Outros artigos de Rafael Véras de Freitas Artigo doutrinário
Limites ao exercício da função de polícia administrativa pela Câmara de Comercialização de Energia Elétrica (CCEE)
Publicado originalmente em de Direito Público da Economia – RDPE, Belo Horizonte, ano 13, n. 49, p. 191-204, jan./mar. 2015
Citação acadêmica
Copie a referência deste artigo no estilo da sua escolha e cole no seu trabalho. Geramos a citação no padrão exigido pela maioria das revistas jurídicas brasileiras. Ver guia completo.
Ver prévia das três referências▸
ABNT
DE FREITAS, Rafael Véras. Limites ao exercício da função de polícia administrativa pela Câmara de Comercialização de Energia Elétrica (CCEE). professor_upload, 2026. Acesso via: JurisTube — Acervo Digital de Direito. Disponível em: https://juristube.com.br/colunistas/rafael-veras-de-freitas/limites-ao-exercicio-da-funcao-de-policia-administrativa-pela-camara-de-comercia. Acesso em: 7 nov. 2026.
APA
Freitas, R. V. D. (2026). Limites ao exercício da função de polícia administrativa pela Câmara de Comercialização de Energia Elétrica (CCEE). *professor_upload*. https://juristube.com.br/colunistas/rafael-veras-de-freitas/limites-ao-exercicio-da-funcao-de-policia-administrativa-pela-camara-de-comercia
Chicago
DE FREITAS, Rafael Véras. 2026. “Limites ao exercício da função de polícia administrativa pela Câmara de Comercialização de Energia Elétrica (CCEE).” *professor_upload*. https://juristube.com.br/colunistas/rafael-veras-de-freitas/limites-ao-exercicio-da-funcao-de-policia-administrativa-pela-camara-de-comercia
BibTeX
@article{rafael-v-ras-de-freitas-limites-ao-exerc-cio-da-fun-o-de-pol-cia-2026,
author = {Freitas, Rafael Véras de},
title = {Limites ao exercício da função de polícia administrativa pela Câmara de Comercialização de Energia Elétrica (CCEE)},
journal = {professor_upload},
year = {2026},
url = {https://juristube.com.br/colunistas/rafael-veras-de-freitas/limites-ao-exercicio-da-funcao-de-policia-administrativa-pela-camara-de-comercia}
}191R. de Dir. Público da Economia – RDPE | Belo Horizonte, ano 13, n. 49, p. 191-204, jan./mar. 2015
Limites ao exercício da função de
polícia administrativa pela Câmara de
Comercialização de Energia Elétrica
(CCEE)
Rafael Véras de Freitas
Professor do Programa de Educação Continuada da FGV Direito Rio. Professor da Pós-
Graduação da Escola da Magistratura do Estado do Rio de Janeiro (EMERJ). Membro da
Comissão de Direito Administrativo da OAB/RJ. Membro da Comissão de Direito Administrativo
do IAB. Mestrando em Direito da Regulação na Fundação Getulio Vargas (FGV). Advogado.
Resumo: O presente ensaio tem por objetivo analisar a possibilidade de a Câmara de Comercialização de
Energia Elétrica (CCEE) aplicar penalidades aos agentes regulados. Trata-se de indagação que envolve o
reexame dos limites à delegação do exercício da função de polícia administrativa para particulares.
Palavras-chave: Regulação. Câmara de Comercialização de Energia Elétrica (CCEE). Função de polícia
administrativa exercida por agentes privados. Procedimento de polícia. Atribuições sancionatórias. Autor-
regulação delegada.
Sumário: Introdução – 1 Um breve e necessário relato da assimetria regulatória no setor elétrico – 2 As
características da Câmara de Comercialização de Energia Elétrica (CCEE) – 3 Os limites ao exercício da
função de polícia administrativa no âmbito da autorregulação delegada – 4 Conclusões –Referências
Introdução
1 Ainda que parte significativa da doutrina do Direito Administrativo — represen-
tada, especialmente, por Agustín Gordillo, em seu Tratado de Derecho Administrativo
— continue a criticar o exercício da função de polícia administrativa, em razão do seu
caráter autoritário, esse tema ainda vem sendo objeto de constantes controvérsias.
