizam meios diferentes para o mesmo fim e (iv) as
metas, métricas e procedimentos de tomada de decisão são revisadas por
diferentes atores, dando resposta aos problemas e possibilidades reveladas
durante o processo de revisão.20
15 Wolfe, 2018, p. 4.
16 Wolfe, 2018, p. 6.
17 Giddens, 1984.
18 Wolfe, 2018, p. 6.
19 Amin, 1996, p. 309.
20 Morgan, 2018, p. 8.
Direito Regulatório Experimental: a aplicação do sandbox no Direito brasileiro 211
destaca que um desafio chave na exploração da aplicabilidade do experi-
mentalismo é determinar quais critérios sociais e institucionais subjacentes
podem contribuir para o sucesso dessa abordagem, bem como saber se ela
pode ser aplicada em todas as regiões.15 Isso porque o experimentalismo
regulatório não funciona, necessariamente, para todas as regiões, em espe-
cial, quando se consideram fatores como os diferentes níveis de capacidade
institucional e a ausência de atores colaborativos subjacentes.
Tal conceito se relaciona, intimamente, com os conceitos de
reflexividade e de aprendizagem institucional (ou aprendizagem por
monitoramento). 16 De acordo com Anthony Giddens, a reflexividade se
fundamenta nas estruturas de prática social, podendo ser entendidas como
o caráter monitorado do fluxo contínuo de vida social.17 A forma de apren-
dizagem reflexiva requer a capacidade de automonitoramento e de conse-
guir aprender com o fracasso e o sucesso passado (to learn how to learn). Em
outras palavras, é a “capacidade de aplicar a memória institucional para
monitorar seu próprio progresso na adaptação às mudanças em curso no
ambiente”. 18 Ash Amin destaca quatro princípios fundamentais na abor-
dagem experimentalista: (i) grau de pluralismo na tomada de decisões,
que envolve delegação da autoridade decisória aos órgãos estatais onde a
política regulatória pode ser melhor alcançada; (ii) noção de que o Estado
pode fornecer liderança estratégica e capacidade de coordenar; (iii) demo-
cracia dialógica, envolvendo a capacidade de formar consensos duradou-
ros por meio da interação e (iv) compromisso com o processo de práticas
democráticas, abertas e transparentes. 19
Por sua vez, Kevin Morgan assevera que o experimentalismo envolve
uma arquitetura de quatro elementos ligados em um ciclo interativo: (i) as
metas e métricas de estrutura ampla são estabelecidas provisoriamente por
unidades centrais e locais; (ii) as unidades locais recebem ampla autono-
mia para alcançar as metas à sua própria maneira; (iii) como condição de
tal autonomia, as unidades locais devem informar regularmente sobre seu
desempenho e participar de revisões, nas quais os resultados são compa-
rados com outros que utilizam meios diferentes para o mesmo fim e (iv) as
metas, métricas e procedimentos de tomada de decisão são revisadas por
diferentes atores, dando resposta aos problemas e possibilidades reveladas
durante o processo de revisão.20
15 Wolfe, 2018, p. 4.
16 Wolfe, 2018, p. 6.
17 Giddens, 1984.
18 Wolfe, 2018, p. 6.
19 Amin, 1996, p. 309.
20 Morgan, 2018, p. 8.
Int. Públ. – IP, Belo Horizonte, ano 26, n. 145, p. 207-243, maio/jun. 2024
212 Rafael Véras de Freitas, José Egidio Altoé Junior
Assim, o experimentalismo regulatório pode ser sistematizado em
duas proposições:21 (i) a capacidade de aprendizado por monitoramento e
(ii) o grau de autonomia concedido às unidades locais, na governança mul-
tinível. 22 A ideia de aprender, por meio do monitoramento, subjacente ao
conceito de experimentalismo, pode ser integrada à literatura regulatória,
na medida em que se considere que os resultados da regulação dependem
da interação entre diferentes atores sociais e econômicos, incluindo, por
exemplo, agentes reguladores nacionais, regionais e locais, setor privado e
organizações sem fins lucrativos. Nesse sentido, a qualidade dá regulação
pode não resultar da performance de um ator específico, mas de sua inte-
ração sociopolítico-administrativa, holística e consequencialista, entre um
feixe de entes públicos e privados.
Nesse contexto é que Juliana Bonacorsi de Palma, com a precisão
que lhe peculiar, assevera que um programa visando à instituição da gover-
nança experimentalista deve combinar: definição clara de competências e
deveres das entidades envolvidas; inclusão dos interessados não alcança-
dos pelos debates públicos; definição de parâmetros que permitam a reali-
zação de análise retrospectiva; diferenciação entre erros honestos e corrup-
ção; criação de mecanismos de revisão por pares na dinâmica da revisão
da decisão pública (peer review); e divulgação dos valores do experimenta-
lismo por meio de sua promoção.23 O processo de experimentalismo insti-
tucional envolve, dessa forma, uma redefinição dos arranjos jurídicos, bem
como uma reorganização das ferramentas jurídica serviente a favorecer a
experimentação de ações, no sentido de que elas sejam constantemente
analisadas, de modo a se sujeitarem a uma imediata e flexível revisão à luz
das consequências observadas. 24
O experimentalismo já vem sendo implementado, por intermédio
de uma série de instrumentos temporários, destinados a testar uma nova
política ou solução jurídica. Um desses instrumentos é, justamente, o san-
dbox regulatório (ou ambiente regulatório experimental). Trata-se de um
tipo de experimentalismo estruturado, que permite o teste de serviços e de
21 “This leads to a growing recognition that policy outcomes depend on the interaction among a
wide range of social and economic actors, including sub-national and local governments, the
private sector, voluntary, business and not-for-profit organizations. Distributed governance involves
the combined resources of governmental and non-governmental actors in the form of horizontal,
autonomous, self-organizing and ‘self-governing interorganizational networks’. Associative
governance is the process of managing networks of diverse actors, where notions of power rest
more on mutual dependence among ‘self-governing’ networks than on the traditional hierarchical
exercise of authority” (Wolfe, 2018, p. 7; 9).
22 Morgan, 2018, p. 9.
23 Palma, 2017.
24 Em sentido próximo: Zanatta, 2014, p. 71.
212 Rafael Véras de Freitas, José Egidio Altoé Junior
Assim, o experimentalismo regulatório pode ser sistematizado em
duas proposições:21 (i) a capacidade de aprendizado por monitoramento e
(ii) o grau de autonomia concedido às unidades locais, na governança mul-
tinível. 22 A ideia de aprender, por meio do monitoramento, subjacente ao
conceito de experimentalismo, pode ser integrada à literatura regulatória,
na medida em que se considere que os resultados da regulação dependem
da interação entre diferentes atores sociais e econômicos, incluindo, por
exemplo, agentes reguladores nacionais, regionais e locais, setor privado e
organizações sem fins lucrativos. Nesse sentido, a qualidade dá regulação
pode não resultar da performance de um ator específico, mas de sua inte-
ração sociopolítico-administrativa, holística e consequencialista, entre um
feixe de entes públicos e privados.
Nesse contexto é que Juliana Bonacorsi de Palma, com a precisão
que lhe peculiar, assevera que um programa visando à instituição da gover-
nança experimentalista deve combinar: definição clara de competências e
deveres das entidades envolvidas; inclusão dos interessados não alcança-
dos pelos debates públicos; definição de parâmetros que permitam a reali-
zação de análise retrospectiva; diferenciação entre erros honestos e corrup-
ção; criação de mecanismos de revisão por pares na dinâmica da revisão
da decisão pública (peer review); e divulgação dos valores do experimenta-
lismo por meio de sua promoção.23 O processo de experimentalismo insti-
tucional envolve, dessa forma, uma redefinição dos arranjos jurídicos, bem
como uma reorganização das ferramentas jurídica serviente a favorecer a
experimentação de ações, no sentido de que elas sejam constantemente
analisadas, de modo a se sujeitarem a uma imediata e flexível revisão à luz
das consequências observadas. 24
O experimentalismo já vem sendo implementado, por intermédio
de uma série de instrumentos temporários, destinados a testar uma nova
política ou solução jurídica. Um desses instrumentos é, justamente, o san-
dbox regulatório (ou ambiente regulatório experimental). Trata-se de um
tipo de experimentalismo estruturado, que permite o teste de serviços e de
21 “This leads to a growing recognition that policy outcomes depend on the interaction among a
wide range of social and economic actors, including sub-national and local governments, the
private sector, voluntary, business and not-for-profit organizations. Distributed governance involves
the combined resources of governmental and non-governmental actors in the form of horizontal,
autonomous, self-organizing and ‘self-governing interorganizational networks’. Associative
governance is the process of managing networks of diverse actors, where notions of power rest
more on mutual dependence among ‘self-governing’ networks than on the traditional hierarchical
exercise of authority” (Wolfe, 2018, p. 7; 9).
22 Morgan, 2018, p. 9.
23 Palma, 2017.
24 Em sentido próximo: Zanatta, 2014, p. 71.
Int. Públ. – IP, Belo Horizonte, ano 26, n. 145, p. 207-243, maio/jun. 2024
Direito Regulatório Experimental: a aplicação do sandbox no Direito brasileiro 213
produtos, por meio do afastamento temporário do regime regulatório que
lhe subjaz. É o que se passa a analisar, no tópico seguinte.
3 Sandbox regulatório: natureza e regime jurídico
O sandbox é o instrumento regulatório, por meio do qual o regulador
confere uma autorização temporária para que determinados agentes pres-
tem serviços ou ofereçam produtos de sorte a lhe conferirem um “desconto
regulatório”, por assim dizer, em relação à regulação que lhe é reitora,
desde que suas atividades estejam dentro de limites pré-estabelecidos. 25
Tais descontos regulatórios podem se manifestar de diferentes formas. As
mais comuns são: (i) dispensa de observância de determinadas regras pelo
participante do sandbox; (ii) concessão de um regime de registro ou auto-
rização especial; e, ainda, (iii) suspensão de aplicação de eventuais pena-
lidades ao particular que testará determinada atividade. De acordo com
o Banco Mundial, 26 os sandboxes são programas regulatórios formais que
reagem ao cenário de rápida mudança, baseando-se em evidências para
aprender sobre como regular. Dessa forma, embora não haja uma aborda-
gem única (one-size-fits-all) para a implementação do ambiente regulatório
experimental, é possível extrair algumas de suas principais características
da própria definição do instituto.
Nesse quadrante, o artigo 2º, inciso II, da Lei Complementar nº
182/2021 (Lei das startups) define o sandbox regulatório como o “conjunto
de condições especiais simplificadas para que as pessoas jurídicas partici-
pantes possam receber autorização temporária dos órgãos ou das entida-
des com competência de regulamentação setorial para desenvolver mode-
los de negócios inovadores e testar técnicas e tecnologias experimentais,
mediante o cumprimento de critérios e de limites previamente estabeleci-
dos pelo órgão ou entidade reguladora e por meio de procedimento facili-
tado”. O sandbox regulatório se baseia em duas ideias básicas. A primeira é
a criação de um ambiente para que os participantes possam experimentar
e testar inovações em condições reais. A segunda é a atuação ativa do órgão
regulador em propiciar um ambiente regulatório relaxado, embora sujeito
a parâmetros de supervisão específicos e contínuos. A partir de tais qua-
drantes, a literatura internacional, sistematizada por Sofia Ranchordás, 27
25 Coutinho Filho, 2018, p. 268-269.
26 World Bank, 2020, p. 7.
27 A autora ressalta que os sandboxes regulatórios são regulamentados em nível nacional, por
reguladores específicos do setor que os estabelecem. Nesse sentido, cada sandbox pode variar de
acordo com o que o regulador irá definir em termos de temas dos sandboxes, quais agentes poderão
participar, o tipo de ambiente experimental e o desconto regulatório (teste, orientação sob medida,
regulamentação de conforto, entre outros) (Ranchordás, 2021, p. 8).
Direito Regulatório Experimental: a aplicação do sandbox no Direito brasileiro 213
produtos, por meio do afastamento temporário do regime regulatório que
lhe subjaz. É o que se passa a analisar, no tópico seguinte.
3 Sandbox regulatório: natureza e regime jurídico
O sandbox é o instrumento regulatório, por meio do qual o regulador
confere uma autorização temporária para que determinados agentes pres-
tem serviços ou ofereçam produtos de sorte a lhe conferirem um “desconto
regulatório”, por assim dizer, em relação à regulação que lhe é reitora,
desde que suas atividades estejam dentro de limites pré-estabelecidos. 25
Tais descontos regulatórios podem se manifestar de diferentes formas. As
mais comuns são: (i) dispensa de observância de determinadas regras pelo
participante do sandbox; (ii) concessão de um regime de registro ou auto-
rização especial; e, ainda, (iii) suspensão de aplicação de eventuais pena-
lidades ao particular que testará determinada atividade. De acordo com
o Banco Mundial, 26 os sandboxes são programas regulatórios formais que
reagem ao cenário de rápida mudança, baseando-se em evidências para
aprender sobre como regular. Dessa forma, embora não haja uma aborda-
gem única (one-size-fits-all) para a implementação do ambiente regulatório
experimental, é possível extrair algumas de suas principais características
da própria definição do instituto.
Nesse quadrante, o artigo 2º, inciso II, da Lei Complementar nº
182/2021 (Lei das startups) define o sandbox regulatório como o “conjunto
de condições especiais simplificadas para que as pessoas jurídicas partici-
pantes possam receber autorização temporária dos órgãos ou das entida-
des com competência de regulamentação setorial para desenvolver mode-
los de negócios inovadores e testar técnicas e tecnologias experimentais,
mediante o cumprimento de critérios e de limites previamente estabeleci-
dos pelo órgão ou entidade reguladora e por meio de procedimento facili-
tado”. O sandbox regulatório se baseia em duas ideias básicas. A primeira é
a criação de um ambiente para que os participantes possam experimentar
e testar inovações em condições reais. A segunda é a atuação ativa do órgão
regulador em propiciar um ambiente regulatório relaxado, embora sujeito
a parâmetros de supervisão específicos e contínuos. A partir de tais qua-
drantes, a literatura internacional, sistematizada por Sofia Ranchordás, 27
25 Coutinho Filho, 2018, p. 268-269.
26 World Bank, 2020, p. 7.
27 A autora ressalta que os sandboxes regulatórios são regulamentados em nível nacional, por
reguladores específicos do setor que os estabelecem. Nesse sentido, cada sandbox pode variar de
acordo com o que o regulador irá definir em termos de temas dos sandboxes, quais agentes poderão
participar, o tipo de ambiente experimental e o desconto regulatório (teste, orientação sob medida,
regulamentação de conforto, entre outros) (Ranchordás, 2021, p. 8).
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214 Rafael Véras de Freitas, José Egidio Altoé Junior
identifica as seguintes características presentes nos ambientes regulatórios
experimentais: (i) foco no avanço da inovação, por meio do alívio regula-
tório; (ii) definição de regras específicas de admissão dos participantes,
incluindo a capacidade de os proponentes de desenvolver um produto
ou serviço inovador e a real necessidade de o participante contar com o
desconto regulatório; (iii) extensão restrita do desconto regulatório, que
é limitado no tempo, bem como por requisitos pré-determinados e (iv)
determinação prévia das regras que irão reger o sandbox, inclusive sobre as
circunstâncias que possam determinar a expulsão dos participantes.
Além disso, o projeto tem de contribuir para o aprimoramento
setorial, e não ser equiparável aos negócios já disciplinados pela regula-
ção vigente, justificando-se a concessão da autorização especial para o seu
desenvolvimento temporário. Em razão disso, os reguladores procuram
avaliar se os proponentes são “genuinamente inovadores, e se existe uma
real necessidade do regime de sandbox para o desenvolvimento de suas
atividades”. 28 O objetivo dessa avaliação é, justamente, excluir os projetos
que já são especificamente regulados.
Como visto, o sandbox regulatório tem por nota característica a tem-
porariedade. O limite temporal é imposto por diversas jurisdições, como
será doravante apresentado, com a finalidade de garantir que o desconto
regulatório não viole a isonomia, bem como que o ambiente criado seja,
efetivamente, experimental. O período pré-determinado deve ser aquele
suficiente para que o regulador tenha condições de avaliar, ao cabo de seu
termo, se o projeto desenvolvido deve ser enquadrado dentro de algum
regime regulatório. Nada obstante, Aurelio Gurrea-Martinez e Nydia
Remolina29 observam que não há um limite de tempo ideal para a duração
de um sandbox regulatório. O seu prazo dependerá do setor envolvido e,
também, das políticas macroeconômicas.
Carina de Castro Quirino, Helena Gouvêa de Paula Hocayen e
Marcella Brandão Flores da Cunha 30 lecionam que “como todo experi-
mento, o sandbox tem caráter temporário, definido de acordo com o tempo
mínimo de testagem necessário para a coleta de informações sobre deter-
minado produto ou serviço inovador. Desse modo, o instituto do sandbox
– as regras que delimitam seu funcionamento geral dentro de uma deter-
minada estrutura estatal – podem ser perenes, mas a sua execução sempre
será restrita a um ciclo de testes e avaliação de resultados”.
28 Coutinho Filho, 2018, p. 268; 275-276.
29 Gurrea-Martinez; Remolina, 2020, p. 26.
30 Quirino; Hocayen; Cunha, 2023, p. 17.
214 Rafael Véras de Freitas, José Egidio Altoé Junior
identifica as seguintes características presentes nos ambientes regulatórios
experimentais: (i) foco no avanço da inovação, por meio do alívio regula-
tório; (ii) definição de regras específicas de admissão dos participantes,
incluindo a capacidade de os proponentes de desenvolver um produto
ou serviço inovador e a real necessidade de o participante contar com o
desconto regulatório; (iii) extensão restrita do desconto regulatório, que
é limitado no tempo, bem como por requisitos pré-determinados e (iv)
determinação prévia das regras que irão reger o sandbox, inclusive sobre as
circunstâncias que possam determinar a expulsão dos participantes.
Além disso, o projeto tem de contribuir para o aprimoramento
setorial, e não ser equiparável aos negócios já disciplinados pela regula-
ção vigente, justificando-se a concessão da autorização especial para o seu
desenvolvimento temporário. Em razão disso, os reguladores procuram
avaliar se os proponentes são “genuinamente inovadores, e se existe uma
real necessidade do regime de sandbox para o desenvolvimento de suas
atividades”. 28 O objetivo dessa avaliação é, justamente, excluir os projetos
que já são especificamente regulados.
Como visto, o sandbox regulatório tem por nota característica a tem-
porariedade. O limite temporal é imposto por diversas jurisdições, como
será doravante apresentado, com a finalidade de garantir que o desconto
regulatório não viole a isonomia, bem como que o ambiente criado seja,
efetivamente, experimental. O período pré-determinado deve ser aquele
suficiente para que o regulador tenha condições de avaliar, ao cabo de seu
termo, se o projeto desenvolvido deve ser enquadrado dentro de algum
regime regulatório. Nada obstante, Aurelio Gurrea-Martinez e Nydia
Remolina29 observam que não há um limite de tempo ideal para a duração
de um sandbox regulatório. O seu prazo dependerá do setor envolvido e,
também, das políticas macroeconômicas.
Carina de Castro Quirino, Helena Gouvêa de Paula Hocayen e
Marcella Brandão Flores da Cunha 30 lecionam que “como todo experi-
mento, o sandbox tem caráter temporário, definido de acordo com o tempo
mínimo de testagem necessário para a coleta de informações sobre deter-
minado produto ou serviço inovador. Desse modo, o instituto do sandbox
– as regras que delimitam seu funcionamento geral dentro de uma deter-
minada estrutura estatal – podem ser perenes, mas a sua execução sempre
será restrita a um ciclo de testes e avaliação de resultados”.
28 Coutinho Filho, 2018, p. 268; 275-276.
29 Gurrea-Martinez; Remolina, 2020, p. 26.
30 Quirino; Hocayen; Cunha, 2023, p. 17.
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Direito Regulatório Experimental: a aplicação do sandbox no Direito brasileiro 215
Em relação aos requisitos do ambiente experimental, a doutrina 31
sistematiza recomendações acerca os standards, que devem ser observa-
dos pelos participantes de tal expediente, delineados no quadro a seguir
colacionado:
Quadro 1
Critérios de admissão
a. O projeto deve ser inovador;
b. O produto ou serviço deve estar pronto e possuir reais
condições de ser oferecido ao mercado;
c. O projeto deve ser capaz de gerar valor ao usuário.
Standards a serem
observados pelos
participantes
a. Apresentação de documentos que certifiquem a
existência, objeto social, regularidade fiscal e regulatória
dos proponentes;
b. Identificação de um plano de negócios contendo riscos,
problemas que serão solucionados e detalhamento do
projeto;
c. Apresentação de um plano de contenção de possíveis
riscos ou danos;
d. Previsão de como o projeto pode ser encerrado sem
prejuízo aos usuários.
Procedimento padrão
a. Estabelecimento da duração do projeto;
b. Definição do número de usuários e participantes do
ambiente experimental (amostra ou grupo de controle);
c. Comunicação quanto aos riscos que podem ser gerados e
como mitigá-los;
d. Delimitação das informações que devem ser
disponibilizadas periodicamente ao regulador.
Fonte: Elaboração dos autores.