A atualidade do tema justificou, inclusive, a sua revisitação na obra coletiva Poder de
Polícia na Atualidade, coordenada por Odete Medauar e Vitor Rhein Shirato.
2 Um dos aspectos dessa matéria que ainda causa espécie é o exercício da
função de polícia por particulares. Isso porque se costuma defender a ideia de que,
em razão de tal função ser exercida em decorrência de uma suposta supremacia
do interesse público, não poderia ser exercida por pessoas jurídicas de direito
privado. Outro argumento constantemente utilizado é o de que, na medida em que o
Limites ao exercício da função de
polícia administrativa pela Câmara de
Comercialização de Energia Elétrica
(CCEE)
Rafael Véras de Freitas
Professor do Programa de Educação Continuada da FGV Direito Rio. Professor da Pós-
Graduação da Escola da Magistratura do Estado do Rio de Janeiro (EMERJ). Membro da
Comissão de Direito Administrativo da OAB/RJ. Membro da Comissão de Direito Administrativo
do IAB. Mestrando em Direito da Regulação na Fundação Getulio Vargas (FGV). Advogado.
Resumo: O presente ensaio tem por objetivo analisar a possibilidade de a Câmara de Comercialização de
Energia Elétrica (CCEE) aplicar penalidades aos agentes regulados. Trata-se de indagação que envolve o
reexame dos limites à delegação do exercício da função de polícia administrativa para particulares.
Palavras-chave: Regulação. Câmara de Comercialização de Energia Elétrica (CCEE). Função de polícia
administrativa exercida por agentes privados. Procedimento de polícia. Atribuições sancionatórias. Autor-
regulação delegada.
Sumário: Introdução – 1 Um breve e necessário relato da assimetria regulatória no setor elétrico – 2 As
características da Câmara de Comercialização de Energia Elétrica (CCEE) – 3 Os limites ao exercício da
função de polícia administrativa no âmbito da autorregulação delegada – 4 Conclusões –Referências
Introdução
1 Ainda que parte significativa da doutrina do Direito Administrativo — represen-
tada, especialmente, por Agustín Gordillo, em seu Tratado de Derecho Administrativo
— continue a criticar o exercício da função de polícia administrativa, em razão do seu
caráter autoritário, esse tema ainda vem sendo objeto de constantes controvérsias.
A atualidade do tema justificou, inclusive, a sua revisitação na obra coletiva Poder de
Polícia na Atualidade, coordenada por Odete Medauar e Vitor Rhein Shirato.
2 Um dos aspectos dessa matéria que ainda causa espécie é o exercício da
função de polícia por particulares. Isso porque se costuma defender a ideia de que,
em razão de tal função ser exercida em decorrência de uma suposta supremacia
do interesse público, não poderia ser exercida por pessoas jurídicas de direito
privado. Outro argumento constantemente utilizado é o de que, na medida em que o
R. de Dir. Público da Economia – RDPE | Belo Horizonte, ano 13, n. 49, p. 191-204, jan./mar. 2015192
RAFAEL VÉRAS DE FREITAS
Estado detém o “monopólio da força”, os particulares não poderiam exercer funções
que envolvessem o uso da coerção; para esse fim, seria necessário que o agente
possuísse personalidade jurídica de direito público.
3 Esses argumentos não procedem. Uma vez que a função de polícia adminis-
trativa — assim como todas as atividades administrativas — vem se “processuali-
zando”, não restam dúvidas de que algumas de suas fases não envolvem o uso de
coerção — a exemplo das fases de consentimento de polícia (v. g., outorga títulos
habilitantes) e de fiscalização (v. g., operação de radares fotográficos de trânsito).
Mas isso não significa dizer que o particular esteja autorizado a exercer todas as
fases desse “procedimento de polícia”.