No que tange aos benefícios do ambiente regulatório experimental,
o Tribunal de Contas da União (TCU) 32 destaca que a principal vantagem
do sandbox regulatório é a criação de um ambiente de teste, no âmbito do
qual terá lugar a flexibilização de regras, muitas vezes burocráticas e de
difícil entendimento, fomentando a concorrência e a inovação. A Corte de
Contas também observa que a flexibilização do ambiente regulatório expe-
rimental produz as seguintes externalidades positivas: (i) possibilidade de
testar projetos inovadores com usuários reais; (ii) monitoramento e orien-
tação específica do órgão regulador; (iii) fornecimento de subsídios para
o aprimoramento das normas reguladoras, a partir da experiência adqui-
rida; (iv) redução dos custos e do tempo necessário de maturação para
31 Oliveira; Carmo, 2021, p. 72.
32 Brasil, 2022, p. 4. Em sentido semelhante: Coutinho Filho, 2018, p. 271.
Direito Regulatório Experimental: a aplicação do sandbox no Direito brasileiro 215
Em relação aos requisitos do ambiente experimental, a doutrina 31
sistematiza recomendações acerca os standards, que devem ser observa-
dos pelos participantes de tal expediente, delineados no quadro a seguir
colacionado:
Quadro 1
Critérios de admissão
a. O projeto deve ser inovador;
b. O produto ou serviço deve estar pronto e possuir reais
condições de ser oferecido ao mercado;
c. O projeto deve ser capaz de gerar valor ao usuário.
Standards a serem
observados pelos
participantes
a. Apresentação de documentos que certifiquem a
existência, objeto social, regularidade fiscal e regulatória
dos proponentes;
b. Identificação de um plano de negócios contendo riscos,
problemas que serão solucionados e detalhamento do
projeto;
c. Apresentação de um plano de contenção de possíveis
riscos ou danos;
d. Previsão de como o projeto pode ser encerrado sem
prejuízo aos usuários.
Procedimento padrão
a. Estabelecimento da duração do projeto;
b. Definição do número de usuários e participantes do
ambiente experimental (amostra ou grupo de controle);
c. Comunicação quanto aos riscos que podem ser gerados e
como mitigá-los;
d. Delimitação das informações que devem ser
disponibilizadas periodicamente ao regulador.
Fonte: Elaboração dos autores.
No que tange aos benefícios do ambiente regulatório experimental,
o Tribunal de Contas da União (TCU) 32 destaca que a principal vantagem
do sandbox regulatório é a criação de um ambiente de teste, no âmbito do
qual terá lugar a flexibilização de regras, muitas vezes burocráticas e de
difícil entendimento, fomentando a concorrência e a inovação. A Corte de
Contas também observa que a flexibilização do ambiente regulatório expe-
rimental produz as seguintes externalidades positivas: (i) possibilidade de
testar projetos inovadores com usuários reais; (ii) monitoramento e orien-
tação específica do órgão regulador; (iii) fornecimento de subsídios para
o aprimoramento das normas reguladoras, a partir da experiência adqui-
rida; (iv) redução dos custos e do tempo necessário de maturação para
31 Oliveira; Carmo, 2021, p. 72.
32 Brasil, 2022, p. 4. Em sentido semelhante: Coutinho Filho, 2018, p. 271.
Int. Públ. – IP, Belo Horizonte, ano 26, n. 145, p. 207-243, maio/jun. 2024
216 Rafael Véras de Freitas, José Egidio Altoé Junior
desenvolver produtos e serviços, bem como de disponibilizá-los ao setor e
(v) redução dos riscos envolvidos no projeto33
.
Para além disso, o ambiente regulatório experimental possui a van-
tagem de reduzir a assimetria de informações e os custos de transação
entre regulador e regulados, na medida em que o acompanhamento dos
projetos por aquele fornece tratamento regulatório apropriado às ativida-
des que seriam desenvolvidas em “zonas cinzentas”, nas quais não seria
possível determinar, com precisão, os limites da regulação e os impactos
da atividade no setor.34
Para além disso, o regime experimental reduz a possibilidade de
falta de articulação entre regulador e regulado. 35 Chris Brummer e Yesha
Yadav 36 lecionam que as iniciativas de sandbox também promovem benefí-
cios endógenos à regulação. É que, no ver dos autores, os sandboxes podem
“ajudar a avisar os reguladores de que suas regras podem não atender mais
aos objetivos vislumbrados. Da mesma forma, os sandboxes podem ajudar
a refinar e adicionar nuances em novas regulações”, tendo em vista que os
projetos experimentais poderão revelar se o padrão regulatório é insufi-
ciente para disciplinar circunstâncias inéditas.
Nada obstante o conjunto de vantagens de se instituir um ambiente
regulatório experimental, deve-se considerar que os sandboxes possuem
custos que lhe são subjacentes. Do ponto de vista do regulador, o sandbox
implica em um esforço de suporte de longo prazo, que exigirá custos
de treinamento e pessoal qualificado. Além disso, a implementação da
regulação experimental requer um grau de sofisticação e independência
do órgão regulador.37 Nesse quadrante, Augusto Coutinho Filho 38 assevera
que a configuração de um espaço de testes deve ser segmentada dentro
da estrutura administrativa. Por tal razão, há a necessidade de se garantir
recursos para que os órgãos responsáveis possam analisar tais pleitos de
experimento, monitorar a sua evolução e avaliar os resultados dos projetos.39
Assim, a adoção do sandbox regulatório deve ser acompanhada de uma
avaliação do conhecimento, dos recursos, da estrutura e da credibilidade
do órgão regulador vis-à-vis a demanda setorial pela implementação dessa
ferramenta.
33 Nas lições de Juliano Heinen: “a correção dos rumos da regulação é feita ex ante e em ambiente
concreto, e isso pressupõe que o Estado tem o direito de errar. E, se isso é verdadeiro, esses erros
ficam restritos ao framework regulatório restrito e experimentado” (Heinen, 2023, p. 124).
34 Coutinho Filho, 2018, p. 270.
35 Quirino; Hocayen, 2022.
36 “By testing the limits of regulation at its margins, they may offer larger benefits as outdated rules are
updated for the wider market after real world experience” (Brummer; Yadav, 2019, p. 295).
37 Gurrea-Martinez; Remolina, 2020, p. 27.
38 Coutinho Filho, 2018, p. 275.
39 Heinen, 2023, p. 133.
216 Rafael Véras de Freitas, José Egidio Altoé Junior
desenvolver produtos e serviços, bem como de disponibilizá-los ao setor e
(v) redução dos riscos envolvidos no projeto33
.
Para além disso, o ambiente regulatório experimental possui a van-
tagem de reduzir a assimetria de informações e os custos de transação
entre regulador e regulados, na medida em que o acompanhamento dos
projetos por aquele fornece tratamento regulatório apropriado às ativida-
des que seriam desenvolvidas em “zonas cinzentas”, nas quais não seria
possível determinar, com precisão, os limites da regulação e os impactos
da atividade no setor.34
Para além disso, o regime experimental reduz a possibilidade de
falta de articulação entre regulador e regulado. 35 Chris Brummer e Yesha
Yadav 36 lecionam que as iniciativas de sandbox também promovem benefí-
cios endógenos à regulação. É que, no ver dos autores, os sandboxes podem
“ajudar a avisar os reguladores de que suas regras podem não atender mais
aos objetivos vislumbrados. Da mesma forma, os sandboxes podem ajudar
a refinar e adicionar nuances em novas regulações”, tendo em vista que os
projetos experimentais poderão revelar se o padrão regulatório é insufi-
ciente para disciplinar circunstâncias inéditas.
Nada obstante o conjunto de vantagens de se instituir um ambiente
regulatório experimental, deve-se considerar que os sandboxes possuem
custos que lhe são subjacentes. Do ponto de vista do regulador, o sandbox
implica em um esforço de suporte de longo prazo, que exigirá custos
de treinamento e pessoal qualificado. Além disso, a implementação da
regulação experimental requer um grau de sofisticação e independência
do órgão regulador.37 Nesse quadrante, Augusto Coutinho Filho 38 assevera
que a configuração de um espaço de testes deve ser segmentada dentro
da estrutura administrativa. Por tal razão, há a necessidade de se garantir
recursos para que os órgãos responsáveis possam analisar tais pleitos de
experimento, monitorar a sua evolução e avaliar os resultados dos projetos.39
Assim, a adoção do sandbox regulatório deve ser acompanhada de uma
avaliação do conhecimento, dos recursos, da estrutura e da credibilidade
do órgão regulador vis-à-vis a demanda setorial pela implementação dessa
ferramenta.
33 Nas lições de Juliano Heinen: “a correção dos rumos da regulação é feita ex ante e em ambiente
concreto, e isso pressupõe que o Estado tem o direito de errar. E, se isso é verdadeiro, esses erros
ficam restritos ao framework regulatório restrito e experimentado” (Heinen, 2023, p. 124).
34 Coutinho Filho, 2018, p. 270.
35 Quirino; Hocayen, 2022.
36 “By testing the limits of regulation at its margins, they may offer larger benefits as outdated rules are
updated for the wider market after real world experience” (Brummer; Yadav, 2019, p. 295).
37 Gurrea-Martinez; Remolina, 2020, p. 27.
38 Coutinho Filho, 2018, p. 275.
39 Heinen, 2023, p. 133.
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Direito Regulatório Experimental: a aplicação do sandbox no Direito brasileiro 217
A utilização do sandbox também veicula a produção de determinados
riscos. O quadro a seguir sistematiza os principais riscos apontados pela
literatura especializada, 40 bem como as possíveis formas de sua mitigação:
Quadro 2
Risco Formas de mitigar
Alocação desmedida de vantagens
àqueles que estão submetidos ao regime
experimental
Imposição de salvaguardas e de requisitos
que devem ser cumpridos pelos
participantes
Criação de assimetrias regulatórias Ato administrativo deve fundamentar o
experimento e impor limite temporal
Sandbox pode não demonstrar como o
projeto funcionará para todo setor
Instituir mecanismos efetivos para
acompanhamento do projeto e só replicá-
lo se houver garantias de que a amostra
(grupo de controle) pode ser expandida
Uma das principais questões jurídicas atinentes ao sandbox diz res-
peito à natureza jurídica de tal instrumento. Mais do que uma questão teó-
rica, trata-se de investigar se o ambiente regulatório experimental (espécie)
pode ser enquadrado em alguma categoria jurídica já existente (gênero),
de modo a atrair o regime jurídico correlato. Nesse quadrante, de forma
preambular, é de se investigar se tal instrumento ostenta natureza jurídica
de uma manifestação da função reguladora, ou se ele se enquadra na fun-
ção administrativa de fomento, ambas lastreadas no artigo 174 da CRFB.
Em que pese a divergência sobre o tema 41
, a doutrina especializada cos-
tuma diferenciar o fomento e a regulação com base na ideia de que a regu-
lação determina comportamentos, por meio de normas e sanções, enquanto
o fomento os incentiva. Nas lições de Alexandre Santos de Aragão, 42 a dis-
tinção entre essas duas modalidades de atuação indireta do Estado na eco-
nomia “é relevante porque os limites para a atuação coercitiva são maio-
res do que os limites da atuação por fomento, que pressupõe o consenso
do particular, já que ninguém pode ser obrigado a receber benefícios do
Estado”.
40 Coutinho Filho, 2018, p. 273; Heinen, 2023, p. 128; Brummer; Yadav, 2019, p. 295; Ranchordás,
2021, p. 25-27. Em relação à generalização do experimento, esta dependerá, também, da
metodologia adotada no experimento e da capacidade do regulador para obter evidências para tirar
conclusões mais amplas sobre o processo regulatório.
41 Parcela da doutrina entende que o desenvolvimento teórico e prático da regulação acabou abarcando
o fomento. É a posição de Marcos Juruena Villela Souto (2002, p. 99) e de José Vicente Santos de
Mendonça (2018, p. 320), ainda que os autores partam de fundamentos distintos.
42 Aragão, 2017, p. 63.
Direito Regulatório Experimental: a aplicação do sandbox no Direito brasileiro 217
A utilização do sandbox também veicula a produção de determinados
riscos. O quadro a seguir sistematiza os principais riscos apontados pela
literatura especializada, 40 bem como as possíveis formas de sua mitigação:
Quadro 2
Risco Formas de mitigar
Alocação desmedida de vantagens
àqueles que estão submetidos ao regime
experimental
Imposição de salvaguardas e de requisitos
que devem ser cumpridos pelos
participantes
Criação de assimetrias regulatórias Ato administrativo deve fundamentar o
experimento e impor limite temporal
Sandbox pode não demonstrar como o
projeto funcionará para todo setor
Instituir mecanismos efetivos para
acompanhamento do projeto e só replicá-
lo se houver garantias de que a amostra
(grupo de controle) pode ser expandida
Uma das principais questões jurídicas atinentes ao sandbox diz res-
peito à natureza jurídica de tal instrumento. Mais do que uma questão teó-
rica, trata-se de investigar se o ambiente regulatório experimental (espécie)
pode ser enquadrado em alguma categoria jurídica já existente (gênero),
de modo a atrair o regime jurídico correlato. Nesse quadrante, de forma
preambular, é de se investigar se tal instrumento ostenta natureza jurídica
de uma manifestação da função reguladora, ou se ele se enquadra na fun-
ção administrativa de fomento, ambas lastreadas no artigo 174 da CRFB.
Em que pese a divergência sobre o tema 41
, a doutrina especializada cos-
tuma diferenciar o fomento e a regulação com base na ideia de que a regu-
lação determina comportamentos, por meio de normas e sanções, enquanto
o fomento os incentiva. Nas lições de Alexandre Santos de Aragão, 42 a dis-
tinção entre essas duas modalidades de atuação indireta do Estado na eco-
nomia “é relevante porque os limites para a atuação coercitiva são maio-
res do que os limites da atuação por fomento, que pressupõe o consenso
do particular, já que ninguém pode ser obrigado a receber benefícios do
Estado”.
40 Coutinho Filho, 2018, p. 273; Heinen, 2023, p. 128; Brummer; Yadav, 2019, p. 295; Ranchordás,
2021, p. 25-27. Em relação à generalização do experimento, esta dependerá, também, da
metodologia adotada no experimento e da capacidade do regulador para obter evidências para tirar
conclusões mais amplas sobre o processo regulatório.
41 Parcela da doutrina entende que o desenvolvimento teórico e prático da regulação acabou abarcando
o fomento. É a posição de Marcos Juruena Villela Souto (2002, p. 99) e de José Vicente Santos de
Mendonça (2018, p. 320), ainda que os autores partam de fundamentos distintos.
42 Aragão, 2017, p. 63.
Int. Públ. – IP, Belo Horizonte, ano 26, n. 145, p. 207-243, maio/jun. 2024
218 Rafael Véras de Freitas, José Egidio Altoé Junior
É dizer, a diferença entre fomento e regulação reside no estímulo
pelo qual o Estado atua na ordem econômica: enquanto a regulação ofe-
rece um estímulo coercitivo, o fomento oferece aos particulares incenti-
vos para que realizem atividades de interesse coletivo. Daí porque alguns
objetivos estatais só podem ser obtidos, por meio do fomento, e não pela
regulação. A título exemplificativo, “não é possível ao Estado determi-
nar que empresas se transfiram para uma região mais pobre do País para
que a desenvolvam, mas é perfeitamente possível buscar que elas volun-
tariamente o façam, persuadindo-as por meio da concessão de isenções
fiscais”.43 Nesse mesmo sentido, como bem observa Floriano de Azevedo
Marques Neto,44 a principal diferença entre essas duas funções estatais
reside na consensualidade versus coercitividade: as medidas regulatórias
incidem, de forma coercitiva, para todos os atores do setor regulado, ao
passo que o fomento incidirá apenas para aqueles que aderirem ao seu
regime jurídico. Tal não implica dizer que o fomento e a regulação não
podem ter objetivos convergentes.
Isso porque uma medida regulatória também pode visar à “promo-
ção de uma política pública, ou de determinada etapa da cadeia produtiva
(menos atrativa)”. 45 De outro lado, o fomento pode promover a regula-
ção de um setor econômico, conduzindo-o para determinada direção, por
intermédio de incentivos ou desestímulos. O fomento é um instrumento
de intervenção do Estado na economia. E, sob essa ótica, permite a regula-
ção do mercado, induzindo-o na realização, ou não, de determinados atos.
Segue-se daí a afirmação de que a intervenção regulatória pode se mate-
rializar por meio do fomento. De fato, como bem assevera José Vicente
Santos de Mendonça, 46 regular é criar a norma, fiscalizá-la, aplicá-la, com-
por controvérsias e induzir comportamentos. Nem por isso a regulação
é uma “mistura simples de polícia, fomento, poder normativo, funções
executivas. Ela é tudo isso, em alguns casos partindo de visões diferencia-
das das noções clássicas”, dentro de um todo coordenado, gerando novas
possibilidades práticas de atuação. Nesse quadrante, o fomento, ao ver do
autor, “existe na condição de técnica da regulação (ainda que não deixe,
por isso, de ser fomento), mas ele e a regulação são coisas diferentes. Todo
43 Aragão, 2017, p. 63.
44 “A diferença entre uma e outra forma de ação estará, conforme acima apontado, na estrutura
por ela adotada: se houver uma norma regulatória que deva necessariamente ser observada pelos
agentes que nela se enquadrem, a ação estatal foi modelada a partir da coercitividade estatal,
enquadrando-se na função regulatória – ainda que o objetivo visado seja o incentivo a um determi-
nado setor” (Klein; Marques Neto, 2019, p. 424-425).
45 Klein; Marques Neto, 2019, p. 425.
46 Mendonça, 2018, p. 319-320.
218 Rafael Véras de Freitas, José Egidio Altoé Junior
É dizer, a diferença entre fomento e regulação reside no estímulo
pelo qual o Estado atua na ordem econômica: enquanto a regulação ofe-
rece um estímulo coercitivo, o fomento oferece aos particulares incenti-
vos para que realizem atividades de interesse coletivo. Daí porque alguns
objetivos estatais só podem ser obtidos, por meio do fomento, e não pela
regulação. A título exemplificativo, “não é possível ao Estado determi-
nar que empresas se transfiram para uma região mais pobre do País para
que a desenvolvam, mas é perfeitamente possível buscar que elas volun-
tariamente o façam, persuadindo-as por meio da concessão de isenções
fiscais”.43 Nesse mesmo sentido, como bem observa Floriano de Azevedo
Marques Neto,44 a principal diferença entre essas duas funções estatais
reside na consensualidade versus coercitividade: as medidas regulatórias
incidem, de forma coercitiva, para todos os atores do setor regulado, ao
passo que o fomento incidirá apenas para aqueles que aderirem ao seu
regime jurídico. Tal não implica dizer que o fomento e a regulação não
podem ter objetivos convergentes.
Isso porque uma medida regulatória também pode visar à “promo-
ção de uma política pública, ou de determinada etapa da cadeia produtiva
(menos atrativa)”. 45 De outro lado, o fomento pode promover a regula-
ção de um setor econômico, conduzindo-o para determinada direção, por
intermédio de incentivos ou desestímulos. O fomento é um instrumento
de intervenção do Estado na economia. E, sob essa ótica, permite a regula-
ção do mercado, induzindo-o na realização, ou não, de determinados atos.
Segue-se daí a afirmação de que a intervenção regulatória pode se mate-
rializar por meio do fomento. De fato, como bem assevera José Vicente
Santos de Mendonça, 46 regular é criar a norma, fiscalizá-la, aplicá-la, com-
por controvérsias e induzir comportamentos. Nem por isso a regulação
é uma “mistura simples de polícia, fomento, poder normativo, funções
executivas. Ela é tudo isso, em alguns casos partindo de visões diferencia-
das das noções clássicas”, dentro de um todo coordenado, gerando novas
possibilidades práticas de atuação. Nesse quadrante, o fomento, ao ver do
autor, “existe na condição de técnica da regulação (ainda que não deixe,
por isso, de ser fomento), mas ele e a regulação são coisas diferentes. Todo
43 Aragão, 2017, p. 63.
44 “A diferença entre uma e outra forma de ação estará, conforme acima apontado, na estrutura
por ela adotada: se houver uma norma regulatória que deva necessariamente ser observada pelos
agentes que nela se enquadrem, a ação estatal foi modelada a partir da coercitividade estatal,
enquadrando-se na função regulatória – ainda que o objetivo visado seja o incentivo a um determi-
nado setor” (Klein; Marques Neto, 2019, p. 424-425).
45 Klein; Marques Neto, 2019, p. 425.
46 Mendonça, 2018, p. 319-320.
Int. Públ. – IP, Belo Horizonte, ano 26, n. 145, p. 207-243, maio/jun. 2024
Direito Regulatório Experimental: a aplicação do sandbox no Direito brasileiro 219
fomento é regulador, mas nem toda regulação se faz por intermédio do
fomento”.
Nas lições de Jordana de Pozas, 47 o fomento visa “estimular os parti-
culares a que, eles próprios, voluntariamente, desenvolvam atividades eco-
nômicas que cumpram as finalidades da Administração”. Dessa forma, é
possível compreender o fomento como uma atividade administrativa, cuja
finalidade precípua é a de incentivar ou efetivar um determinado setor
para o atingimento de um fim público, por meio de incentivos positivos ou
negativos de caráter não coativo. O fomento positivo reúne técnicas e ins-
trumentos relacionados ao oferecimento, pelo Estado, de benefícios, a fim
de estimular um determinado comportamento, por parte dos particulares.