4 A fase sancionatória, por exemplo, necessita do uso da coerção, razão por
que é interditado que os particulares pratiquem atos com essa natureza.
5 É sobre esta temática que versa o presente ensaio. Mas com uma compli-
cação adicional: a entidade que será analisada (a Câmara de Comercialização de
Energia Elétrica – CCEE) é composta por representantes de diversos players do setor
elétrico (autorizatários, permissionários, concessionários e consumidores livres), fato
que daria a falsa ideia de se tratar de uma entidade que exerce suas atividades no
âmbito da autorregulação privada. Não é o caso, conforme será demonstrado adiante.
6 Essa investigação se justifica, na medida em que a Câmara de Comercialização
de Energia Elétrica (CCEE), embora se configure como uma pessoa jurídica de direito
privado, vem aplicando penalidades aos agentes regulados, por meio de processos
administrativos e judiciais.
7 Analisando esse contexto, o presente ensaio seguirá o seguinte itinerário:
ini cialmente, será apresentada a assimetria regulatória existente no setor elétrico,
para que o leitor que esteja tendo o primeiro contato com esse subsistema regulado
possa entender a composição da CCEE; em prosseguimento, serão apresentadas
as suas principais características; depois, apresentar-se-á a natureza jurídica dessa
entidade, analisando-se, a partir dessa premissa, a possibilidade de a CCEE exercer
a função de polícia administrativa; ao final, serão apresentadas conclusões sobre o
tema investigado.
1 Um breve e necessário relato da assimetria regulatória no
setor elétrico
8 Como é cediço, nos idos da década de 1990, todos os segmentos da
cadeia de energia elétrica — geração, transmissão, distribuição e comercialização
— foram objeto de desverticalização (unbundling). Isto é, tais segmentos, que
outrora eram prestados por um agente monopolista — notadamente, por empresas
estatais —, foram divididos de acordo com a incidência de maior ou menor regime
RAFAEL VÉRAS DE FREITAS
Estado detém o “monopólio da força”, os particulares não poderiam exercer funções
que envolvessem o uso da coerção; para esse fim, seria necessário que o agente
possuísse personalidade jurídica de direito público.
3 Esses argumentos não procedem. Uma vez que a função de polícia adminis-
trativa — assim como todas as atividades administrativas — vem se “processuali-
zando”, não restam dúvidas de que algumas de suas fases não envolvem o uso de
coerção — a exemplo das fases de consentimento de polícia (v. g., outorga títulos
habilitantes) e de fiscalização (v. g., operação de radares fotográficos de trânsito).
Mas isso não significa dizer que o particular esteja autorizado a exercer todas as
fases desse “procedimento de polícia”.
4 A fase sancionatória, por exemplo, necessita do uso da coerção, razão por
que é interditado que os particulares pratiquem atos com essa natureza.
5 É sobre esta temática que versa o presente ensaio. Mas com uma compli-
cação adicional: a entidade que será analisada (a Câmara de Comercialização de
Energia Elétrica – CCEE) é composta por representantes de diversos players do setor
elétrico (autorizatários, permissionários, concessionários e consumidores livres), fato
que daria a falsa ideia de se tratar de uma entidade que exerce suas atividades no
âmbito da autorregulação privada. Não é o caso, conforme será demonstrado adiante.
6 Essa investigação se justifica, na medida em que a Câmara de Comercialização
de Energia Elétrica (CCEE), embora se configure como uma pessoa jurídica de direito
privado, vem aplicando penalidades aos agentes regulados, por meio de processos
administrativos e judiciais.
7 Analisando esse contexto, o presente ensaio seguirá o seguinte itinerário:
ini cialmente, será apresentada a assimetria regulatória existente no setor elétrico,
para que o leitor que esteja tendo o primeiro contato com esse subsistema regulado
possa entender a composição da CCEE; em prosseguimento, serão apresentadas
as suas principais características; depois, apresentar-se-á a natureza jurídica dessa
entidade, analisando-se, a partir dessa premissa, a possibilidade de a CCEE exercer
a função de polícia administrativa; ao final, serão apresentadas conclusões sobre o
tema investigado.
1 Um breve e necessário relato da assimetria regulatória no
setor elétrico
8 Como é cediço, nos idos da década de 1990, todos os segmentos da
cadeia de energia elétrica — geração, transmissão, distribuição e comercialização
— foram objeto de desverticalização (unbundling). Isto é, tais segmentos, que
outrora eram prestados por um agente monopolista — notadamente, por empresas
estatais —, foram divididos de acordo com a incidência de maior ou menor regime
R. de Dir. Público da Economia – RDPE | Belo Horizonte, ano 13, n. 49, p. 191-204, jan./mar. 2015 193
LIMITES AO EXERCÍCIO DA FUNÇÃO DE POLÍCIA ADMINISTRATIVA PELA CÂMARA DE COMERCIALIZAÇÃO DE ENERGIA ELÉTRICA (CCEE)
de concorrência.1 Nesse cenário, os segmentos de distribuição e de transmissão,
por se tratar de monopólio natural,2 foram regulados em consonância com o regime
jurídico dos serviços públicos (por meio de contratos administrativos de concessão);
por outro lado, os segmentos de geração e de comercialização, em razão da sua
abertura à concorrência, foram regulados como atividades econômicas de relevante
interesse público (sujeitas a diversos títulos habilitantes), 3 sobretudo após a edição
da Lei nº 9.648/1998. Tal configuração tinha por desiderato impedir a existência de
subsídios cruzados ocultos entre os referidos segmentos.4
9 Em decorrência dessa desverticalização, instituiu-se uma assimetria regula-
tória nesse setor entre prestadores de serviços públicos (concessionários de trans-
missão e de distribuição) e exploradores de atividades econômicas reguladas (os
autorizatários de geração, os produtores independentes de energia elétrica (PIE) e os
autoprodutores de energia, na forma dos artigos 14 a 18 da Lei nº 9.074/1995).5
1 A reforma do setor elétrico em questão foi implementada pela Lei nº 9.074/1995 e, ainda, aperfeiçoada pelo
Novo Marco Regulatório do Setor Elétrico instituído pela Lei nº 10.848, de 15 de março de 2004, que deu
nova redação ao seu artigo 4º: “Artigo 4º-(...) §5º As concessionárias, as permissionárias e as autorizadas de
serviço público de distribuição de energia elétrica que atuem no Sistema Interligado Nacional – SIN não poderão
desenvolver atividades: I – de geração de energia elétrica; II – de transmissão de energia elétrica; III – de venda
de energia a consumidores de que tratam os arts. 15 e 16 desta Lei, exceto às unidades consumidoras
localizadas na área de concessão ou permissão da empresa distribuidora, sob as mesmas condições
reguladas aplicáveis aos demais consumidores não abrangidos por aqueles artigos, inclusive tarifas e prazos;
IV – de participação em outras sociedades de forma direta ou indireta, ressalvado o disposto no art. 31,
inciso VIII, da Lei nº 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, e nos respectivos contratos de concessão; ou
V – estranhas ao objeto da concessão, permissão ou autorização, exceto nos casos previstos em lei e nos
respectivos contratos de concessão”.
2 Sobre o conceito de monopólio natural, confira-se Ben W. F. Depoorter, do Centro de Estudos Avançados em
Direito e Economia da University of Ghent, em trabalho específico sobre o tema: “A natural monopoly exists in
an industry where a single firm can produce output such as to supply the market at a lower per unit-cost than can
two or more firms. The telephone industry, electricity and water supply are often cited as examples of natural
monopolies. These industries face relatively high fixed cost structures. The costs necessary to produce even a
small amount are high. In turn, once the initial investment has been made, the average costs decline with every
unit produced. Competition in these industries is deemed socially undesirable because the existence of a large
number of firms would result in needless duplication of capital equipment. The classic example might be that of
two separate companies providing local water supplies, each constructing underground pipelines” (Regulation
of Natural Monopoly. In: BOUCKAERT, Gerrit (Ed.). Encyclopedia of Law and Economics. v. III, p. 498).