Já o fomento negativo está associado ao desincentivo de comportamentos
contrários ao interesse coletivo perseguido.48
Sobre o tema, José Vicente Santos de Mendonça, 49 com a precisão
que lhe peculiar, sistematiza as principais características da função admi-
nistrativa de fomento: (i) seu exercício se dá, num primeiro momento, sem
coerção. (ii) não há qualquer obrigação de o particular aderir ao fomento;
(iii) não se trata de liberalidade pública; (iv) é seletivo, porém não anti-iso-
nômico; (v) é unilateral, tendo em vista que não há qualquer sujeito ativo
para reclamar a execução da atividade fomentada e (vi) é, em princípio,
transitório.
Diante disso, tem-se que o sandbox se aproxima mais da função regu-
latória do que da função fomentadora. Como se verá nos tópicos dora-
vante desenvolvidos, os regimes experimentais podem ser provocados,
pelos agentes privados. Em tal ambiente, a inovação é intrinsecamente
difusa e inesperada. Assim é que não há como pré-determinar em que
setor, área ou atividade será desenvolvido um projeto capaz de aprimorar
a prestação de determinado serviço. Nesse sentido, o sandbox não se com-
patibiliza com a ideia de instrumento tão somente de fomento à disposição
do Poder Público para indução de inovações.
Na verdade, o sandbox pode ser compreendido como um instrumento
jurídico pragmático, procedimentalizado e consensual, empregado pela
entidade reguladora para garantir o equilíbrio sistémico do subsistema
regulado. Trata-se de um instrumento pragmático, porquanto contextual
e consequencialista. Tanto assim é que o sandbox é desenvolvido por
amostragem, gerando outputs (subsídios fáticos e jurídicos), que poderão
ser utilizados pelo órgão regulador, durante a análise sobre a necessidade
de regular a atividade experimental desenvolvida, e qual a melhor forma
47 Pozas, 1949, p. 46.
48 Rocha, 2003, p. 21-22.
49 Mendonça, 2018, p. 323.
Direito Regulatório Experimental: a aplicação do sandbox no Direito brasileiro 219
fomento é regulador, mas nem toda regulação se faz por intermédio do
fomento”.
Nas lições de Jordana de Pozas, 47 o fomento visa “estimular os parti-
culares a que, eles próprios, voluntariamente, desenvolvam atividades eco-
nômicas que cumpram as finalidades da Administração”. Dessa forma, é
possível compreender o fomento como uma atividade administrativa, cuja
finalidade precípua é a de incentivar ou efetivar um determinado setor
para o atingimento de um fim público, por meio de incentivos positivos ou
negativos de caráter não coativo. O fomento positivo reúne técnicas e ins-
trumentos relacionados ao oferecimento, pelo Estado, de benefícios, a fim
de estimular um determinado comportamento, por parte dos particulares.
Já o fomento negativo está associado ao desincentivo de comportamentos
contrários ao interesse coletivo perseguido.48
Sobre o tema, José Vicente Santos de Mendonça, 49 com a precisão
que lhe peculiar, sistematiza as principais características da função admi-
nistrativa de fomento: (i) seu exercício se dá, num primeiro momento, sem
coerção. (ii) não há qualquer obrigação de o particular aderir ao fomento;
(iii) não se trata de liberalidade pública; (iv) é seletivo, porém não anti-iso-
nômico; (v) é unilateral, tendo em vista que não há qualquer sujeito ativo
para reclamar a execução da atividade fomentada e (vi) é, em princípio,
transitório.
Diante disso, tem-se que o sandbox se aproxima mais da função regu-
latória do que da função fomentadora. Como se verá nos tópicos dora-
vante desenvolvidos, os regimes experimentais podem ser provocados,
pelos agentes privados. Em tal ambiente, a inovação é intrinsecamente
difusa e inesperada. Assim é que não há como pré-determinar em que
setor, área ou atividade será desenvolvido um projeto capaz de aprimorar
a prestação de determinado serviço. Nesse sentido, o sandbox não se com-
patibiliza com a ideia de instrumento tão somente de fomento à disposição
do Poder Público para indução de inovações.
Na verdade, o sandbox pode ser compreendido como um instrumento
jurídico pragmático, procedimentalizado e consensual, empregado pela
entidade reguladora para garantir o equilíbrio sistémico do subsistema
regulado. Trata-se de um instrumento pragmático, porquanto contextual
e consequencialista. Tanto assim é que o sandbox é desenvolvido por
amostragem, gerando outputs (subsídios fáticos e jurídicos), que poderão
ser utilizados pelo órgão regulador, durante a análise sobre a necessidade
de regular a atividade experimental desenvolvida, e qual a melhor forma
47 Pozas, 1949, p. 46.
48 Rocha, 2003, p. 21-22.
49 Mendonça, 2018, p. 323.
Int. Públ. – IP, Belo Horizonte, ano 26, n. 145, p. 207-243, maio/jun. 2024
220 Rafael Véras de Freitas, José Egidio Altoé Junior
de fazê-lo. Daí porque esses dados empíricos podem ser utilizados para
a aferição dos efeitos endógenos e exógenos da atividade experimental,
contribuindo para o aprimoramento da qualidade regulatória e para
a racionalidade dos atos emitidos pelo regulador. Procedimentalizado,
porque se configura como uma sucessão encadeada de atos previamente
orquestrados à produção de ato administrativo de consentimento.
Consensual, porque, para sua utilização, necessita da participação do
agente regulado e dos usuários atingidos pela amostra do ambiente
regulatório experimental, seja pelo sistema opt-in ou opt-out. Além disso, o
ambiente experimental resulta em uma ampla consensualidade, na medida
em que o regular constrói uma matriz de interação direta e instantânea
com os regulados que se submetem ao experimento. Nesse quadrante,
temos para nós que o sandbox se insere mais como um instrumento da
função reguladora do que como uma manifestação da função de fomento
administrativo.
Para além disso, é de se investigar qual a natureza jurídica do título
habilitante que franqueia o desenvolvimento de atividades experimentais
em ambientes regulatórios controlados. Sobre o ponto, são precisas as
lições de José Vicente Santos de Mendonça, 50 para quem os sandboxes
implicam autorizações administrativas temporárias e vinculadas, de parte
a parte. Significa dizer que nem o particular pode descumprir os seus
termos, nem o Poder Público poderá terminá-la, antes do prazo, sem
qualquer fundamentação. De fato, o prazo de desenvolvimento do projeto
constitui a própria condição da autorização. Dito em outros termos, o
enquadramento no regime de sandbox só pode ser extinto, pelo órgão
regulador, em casos pré-determinados como, por exemplo, quando se
concluir que os riscos atrelados à atividade superam seus benefícios.51
Por essa razão, o regulador não detém discricionariedade absoluta para
aprovar ou não o projeto proposto pelo agente privado, nem, após a sua
aprovação, a sua exploração tem como nota característica a precariedade.
A noção de autorizações vinculadas não é novidadeira ao direito
administrativo brasileiro. Ao longo do tempo, predominou o entendimento
de que as autorizações seriam atos discricionários, unilaterais e precários.
Dessa forma, seriam diferentes de outros atos vinculados e estáveis, tais
como as licenças. Nada obstante, a partir do advento da função reguladora,
que passou a ser exercida, pela administração pública, as autorizações
50 Conclui o autor que, “se [o ato autorizativo do sandbox] é autorização vinculada, o particular ou o
ente público que romper com as condições terá cometido ato ilícito. Há medida judicial para retomar
o experimento, ou, no limite, indenizar a parte cujas expectativas hajam sido rompidas” (Mendonça,
2020).
51 Coutinho Filho, 2018, p. 274-275.
220 Rafael Véras de Freitas, José Egidio Altoé Junior
de fazê-lo. Daí porque esses dados empíricos podem ser utilizados para
a aferição dos efeitos endógenos e exógenos da atividade experimental,
contribuindo para o aprimoramento da qualidade regulatória e para
a racionalidade dos atos emitidos pelo regulador. Procedimentalizado,
porque se configura como uma sucessão encadeada de atos previamente
orquestrados à produção de ato administrativo de consentimento.
Consensual, porque, para sua utilização, necessita da participação do
agente regulado e dos usuários atingidos pela amostra do ambiente
regulatório experimental, seja pelo sistema opt-in ou opt-out. Além disso, o
ambiente experimental resulta em uma ampla consensualidade, na medida
em que o regular constrói uma matriz de interação direta e instantânea
com os regulados que se submetem ao experimento. Nesse quadrante,
temos para nós que o sandbox se insere mais como um instrumento da
função reguladora do que como uma manifestação da função de fomento
administrativo.
Para além disso, é de se investigar qual a natureza jurídica do título
habilitante que franqueia o desenvolvimento de atividades experimentais
em ambientes regulatórios controlados. Sobre o ponto, são precisas as
lições de José Vicente Santos de Mendonça, 50 para quem os sandboxes
implicam autorizações administrativas temporárias e vinculadas, de parte
a parte. Significa dizer que nem o particular pode descumprir os seus
termos, nem o Poder Público poderá terminá-la, antes do prazo, sem
qualquer fundamentação. De fato, o prazo de desenvolvimento do projeto
constitui a própria condição da autorização. Dito em outros termos, o
enquadramento no regime de sandbox só pode ser extinto, pelo órgão
regulador, em casos pré-determinados como, por exemplo, quando se
concluir que os riscos atrelados à atividade superam seus benefícios.51
Por essa razão, o regulador não detém discricionariedade absoluta para
aprovar ou não o projeto proposto pelo agente privado, nem, após a sua
aprovação, a sua exploração tem como nota característica a precariedade.
A noção de autorizações vinculadas não é novidadeira ao direito
administrativo brasileiro. Ao longo do tempo, predominou o entendimento
de que as autorizações seriam atos discricionários, unilaterais e precários.
Dessa forma, seriam diferentes de outros atos vinculados e estáveis, tais
como as licenças. Nada obstante, a partir do advento da função reguladora,
que passou a ser exercida, pela administração pública, as autorizações
50 Conclui o autor que, “se [o ato autorizativo do sandbox] é autorização vinculada, o particular ou o
ente público que romper com as condições terá cometido ato ilícito. Há medida judicial para retomar
o experimento, ou, no limite, indenizar a parte cujas expectativas hajam sido rompidas” (Mendonça,
2020).
51 Coutinho Filho, 2018, p. 274-275.
Int. Públ. – IP, Belo Horizonte, ano 26, n. 145, p. 207-243, maio/jun. 2024
Direito Regulatório Experimental: a aplicação do sandbox no Direito brasileiro 221
passaram a ser entendidas, também, como atos vinculados. Em primeiro
lugar, porque a regulação pressupõe um viés de processualização dos
interesses enredados em determinado sistema econômico. Em segundo
lugar, em razão de sua necessária estabilidade, por ser insulada de
influências políticas (designada de regulatory commitment). Nesse sentido,
em razão da densificação normativa da função reguladora, o ordenamento
jurídico caminhou na firme trilha de desconstruir o dogma doutrinário
de acordo com o qual as designações de um ato administrativo, como
licença e autorização, seriam critérios prestantes a qualificar um ato como
discricionário ou vinculado. É exemplo dessa quebra de paradigma,
justamente, a autorização vinculada, serviente a franquear a exploração
dos serviços de telecomunicações, no regime privado, prevista no artigo
131 da Lei nº 9.472/1997.52
Ao comentar as autorizações do setor de telecomunicações, Jacintho
Arruda Câmara 53 leciona que o conceito de ato vinculado é trazido à
competência para expedir autorizações, de modo que, “para exercê-la,
a ANATEL pode apenas verificar o cumprimento das condições previa-
mente fixadas na legislação por parte da empresa requerente”. Atendidas
certas condições, surge o direito para a requerente de obter a autorização,
ao passo que o órgão regulador não tem discricionariedade sobre a conve-
niência ou oportunidade de expedir tal ato.
Nesse quadrante, temos para nós, em consonância com José Vicente
Santos de Mendonça, que o título habilitante por intermédio do qual o
regulador instala o ambiente regulatório experimental ostenta natureza
jurídica de autorização vinculada. Em termos práticos, isso importa dizer
que: (i) atendidas as condições previamente estabelecidas pelo poder
público, o particular tem o direito subjetivo de obter autorização para
ingressar no ambiente regulatório experimental, realizando o teste de pro-
dutos e serviços, a ser disciplinado por um plexo de normativos regula-
tórios intermédios; (ii) o regime experimental se consubstancia em um
regime regulatório constitutivo, de modo que, a partir de sua aprovação,
exsurge uma miríade de direitos e deveres para as partes (agente privado,
consumidores ou usuários e reguladores); (iii) a sua extinção não resta sub-
sumida ao alvedrio do regulador, antes deve ser precedida de um devido
processo legal, de cassação, no âmbito do qual sejam declinadas eventu-
ais violações que foram perpetradas ao regime experimental, pelo agente
privado, sendo-lhe franqueado o exercício do contraditório e da ampla
defesa; (iv) caso o regime experimental seja extinto, sem qualquer moti-
vação, antes decurso do prazo fixado no respectivo título habilitante, o
52 Marques Neto; Freitas, 2019, p. 100.
53 Câmara, 2007, p. 61.
Direito Regulatório Experimental: a aplicação do sandbox no Direito brasileiro 221
passaram a ser entendidas, também, como atos vinculados. Em primeiro
lugar, porque a regulação pressupõe um viés de processualização dos
interesses enredados em determinado sistema econômico. Em segundo
lugar, em razão de sua necessária estabilidade, por ser insulada de
influências políticas (designada de regulatory commitment). Nesse sentido,
em razão da densificação normativa da função reguladora, o ordenamento
jurídico caminhou na firme trilha de desconstruir o dogma doutrinário
de acordo com o qual as designações de um ato administrativo, como
licença e autorização, seriam critérios prestantes a qualificar um ato como
discricionário ou vinculado. É exemplo dessa quebra de paradigma,
justamente, a autorização vinculada, serviente a franquear a exploração
dos serviços de telecomunicações, no regime privado, prevista no artigo
131 da Lei nº 9.472/1997.52
Ao comentar as autorizações do setor de telecomunicações, Jacintho
Arruda Câmara 53 leciona que o conceito de ato vinculado é trazido à
competência para expedir autorizações, de modo que, “para exercê-la,
a ANATEL pode apenas verificar o cumprimento das condições previa-
mente fixadas na legislação por parte da empresa requerente”. Atendidas
certas condições, surge o direito para a requerente de obter a autorização,
ao passo que o órgão regulador não tem discricionariedade sobre a conve-
niência ou oportunidade de expedir tal ato.
Nesse quadrante, temos para nós, em consonância com José Vicente
Santos de Mendonça, que o título habilitante por intermédio do qual o
regulador instala o ambiente regulatório experimental ostenta natureza
jurídica de autorização vinculada. Em termos práticos, isso importa dizer
que: (i) atendidas as condições previamente estabelecidas pelo poder
público, o particular tem o direito subjetivo de obter autorização para
ingressar no ambiente regulatório experimental, realizando o teste de pro-
dutos e serviços, a ser disciplinado por um plexo de normativos regula-
tórios intermédios; (ii) o regime experimental se consubstancia em um
regime regulatório constitutivo, de modo que, a partir de sua aprovação,
exsurge uma miríade de direitos e deveres para as partes (agente privado,
consumidores ou usuários e reguladores); (iii) a sua extinção não resta sub-
sumida ao alvedrio do regulador, antes deve ser precedida de um devido
processo legal, de cassação, no âmbito do qual sejam declinadas eventu-
ais violações que foram perpetradas ao regime experimental, pelo agente
privado, sendo-lhe franqueado o exercício do contraditório e da ampla
defesa; (iv) caso o regime experimental seja extinto, sem qualquer moti-
vação, antes decurso do prazo fixado no respectivo título habilitante, o
52 Marques Neto; Freitas, 2019, p. 100.
53 Câmara, 2007, p. 61.
Int. Públ. – IP, Belo Horizonte, ano 26, n. 145, p. 207-243, maio/jun. 2024
222 Rafael Véras de Freitas, José Egidio Altoé Junior
poder público deverá indenizar o particular pelos investimentos realiza-
dos, durante o período experimental, a ser composto pelos danos emer-
gentes e pelos eventuais lucros cessantes, sob pena de violação à segurança
jurídica e de se configura-se uma expropriação do patrimônio privado.
4 Aplicações práticas de ambientes regulatórios experimentais
Do ponto de vista teórico, o sandbox funciona como um experimen-
talismo estruturado. A ferramenta permite o teste de serviços e produ-
tos, de modo temporário, por meio do afastamento do quadro regulatório
aplicável, sob o controle de algum órgão regulador. A sua correta estrutu-
ração permite que os agentes privados e públicos observem os efeitos do
projeto na prática, bem como avaliem a necessidade de construir normas
baseadas em evidências.54 O desconto regulatório conferido pelo sandbox
não significa que o participante não precisará seguir nenhuma das nor-
mas aplicadas aos demais agentes setoriais. Ao contrário, é esperado que
o regulador invoque as regras de proteção ao usuário que já são aplicadas
em outros casos, ainda que considere a necessidade de mitigação de custos
no caso concreto.55
Para avaliar se essas características teóricas são refletidas na práxis
administrativa, faz-se necessário avaliar as experiências de aplicação de
ambientes regulatórios experimentais. Esse é o objetivo do presente tópico.
Na primeira parte, apresentaremos os exemplos de sandbox no direito com-
parado, em especial, na Inglaterra, na Alemanha e na Austrália. O critério
de escolha dos países se deu pelo amadurecimento dos modelos de sandbox
nas jurisdições estrangeiras, embora se reconheça, de antemão, que os paí-
ses selecionados não possuem características socioeconômicas semelhantes
às do Brasil. 56 A Inglaterra se caracteriza por ser o país pioneiro na insti-
tuição de sandboxes regulatórios, enquanto a Alemanha e a Austrália desen-
volveram seus ambientes regulatórios experimentais e, agora, os utilizam
como vetor de solução de novos problemas regulatórios, como a adaptação
da matriz energética.
No Brasil, selecionaram-se todas as agências reguladoras federais
com projetos de sandbox já implementados e com dados disponíveis publi-
camente. Além disso, analisamos o modelo adotado pelo Banco Central
do Brasil e pelo município do Rio de Janeiro. O primeiro foi escolhido
pelo pioneirismo de tratamento do tema, no âmbito nacional; o segundo,
54 Quirino; Hocayen; Dias, 2022.
55 Coutinho Filho, 2018, p. 277.
56 Para uma análise sobre o rigor do método comparativo no Direito Administrativo, ver: Marrara,
2014.
222 Rafael Véras de Freitas, José Egidio Altoé Junior
poder público deverá indenizar o particular pelos investimentos realiza-
dos, durante o período experimental, a ser composto pelos danos emer-
gentes e pelos eventuais lucros cessantes, sob pena de violação à segurança
jurídica e de se configura-se uma expropriação do patrimônio privado.
4 Aplicações práticas de ambientes regulatórios experimentais
Do ponto de vista teórico, o sandbox funciona como um experimen-
talismo estruturado. A ferramenta permite o teste de serviços e produ-
tos, de modo temporário, por meio do afastamento do quadro regulatório
aplicável, sob o controle de algum órgão regulador. A sua correta estrutu-
ração permite que os agentes privados e públicos observem os efeitos do
projeto na prática, bem como avaliem a necessidade de construir normas
baseadas em evidências.54 O desconto regulatório conferido pelo sandbox
não significa que o participante não precisará seguir nenhuma das nor-
mas aplicadas aos demais agentes setoriais. Ao contrário, é esperado que
o regulador invoque as regras de proteção ao usuário que já são aplicadas
em outros casos, ainda que considere a necessidade de mitigação de custos
no caso concreto.55
Para avaliar se essas características teóricas são refletidas na práxis
administrativa, faz-se necessário avaliar as experiências de aplicação de
ambientes regulatórios experimentais. Esse é o objetivo do presente tópico.
Na primeira parte, apresentaremos os exemplos de sandbox no direito com-
parado, em especial, na Inglaterra, na Alemanha e na Austrália. O critério
de escolha dos países se deu pelo amadurecimento dos modelos de sandbox
nas jurisdições estrangeiras, embora se reconheça, de antemão, que os paí-
ses selecionados não possuem características socioeconômicas semelhantes
às do Brasil. 56 A Inglaterra se caracteriza por ser o país pioneiro na insti-
tuição de sandboxes regulatórios, enquanto a Alemanha e a Austrália desen-
volveram seus ambientes regulatórios experimentais e, agora, os utilizam
como vetor de solução de novos problemas regulatórios, como a adaptação
da matriz energética.
No Brasil, selecionaram-se todas as agências reguladoras federais
com projetos de sandbox já implementados e com dados disponíveis publi-
camente. Além disso, analisamos o modelo adotado pelo Banco Central
do Brasil e pelo município do Rio de Janeiro. O primeiro foi escolhido
pelo pioneirismo de tratamento do tema, no âmbito nacional; o segundo,
54 Quirino; Hocayen; Dias, 2022.
55 Coutinho Filho, 2018, p. 277.
56 Para uma análise sobre o rigor do método comparativo no Direito Administrativo, ver: Marrara,
2014.