3 Nesse sentido, confira-se os ensinamentos de Marcos Juruena Villela Souto: “Os serviços de energia elétrica
compreendem as etapas de geração, transmissão e distribuição; somente a segunda e terceira etapas,
que utilizam os sistemas e redes públicas e envolvem o consumidor (usuário), é que, inicialmente, seriam
consideradas serviços públicos. A comercialização é tida como atividade econômica”. (SOUTO, Marcos Juruena
Villela. Direito administrativo das concessões. 5. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2004, p. 54). Em igual
sentido: TOLMASQUIN, Mauricio Tiomno. Novo modelo do setor elétrico. Rio de Janeiro: Sinergia, 2011, p. 56.
4 Como observado por Adriane Cristina Spiccitati Pacheco. A contratação de compra e venda de energia elétrica
pelas concessionárias de distribuição: o “novo” e o “novíssimo” modelo do setor elétrico. In: LANDAU, Elena
(Coord.). Regulação Jurídica do Setor Elétrico. Rio de Janeiro: Lumen Juris, p. 368.
5 Nesse sentido, Floriano de Azevedo Marques Neto: “A maior transformação neste cenário parece ser
mesmo a introdução da competição em um mesmo serviço com distintas incidências regulatórias, ou seja,
com a concomitância entre prestadores sujeitas ao regime público e ao regime privado, ainda que ambas
subordinadas a restrições de acesso para exploração de atividade econômica específica (necessidade de
prévia licença — concessão, permissão ou autorização, conforme o caso). É o que ocorre hoje no setor de
telecomunicações entre concessionárias e autorizatários do serviço de telefonia fixa; no setor de energia
elétrica, onde deveriam competir concessionárias e autorizatárias na geração e comercialização de energia”
(MARQUES NETO, Floriano de Azevedo. A nova regulamentação dos serviços públicos. Revista Eletrônica de
LIMITES AO EXERCÍCIO DA FUNÇÃO DE POLÍCIA ADMINISTRATIVA PELA CÂMARA DE COMERCIALIZAÇÃO DE ENERGIA ELÉTRICA (CCEE)
de concorrência.1 Nesse cenário, os segmentos de distribuição e de transmissão,
por se tratar de monopólio natural,2 foram regulados em consonância com o regime
jurídico dos serviços públicos (por meio de contratos administrativos de concessão);
por outro lado, os segmentos de geração e de comercialização, em razão da sua
abertura à concorrência, foram regulados como atividades econômicas de relevante
interesse público (sujeitas a diversos títulos habilitantes), 3 sobretudo após a edição
da Lei nº 9.648/1998. Tal configuração tinha por desiderato impedir a existência de
subsídios cruzados ocultos entre os referidos segmentos.4
9 Em decorrência dessa desverticalização, instituiu-se uma assimetria regula-
tória nesse setor entre prestadores de serviços públicos (concessionários de trans-
missão e de distribuição) e exploradores de atividades econômicas reguladas (os
autorizatários de geração, os produtores independentes de energia elétrica (PIE) e os
autoprodutores de energia, na forma dos artigos 14 a 18 da Lei nº 9.074/1995).5
1 A reforma do setor elétrico em questão foi implementada pela Lei nº 9.074/1995 e, ainda, aperfeiçoada pelo
Novo Marco Regulatório do Setor Elétrico instituído pela Lei nº 10.848, de 15 de março de 2004, que deu
nova redação ao seu artigo 4º: “Artigo 4º-(...) §5º As concessionárias, as permissionárias e as autorizadas de
serviço público de distribuição de energia elétrica que atuem no Sistema Interligado Nacional – SIN não poderão
desenvolver atividades: I – de geração de energia elétrica; II – de transmissão de energia elétrica; III – de venda
de energia a consumidores de que tratam os arts. 15 e 16 desta Lei, exceto às unidades consumidoras
localizadas na área de concessão ou permissão da empresa distribuidora, sob as mesmas condições
reguladas aplicáveis aos demais consumidores não abrangidos por aqueles artigos, inclusive tarifas e prazos;
IV – de participação em outras sociedades de forma direta ou indireta, ressalvado o disposto no art. 31,
inciso VIII, da Lei nº 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, e nos respectivos contratos de concessão; ou
V – estranhas ao objeto da concessão, permissão ou autorização, exceto nos casos previstos em lei e nos
respectivos contratos de concessão”.