Int. Públ. – IP, Belo Horizonte, ano 26, n. 145, p. 207-243, maio/jun. 2024
Direito Regulatório Experimental: a aplicação do sandbox no Direito brasileiro 223
pela instituição pela administração pública carioca da normativa sistema-
tizando a aplicação dos projetos voltados à solução de problemas locais.
O modelo foi bem-sucedido, contando, atualmente, com duas rodadas de
submissão de projetos, motivo pelo qual pode eventualmente ser replicado
por outros entes federativos.
4.1 O sandbox regulatório no direito comparado
Em 2014, a Financial Conduct Authority (FCA), órgão regulador
financeiro do Reino Unido, deu início ao Project Innovate, um projeto
voltado às inovações disruptivas e ao seu papel em promover competi-
ção no mercado. A ideia principal era o oferecimento de suporte e apoio,
sobretudo na forma de redução de barreiras regulatórias desnecessárias, a
produtos e serviços inovadores que desafiassem modelos de negócios exis-
tentes. No ano seguinte, a agência reguladora passou a estudar a possibi-
lidade de desenvolvimento de um sandbox regulatório para o setor finan-
ceiro como forma de expandir o Project Innovate.
Em linhas gerais, a FCA 57 define sandbox como sendo “um ‘espaço
seguro’, no qual as empresas podem testar produtos, serviços, modelos de
negócios e mecanismos de entrega inovadores sem incorrer imediatamente
em todas as consequências regulatórias normais do envolvimento na ativi-
dade em questão”. No mesmo sentido, aponta como possíveis benefícios
do sandbox o potencial de proporcionar concorrência eficiente, conforme
o interesse dos consumidores ao: (i) reduzir o tempo e, possivelmente, o
custo de implementar ideias inovadoras no mercado; (ii) permitir maior
acesso a financiamento para ideias inovadoras; (iii) permitir que mais pro-
dutos sejam testados e, consequentemente, promover a maior introdução
desses produtos ao mercado e (iv) garantir, por meio da FCA, que as regras
adequadas de proteção ao consumidor sejam incorporadas nos novos pro-
dutos e serviços.58
De acordo com o modelo britânico, o sandbox está aberto a inscri-
ções de todos os subsetores do mercado de serviços financeiros e disponí-
vel durante todo o ano. O formulário de inscrição solicita apenas que as
empresas expliquem seu produto/serviço, como ele cumpre com os requi-
sitos de qualificação e descrevam o plano de teste proposto, com a discri-
minação das ferramentas de sandbox necessárias. Ao longo dos últimos 7
57 Disponível em: https://chifl.sufe.edu.cn/_upload/article/files/53/ae/3d75929d4041afcd7b4f9a5176c
4/8c14f99a-48f9-4101-8ed1-6bff37ae6169.pdf. Acesso em: 13 jan. 2024.
58 Disponível em: https://www.fca.org.uk/publication/fca/fca-regulatory-sandbox-guide.pdf. Acesso
em: 13 jan. 2024.
Direito Regulatório Experimental: a aplicação do sandbox no Direito brasileiro 223
pela instituição pela administração pública carioca da normativa sistema-
tizando a aplicação dos projetos voltados à solução de problemas locais.
O modelo foi bem-sucedido, contando, atualmente, com duas rodadas de
submissão de projetos, motivo pelo qual pode eventualmente ser replicado
por outros entes federativos.
4.1 O sandbox regulatório no direito comparado
Em 2014, a Financial Conduct Authority (FCA), órgão regulador
financeiro do Reino Unido, deu início ao Project Innovate, um projeto
voltado às inovações disruptivas e ao seu papel em promover competi-
ção no mercado. A ideia principal era o oferecimento de suporte e apoio,
sobretudo na forma de redução de barreiras regulatórias desnecessárias, a
produtos e serviços inovadores que desafiassem modelos de negócios exis-
tentes. No ano seguinte, a agência reguladora passou a estudar a possibi-
lidade de desenvolvimento de um sandbox regulatório para o setor finan-
ceiro como forma de expandir o Project Innovate.
Em linhas gerais, a FCA 57 define sandbox como sendo “um ‘espaço
seguro’, no qual as empresas podem testar produtos, serviços, modelos de
negócios e mecanismos de entrega inovadores sem incorrer imediatamente
em todas as consequências regulatórias normais do envolvimento na ativi-
dade em questão”. No mesmo sentido, aponta como possíveis benefícios
do sandbox o potencial de proporcionar concorrência eficiente, conforme
o interesse dos consumidores ao: (i) reduzir o tempo e, possivelmente, o
custo de implementar ideias inovadoras no mercado; (ii) permitir maior
acesso a financiamento para ideias inovadoras; (iii) permitir que mais pro-
dutos sejam testados e, consequentemente, promover a maior introdução
desses produtos ao mercado e (iv) garantir, por meio da FCA, que as regras
adequadas de proteção ao consumidor sejam incorporadas nos novos pro-
dutos e serviços.58
De acordo com o modelo britânico, o sandbox está aberto a inscri-
ções de todos os subsetores do mercado de serviços financeiros e disponí-
vel durante todo o ano. O formulário de inscrição solicita apenas que as
empresas expliquem seu produto/serviço, como ele cumpre com os requi-
sitos de qualificação e descrevam o plano de teste proposto, com a discri-
minação das ferramentas de sandbox necessárias. Ao longo dos últimos 7
57 Disponível em: https://chifl.sufe.edu.cn/_upload/article/files/53/ae/3d75929d4041afcd7b4f9a5176c
4/8c14f99a-48f9-4101-8ed1-6bff37ae6169.pdf. Acesso em: 13 jan. 2024.
58 Disponível em: https://www.fca.org.uk/publication/fca/fca-regulatory-sandbox-guide.pdf. Acesso
em: 13 jan. 2024.
Int. Públ. – IP, Belo Horizonte, ano 26, n. 145, p. 207-243, maio/jun. 2024
224 Rafael Véras de Freitas, José Egidio Altoé Junior
anos, mais de 600 inscrições foram recebidas, incluindo nas áreas de infra-
estrutura e meio ambiente. 59
Nada obstante, para que as inscrições sejam aceitas, é necessário o
atendimento de cinco critérios. Em primeiro lugar, a proposta deve estar
restrita ao escopo de atuação do FCA, o mercado de serviços financeiros do
Reino Unido. Em segundo lugar, é necessário que a proposta promova uma
inovação genuína, seja, de fato, com a criação de algo inédito, seja promo-
vendo uma nova abordagem ou uma ideia que ainda não tenha ganhado
força no mercado mais amplo. Em terceiro lugar, todas as propostas apoia-
das têm de trazer benefícios ao consumidor, não podendo expô-los a ris-
cos indevidos. Em quarto lugar, as empresas devem demonstrar a neces-
sidade de sandbox e de apoio do órgão regulador, por exemplo, quando a
inovação não se encaixa facilmente na estrutura regulatória existente. Em
quinto lugar, espera-se que as empresas tenham desenvolvido uma versão
inicial da proposta que pretendem implementar, possuindo objetivo claro
para o seu teste e demonstrando prontidão ao considerar as regulamenta-
ções aplicáveis e a lógica regulatória afeita ao projeto. 60
Além disso, há sete etapas que as empresas têm de seguir com rela-
ção ao sandbox regulatório, no âmbito do modelo do FCA:
1. Preenchimento do formulário de inscrição, recebendo retorno da “equipe de sand-
box” dentro de 2 (duas) a 3 (três) semanas;
2. A avaliação das solicitações, conforme os critérios de qualificação;
3. As empresas qualificadas refinam o plano de teste enviado, com auxílio da equipe
de sandbox;
4. As empresas são aceitas no sandbox, assim que seus planos de teste são aprovados;
5. A fase de teste dura até 6 (seis) meses;
6. O teste é monitorado pela equipe de sandbox; e
7. A empresa envia o seu relatório de fim de teste, saindo da área restrita regulatória
e chegando a um acordo sobre as próximas etapas.
No âmbito do setor de gás e de energia elétrica do Reino Unido,
o Office of Gas and Electricity Markets (Ofgem) possui um guia desti-
nado especificamente ao sandbox no setor, como forma de implementa-
ção do plano de descarbonização britânico. 61 O Ofgem prioriza inovações
59 Disponível em: https://www.fca.org.uk/firms/innovation/regulatory-sandbox/accepted-firms. Acesso
em: 13 jan. 2024.
60 O próprio site do governo oferece exemplos de indicativos positivos e negativos para cada um
dos critérios de qualificação. Disponível em: https://www.fca.org.uk/firms/innovation/regulatory-
sandbox/eligibility-criteria. Acesso em: 13 jan. 2024.
61 Disponível em: https://www.ofgem.gov.uk/publications/energy-regulation-sandbox-guidance-
innovators. Acesso em: 13 jan. 2024.
224 Rafael Véras de Freitas, José Egidio Altoé Junior
anos, mais de 600 inscrições foram recebidas, incluindo nas áreas de infra-
estrutura e meio ambiente. 59
Nada obstante, para que as inscrições sejam aceitas, é necessário o
atendimento de cinco critérios. Em primeiro lugar, a proposta deve estar
restrita ao escopo de atuação do FCA, o mercado de serviços financeiros do
Reino Unido. Em segundo lugar, é necessário que a proposta promova uma
inovação genuína, seja, de fato, com a criação de algo inédito, seja promo-
vendo uma nova abordagem ou uma ideia que ainda não tenha ganhado
força no mercado mais amplo. Em terceiro lugar, todas as propostas apoia-
das têm de trazer benefícios ao consumidor, não podendo expô-los a ris-
cos indevidos. Em quarto lugar, as empresas devem demonstrar a neces-
sidade de sandbox e de apoio do órgão regulador, por exemplo, quando a
inovação não se encaixa facilmente na estrutura regulatória existente. Em
quinto lugar, espera-se que as empresas tenham desenvolvido uma versão
inicial da proposta que pretendem implementar, possuindo objetivo claro
para o seu teste e demonstrando prontidão ao considerar as regulamenta-
ções aplicáveis e a lógica regulatória afeita ao projeto. 60
Além disso, há sete etapas que as empresas têm de seguir com rela-
ção ao sandbox regulatório, no âmbito do modelo do FCA:
1. Preenchimento do formulário de inscrição, recebendo retorno da “equipe de sand-
box” dentro de 2 (duas) a 3 (três) semanas;
2. A avaliação das solicitações, conforme os critérios de qualificação;
3. As empresas qualificadas refinam o plano de teste enviado, com auxílio da equipe
de sandbox;
4. As empresas são aceitas no sandbox, assim que seus planos de teste são aprovados;
5. A fase de teste dura até 6 (seis) meses;
6. O teste é monitorado pela equipe de sandbox; e
7. A empresa envia o seu relatório de fim de teste, saindo da área restrita regulatória
e chegando a um acordo sobre as próximas etapas.
No âmbito do setor de gás e de energia elétrica do Reino Unido,
o Office of Gas and Electricity Markets (Ofgem) possui um guia desti-
nado especificamente ao sandbox no setor, como forma de implementa-
ção do plano de descarbonização britânico. 61 O Ofgem prioriza inovações
59 Disponível em: https://www.fca.org.uk/firms/innovation/regulatory-sandbox/accepted-firms. Acesso
em: 13 jan. 2024.
60 O próprio site do governo oferece exemplos de indicativos positivos e negativos para cada um
dos critérios de qualificação. Disponível em: https://www.fca.org.uk/firms/innovation/regulatory-
sandbox/eligibility-criteria. Acesso em: 13 jan. 2024.
61 Disponível em: https://www.ofgem.gov.uk/publications/energy-regulation-sandbox-guidance-
innovators. Acesso em: 13 jan. 2024.
Int. Públ. – IP, Belo Horizonte, ano 26, n. 145, p. 207-243, maio/jun. 2024
Direito Regulatório Experimental: a aplicação do sandbox no Direito brasileiro 225
relacionadas à descarbonização, a fim de maximizar o potencial de net-zero
das atividades do setor. Trata-se de estratégia voltada a aliar a inovação e a
proteção aos usuários, com a regulação dos setores de energia e gás orien-
tada à redução dos impactos climáticos. Uma diferença relevante, se com-
parado ao modelo do FCA, é que o suporte oferecido é válido por dois
anos, havendo margem para flexibilidade. Além disso, o Ofgem oferece
uma gama de descontos regulatórios, a partir da qual o interessado pode
escolher, desde a avaliação dos riscos regulatórios e compliance, durante
a fase de teste, até a possibilidade de derrogação de alguma norma, de
forma temporária, para viabilizar as condições da inovação.
No âmbito do direito alemão, os sandboxes são definidos como
uma estrutura para testar a inovação e a regulação. Nesse quadrante, o
Ministério Federal de Assuntos Econômicos e Energia criou, em 2019, o
Escritório de Coordenação de Sandboxes Regulatórios para implementar
e avançar a Estratégia de Sandboxes Regulatórios. O Manual organizado
pelo Ministério 62 ressalta a necessidade, para o setor de energia, de soluções
inovadoras relacionadas a fontes renováveis e maior eficiência energética.
Para tanto, o Ministério editou, por exemplo, o sandbox regulató-
rio de larga escala intitulado “Smart Energy Showcases – Digital Agenda
for the Energy Transition” (SINTEG), oferecendo espaços temporários nos
quais podem ser desenvolvidas e demonstradas soluções para desafios téc-
nicos, econômicos e regulatórios relacionados à transição energética. Além
disso, o Ministério alemão também estabeleceu como pilar de financia-
mento do 7º Programa de Pesquisa Energética os “sandboxes regulatórios
para a transição energética”. O objetivo é experimentar inovações técnicas
e não técnicas em escala industrial nas principais áreas da transição ener-
gética, também chamados de “laboratórios vivos” para aceleração da trans-
ferência de tecnologia e inovação em matéria de transição energética. O
foco está relacionado à utilização do sandbox como forma de cumprir com
as metas de descarbonização.
Na Austrália, o órgão regulador de energia (Australian Energy
Regulator – AER) publicou, em janeiro de 2023, documento contendo
Diretrizes Explicativas para os projetos de sandbox (Energy Innovation
Toolkit).63 Em linhas gerais, a estrutura do Energy Innovation Toolkit visa
a facilitar os testes de projetos inovadores, principalmente ao conferir à
AER o poder de emitir isenções de testes. Uma isenção de teste exime
62 Disponível em: https://www.bmwk.de/Redaktion/EN/Publikationen/Digitale-Welt/handbook-
regulatory-sandboxes.pdf?blob=publicationFile&v=2. Acesso em: 13 jan. 2024.
63 Disponível em: https://www.aer.gov.au/system/files/AER%20-%20Regulatory%20Sandboxing%20
-%20Trial%20Projects%20Guidelines%20-%20Explanatory%20Statement%20-%20Final%20
2023_1.pdf. Acesso em: 13 jan. 2024.
Direito Regulatório Experimental: a aplicação do sandbox no Direito brasileiro 225
relacionadas à descarbonização, a fim de maximizar o potencial de net-zero
das atividades do setor. Trata-se de estratégia voltada a aliar a inovação e a
proteção aos usuários, com a regulação dos setores de energia e gás orien-
tada à redução dos impactos climáticos. Uma diferença relevante, se com-
parado ao modelo do FCA, é que o suporte oferecido é válido por dois
anos, havendo margem para flexibilidade. Além disso, o Ofgem oferece
uma gama de descontos regulatórios, a partir da qual o interessado pode
escolher, desde a avaliação dos riscos regulatórios e compliance, durante
a fase de teste, até a possibilidade de derrogação de alguma norma, de
forma temporária, para viabilizar as condições da inovação.
No âmbito do direito alemão, os sandboxes são definidos como
uma estrutura para testar a inovação e a regulação. Nesse quadrante, o
Ministério Federal de Assuntos Econômicos e Energia criou, em 2019, o
Escritório de Coordenação de Sandboxes Regulatórios para implementar
e avançar a Estratégia de Sandboxes Regulatórios. O Manual organizado
pelo Ministério 62 ressalta a necessidade, para o setor de energia, de soluções
inovadoras relacionadas a fontes renováveis e maior eficiência energética.
Para tanto, o Ministério editou, por exemplo, o sandbox regulató-
rio de larga escala intitulado “Smart Energy Showcases – Digital Agenda
for the Energy Transition” (SINTEG), oferecendo espaços temporários nos
quais podem ser desenvolvidas e demonstradas soluções para desafios téc-
nicos, econômicos e regulatórios relacionados à transição energética. Além
disso, o Ministério alemão também estabeleceu como pilar de financia-
mento do 7º Programa de Pesquisa Energética os “sandboxes regulatórios
para a transição energética”. O objetivo é experimentar inovações técnicas
e não técnicas em escala industrial nas principais áreas da transição ener-
gética, também chamados de “laboratórios vivos” para aceleração da trans-
ferência de tecnologia e inovação em matéria de transição energética. O
foco está relacionado à utilização do sandbox como forma de cumprir com
as metas de descarbonização.
Na Austrália, o órgão regulador de energia (Australian Energy
Regulator – AER) publicou, em janeiro de 2023, documento contendo
Diretrizes Explicativas para os projetos de sandbox (Energy Innovation
Toolkit).63 Em linhas gerais, a estrutura do Energy Innovation Toolkit visa
a facilitar os testes de projetos inovadores, principalmente ao conferir à
AER o poder de emitir isenções de testes. Uma isenção de teste exime
62 Disponível em: https://www.bmwk.de/Redaktion/EN/Publikationen/Digitale-Welt/handbook-
regulatory-sandboxes.pdf?blob=publicationFile&v=2. Acesso em: 13 jan. 2024.
63 Disponível em: https://www.aer.gov.au/system/files/AER%20-%20Regulatory%20Sandboxing%20
-%20Trial%20Projects%20Guidelines%20-%20Explanatory%20Statement%20-%20Final%20
2023_1.pdf. Acesso em: 13 jan. 2024.
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226 Rafael Véras de Freitas, José Egidio Altoé Junior
temporariamente um inovador de ter que cumprir regras específicas que
se configurem como barreiras regulatórias.
No modelo australiano, o proponente tem de cumprir com os cri-
térios de qualificação, bem como com os princípios de inovação de testes,
dentre os quais: (i) a probabilidade de o projeto contribuir com o desenvol-
vimento da regulação e da experiência do setor; (ii) a existência de riscos
relacionados à saúde, confiabilidade e segurança de fornecimento de ener-
gia e (iii) a transparência das informações fornecidas. Quanto aos prin-
cípios de inovação, são de destacar: (i) a necessidade de o projeto estar
focado no desenvolvimento ou no aprimoramento de abordagens para
uso, fornecimento ou demanda de energia, serviços de conexão de clien-
tes ou serviços de gás natural; (ii) a capacidade de o projeto contribuir
com o alcance dos objetivos nacionais de energia; e (iii) a probabilidade de
melhorar o serviço prestado aos usuários.
Nesse sentido, o AER aponta como um dos objetivos fundamentais
das Leis e Regras de Energia, a proteção aos usuários. Assim, tendo em
vista que a isenção de teste está atrelada à possível exposição de riscos aos
usuários, a agência reguladora tem de avaliar se os possíveis riscos associa-
dos ao fornecimento da isenção são superados pelos possíveis benefícios
do projeto, bem como se os riscos estão adequadamente alocados entre o
proponente, os participantes do teste e, se for o caso, outras partes. Dessa
forma, como forma de garantir a proteção aos usuários, o modelo austra-
liano requer o consentimento explícito dos consumidores antes da partici-
pação do sandbox. Os usuários têm a possibilidade de opt-out do projeto a
qualquer tempo e acessar meios de resolução de controvérsias.
No que concerne à duração do sandbox australiano, o projeto poderá
durar até 5 (cinco) anos. De todo modo, o proponente pode sugerir a dura-
ção do projeto, a qual deve ser razoável e levar em consideração fatores
relacionados ao prazo mínimo necessário para obtenção dos resultados
pretendidos, ao grau e à natureza dos riscos associados aos usuários, ao
tipo de investimento inicial necessário, à estratégia de saída do mercado e
ao eventual feedback obtido durante o processo de consulta.
4.2 As iniciativas de sandbox regulatório no âmbito da administração
pública brasileira
4.2.1 O sandbox da Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT)
A Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) regulou a
constituição e o funcionamento do ambiente regulatório experimen-
tal (sandbox regulatório), por intermédio da Resolução nº 5.999/2022.
O modelo adotado pela ANTT permite que sejam propostos à agência
226 Rafael Véras de Freitas, José Egidio Altoé Junior
temporariamente um inovador de ter que cumprir regras específicas que
se configurem como barreiras regulatórias.
No modelo australiano, o proponente tem de cumprir com os cri-
térios de qualificação, bem como com os princípios de inovação de testes,
dentre os quais: (i) a probabilidade de o projeto contribuir com o desenvol-
vimento da regulação e da experiência do setor; (ii) a existência de riscos
relacionados à saúde, confiabilidade e segurança de fornecimento de ener-
gia e (iii) a transparência das informações fornecidas. Quanto aos prin-
cípios de inovação, são de destacar: (i) a necessidade de o projeto estar
focado no desenvolvimento ou no aprimoramento de abordagens para
uso, fornecimento ou demanda de energia, serviços de conexão de clien-
tes ou serviços de gás natural; (ii) a capacidade de o projeto contribuir
com o alcance dos objetivos nacionais de energia; e (iii) a probabilidade de
melhorar o serviço prestado aos usuários.