2 Sobre o conceito de monopólio natural, confira-se Ben W. F. Depoorter, do Centro de Estudos Avançados em
Direito e Economia da University of Ghent, em trabalho específico sobre o tema: “A natural monopoly exists in
an industry where a single firm can produce output such as to supply the market at a lower per unit-cost than can
two or more firms. The telephone industry, electricity and water supply are often cited as examples of natural
monopolies. These industries face relatively high fixed cost structures. The costs necessary to produce even a
small amount are high. In turn, once the initial investment has been made, the average costs decline with every
unit produced. Competition in these industries is deemed socially undesirable because the existence of a large
number of firms would result in needless duplication of capital equipment. The classic example might be that of
two separate companies providing local water supplies, each constructing underground pipelines” (Regulation
of Natural Monopoly. In: BOUCKAERT, Gerrit (Ed.). Encyclopedia of Law and Economics. v. III, p. 498).
3 Nesse sentido, confira-se os ensinamentos de Marcos Juruena Villela Souto: “Os serviços de energia elétrica
compreendem as etapas de geração, transmissão e distribuição; somente a segunda e terceira etapas,
que utilizam os sistemas e redes públicas e envolvem o consumidor (usuário), é que, inicialmente, seriam
consideradas serviços públicos. A comercialização é tida como atividade econômica”. (SOUTO, Marcos Juruena
Villela. Direito administrativo das concessões. 5. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2004, p. 54). Em igual
sentido: TOLMASQUIN, Mauricio Tiomno. Novo modelo do setor elétrico. Rio de Janeiro: Sinergia, 2011, p. 56.
4 Como observado por Adriane Cristina Spiccitati Pacheco. A contratação de compra e venda de energia elétrica
pelas concessionárias de distribuição: o “novo” e o “novíssimo” modelo do setor elétrico. In: LANDAU, Elena
(Coord.). Regulação Jurídica do Setor Elétrico. Rio de Janeiro: Lumen Juris, p. 368.
5 Nesse sentido, Floriano de Azevedo Marques Neto: “A maior transformação neste cenário parece ser
mesmo a introdução da competição em um mesmo serviço com distintas incidências regulatórias, ou seja,
com a concomitância entre prestadores sujeitas ao regime público e ao regime privado, ainda que ambas
subordinadas a restrições de acesso para exploração de atividade econômica específica (necessidade de
prévia licença — concessão, permissão ou autorização, conforme o caso). É o que ocorre hoje no setor de
telecomunicações entre concessionárias e autorizatários do serviço de telefonia fixa; no setor de energia
elétrica, onde deveriam competir concessionárias e autorizatárias na geração e comercialização de energia”
(MARQUES NETO, Floriano de Azevedo. A nova regulamentação dos serviços públicos. Revista Eletrônica de
R. de Dir. Público da Economia – RDPE | Belo Horizonte, ano 13, n. 49, p. 191-204, jan./mar. 2015194
RAFAEL VÉRAS DE FREITAS
10 Nesse quadrante, os concessionários de transmissão e de distribuição
celebram com o Poder Concedente (nesse particular, o Ministério de Minas e Energia –
MME) um contrato administrativo típico — com todas as exorbitâncias a ele inerentes
(v. g., cláusulas regulamentares, de aplicação de penalidades, de extinção unilateral,
de encampação da concessão), além de se vincularem a um padrão contratual de
adequação na prestação dos serviços delegados, o qual deve considerar, além de
outros indicativos, a sua continuidade (artigo 6º,§1º, da Lei nº 8.987/1995 c/c
artigo 22 da Lei nº 8.078/1990).