Nesse sentido, o AER aponta como um dos objetivos fundamentais
das Leis e Regras de Energia, a proteção aos usuários. Assim, tendo em
vista que a isenção de teste está atrelada à possível exposição de riscos aos
usuários, a agência reguladora tem de avaliar se os possíveis riscos associa-
dos ao fornecimento da isenção são superados pelos possíveis benefícios
do projeto, bem como se os riscos estão adequadamente alocados entre o
proponente, os participantes do teste e, se for o caso, outras partes. Dessa
forma, como forma de garantir a proteção aos usuários, o modelo austra-
liano requer o consentimento explícito dos consumidores antes da partici-
pação do sandbox. Os usuários têm a possibilidade de opt-out do projeto a
qualquer tempo e acessar meios de resolução de controvérsias.
No que concerne à duração do sandbox australiano, o projeto poderá
durar até 5 (cinco) anos. De todo modo, o proponente pode sugerir a dura-
ção do projeto, a qual deve ser razoável e levar em consideração fatores
relacionados ao prazo mínimo necessário para obtenção dos resultados
pretendidos, ao grau e à natureza dos riscos associados aos usuários, ao
tipo de investimento inicial necessário, à estratégia de saída do mercado e
ao eventual feedback obtido durante o processo de consulta.
4.2 As iniciativas de sandbox regulatório no âmbito da administração
pública brasileira
4.2.1 O sandbox da Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT)
A Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) regulou a
constituição e o funcionamento do ambiente regulatório experimen-
tal (sandbox regulatório), por intermédio da Resolução nº 5.999/2022.
O modelo adotado pela ANTT permite que sejam propostos à agência
Int. Públ. – IP, Belo Horizonte, ano 26, n. 145, p. 207-243, maio/jun. 2024
Direito Regulatório Experimental: a aplicação do sandbox no Direito brasileiro 227
temas, modelos de negócios inovadores, técnicas e tecnologias experimen-
tais, que, a seu critério, poderão ser objeto de edital de participação para a
concessão de autorização temporária em ambiente regulatório experimen-
tal. Além disso, a própria agência poderá instaurar tomada de subsídios ou
qualquer outro meio de consulta prévia para colher sugestões de produto,
serviço, solução ou exceção regulatória, bem como temas que se enqua-
drem no conceito de projeto inovador.
O artigo 2º, inciso VI, da Resolução ANTT nº 5.999/2022 define
como produto, serviço ou solução regulatória inovadora, a atividade que,
cumulativamente ou não: desenvolva produto, serviço ou solução regulató-
ria que ainda não seja oferecido ou com arranjo diverso do que esteja em
vigor no setor de transportes terrestres; e utilize tecnologia inovadora ou
faça uso inovador de tecnologia. Embora a participação no ambiente regu-
latório experimental esteja sujeita a publicação de edital de participação,
pela ANTT, o artigo 2º, §4º, da referida resolução, prescreve que qualquer
interessado pode sugerir “temas, modelos de negócios inovadores, técni-
cas e tecnologias experimentais para, a critério da agência, serem objeto
de edital de participação”.
Nesse sentido, o artigo 3º, da Resolução ANTT nº 5.999/2022 esta-
belece que o processo de admissão de participantes no ambiente regula-
tório experimental será iniciado por meio de publicação do edital de par-
ticipação, que conterá: (i) os prazos e procedimentos para a seleção das
interessadas em participar do ambiente regulatório experimental; (ii) o
prazo de participação no ambiente regulatório experimental, contados a
partir da expedição da autorização temporária pela ANTT; (iii) os parâme-
tros de elegibilidade, a forma e os critérios que serão utilizados para a sele-
ção das interessadas em participar do ambiente regulatório experimental;
(iv) o número máximo de participantes que poderão ser selecionados para
o ambiente regulatório experimental; (v) o mercado ou segmento alvo de
atuação, as regras a serem afastadas, a região de atuação, os limites opera-
cionais, caso necessário, incluindo informações sobre os possíveis usuários
e as que a ANTT entenda necessárias para o adequado monitoramento do
ambiente regulatório experimental e (vi) o prazo para interposição e jul-
gamento de recursos após análise de documentos de elegibilidade, de can-
celamento, de suspensão da autorização temporária ou em face de razões
de legalidade e de mérito.
Quanto ao âmbito de abrangência de participação no sandbox, a
agência delimita a admissão no processo de seleção apenas para ativida-
des outorgadas por concessão, permissão ou autorização pela ANTT, ou a
consórcio de empresas, quando associadas a empresa regulada, na forma
Direito Regulatório Experimental: a aplicação do sandbox no Direito brasileiro 227
temas, modelos de negócios inovadores, técnicas e tecnologias experimen-
tais, que, a seu critério, poderão ser objeto de edital de participação para a
concessão de autorização temporária em ambiente regulatório experimen-
tal. Além disso, a própria agência poderá instaurar tomada de subsídios ou
qualquer outro meio de consulta prévia para colher sugestões de produto,
serviço, solução ou exceção regulatória, bem como temas que se enqua-
drem no conceito de projeto inovador.
O artigo 2º, inciso VI, da Resolução ANTT nº 5.999/2022 define
como produto, serviço ou solução regulatória inovadora, a atividade que,
cumulativamente ou não: desenvolva produto, serviço ou solução regulató-
ria que ainda não seja oferecido ou com arranjo diverso do que esteja em
vigor no setor de transportes terrestres; e utilize tecnologia inovadora ou
faça uso inovador de tecnologia. Embora a participação no ambiente regu-
latório experimental esteja sujeita a publicação de edital de participação,
pela ANTT, o artigo 2º, §4º, da referida resolução, prescreve que qualquer
interessado pode sugerir “temas, modelos de negócios inovadores, técni-
cas e tecnologias experimentais para, a critério da agência, serem objeto
de edital de participação”.
Nesse sentido, o artigo 3º, da Resolução ANTT nº 5.999/2022 esta-
belece que o processo de admissão de participantes no ambiente regula-
tório experimental será iniciado por meio de publicação do edital de par-
ticipação, que conterá: (i) os prazos e procedimentos para a seleção das
interessadas em participar do ambiente regulatório experimental; (ii) o
prazo de participação no ambiente regulatório experimental, contados a
partir da expedição da autorização temporária pela ANTT; (iii) os parâme-
tros de elegibilidade, a forma e os critérios que serão utilizados para a sele-
ção das interessadas em participar do ambiente regulatório experimental;
(iv) o número máximo de participantes que poderão ser selecionados para
o ambiente regulatório experimental; (v) o mercado ou segmento alvo de
atuação, as regras a serem afastadas, a região de atuação, os limites opera-
cionais, caso necessário, incluindo informações sobre os possíveis usuários
e as que a ANTT entenda necessárias para o adequado monitoramento do
ambiente regulatório experimental e (vi) o prazo para interposição e jul-
gamento de recursos após análise de documentos de elegibilidade, de can-
celamento, de suspensão da autorização temporária ou em face de razões
de legalidade e de mérito.
Quanto ao âmbito de abrangência de participação no sandbox, a
agência delimita a admissão no processo de seleção apenas para ativida-
des outorgadas por concessão, permissão ou autorização pela ANTT, ou a
consórcio de empresas, quando associadas a empresa regulada, na forma
Int. Públ. – IP, Belo Horizonte, ano 26, n. 145, p. 207-243, maio/jun. 2024
228 Rafael Véras de Freitas, José Egidio Altoé Junior
do artigo 3º, §4º.64 A resolução da ANTT define, ainda, normas sobre o
segmento e as regras que podem ser afastadas (artigo 10), medidas de
segurança ao usuário (artigo 11), a forma que será exarada a autorização
temporária pela agência (artigo 18), requisitos de monitoramento (artigo
20), formas de encerramento do experimento (artigo 22), casos de suspen-
são ou cancelamento da autorização temporária (artigo 23) e como será o
plano de descontinuidade das atividades (artigo 25).
Nesse quadrante, o primeiro projeto de sandbox aprovado pela
ANTT consiste no teste de pedagiamento em fluxo livre (free flow), com sis-
tema de cobrança de tarifa sem desaceleração de veículos, nos locais deli-
mitados para as praças de pedágio da BR-101/RioSP (Itaguaí, Mangaratiba
e Paraty), em caráter temporário. Os pedágios eletrônicos visam propor-
cionar vários benefícios para os usuários, tais quais a não necessidade de
parar em praças de pedágios, maior segurança, recuperação da estrada,
instalação de marcos quilométricos e de placas de sinalização e atendi-
mento 24 horas nos Serviços de Atendimento ao Usuários (SAU).
Outro projeto de sandbox implementado pela ANTT foi o teste ope-
racional para a fiscalização e controle de peso de veículos em movimento,
por meio de sistema de pesagem de veículos em alta velocidade (Sistema
de Pesagem Dinâmica de Veículos em Velocidade da Via – HS-WIM), sem
o uso da chamada balança lenta, para o trecho rodoviário sob administra-
ção da Concessionária Ecovias do Cerrado, BR-364 e BR-365. Trata-se
de projeto que objetiva conferir mais agilidade e fluidez aos usuá-
rios da rodovia e o procedimento observado para sua implementação
se assemelhou ao praticado quando do sandbox regulatório de cobrança
de pedágio em free flow: (i) instituição de Grupo de Trabalho; (ii) instau-
ração de Tomada de Subsídios; (iii) Deliberação da ANTT aprovando o
Termo de Referência de ambiente regulatório experimental e (iv) celebra-
ção do Termo de Referência entre a ANTT e a Concessionária Ecovias do
Cerrado.65
64 No que tange aos critérios de elegibilidade para participação no experimento, o art. 8º, da
Resolução ANTT nº 5.999/2022 estabelece o seguintes requisitos: (i) a interessada deverá ser pessoa
jurídica de direito privado e prestar serviço de transporte terrestre; (ii) demonstrar capacidade
suficiente para desenvolver a atividade pretendida, apresentando certidões negativas de falência e
recuperação judicial, bem como capacidade técnica e econômico-financeira, definidas no edital de
participação; (iii) declaração de compromisso em cumprir as obrigações; (iv) a interessada e seus
administradores e sócios controladores não podem estar proibidos de contratar com a administração
e (v) demonstração de capacidade para instituir mecanismos de proteção aos usuários e de guardar
registros e informações.
65 No caso específico do sandbox regulatório da Ecovias do Cerrado, foi firmado, ainda, Termo Aditivo
ao contrato de concessão de serviços públicos regulamentando as obrigações e os efeitos decorrentes
da autorização concedida, em caráter temporário, para implementação e funcionamento do sandbox
regulatório.
228 Rafael Véras de Freitas, José Egidio Altoé Junior
do artigo 3º, §4º.64 A resolução da ANTT define, ainda, normas sobre o
segmento e as regras que podem ser afastadas (artigo 10), medidas de
segurança ao usuário (artigo 11), a forma que será exarada a autorização
temporária pela agência (artigo 18), requisitos de monitoramento (artigo
20), formas de encerramento do experimento (artigo 22), casos de suspen-
são ou cancelamento da autorização temporária (artigo 23) e como será o
plano de descontinuidade das atividades (artigo 25).
Nesse quadrante, o primeiro projeto de sandbox aprovado pela
ANTT consiste no teste de pedagiamento em fluxo livre (free flow), com sis-
tema de cobrança de tarifa sem desaceleração de veículos, nos locais deli-
mitados para as praças de pedágio da BR-101/RioSP (Itaguaí, Mangaratiba
e Paraty), em caráter temporário. Os pedágios eletrônicos visam propor-
cionar vários benefícios para os usuários, tais quais a não necessidade de
parar em praças de pedágios, maior segurança, recuperação da estrada,
instalação de marcos quilométricos e de placas de sinalização e atendi-
mento 24 horas nos Serviços de Atendimento ao Usuários (SAU).
Outro projeto de sandbox implementado pela ANTT foi o teste ope-
racional para a fiscalização e controle de peso de veículos em movimento,
por meio de sistema de pesagem de veículos em alta velocidade (Sistema
de Pesagem Dinâmica de Veículos em Velocidade da Via – HS-WIM), sem
o uso da chamada balança lenta, para o trecho rodoviário sob administra-
ção da Concessionária Ecovias do Cerrado, BR-364 e BR-365. Trata-se
de projeto que objetiva conferir mais agilidade e fluidez aos usuá-
rios da rodovia e o procedimento observado para sua implementação
se assemelhou ao praticado quando do sandbox regulatório de cobrança
de pedágio em free flow: (i) instituição de Grupo de Trabalho; (ii) instau-
ração de Tomada de Subsídios; (iii) Deliberação da ANTT aprovando o
Termo de Referência de ambiente regulatório experimental e (iv) celebra-
ção do Termo de Referência entre a ANTT e a Concessionária Ecovias do
Cerrado.65
64 No que tange aos critérios de elegibilidade para participação no experimento, o art. 8º, da
Resolução ANTT nº 5.999/2022 estabelece o seguintes requisitos: (i) a interessada deverá ser pessoa
jurídica de direito privado e prestar serviço de transporte terrestre; (ii) demonstrar capacidade
suficiente para desenvolver a atividade pretendida, apresentando certidões negativas de falência e
recuperação judicial, bem como capacidade técnica e econômico-financeira, definidas no edital de
participação; (iii) declaração de compromisso em cumprir as obrigações; (iv) a interessada e seus
administradores e sócios controladores não podem estar proibidos de contratar com a administração
e (v) demonstração de capacidade para instituir mecanismos de proteção aos usuários e de guardar
registros e informações.
65 No caso específico do sandbox regulatório da Ecovias do Cerrado, foi firmado, ainda, Termo Aditivo
ao contrato de concessão de serviços públicos regulamentando as obrigações e os efeitos decorrentes
da autorização concedida, em caráter temporário, para implementação e funcionamento do sandbox
regulatório.
Int. Públ. – IP, Belo Horizonte, ano 26, n. 145, p. 207-243, maio/jun. 2024
Direito Regulatório Experimental: a aplicação do sandbox no Direito brasileiro 229
4.2.2 O sandbox da Agência Nacional de Energia Elétrica
O sandbox regulatório foi debatido, inicialmente, no âmbito da
Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL), por ocasião do requeri-
mento da Enel Distribuição São Paulo (Enel SP), visando à autorização da
agência reguladora para implementar o projeto-piloto de oferta de auto-
leitura 66
, dentro da área de sua concessão, para usuários do grupo B67
. O
voto do Diretor-relator, Sandoval de Araújo Feitosa Neto, proferido em
06/08/2019, aduziu que, durante as discussões do projeto com a Enel SP, a
diretoria da ANEEL estimulou que “o projeto-piloto apresentasse propos-
tas mais inovadoras, utilizando avanços tecnológicos para aprimorar o pro-
cesso de leitura e faturamento e, ao mesmo tempo, avaliando a resposta
dos consumidores a dados e informações adicionais que permitissem uma
melhor gestão de seu consumo”.
Na visão do diretor, tais incorporações tecnológicas seriam avalia-
das dentro de um modelo de “sandbox ou caixa de proteção regulatória,
mecanismo de regulação que permite que os inovadores testem novos pro-
dutos, serviços e modelos de negócio, em um ambiente real”. O voto aduz
que o sandbox permite aos inovadores a oportunidade de “testar” deter-
minada proposta regulatória, flexibilizar, remover ou modificar algumas
regras, temporariamente, e/ou aplicar esses conceitos em uma região limi-
tada. Cada teste pode ser então executado por um período definido com
um número limitado de clientes. Os reguladores, ao flexibilizarem ou alte-
rarem os regulamentos vigentes nesta área e neste tempo limitado, espe-
ram que o estudo tenha objetivos explícitos de aprendizado para testar a
viabilidade do modelo. No final do julgamento, todas as regras voltam a
ser aplicadas normalmente, até a evolução definitiva da regulação. O ino-
vador relatará o que aprendeu à Agência Reguladora, que irá considerar os
resultados durante o desenvolvimento de regulamentações futuras.
Nesse sentido, a ANEEL considerou o sandbox como um instrumento
que fornece “evidências para ajudar a entender se a regulamentação deve
mudar permanentemente”, razão pela qual “o órgão regulador e os forma-
dores de políticas públicas precisam se munir de ferramentas regulatórias
(como o sandbox) para permitir que as empresas de distribuição se prepa-
rem para atender a esses novos consumidores”, valendo-se de “tecnolo-
gias modernas”. Ao final, foi proferida autorização para “a implantação
66 Tratou-se de projeto que previu a utilização de autoleitura com a finalidade de minorar as
consequências de impedimentos recorrentes de acesso pela distribuidora aos medidores. O processo
foi autuado sob o nº 48500.000570/2019-11.
67 Conforme dispõe o art. 2º, inciso XXIV, da Resolução Normativa ANEEL nº 1.000/2021, o grupo B é
composto de unidades consumidoras com conexão em tensão menor que 2,3 kV e subdivididos em
quatro subgrupos: residencial, rural, demais classes e iluminação pública.
Direito Regulatório Experimental: a aplicação do sandbox no Direito brasileiro 229
4.2.2 O sandbox da Agência Nacional de Energia Elétrica
O sandbox regulatório foi debatido, inicialmente, no âmbito da
Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL), por ocasião do requeri-
mento da Enel Distribuição São Paulo (Enel SP), visando à autorização da
agência reguladora para implementar o projeto-piloto de oferta de auto-
leitura 66
, dentro da área de sua concessão, para usuários do grupo B67
. O
voto do Diretor-relator, Sandoval de Araújo Feitosa Neto, proferido em
06/08/2019, aduziu que, durante as discussões do projeto com a Enel SP, a
diretoria da ANEEL estimulou que “o projeto-piloto apresentasse propos-
tas mais inovadoras, utilizando avanços tecnológicos para aprimorar o pro-
cesso de leitura e faturamento e, ao mesmo tempo, avaliando a resposta
dos consumidores a dados e informações adicionais que permitissem uma
melhor gestão de seu consumo”.
Na visão do diretor, tais incorporações tecnológicas seriam avalia-
das dentro de um modelo de “sandbox ou caixa de proteção regulatória,
mecanismo de regulação que permite que os inovadores testem novos pro-
dutos, serviços e modelos de negócio, em um ambiente real”. O voto aduz
que o sandbox permite aos inovadores a oportunidade de “testar” deter-
minada proposta regulatória, flexibilizar, remover ou modificar algumas
regras, temporariamente, e/ou aplicar esses conceitos em uma região limi-
tada. Cada teste pode ser então executado por um período definido com
um número limitado de clientes. Os reguladores, ao flexibilizarem ou alte-
rarem os regulamentos vigentes nesta área e neste tempo limitado, espe-
ram que o estudo tenha objetivos explícitos de aprendizado para testar a
viabilidade do modelo. No final do julgamento, todas as regras voltam a
ser aplicadas normalmente, até a evolução definitiva da regulação. O ino-
vador relatará o que aprendeu à Agência Reguladora, que irá considerar os
resultados durante o desenvolvimento de regulamentações futuras.
Nesse sentido, a ANEEL considerou o sandbox como um instrumento
que fornece “evidências para ajudar a entender se a regulamentação deve
mudar permanentemente”, razão pela qual “o órgão regulador e os forma-
dores de políticas públicas precisam se munir de ferramentas regulatórias
(como o sandbox) para permitir que as empresas de distribuição se prepa-
rem para atender a esses novos consumidores”, valendo-se de “tecnolo-
gias modernas”. Ao final, foi proferida autorização para “a implantação
66 Tratou-se de projeto que previu a utilização de autoleitura com a finalidade de minorar as
consequências de impedimentos recorrentes de acesso pela distribuidora aos medidores. O processo
foi autuado sob o nº 48500.000570/2019-11.
67 Conforme dispõe o art. 2º, inciso XXIV, da Resolução Normativa ANEEL nº 1.000/2021, o grupo B é
composto de unidades consumidoras com conexão em tensão menor que 2,3 kV e subdivididos em
quatro subgrupos: residencial, rural, demais classes e iluminação pública.
Int. Públ. – IP, Belo Horizonte, ano 26, n. 145, p. 207-243, maio/jun. 2024
230 Rafael Véras de Freitas, José Egidio Altoé Junior
do sandbox do Projeto-Piloto denominado ‘Autoleitura quando do impe-
dimento de acesso’, apresentado pela Enel SP”, nos termos da Resolução
Autorizativa ANEEL nº 8.059/2019.
Ressalta-se, ainda, o requerimento formulado pela Companhia
Paranaense de Energia (Copel), 68 buscando autorização da ANEEL para
realizar o projeto-piloto de chamada pública para contratação de energia
elétrica proveniente de geração distribuída e, adicionalmente, estruturar e
formar microrredes em áreas específicas da concessão da distribuidora. A
Resolução Autorizativa ANEEL nº 9.224/2020, que autorizou a implanta-
ção do projeto-piloto previu a duração máxima dos contratos de geração
distribuída (5 anos), o acompanhamento periódico da ANEEL, os critérios
técnicos que deveriam ser respeitados e a responsabilidade da Copel pelo
ressarcimento de eventuais danos elétricos causados a equipamentos de
unidades usuárias.
Seguiu-se daí a abertura de processo específico pela agência regu-
ladora, autuado sob o nº 48500.000444/2020-92, com o objetivo de ava-
liar a viabilidade de regular a “aplicação de projetos-pilotos de tarifas”. A
Nota Técnica nº 130/2021-SGT/ANEEL, juntada aos autos, observou que
a criação de ambientes com requisitos regulatórios diferenciados, por perí-
odo limitado (sandbox), tenha por finalidade propiciar a experimentação e
a modernização da estrutura tarifária.