11 Diversamente, os geradores e comercializadores, via de regra, se subme-
tem ao título habilitante da “Autorização”. Não se trata, por evidente, do tradicio-
nal instituto das “Autorizações” do Direito Administrativo, por meio do qual o Poder
Público, no exercício da sua função extroversa de polícia administrativa, facultava
aos particulares, a título precário, o exercício de determinada atividade. 6 O instituto
da “Autorização” sofreu profundas alterações com a incorporação dos conceitos de
“serviço de interesse econômico geral”, da União Europeia, e das public utillities,
do Direito estadunidense. Nessa direção, Eduardo García de Enterría observa que,
atualmente, a autorização se destina não apenas a garantir a observância de valores
como a tranquilidade, a segurança e a salubridade dos cidadãos, mas à disciplina de
atividades econômicas de relevante interesse coletivo.7
12 Isso porque tais atividades de relevante interesse coletivo, em razão dos
seus efeitos sistêmicos, demandam uma regulação muito mais abrangente do que o
controle negativo do exercício de direitos; necessitam, pois, de um controle perma-
nente acerca do seu exercício pelos particulares.8
13 Trata-se de atividades privadas que congregam, embora não sejam titula-
ri zadas pelo Estado (serviços públicos), interesses difusos da sociedade; são ativi-
dades exercidas pelo particular, por direito próprio, no âmbito da liberdade de iniciativa
(art. 1º, IV, e art. 170, caput, da CRFB), mas que são submetidas à prévia
Direito Administrativo Econômico. Salvador, Instituto de Direito Público da Bahia, n. 1, fev., 2005. Disponível
em: <http://www.direitodoestado.com/revista/REDAE-1-FEVEREIRO-2005-FLORIANO-MARQUES-NETO.pdf>.
6 MOREIRA. Autorizações e contratos de serviços públicos. Revista de Direito Público da Economia – RDPE, p. 60.
7 Confira-se: “La crisis del esquema tradicional se ha hecho especialmente aguda a partir del momento en el
que, rebasando el ámbito proprio del orden público en su triple dimensión comprensiva de la tranquilidad
seguridad y salubridad ciudadanas, en función del cual fue pensado dicho esquema, la autorización se ha visto
trasplantada al complejo campo de las actividades económicas, en el que se le hace jugar sistemáticamente
un papel que no se reduce ya al simple control negativo del ejercicio de derechos, sino que se extiende a la
regulación misma del mercado, con el propósito decidido de orientar y encauzar positivamente la actividad
autorizada en el sentido de objetivos previamente programados o, al menos, implícitamente definidos por las
normas aplicables” (GARCÍA DE ENTERRÍA; FERNÁNDEZ. Curso de derecho administrativo, p. 137-138).
8 Nesse sentido, confira-se Alexandre Santos de Aragão: “As atividades de que estamos tratando são atividades
econômicas privadas; não são desenvolvidas pelo Estado, seja diretamente, seja através de concessão
ou permissão. São prestadas pelos particulares por direito próprio, mas o Estado as sujeita a um controle
constante e que pode em alguns aspectos imiscuir-se em elementos contratuais da prestação da atividade,
para que ela, não apenas não agrida o interesse público, mas também contribua para a sua realização” (Direito
dos serviços públicos, p. 187).
RAFAEL VÉRAS DE FREITAS
10 Nesse quadrante, os concessionários de transmissão e de distribuição
celebram com o Poder Concedente (nesse particular, o Ministério de Minas e Energia –
MME) um contrato administrativo típico — com todas as exorbitâncias a ele inerentes
(v. g., cláusulas regulamentares, de aplicação de penalidades, de extinção unilateral,
de encampação da concessão), além de se vincularem a um padrão contratual de
adequação na prestação dos serviços delegados, o qual deve considerar, além de
outros indicativos, a sua continuidade (artigo 6º,§1º, da Lei nº 8.987/1995 c/c
artigo 22 da Lei nº 8.078/1990).