Nesse sentido, o corpo técnico da agência vislumbrou três linhas de
atuação para conferir segurança e robustez aos projetos de experimenta-
ção: (i) regular a aplicação de projetos-pilotos, permitindo o desenvolvi-
mento de pilotos com resultados consistentes, públicos e com potencial de
absorção na modernização tarifária; (ii) instituição de um projeto-piloto de
P&D de governança de sandboxes tarifários, permitindo atuação próxima
da ANEEL na realização, acompanhamento e aprendizado dos projetos; e
(iii) disciplina de chamadas públicas de sandboxes tarifários, incentivando a
execução dos projetos de sandbox, por parte das distribuidoras.
Além disso, por intermédio da Nota Técnica nº 131/2021-SGT/
ANEEL, o corpo técnico reforçou o compromisso da ANEEL em criar
um ambiente de experimentalismo regulatório como “forma de dar trata-
mento aos necessários avanços na estrutura tarifária, buscando-se criar as
68 Requerimento autuado sob o nº 48500.005663/2019-24. A expectativa da distribuidora era de que
o projeto permitisse a avaliação da qualidade do fornecimento com a inclusão da energia gerada
por essas microrredes - tais quais a possibilidade de postergar investimento e de reduzir a demanda
em horários de pico. Destaca-se nos autos o Memorando nº 288/2020, que ressalta a atuação de
destaque da CVM no que concerne ao sandbox, dando ênfase à Instrução CVM nº 626, de 2020,
bem como solicita à Superintendência da ANEEL a apreciação da conveniência e oportunidade de se
incluir, na Agenda Regulatória de 2021/2022, disciplina específica para a proposição de sandboxes
no setor elétrico nacional.
230 Rafael Véras de Freitas, José Egidio Altoé Junior
do sandbox do Projeto-Piloto denominado ‘Autoleitura quando do impe-
dimento de acesso’, apresentado pela Enel SP”, nos termos da Resolução
Autorizativa ANEEL nº 8.059/2019.
Ressalta-se, ainda, o requerimento formulado pela Companhia
Paranaense de Energia (Copel), 68 buscando autorização da ANEEL para
realizar o projeto-piloto de chamada pública para contratação de energia
elétrica proveniente de geração distribuída e, adicionalmente, estruturar e
formar microrredes em áreas específicas da concessão da distribuidora. A
Resolução Autorizativa ANEEL nº 9.224/2020, que autorizou a implanta-
ção do projeto-piloto previu a duração máxima dos contratos de geração
distribuída (5 anos), o acompanhamento periódico da ANEEL, os critérios
técnicos que deveriam ser respeitados e a responsabilidade da Copel pelo
ressarcimento de eventuais danos elétricos causados a equipamentos de
unidades usuárias.
Seguiu-se daí a abertura de processo específico pela agência regu-
ladora, autuado sob o nº 48500.000444/2020-92, com o objetivo de ava-
liar a viabilidade de regular a “aplicação de projetos-pilotos de tarifas”. A
Nota Técnica nº 130/2021-SGT/ANEEL, juntada aos autos, observou que
a criação de ambientes com requisitos regulatórios diferenciados, por perí-
odo limitado (sandbox), tenha por finalidade propiciar a experimentação e
a modernização da estrutura tarifária.
Nesse sentido, o corpo técnico da agência vislumbrou três linhas de
atuação para conferir segurança e robustez aos projetos de experimenta-
ção: (i) regular a aplicação de projetos-pilotos, permitindo o desenvolvi-
mento de pilotos com resultados consistentes, públicos e com potencial de
absorção na modernização tarifária; (ii) instituição de um projeto-piloto de
P&D de governança de sandboxes tarifários, permitindo atuação próxima
da ANEEL na realização, acompanhamento e aprendizado dos projetos; e
(iii) disciplina de chamadas públicas de sandboxes tarifários, incentivando a
execução dos projetos de sandbox, por parte das distribuidoras.
Além disso, por intermédio da Nota Técnica nº 131/2021-SGT/
ANEEL, o corpo técnico reforçou o compromisso da ANEEL em criar
um ambiente de experimentalismo regulatório como “forma de dar trata-
mento aos necessários avanços na estrutura tarifária, buscando-se criar as
68 Requerimento autuado sob o nº 48500.005663/2019-24. A expectativa da distribuidora era de que
o projeto permitisse a avaliação da qualidade do fornecimento com a inclusão da energia gerada
por essas microrredes - tais quais a possibilidade de postergar investimento e de reduzir a demanda
em horários de pico. Destaca-se nos autos o Memorando nº 288/2020, que ressalta a atuação de
destaque da CVM no que concerne ao sandbox, dando ênfase à Instrução CVM nº 626, de 2020,
bem como solicita à Superintendência da ANEEL a apreciação da conveniência e oportunidade de se
incluir, na Agenda Regulatória de 2021/2022, disciplina específica para a proposição de sandboxes
no setor elétrico nacional.
Int. Públ. – IP, Belo Horizonte, ano 26, n. 145, p. 207-243, maio/jun. 2024
Direito Regulatório Experimental: a aplicação do sandbox no Direito brasileiro 231
condições para realização dos sandboxes tarifários”. De acordo com a nota
técnica, o que “experiência nacional e internacional mostra é a necessi-
dade de uma governança regulatória e técnica dos sandboxes, bem como
convocação por parte dos reguladores para interessados na participação
dos sandboxes tenham motivação e condições para o desenvolvimento dos
projetos”.
Após a realização de consultas e audiências públicas,69 a ANEEL
aprovou a Resolução Normativa nº 966/2021, que disciplina o desenvol-
vimento e a aplicação de projetos-pilotos que envolvam faturamento dife-
renciado pelas concessionárias e permissionárias de serviço público de
distribuição de energia elétrica. Para os fins do presente ensaio, convém
destacar as seguintes disposições do ato normativo:
Quadro 3
Principais características da Resolução Normativa ANEEL nº 966/2021
As distribuidoras podem desenvolver projetos que envolvam o faturamento diferenciado
e que visem: melhora do fator de carga, novas modalidades de faturamento, novas
modalidades tarifárias, gerenciamento pelo lado da demanda, tratamento e incorporação
de novos tipos de usuários e técnicas de economia comportamental (artigo 2º);
A distribuidora deve apresentar à ANEEL, previamente ao início, plano de projeto
que contenha, dentre outras, as seguintes informações: objetivo, prazo, abrangência,
metodologia de escolha dos participantes, grupo de controle, critérios de faturamento,
orçamento preliminar, origem dos recursos e financiamento do projeto, riscos, plano de
monitoramento e controle e proposta de indicadores para análise de resultados (artigo
3º);
A ANEEL deliberará, caso a caso, sobre o afastamento temporário de regras e normas no
contexto do projeto-piloto (artigo 4º);
Os projetos devem ser desenvolvidos em áreas previamente selecionadas pela
distribuidora, sendo que o número de participantes do projeto deve corresponder a uma
amostra representativa (arts. 5º e 6º);
As regras do projeto devem ser amplamente divulgadas aos usuários, com dever contínuo
de transparência (arts. 7º e 8º);
69 O diretor-relator Sandoval Feitosa, no voto que aprovou a instauração de consulta e audiências
públicas, expôs ser necessário a criação de um regulamento específico (resolução normativa), a fim
de estabelecer as diretrizes gerais dos sandboxes tarifários e a criação de sua forma de governança,
bem como de uma chamada pública para incentivar a realização dos sandboxes tarifários. Assim,
foram publicados os avisos de Audiência Pública ANEEL nº 23/2021 e de Consulta Pública ANEEL nº
49/2021, ambas datadas de 11 de agosto de 2021 e que possuem o mesmo escopo, ou seja, obter
subsídios referentes à minuta de resolução normativa e à proposta de projeto de governança para
aplicação de projetos-pilotos de tarifas (sandboxes tarifários).
(continua)
Direito Regulatório Experimental: a aplicação do sandbox no Direito brasileiro 231
condições para realização dos sandboxes tarifários”. De acordo com a nota
técnica, o que “experiência nacional e internacional mostra é a necessi-
dade de uma governança regulatória e técnica dos sandboxes, bem como
convocação por parte dos reguladores para interessados na participação
dos sandboxes tenham motivação e condições para o desenvolvimento dos
projetos”.
Após a realização de consultas e audiências públicas,69 a ANEEL
aprovou a Resolução Normativa nº 966/2021, que disciplina o desenvol-
vimento e a aplicação de projetos-pilotos que envolvam faturamento dife-
renciado pelas concessionárias e permissionárias de serviço público de
distribuição de energia elétrica. Para os fins do presente ensaio, convém
destacar as seguintes disposições do ato normativo:
Quadro 3
Principais características da Resolução Normativa ANEEL nº 966/2021
As distribuidoras podem desenvolver projetos que envolvam o faturamento diferenciado
e que visem: melhora do fator de carga, novas modalidades de faturamento, novas
modalidades tarifárias, gerenciamento pelo lado da demanda, tratamento e incorporação
de novos tipos de usuários e técnicas de economia comportamental (artigo 2º);
A distribuidora deve apresentar à ANEEL, previamente ao início, plano de projeto
que contenha, dentre outras, as seguintes informações: objetivo, prazo, abrangência,
metodologia de escolha dos participantes, grupo de controle, critérios de faturamento,
orçamento preliminar, origem dos recursos e financiamento do projeto, riscos, plano de
monitoramento e controle e proposta de indicadores para análise de resultados (artigo
3º);
A ANEEL deliberará, caso a caso, sobre o afastamento temporário de regras e normas no
contexto do projeto-piloto (artigo 4º);
Os projetos devem ser desenvolvidos em áreas previamente selecionadas pela
distribuidora, sendo que o número de participantes do projeto deve corresponder a uma
amostra representativa (arts. 5º e 6º);
As regras do projeto devem ser amplamente divulgadas aos usuários, com dever contínuo
de transparência (arts. 7º e 8º);
69 O diretor-relator Sandoval Feitosa, no voto que aprovou a instauração de consulta e audiências
públicas, expôs ser necessário a criação de um regulamento específico (resolução normativa), a fim
de estabelecer as diretrizes gerais dos sandboxes tarifários e a criação de sua forma de governança,
bem como de uma chamada pública para incentivar a realização dos sandboxes tarifários. Assim,
foram publicados os avisos de Audiência Pública ANEEL nº 23/2021 e de Consulta Pública ANEEL nº
49/2021, ambas datadas de 11 de agosto de 2021 e que possuem o mesmo escopo, ou seja, obter
subsídios referentes à minuta de resolução normativa e à proposta de projeto de governança para
aplicação de projetos-pilotos de tarifas (sandboxes tarifários).
(continua)
Int. Públ. – IP, Belo Horizonte, ano 26, n. 145, p. 207-243, maio/jun. 2024
232 Rafael Véras de Freitas, José Egidio Altoé Junior
Principais características da Resolução Normativa ANEEL nº 966/2021
A distribuidora pode utilizar recursos da conta de P&D para custear os projetos, mas
deverá compensar no custeio eventual ganho de receita superior ao faturamento ordinário.
O custeio do projeto pode, ainda, incluir prêmios e incentivos para a participação efetiva
dos usuários (artigo 10);
Os descontos tarifários ou novas tarifas propostas no âmbito do projeto não serão avaliados
e considerados nos processos tarifários da distribuidora (artigo 12);
A distribuidora deve desenvolver sistemática de monitoramento e análise dos resultados
de acordo com o plano de projeto e encaminhar relatórios de acompanhamento à ANEEL,
para subsidiar a tomada de decisão da agência (arts. 13 e 15);
A ANEEL poderá definir estrutura de governança específica de gestão e acompanhamento
dos projetos (artigo 16).
Fonte: Elaboração dos autores.
Posteriormente, a ANEEL aprovou outros atos normativos que tan-
genciam o sandbox regulatório. Cite-se, por exemplo, o artigo 5º, §5º, da
Resolução Normativa ANEEL nº 1.040/2022, que prescreve que o Operador
Nacional do Sistema Elétrico (ONS) pode dispor, mediante autorização da
agência, de produtos em ambiente regulatório experimental. Além disso,
o subitem 3.6.3, da Resolução Normativa ANEEL nº 1.045/2022, que esta-
belece os Procedimentos do Programa de Pesquisa, Desenvolvimento e
Inovação (PROPDI), prevê a aplicação de recursos regulados pela ANEEL
para a realização de sandboxes. Por seu turno, a Resolução Normativa nº
1.062/2023 fez constar que o ONS “poderá dispor, mediante autorização
específica da ANEEL, de produtos alternativos para prestação de serviços
ancilares em ambiente regulatório experimental”.
Seguiu-se daí a publicação de aviso de chamada pública tendo por
objeto o “recebimento de projetos de sandboxes tarifários, no âmbito do pro-
jeto de governança de sandboxes tarifários”. O aviso contém, de modo obje-
tivo, os requisitos, os proponentes admitidos e o cronograma com as etapas
preliminares do sandbox. Em 18 de abril de 2023, foi proferida a autori-
zação da ANEEL, para o início de seis propostas de sandboxes tarifários, 70
orçados em R$ 76,7 milhões, dos quais R$ 61,2 milhões serão financiados
pelo Programa de P&D gerido pela ANEEL. Entre os seis projetos escolhi-
dos, cinco tratam de modalidades tarifárias e um, de modalidade de fatu-
ramento (pré-pagamento). 71
70 Na forma do Processo nº 48500.004294/2022-58.
71 Os aprovados são: (i) piloto de tarifa binômia aplicada a consumidores de baixa tensão (CPFL Santa
Cruz, CPFL Piratininga, CPFL Paulista, RGE); (ii) sandbox tarifário – projeto piloto para consumidores
residenciais (ENEL SP); (iii) sandbox tarifário – piloto de resposta da demanda na baixa tensão (EDP
SP); (iv) aplicação conjunta de tarifas binômias na TUSD e time of use (TOU) na tarifa de energia
(conclusão)
232 Rafael Véras de Freitas, José Egidio Altoé Junior
Principais características da Resolução Normativa ANEEL nº 966/2021
A distribuidora pode utilizar recursos da conta de P&D para custear os projetos, mas
deverá compensar no custeio eventual ganho de receita superior ao faturamento ordinário.
O custeio do projeto pode, ainda, incluir prêmios e incentivos para a participação efetiva
dos usuários (artigo 10);
Os descontos tarifários ou novas tarifas propostas no âmbito do projeto não serão avaliados
e considerados nos processos tarifários da distribuidora (artigo 12);
A distribuidora deve desenvolver sistemática de monitoramento e análise dos resultados
de acordo com o plano de projeto e encaminhar relatórios de acompanhamento à ANEEL,
para subsidiar a tomada de decisão da agência (arts. 13 e 15);
A ANEEL poderá definir estrutura de governança específica de gestão e acompanhamento
dos projetos (artigo 16).
Fonte: Elaboração dos autores.
Posteriormente, a ANEEL aprovou outros atos normativos que tan-
genciam o sandbox regulatório. Cite-se, por exemplo, o artigo 5º, §5º, da
Resolução Normativa ANEEL nº 1.040/2022, que prescreve que o Operador
Nacional do Sistema Elétrico (ONS) pode dispor, mediante autorização da
agência, de produtos em ambiente regulatório experimental. Além disso,
o subitem 3.6.3, da Resolução Normativa ANEEL nº 1.045/2022, que esta-
belece os Procedimentos do Programa de Pesquisa, Desenvolvimento e
Inovação (PROPDI), prevê a aplicação de recursos regulados pela ANEEL
para a realização de sandboxes. Por seu turno, a Resolução Normativa nº
1.062/2023 fez constar que o ONS “poderá dispor, mediante autorização
específica da ANEEL, de produtos alternativos para prestação de serviços
ancilares em ambiente regulatório experimental”.
Seguiu-se daí a publicação de aviso de chamada pública tendo por
objeto o “recebimento de projetos de sandboxes tarifários, no âmbito do pro-
jeto de governança de sandboxes tarifários”. O aviso contém, de modo obje-
tivo, os requisitos, os proponentes admitidos e o cronograma com as etapas
preliminares do sandbox. Em 18 de abril de 2023, foi proferida a autori-
zação da ANEEL, para o início de seis propostas de sandboxes tarifários, 70
orçados em R$ 76,7 milhões, dos quais R$ 61,2 milhões serão financiados
pelo Programa de P&D gerido pela ANEEL. Entre os seis projetos escolhi-
dos, cinco tratam de modalidades tarifárias e um, de modalidade de fatu-
ramento (pré-pagamento). 71
70 Na forma do Processo nº 48500.004294/2022-58.
71 Os aprovados são: (i) piloto de tarifa binômia aplicada a consumidores de baixa tensão (CPFL Santa
Cruz, CPFL Piratininga, CPFL Paulista, RGE); (ii) sandbox tarifário – projeto piloto para consumidores
residenciais (ENEL SP); (iii) sandbox tarifário – piloto de resposta da demanda na baixa tensão (EDP
SP); (iv) aplicação conjunta de tarifas binômias na TUSD e time of use (TOU) na tarifa de energia
(conclusão)
Int. Públ. – IP, Belo Horizonte, ano 26, n. 145, p. 207-243, maio/jun. 2024
Direito Regulatório Experimental: a aplicação do sandbox no Direito brasileiro 233
Para além disso, a agência publicou, em 30 de junho de 2023, o
aviso de Tomada de Subsídios nº 9/2023, tendo por objeto “obter subsí-
dios para o aprimoramento de propostas para estabelecer diretrizes para
programas de ambiente regulatório experimental (sandbox regulatório), no
setor elétrico”. 72 Por meio da Tomada de Subsídios, ainda não concluída
até o término do presente artigo, a ANEEL visa a aprimorar os possíveis
ambientes de testes, com flexibilização das regras regulatórias (sandbox),
possibilitando o surgimento de projetos inovadores, o monitoramento e a
fiscalização da agência, além da coleta de subsídios para o aprimoramento
das normas regulatórias, baseando-se na experiência adquirida pela apli-
cação do ambiente experimental.
4.2.3 O sandbox do Banco Central do Brasil
O Banco Central do Brasil (BCB) foi uma das primeiras entidades
administrativas que adotou medidas a fim de regulamentar o sandbox regu-
latório. Em 2019, a aludida autarquia divulgou a Consulta Pública nº 72, a
fim de colher contribuições a respeito da proposta de atos normativos dis-
pondo sobre o Ambiente Controlado de Testes para Inovações Financeiras
e de Pagamento. No ano seguinte, foi editada a Resolução BCB nº 29/2020,
regulamentando as diretrizes e condições para funcionamento do sandbox
regulatório. De acordo com a referida resolução, o BCB operacionaliza o
sandbox regulatório, por meio de ciclos, com duração de um ano, prorro-
gável uma única vez por igual período. Além disso, a resolução determina
que cada ciclo seja disciplinado por uma norma específica, que estabeleça
o período de duração, o número máximo de participantes, a documen-
tação necessária para inscrição, o cronograma das fases de inscrição e de
autorização, bem como as prioridades estratégicas do BCB.
Para além disso, haverá, ao longo do ciclo, acompanhamento quanto
à execução dos projetos, em especial, se o fornecimento de produtos e ser-
viços estão sendo satisfatórios. Caso positivo, o regulador poderá promo-
ver eventuais ajustes na regulação e permitir que esses produtos e ser-
viços sejam fornecidos, de maneira permanente, no Sistema Financeiro
para baixa tensão (Neoenergia Elektro, Neoenergia Brasília); (v) tarifa horo-sazonal-locacional – HSL
(Equatorial AL, CEEE) e (vi) tarifa horária – time of use (TOU), dinâmica e pré-pagamento (Energisa
Sul Sudeste, Energisa TO, Energisa PB).
72 Disponível em: https://antigo.aneel.gov.br/web/guest/tomadas-de-subsidios?p_auth=Glj3d82l&p_
p_id=participacaopublica_WAR_participacaopublicaportlet&p_p_lifecycle=1&p_p_
state=normal&p_p_mode=view&p_p_col_id=column-2&p_p_col_count=1&_participacao-
publica_WAR_participacaopublicaportlet_ideParticipacaoPublica=3795&_participacaopublica_
WAR_participacaopublicaportlet_javax.portlet.action=visualizarParticipacaoPublica. Acesso em: 13
jan. 2024.
Direito Regulatório Experimental: a aplicação do sandbox no Direito brasileiro 233
Para além disso, a agência publicou, em 30 de junho de 2023, o
aviso de Tomada de Subsídios nº 9/2023, tendo por objeto “obter subsí-
dios para o aprimoramento de propostas para estabelecer diretrizes para
programas de ambiente regulatório experimental (sandbox regulatório), no
setor elétrico”. 72 Por meio da Tomada de Subsídios, ainda não concluída
até o término do presente artigo, a ANEEL visa a aprimorar os possíveis
ambientes de testes, com flexibilização das regras regulatórias (sandbox),
possibilitando o surgimento de projetos inovadores, o monitoramento e a
fiscalização da agência, além da coleta de subsídios para o aprimoramento
das normas regulatórias, baseando-se na experiência adquirida pela apli-
cação do ambiente experimental.
4.2.3 O sandbox do Banco Central do Brasil
O Banco Central do Brasil (BCB) foi uma das primeiras entidades
administrativas que adotou medidas a fim de regulamentar o sandbox regu-
latório. Em 2019, a aludida autarquia divulgou a Consulta Pública nº 72, a
fim de colher contribuições a respeito da proposta de atos normativos dis-
pondo sobre o Ambiente Controlado de Testes para Inovações Financeiras
e de Pagamento. No ano seguinte, foi editada a Resolução BCB nº 29/2020,
regulamentando as diretrizes e condições para funcionamento do sandbox
regulatório. De acordo com a referida resolução, o BCB operacionaliza o
sandbox regulatório, por meio de ciclos, com duração de um ano, prorro-
gável uma única vez por igual período. Além disso, a resolução determina
que cada ciclo seja disciplinado por uma norma específica, que estabeleça
o período de duração, o número máximo de participantes, a documen-
tação necessária para inscrição, o cronograma das fases de inscrição e de
autorização, bem como as prioridades estratégicas do BCB.
Para além disso, haverá, ao longo do ciclo, acompanhamento quanto
à execução dos projetos, em especial, se o fornecimento de produtos e ser-
viços estão sendo satisfatórios. Caso positivo, o regulador poderá promo-
ver eventuais ajustes na regulação e permitir que esses produtos e ser-
viços sejam fornecidos, de maneira permanente, no Sistema Financeiro
para baixa tensão (Neoenergia Elektro, Neoenergia Brasília); (v) tarifa horo-sazonal-locacional – HSL
(Equatorial AL, CEEE) e (vi) tarifa horária – time of use (TOU), dinâmica e pré-pagamento (Energisa
Sul Sudeste, Energisa TO, Energisa PB).
72 Disponível em: https://antigo.aneel.gov.br/web/guest/tomadas-de-subsidios?p_auth=Glj3d82l&p_
p_id=participacaopublica_WAR_participacaopublicaportlet&p_p_lifecycle=1&p_p_
state=normal&p_p_mode=view&p_p_col_id=column-2&p_p_col_count=1&_participacao-
publica_WAR_participacaopublicaportlet_ideParticipacaoPublica=3795&_participacaopublica_
WAR_participacaopublicaportlet_javax.portlet.action=visualizarParticipacaoPublica. Acesso em: 13
jan. 2024.
Int. Públ. – IP, Belo Horizonte, ano 26, n. 145, p. 207-243, maio/jun. 2024
234 Rafael Véras de Freitas, José Egidio Altoé Junior
Nacional e no Sistema de Pagamentos Brasileiro. Os participantes, ao final
do ciclo, poderão solicitar ao BCB autorização definitiva para operar.
Nesse cenário, o sandbox regulatório do Banco Central do Brasil foi
inaugurado, em 2021, com o Ciclo 1, por intermédio da aprovação da
Resolução BCB nº 50/2020, que dispôs sobre os requisitos para instauração
e execução do ambiente experimental, bem como sobre os procedimentos
e requisitos aplicáveis à classificação e à autorização para participação de
projetos de sandbox regulatório.
O BCB editou, ainda, a Resolução BCB nº 77/2021, que instituiu
o Comitê Estratégico de Gestão do Sandbox Regulatório (CESB), com a
atribuição de atuar nos processos atinentes ao Ambiente Controlado de
Testes para Inovações Financeiras e de Pagamento. A seleção e classifica-
ção dos projetos submetidos ao sandbox do BCB é feita pelo CESB e entre
as suas competências, destacam-se: (i) autorizar a participação dos proje-
tos, seguindo os parâmetros estabelecidos na regulação em vigor; (ii) requi-
sitar e receber, a qualquer tempo, informações complementares dos proje-
tos que se inscrevam na ação; (iii) requisitar e receber, a qualquer tempo,
informações complementares dos projetos que se inscrevam na ação; (iv)
deliberar sobre a necessidade de adoção ou de alteração de requisitos téc-
nicos, operacionais ou de negócio dos projetos selecionados, bem como
de requisitos organizacionais dos participantes; (v) comunicar à Diretoria
Colegiada do BCB os projetos selecionados e, anualmente, elaborar rela-
tório com o resumo das deliberações do comitê e o desempenho dos pro-
jetos em curso; (vi) decidir sobre o cancelamento de projetos; entre outras
competências.
4.2.4. O sandbox do município do Rio de Janeiro
Em 12 de janeiro de 2022, o município do Rio de Janeiro publi-
cou o Decreto nº 50.141, que dispõe sobre as diretrizes para criação e fun-
cionamento de ambiente regulatório controlado (sandbox regulatório),
sob a gerência da Subsecretaria de Regulação e Ambiente de Negócios,
da Secretaria de Desenvolvimento Econômico, Inovação e Simplificação
(DEIS/SUBRAN), no âmbito municipal. O ambiente regulatório contro-
lado – expressão utilizada como sinônimo de sandbox – foi definido como
instrumento de teste de processos, procedimentos, serviços ou produtos
que não se enquadram no cenário regulatório pré-existente, permitindo-se
o afastamento das regras e normativas aplicáveis, de modo controlado, sob
período determinado e previamente estabelecido, sob um conjunto espe-
cífico de diretrizes, pelo poder público (artigo 4º, inciso I).
O processo de seleção de participantes para os projetos de sandbox
terá início, por meio de comunicado divulgado na página da internet da
234 Rafael Véras de Freitas, José Egidio Altoé Junior
Nacional e no Sistema de Pagamentos Brasileiro. Os participantes, ao final
do ciclo, poderão solicitar ao BCB autorização definitiva para operar.
Nesse cenário, o sandbox regulatório do Banco Central do Brasil foi
inaugurado, em 2021, com o Ciclo 1, por intermédio da aprovação da
Resolução BCB nº 50/2020, que dispôs sobre os requisitos para instauração
e execução do ambiente experimental, bem como sobre os procedimentos
e requisitos aplicáveis à classificação e à autorização para participação de
projetos de sandbox regulatório.
O BCB editou, ainda, a Resolução BCB nº 77/2021, que instituiu
o Comitê Estratégico de Gestão do Sandbox Regulatório (CESB), com a
atribuição de atuar nos processos atinentes ao Ambiente Controlado de
Testes para Inovações Financeiras e de Pagamento. A seleção e classifica-
ção dos projetos submetidos ao sandbox do BCB é feita pelo CESB e entre
as suas competências, destacam-se: (i) autorizar a participação dos proje-
tos, seguindo os parâmetros estabelecidos na regulação em vigor; (ii) requi-
sitar e receber, a qualquer tempo, informações complementares dos proje-
tos que se inscrevam na ação; (iii) requisitar e receber, a qualquer tempo,
informações complementares dos projetos que se inscrevam na ação; (iv)
deliberar sobre a necessidade de adoção ou de alteração de requisitos téc-
nicos, operacionais ou de negócio dos projetos selecionados, bem como
de requisitos organizacionais dos participantes; (v) comunicar à Diretoria
Colegiada do BCB os projetos selecionados e, anualmente, elaborar rela-
tório com o resumo das deliberações do comitê e o desempenho dos pro-
jetos em curso; (vi) decidir sobre o cancelamento de projetos; entre outras
competências.
4.2.4. O sandbox do município do Rio de Janeiro
Em 12 de janeiro de 2022, o município do Rio de Janeiro publi-
cou o Decreto nº 50.141, que dispõe sobre as diretrizes para criação e fun-
cionamento de ambiente regulatório controlado (sandbox regulatório),
sob a gerência da Subsecretaria de Regulação e Ambiente de Negócios,
da Secretaria de Desenvolvimento Econômico, Inovação e Simplificação
(DEIS/SUBRAN), no âmbito municipal. O ambiente regulatório contro-
lado – expressão utilizada como sinônimo de sandbox – foi definido como
instrumento de teste de processos, procedimentos, serviços ou produtos
que não se enquadram no cenário regulatório pré-existente, permitindo-se
o afastamento das regras e normativas aplicáveis, de modo controlado, sob
período determinado e previamente estabelecido, sob um conjunto espe-
cífico de diretrizes, pelo poder público (artigo 4º, inciso I).
O processo de seleção de participantes para os projetos de sandbox
terá início, por meio de comunicado divulgado na página da internet da
Int. Públ. – IP, Belo Horizonte, ano 26, n. 145, p. 207-243, maio/jun. 2024
Direito Regulatório Experimental: a aplicação do sandbox no Direito brasileiro 235
DEIS/SUBRAN, que indicará o cronograma, os critérios de elegibilidade dos
participantes, o conteúdo exigido das propostas e os critérios de seleção e
priorização. Destaca-se que o próprio decreto já indica, em seu artigo 6º,
determinados requisitos de elegibilidade para participação no ambiente
regulatório controlado, por exemplo, demonstração de capacidades técnica
e financeira suficientes para desenvolver a atividade pretendida, inclusive
no que tange à proteção em face de ataques cibernéticos, produção e guarda
de registros e informações e prevenção à lavagem de dinheiro. Para fins de
concessão de autorização temporária, a DEIS/SUBRAN deve observar tanto a
inexistência de processo, procedimento, serviço ou produto já implementado,
em larga escala, similar a proposta, quanto os riscos trazidos pelo teste do
projeto (artigo 10). Caberá, ainda, à DEIS/SUBRAN recomendar a dispensa
de requisitos regulatórios reputados como necessários e suficientes para o
desenvolvimento da atividade (artigo 11, inciso III).
Ressalta-se, ainda, que (i) a DEIS/SUBRAN detém amplos poderes
de monitorar as atividades desenvolvidas no âmbito do ambiente regula-
tório controlado, sem afastar, contudo, a supervisão das áreas técnicas res-
ponsáveis pelo monitoramento das atividades desenvolvidas (artigo 15) e
(ii) a participação no sandbox se encerrará pelo decurso do prazo estabele-
cido para a participação, pelo pedido do participante ou em decorrência
de cassação da autorização temporária, cabendo ao participante, no encer-
ramento de sua participação, colocar em prática o plano de descontinua-
ção ordenada da atividade (artigo 18).
Nesse sentido, o município do Rio de Janeiro já divulgou dois edi-
tais de chamada pública com o escopo de selecionar, a título não one-
roso, projetos para implementar soluções inovadoras ou produtos inova-
dores em ambiente regulatório controlado. A municipalidade destaca que
os projetos experimentais devem auxiliar, de algum modo, no desenvol-
vimento econômico da cidade. Por isso, é necessário o alinhamento dos
projetos sugeridos às competências de atuação do município, destacando-
-se os seguintes exemplos de projetos elegíveis:73 simplificações na forma
de licenciar projetos urbanísticos; tecnologias que promovam a digitaliza-
ção dos serviços públicos municipais; utilização segura de drones para a
atuação de entidades públicas e privadas; instalação de estruturas nas vias
públicas municipais para a promoção de iniciativas sustentáveis; e soluções
de Smart City e Mobility as a Service (MaaS).
Os interessados em participar do ambiente de sandbox carioca devem
apresentar projeto, com no máximo 40 páginas, dispondo, no mínimo,
sobre os seguintes itens:
73 Disponível em: https://www.sandboxrio.com.br/sobre.html#o-que-eh-section. Acesso em: 22 jan.
2024.
Direito Regulatório Experimental: a aplicação do sandbox no Direito brasileiro 235
DEIS/SUBRAN, que indicará o cronograma, os critérios de elegibilidade dos
participantes, o conteúdo exigido das propostas e os critérios de seleção e
priorização. Destaca-se que o próprio decreto já indica, em seu artigo 6º,
determinados requisitos de elegibilidade para participação no ambiente
regulatório controlado, por exemplo, demonstração de capacidades técnica
e financeira suficientes para desenvolver a atividade pretendida, inclusive
no que tange à proteção em face de ataques cibernéticos, produção e guarda
de registros e informações e prevenção à lavagem de dinheiro. Para fins de
concessão de autorização temporária, a DEIS/SUBRAN deve observar tanto a
inexistência de processo, procedimento, serviço ou produto já implementado,
em larga escala, similar a proposta, quanto os riscos trazidos pelo teste do
projeto (artigo 10). Caberá, ainda, à DEIS/SUBRAN recomendar a dispensa
de requisitos regulatórios reputados como necessários e suficientes para o
desenvolvimento da atividade (artigo 11, inciso III).
Ressalta-se, ainda, que (i) a DEIS/SUBRAN detém amplos poderes
de monitorar as atividades desenvolvidas no âmbito do ambiente regula-
tório controlado, sem afastar, contudo, a supervisão das áreas técnicas res-
ponsáveis pelo monitoramento das atividades desenvolvidas (artigo 15) e
(ii) a participação no sandbox se encerrará pelo decurso do prazo estabele-
cido para a participação, pelo pedido do participante ou em decorrência
de cassação da autorização temporária, cabendo ao participante, no encer-
ramento de sua participação, colocar em prática o plano de descontinua-
ção ordenada da atividade (artigo 18).
Nesse sentido, o município do Rio de Janeiro já divulgou dois edi-
tais de chamada pública com o escopo de selecionar, a título não one-
roso, projetos para implementar soluções inovadoras ou produtos inova-
dores em ambiente regulatório controlado. A municipalidade destaca que
os projetos experimentais devem auxiliar, de algum modo, no desenvol-
vimento econômico da cidade. Por isso, é necessário o alinhamento dos
projetos sugeridos às competências de atuação do município, destacando-
-se os seguintes exemplos de projetos elegíveis:73 simplificações na forma
de licenciar projetos urbanísticos; tecnologias que promovam a digitaliza-
ção dos serviços públicos municipais; utilização segura de drones para a
atuação de entidades públicas e privadas; instalação de estruturas nas vias
públicas municipais para a promoção de iniciativas sustentáveis; e soluções
de Smart City e Mobility as a Service (MaaS).
Os interessados em participar do ambiente de sandbox carioca devem
apresentar projeto, com no máximo 40 páginas, dispondo, no mínimo,
sobre os seguintes itens:
73 Disponível em: https://www.sandboxrio.com.br/sobre.html#o-que-eh-section. Acesso em: 22 jan.
2024.
Int. Públ. – IP, Belo Horizonte, ano 26, n. 145, p. 207-243, maio/jun. 2024
236 Rafael Véras de Freitas, José Egidio Altoé Junior
Quadro 4
Informações necessárias para desenvolvimento de
projetos de sandbox no município do Rio de Janeiro
Descrição de breve histórico, do propósito, visão da empresa e objetivos estratégicos;
Detalhamento da estrutura organizacional, incluindo as competências de cada diretor e
seus históricos profissionais;
Exposição do problema a ser solucionado pelo produto e/ou serviço oferecido, incluindo
descrição sobre benefícios ao município e à coletividade;
Indicação das dispensas de requisitos regulatórios pretendidas e das justificativas pelas
quais são necessárias para o desenvolvimento da atividade objeto da autorização tempo-
rária pleiteada;
Sugestões de condições, limites e salvaguardas que podem ser estabelecidos pela adminis-
tração pública, para fins de mitigação dos riscos decorrentes da atuação sob dispensa de
requisitos regulatórios;
Análise dos principais riscos associados à sua atuação;
Procedimentos necessários para a entrada em operação, contendo necessariamente um
cronograma operacional indicativo;
Estágio de desenvolvimento do negócio;
Os resultados esperados em termos de ganhos de eficiência, redução de custos ou
ampliação de acesso;
Descrição das razões pelas quais o produto e/ou serviço é considerado inovador e qual a
sua relevância;
Comparativo entre o produto e/ou serviço objeto o projeto inovador e os produtos e/ou
serviços oferecidos atualmente, ressaltando suas similaridades e diferenças;
Mercado alvo de atuação, incluindo informação sobre os possíveis clientes, região de
atuação e outras informações relevantes;
Métricas de desempenho relativas à atuação da empresa e periodicidade de aferição em
relação ao projeto inovador;
Riscos que podem afetar o negócio e/ou consumidores e os respectivos planos de mitigação
dos riscos e/ou seus efeitos;
Demonstração da solução desenvolvida, evidenciando a arquitetura tecnológica empre-
gada, a topologia de serviços e terceiros envolvidos e uma descrição objetiva de sua
operacionalização;
Prova de conceito do produto e/ou serviço;
Cronograma detalhado das fases pré e pós operacional do projeto.
Fonte: Elaboração dos autores.
236 Rafael Véras de Freitas, José Egidio Altoé Junior
Quadro 4
Informações necessárias para desenvolvimento de
projetos de sandbox no município do Rio de Janeiro
Descrição de breve histórico, do propósito, visão da empresa e objetivos estratégicos;
Detalhamento da estrutura organizacional, incluindo as competências de cada diretor e
seus históricos profissionais;
Exposição do problema a ser solucionado pelo produto e/ou serviço oferecido, incluindo
descrição sobre benefícios ao município e à coletividade;
Indicação das dispensas de requisitos regulatórios pretendidas e das justificativas pelas
quais são necessárias para o desenvolvimento da atividade objeto da autorização tempo-
rária pleiteada;
Sugestões de condições, limites e salvaguardas que podem ser estabelecidos pela adminis-
tração pública, para fins de mitigação dos riscos decorrentes da atuação sob dispensa de
requisitos regulatórios;
Análise dos principais riscos associados à sua atuação;
Procedimentos necessários para a entrada em operação, contendo necessariamente um
cronograma operacional indicativo;
Estágio de desenvolvimento do negócio;
Os resultados esperados em termos de ganhos de eficiência, redução de custos ou
ampliação de acesso;
Descrição das razões pelas quais o produto e/ou serviço é considerado inovador e qual a
sua relevância;
Comparativo entre o produto e/ou serviço objeto o projeto inovador e os produtos e/ou
serviços oferecidos atualmente, ressaltando suas similaridades e diferenças;
Mercado alvo de atuação, incluindo informação sobre os possíveis clientes, região de
atuação e outras informações relevantes;
Métricas de desempenho relativas à atuação da empresa e periodicidade de aferição em
relação ao projeto inovador;
Riscos que podem afetar o negócio e/ou consumidores e os respectivos planos de mitigação
dos riscos e/ou seus efeitos;
Demonstração da solução desenvolvida, evidenciando a arquitetura tecnológica empre-
gada, a topologia de serviços e terceiros envolvidos e uma descrição objetiva de sua
operacionalização;
Prova de conceito do produto e/ou serviço;
Cronograma detalhado das fases pré e pós operacional do projeto.
Fonte: Elaboração dos autores.
Int. Públ. – IP, Belo Horizonte, ano 26, n. 145, p. 207-243, maio/jun. 2024
Direito Regulatório Experimental: a aplicação do sandbox no Direito brasileiro 237
Em termos operacionais, o sandbox instituído pelo município do Rio
de Janeiro é dividido em seis etapas: (i) publicação do Edital; (ii) envio das
propostas pelos interessados; (iii) análise e seleção dos projetos; (iv) muni-
cípio fornece a autorização para os testes; (v) soluções são implantadas e
monitoradas e (vi) fim dos testes e análise de resultados. A municipali-
dade destaca que o ambiente regulatório experimental propicia a redução
dos custos e do tempo de entrada de ideias inovadoras no mercado, além
de maior facilidade na obtenção de financiamento, em razão da maior
segurança jurídica, bem como a interlocução com órgãos governamentais
essenciais para o desenvolvimento da atividade em âmbito municipal.
5 Conclusões
Diante de todo o exposto, é possível sumariar, em proposições obje-
tivas, as conclusões deste ensaio:
(i) O experimentalismo propõe que as políticas públicas e a regu-
lação sejam revisadas à luz da experiência prática. Em tal
modelo, a administração pública define objetivos e coordena
diversas entidades que, de forma descentralizada, operarão em
regimes colaborativos e participativos, capazes de aproveitar o
aprendizado institucional obtido contextualmente. Trata-se de
uma visão em que as instituições são dinâmicas, e não estáticas,
uma vez que arranjos institucionais são experimentados e revi-
sados continuamente. O experimentalismo se baseia no apren-
dizado contextual, o qual fornece um insumo para a remodela-
gem das políticas e da regulação.
(ii) O sandbox regulatório é uma forma de experimentalismo.
Cuida-se de instrumento que visa criar um ambiente para
que participantes possam experimentar e testar inovações, no
mundo real. Nesse contexto, o órgão regulador assume uma
postura ativa de propiciar um ambiente regulatório relaxado,
embora sujeito a parâmetros de supervisão específicos e contí-
nuos. Do ponto de vista teórico, o sandbox apresenta as seguin-
tes características: (a) foco no avanço da inovação, por meio do
alívio regulatório; (b) definição de regras específicas de admis-
são dos participantes, incluindo a capacidade dos proponentes
de desenvolver um produto ou serviço inovador e a real neces-
sidade de o participante contar com o desconto regulatório; (c)
extensão restrita do desconto regulatório, que é limitado no
tempo, bem como por requisitos pré-determinados e (d) deter-
minação prévia das regras que irão reger o sandbox, inclusive
sobre as circunstâncias que possam determinar a expulsão dos
participantes.
Direito Regulatório Experimental: a aplicação do sandbox no Direito brasileiro 237
Em termos operacionais, o sandbox instituído pelo município do Rio
de Janeiro é dividido em seis etapas: (i) publicação do Edital; (ii) envio das
propostas pelos interessados; (iii) análise e seleção dos projetos; (iv) muni-
cípio fornece a autorização para os testes; (v) soluções são implantadas e
monitoradas e (vi) fim dos testes e análise de resultados. A municipali-
dade destaca que o ambiente regulatório experimental propicia a redução
dos custos e do tempo de entrada de ideias inovadoras no mercado, além
de maior facilidade na obtenção de financiamento, em razão da maior
segurança jurídica, bem como a interlocução com órgãos governamentais
essenciais para o desenvolvimento da atividade em âmbito municipal.
5 Conclusões
Diante de todo o exposto, é possível sumariar, em proposições obje-
tivas, as conclusões deste ensaio:
(i) O experimentalismo propõe que as políticas públicas e a regu-
lação sejam revisadas à luz da experiência prática. Em tal
modelo, a administração pública define objetivos e coordena
diversas entidades que, de forma descentralizada, operarão em
regimes colaborativos e participativos, capazes de aproveitar o
aprendizado institucional obtido contextualmente. Trata-se de
uma visão em que as instituições são dinâmicas, e não estáticas,
uma vez que arranjos institucionais são experimentados e revi-
sados continuamente. O experimentalismo se baseia no apren-
dizado contextual, o qual fornece um insumo para a remodela-
gem das políticas e da regulação.
(ii) O sandbox regulatório é uma forma de experimentalismo.
Cuida-se de instrumento que visa criar um ambiente para
que participantes possam experimentar e testar inovações, no
mundo real. Nesse contexto, o órgão regulador assume uma
postura ativa de propiciar um ambiente regulatório relaxado,
embora sujeito a parâmetros de supervisão específicos e contí-
nuos. Do ponto de vista teórico, o sandbox apresenta as seguin-
tes características: (a) foco no avanço da inovação, por meio do
alívio regulatório; (b) definição de regras específicas de admis-
são dos participantes, incluindo a capacidade dos proponentes
de desenvolver um produto ou serviço inovador e a real neces-
sidade de o participante contar com o desconto regulatório; (c)
extensão restrita do desconto regulatório, que é limitado no
tempo, bem como por requisitos pré-determinados e (d) deter-
minação prévia das regras que irão reger o sandbox, inclusive
sobre as circunstâncias que possam determinar a expulsão dos
participantes.
Int. Públ. – IP, Belo Horizonte, ano 26, n. 145, p. 207-243, maio/jun. 2024
238 Rafael Véras de Freitas, José Egidio Altoé Junior
(iii) Além disso, o sandbox é um instrumento pragmático, proce-
dimentalizado e consensual, deflagrador da função regula-
tória. Pragmático, porquanto contextual e consequencialista.
Os dados empíricos gerados no regime experimental podem
ser utilizados para a aferição dos efeitos endógenos e exóge-
nos da regulação. Procedimentalizado, porque se configura
como uma sucessão encadeada de atos para obtenção de um
ato administrativo. Consensual, porque, para sua utilização,
necessita da participação do agente regulado e dos usuários
atingidos pela amostra do sandbox.
(iv) Nesse quadrante, temos para nós que o título habilitante por
intermédio do qual o regulador instala o ambiente regula-
tório experimental ostenta natureza jurídica de autorização
vinculada.
(v) Em termos práticos, isso importa dizer que: (a) atendidas as
condições previamente estabelecidas pelo poder público, o
particular tem o direito subjetivo de obter autorização para
ingressar no ambiente regulatório experimental, realizando o
teste de produtos e serviços, a ser disciplinado por um plexo de
normativos regulatórios intermédios; (b) o regime experimen-
tal se consubstancia em um regime regulatório constitutivo,
de modo que, a partir de sua aprovação, exsurge uma miríade
de direitos e deveres para as partes (agente privado, consumi-
dores ou usuários e reguladores); (c) a sua extinção não resta
subsumida ao alvedrio do regulador, antes deve ser precedida
de um devido processo legal, de cassação, no âmbito do qual
sejam declinadas eventuais violações que foram perpetradas
ao regime experimental, pelo agente privado, sendo-lhe fran-
queado o exercício do contraditório e da ampla defesa; (d)
caso o regime experimental seja extinto, sem qualquer moti-
vação, antes decurso do prazo fixado no respectivo título habi-
litante, o poder público deverá indenizar o particular pelos
investimentos realizados, durante o período experimental, a
ser composto pelos danos emergentes e pelos eventuais lucros
cessantes, sob pena de violação à segurança jurídica e de se
configura-se uma expropriação do patrimônio privado.
(vi) Do ponto de vista prático, o sandbox confere uma autorização
temporária, em ambiente regulatório customizado, para que
os agentes privados possam lançar novos serviços ou produ-
tos, com desconto regulatório em relação à regulação vigente,
desde que dentro de limites pré-estabelecidos. Os possíveis
descontos regulatórios são diversos. Embora as regulações
238 Rafael Véras de Freitas, José Egidio Altoé Junior
(iii) Além disso, o sandbox é um instrumento pragmático, proce-
dimentalizado e consensual, deflagrador da função regula-
tória. Pragmático, porquanto contextual e consequencialista.
Os dados empíricos gerados no regime experimental podem
ser utilizados para a aferição dos efeitos endógenos e exóge-
nos da regulação. Procedimentalizado, porque se configura
como uma sucessão encadeada de atos para obtenção de um
ato administrativo. Consensual, porque, para sua utilização,
necessita da participação do agente regulado e dos usuários
atingidos pela amostra do sandbox.
(iv) Nesse quadrante, temos para nós que o título habilitante por
intermédio do qual o regulador instala o ambiente regula-
tório experimental ostenta natureza jurídica de autorização
vinculada.
(v) Em termos práticos, isso importa dizer que: (a) atendidas as
condições previamente estabelecidas pelo poder público, o
particular tem o direito subjetivo de obter autorização para
ingressar no ambiente regulatório experimental, realizando o
teste de produtos e serviços, a ser disciplinado por um plexo de
normativos regulatórios intermédios; (b) o regime experimen-
tal se consubstancia em um regime regulatório constitutivo,
de modo que, a partir de sua aprovação, exsurge uma miríade
de direitos e deveres para as partes (agente privado, consumi-
dores ou usuários e reguladores); (c) a sua extinção não resta
subsumida ao alvedrio do regulador, antes deve ser precedida
de um devido processo legal, de cassação, no âmbito do qual
sejam declinadas eventuais violações que foram perpetradas
ao regime experimental, pelo agente privado, sendo-lhe fran-
queado o exercício do contraditório e da ampla defesa; (d)
caso o regime experimental seja extinto, sem qualquer moti-
vação, antes decurso do prazo fixado no respectivo título habi-
litante, o poder público deverá indenizar o particular pelos
investimentos realizados, durante o período experimental, a
ser composto pelos danos emergentes e pelos eventuais lucros
cessantes, sob pena de violação à segurança jurídica e de se
configura-se uma expropriação do patrimônio privado.
(vi) Do ponto de vista prático, o sandbox confere uma autorização
temporária, em ambiente regulatório customizado, para que
os agentes privados possam lançar novos serviços ou produ-
tos, com desconto regulatório em relação à regulação vigente,
desde que dentro de limites pré-estabelecidos. Os possíveis
descontos regulatórios são diversos. Embora as regulações
Int. Públ. – IP, Belo Horizonte, ano 26, n. 145, p. 207-243, maio/jun. 2024
Direito Regulatório Experimental: a aplicação do sandbox no Direito brasileiro 239
setoriais de transporte (ANTT) e energia elétrica (ANEEL) não
estabeleçam, aprioristicamente, quais regras podem ser afas-
tadas, o exame do caso concreto poderá levar à concessão de
regimes especiais, suspensão de aplicação de eventuais penali-
dades e dispensa de observância de regras pelo participante.
(vii) O exame dos casos de benchmarking revelou que o sandbox pode
ser aperfeiçoado, no âmbito nacional em, pelo menos, quatro
aspectos.74
(viii) Em primeiro lugar, verificou-se que as normas das entida-
des administrativas condicionaram as iniciativas de sandbox à
publicação de editais de participação que, em regra, são publi-
cados em ciclos de dois ou três anos. No caso da ANEEL, verifi-
cou-se uma trajetória histórica em que a agência, inicialmente,
aprovou projetos-pilotos e, após a elaboração da Resolução
Normativa nº 966/2021, condicionou a aprovação de novos
projetos em relação ao tema (sandbox tarifário) e em relação ao
procedimento (necessidade de edital de chamamento prévio).
(ix) Nada obstante, a proposição de projetos de sandbox necessita
de algum nível de flexibilidade procedimental, como denotam
os casos internacionais analisados. Os projetos inovadores,
bem como as condições de mercado para aplicá-los, podem
surgir inesperadamente, razão pela qual a submissão de proje-
tos poderia estar desvinculada da publicação de editais de cha-
mamento público. Voltando à própria trajetória da ANEEL, os
primeiros projetos desenvolvidos, em ambiente experimental,
surgiram a partir da apresentação, pelos agentes regulados, de
projetos-pilotos à agência. Tal foi o caso do projeto autuado
74 Podem ainda ser apontadas as seguintes características a partir do exame dos casos práticos: (i)
as etapas do sandbox variam conforme cada entidade administrativa. Sem prejuízo da adaptação
necessária para cada modelo setorial, o ambiente experimental possui as seguintes etapas comuns:
proposição do projeto, análise de viabilidade técnica e jurídica (verificação de requisitos temporais,
materiais e amostrais), implementação, monitoramento e avaliação posterior pelo órgão regulador;
(ii) o acompanhamento e a avaliação do sandbox pode ser realizado pela própria agência reguladora,
ou pela estrutura de governança dos projetos, instituída para apontar erros amostrais e corrigi-los,
quando necessário, ampliando-se ou reduzindo-se o grupo de controle. A estrutura de governança é
prevista pela ANTT (Resolução nº 5.999/2022) e pelo Banco Central do Brasil (Resolução nº 77/2021);
(iii) o acompanhamento pode ser realizado por meio de submissão de relatórios periódicos, pelos
participantes, que serão analisados pela estrutura de governança instituída pelo regulador ou pela
própria entidade reguladora, levando em conta o plano de contenção de possíveis riscos ou danos
que podem ser gerados durante o experimentalismo e a divulgação de determinadas informações e
(iv) para mitigar os riscos do sandbox, as entidades analisadas instituem mecanismos para receber
e responder as manifestações dos usuários, medidas adicionais de transparência, controle de
informações, tratamento de dados e estabelecimento de planos de contingência, além de informe
explícito aos usuários selecionados para a mostra experimental e possibilidade de opt-in ou opt-out
do projeto.
Direito Regulatório Experimental: a aplicação do sandbox no Direito brasileiro 239
setoriais de transporte (ANTT) e energia elétrica (ANEEL) não
estabeleçam, aprioristicamente, quais regras podem ser afas-
tadas, o exame do caso concreto poderá levar à concessão de
regimes especiais, suspensão de aplicação de eventuais penali-
dades e dispensa de observância de regras pelo participante.
(vii) O exame dos casos de benchmarking revelou que o sandbox pode
ser aperfeiçoado, no âmbito nacional em, pelo menos, quatro
aspectos.74
(viii) Em primeiro lugar, verificou-se que as normas das entida-
des administrativas condicionaram as iniciativas de sandbox à
publicação de editais de participação que, em regra, são publi-
cados em ciclos de dois ou três anos. No caso da ANEEL, verifi-
cou-se uma trajetória histórica em que a agência, inicialmente,
aprovou projetos-pilotos e, após a elaboração da Resolução
Normativa nº 966/2021, condicionou a aprovação de novos
projetos em relação ao tema (sandbox tarifário) e em relação ao
procedimento (necessidade de edital de chamamento prévio).
(ix) Nada obstante, a proposição de projetos de sandbox necessita
de algum nível de flexibilidade procedimental, como denotam
os casos internacionais analisados. Os projetos inovadores,
bem como as condições de mercado para aplicá-los, podem
surgir inesperadamente, razão pela qual a submissão de proje-
tos poderia estar desvinculada da publicação de editais de cha-
mamento público. Voltando à própria trajetória da ANEEL, os
primeiros projetos desenvolvidos, em ambiente experimental,
surgiram a partir da apresentação, pelos agentes regulados, de
projetos-pilotos à agência. Tal foi o caso do projeto autuado
74 Podem ainda ser apontadas as seguintes características a partir do exame dos casos práticos: (i)
as etapas do sandbox variam conforme cada entidade administrativa. Sem prejuízo da adaptação
necessária para cada modelo setorial, o ambiente experimental possui as seguintes etapas comuns:
proposição do projeto, análise de viabilidade técnica e jurídica (verificação de requisitos temporais,
materiais e amostrais), implementação, monitoramento e avaliação posterior pelo órgão regulador;
(ii) o acompanhamento e a avaliação do sandbox pode ser realizado pela própria agência reguladora,
ou pela estrutura de governança dos projetos, instituída para apontar erros amostrais e corrigi-los,
quando necessário, ampliando-se ou reduzindo-se o grupo de controle. A estrutura de governança é
prevista pela ANTT (Resolução nº 5.999/2022) e pelo Banco Central do Brasil (Resolução nº 77/2021);
(iii) o acompanhamento pode ser realizado por meio de submissão de relatórios periódicos, pelos
participantes, que serão analisados pela estrutura de governança instituída pelo regulador ou pela
própria entidade reguladora, levando em conta o plano de contenção de possíveis riscos ou danos
que podem ser gerados durante o experimentalismo e a divulgação de determinadas informações e
(iv) para mitigar os riscos do sandbox, as entidades analisadas instituem mecanismos para receber
e responder as manifestações dos usuários, medidas adicionais de transparência, controle de
informações, tratamento de dados e estabelecimento de planos de contingência, além de informe
explícito aos usuários selecionados para a mostra experimental e possibilidade de opt-in ou opt-out
do projeto.
Int. Públ. – IP, Belo Horizonte, ano 26, n. 145, p. 207-243, maio/jun. 2024
240 Rafael Véras de Freitas, José Egidio Altoé Junior
sob o nº 48500.000570/2019-11, visando à oferta de autolei-
tura, dentro da área de concessão, para usuários do grupo B.
Isso não significa que o poder público não poderá direcionar
os agentes privados para determinados temas específicos. Os
editais e a submissão de projetos individuais são medidas não
excludentes.
(x) Em segundo lugar, os sandboxes não devem limitar, aprioris-
ticamente, os possíveis participantes e os prováveis temas a
serem trabalhados no ambiente experimental, uma vez que o
objetivo do experimento é, justamente, fomentar a inovação.
Daí porque não há como se determinar, a priori, qual será o
agente inovador ou em que parte da cadeia setorial o produto
ou serviço irá surgir. A inovação há de ser entendida em seu
aspecto mais amplo, abarcando o desenvolvimento de qual-
quer produto, serviço ou solução regulatória que ainda não
seja oferecido ao setor.
(xi) Em terceiro lugar, as agências poderiam considerar o incen-
tivo à participação no sandbox, atrelando-a ao cumprimento de
metas e indicadores tarifários, nos casos de módulos concessó-
rios. Em caso tais, o agente regulado poderá ser incentivado
a participar de experimentos, caso saiba, de antemão, que os
custos incorridos na participação poderão ser absorvidos pela
própria sistemática contratual. Essa proposição, é claro, não
deve ser tomada genericamente, pois dependerá de cada setor
regulado e das disposições específicas dos contratos de conces-
são vigentes.
(xii) Por fim, o exame de benchmarking nacional apontou que as
entidades administrativas podem definir, ex ante, prazo de
duração comum para todos os projetos. Do ponto de vista
pragmático, entende-se que o interessado poderia indicar o
limite temporal necessário para implementar o projeto, con-
siderando que cada projeto precisa de um tempo de implan-
tação específico. É que o estabelecimento de prazos aquém
ou além do necessário pode gerar, respectivamente, subava-
liação ou aumento dos riscos associados à atividade. Mas não
se pode negar que tal instituto se apresenta como um instru-
mento que tem o potencial de iniciar uma revolução experi-
mental no Direito Regulatório brasileiro. Alvíssaras.
Recebido em: 25.03.2024.
Aprovado em: 31.05.2024.
240 Rafael Véras de Freitas, José Egidio Altoé Junior
sob o nº 48500.000570/2019-11, visando à oferta de autolei-
tura, dentro da área de concessão, para usuários do grupo B.
Isso não significa que o poder público não poderá direcionar
os agentes privados para determinados temas específicos. Os
editais e a submissão de projetos individuais são medidas não
excludentes.
(x) Em segundo lugar, os sandboxes não devem limitar, aprioris-
ticamente, os possíveis participantes e os prováveis temas a
serem trabalhados no ambiente experimental, uma vez que o
objetivo do experimento é, justamente, fomentar a inovação.
Daí porque não há como se determinar, a priori, qual será o
agente inovador ou em que parte da cadeia setorial o produto
ou serviço irá surgir. A inovação há de ser entendida em seu
aspecto mais amplo, abarcando o desenvolvimento de qual-
quer produto, serviço ou solução regulatória que ainda não
seja oferecido ao setor.
(xi) Em terceiro lugar, as agências poderiam considerar o incen-
tivo à participação no sandbox, atrelando-a ao cumprimento de
metas e indicadores tarifários, nos casos de módulos concessó-
rios. Em caso tais, o agente regulado poderá ser incentivado
a participar de experimentos, caso saiba, de antemão, que os
custos incorridos na participação poderão ser absorvidos pela
própria sistemática contratual. Essa proposição, é claro, não
deve ser tomada genericamente, pois dependerá de cada setor
regulado e das disposições específicas dos contratos de conces-
são vigentes.
(xii) Por fim, o exame de benchmarking nacional apontou que as
entidades administrativas podem definir, ex ante, prazo de
duração comum para todos os projetos. Do ponto de vista
pragmático, entende-se que o interessado poderia indicar o
limite temporal necessário para implementar o projeto, con-
siderando que cada projeto precisa de um tempo de implan-
tação específico. É que o estabelecimento de prazos aquém
ou além do necessário pode gerar, respectivamente, subava-
liação ou aumento dos riscos associados à atividade. Mas não
se pode negar que tal instituto se apresenta como um instru-
mento que tem o potencial de iniciar uma revolução experi-
mental no Direito Regulatório brasileiro. Alvíssaras.
Recebido em: 25.03.2024.
Aprovado em: 31.05.2024.
Int. Públ. – IP, Belo Horizonte, ano 26, n. 145, p. 207-243, maio/jun. 2024
Direito Regulatório Experimental: a aplicação do sandbox no Direito brasileiro 241
Experimental Regulatory Law: The application of the sandbox in
Brazilian law
Abstract: This article investigates the main characteristics of the
regulatory sandbox with the aim of delimiting its legal regime. To
this end, the theoretical basis of regulatory experimentalism will
be presented. The legal regime of the regulatory sandbox will then
be addressed, still from a theoretical point of view, as will the legal
nature of this institute, as well as the enabling title that allows
economic agents to enter the experimental regulatory environment.
International and national benchmarking on the subject will then be
analyzed to extract the main characteristics of the sandbox. The text
will conclude with objective proposals on the state of the art of the
institute, as well as suggestions for its improvement in Brazilian law.
Keywords: Regulatory experimentalism. Sandbox. Experimental
regulatory environment. Regulation. Promotion. Linked authorization.
Referências
AMIN, A. Beyond Associative Democracy. New Political Economy, [S. l.], v. 1, n. 3, p. 309-
333, 1996.
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sociedades de economia mista. São Paulo: Forense, 2017.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Sandbox Regulatório. Brasília, DF: 5 out. 2022.
Disponível em: https://portal.tcu.gov.br/sandbox-regulatorio.htm. Acesso em: 13 jan.
2024.
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Teoria Geral do Direito Administrativo. Revista de Direito, Estado e Telecomunicações, [S.
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COUTINHO FILHO, Augusto. Regulação “sandbox” como instrumento regulatório no
mercado de capitais: principais características e prática internacional. Revista Digital de
Direito Administrativo, [S. l.], v. 5, n. 2, 2018.
DEWEY, J. The Essential Dewey: Pragmatism, Education, Democracy. Indianapolis:
Indiana University Press, 1998. v. 1.
DEWEY, J. The Public and its Problems: An Essay in Political Inquiry. University Park:
Pennsylvania State University, 2012.
GIDDENS, A. The Constitution of Society: Outline of the Theory of Structuration. Berkeley:
University of California Press, 1984.
GODOY, Arnaldo Sampaio de Moraes. Introdução ao realismo jurídico norte-americano.
Brasília: edição do autor, 2013.
Direito Regulatório Experimental: a aplicação do sandbox no Direito brasileiro 241
Experimental Regulatory Law: The application of the sandbox in
Brazilian law
Abstract: This article investigates the main characteristics of the
regulatory sandbox with the aim of delimiting its legal regime. To
this end, the theoretical basis of regulatory experimentalism will
be presented. The legal regime of the regulatory sandbox will then
be addressed, still from a theoretical point of view, as will the legal
nature of this institute, as well as the enabling title that allows
economic agents to enter the experimental regulatory environment.
International and national benchmarking on the subject will then be
analyzed to extract the main characteristics of the sandbox. The text
will conclude with objective proposals on the state of the art of the
institute, as well as suggestions for its improvement in Brazilian law.
Keywords: Regulatory experimentalism. Sandbox. Experimental
regulatory environment. Regulation. Promotion. Linked authorization.
Referências
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242 Rafael Véras de Freitas, José Egidio Altoé Junior
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