11 Diversamente, os geradores e comercializadores, via de regra, se subme-
tem ao título habilitante da “Autorização”. Não se trata, por evidente, do tradicio-
nal instituto das “Autorizações” do Direito Administrativo, por meio do qual o Poder
Público, no exercício da sua função extroversa de polícia administrativa, facultava
aos particulares, a título precário, o exercício de determinada atividade. 6 O instituto
da “Autorização” sofreu profundas alterações com a incorporação dos conceitos de
“serviço de interesse econômico geral”, da União Europeia, e das public utillities,
do Direito estadunidense. Nessa direção, Eduardo García de Enterría observa que,
atualmente, a autorização se destina não apenas a garantir a observância de valores
como a tranquilidade, a segurança e a salubridade dos cidadãos, mas à disciplina de
atividades econômicas de relevante interesse coletivo.7
12 Isso porque tais atividades de relevante interesse coletivo, em razão dos
seus efeitos sistêmicos, demandam uma regulação muito mais abrangente do que o
controle negativo do exercício de direitos; necessitam, pois, de um controle perma-
nente acerca do seu exercício pelos particulares.8
13 Trata-se de atividades privadas que congregam, embora não sejam titula-
ri zadas pelo Estado (serviços públicos), interesses difusos da sociedade; são ativi-
dades exercidas pelo particular, por direito próprio, no âmbito da liberdade de iniciativa
(art. 1º, IV, e art. 170, caput, da CRFB), mas que são submetidas à prévia
Direito Administrativo Econômico. Salvador, Instituto de Direito Público da Bahia, n. 1, fev., 2005. Disponível
em: <http://www.direitodoestado.com/revista/REDAE-1-FEVEREIRO-2005-FLORIANO-MARQUES-NETO.pdf>.
6 MOREIRA. Autorizações e contratos de serviços públicos. Revista de Direito Público da Economia – RDPE, p. 60.
7 Confira-se: “La crisis del esquema tradicional se ha hecho especialmente aguda a partir del momento en el
que, rebasando el ámbito proprio del orden público en su triple dimensión comprensiva de la tranquilidad
seguridad y salubridad ciudadanas, en función del cual fue pensado dicho esquema, la autorización se ha visto
trasplantada al complejo campo de las actividades económicas, en el que se le hace jugar sistemáticamente
un papel que no se reduce ya al simple control negativo del ejercicio de derechos, sino que se extiende a la
regulación misma del mercado, con el propósito decidido de orientar y encauzar positivamente la actividad
autorizada en el sentido de objetivos previamente programados o, al menos, implícitamente definidos por las
normas aplicables” (GARCÍA DE ENTERRÍA; FERNÁNDEZ. Curso de derecho administrativo, p. 137-138).
8 Nesse sentido, confira-se Alexandre Santos de Aragão: “As atividades de que estamos tratando são atividades
econômicas privadas; não são desenvolvidas pelo Estado, seja diretamente, seja através de concessão
ou permissão. São prestadas pelos particulares por direito próprio, mas o Estado as sujeita a um controle
constante e que pode em alguns aspectos imiscuir-se em elementos contratuais da prestação da atividade,
para que ela, não apenas não agrida o interesse público, mas também contribua para a sua realização” (Direito
dos serviços públicos, p. 187).
R. de Dir. Público da Economia – RDPE | Belo Horizonte, ano 13, n. 49, p. 191-204, jan./mar. 2015 195
LIMITES AO EXERCÍCIO DA FUNÇÃO DE POLÍCIA ADMINISTRATIVA PELA CÂMARA DE COMERCIALIZAÇÃO DE ENERGIA ELÉTRICA (CCEE)
autorização estatal (art. 170, parágrafo único, da CRFB) e aos influxos da regulação
setorial (art. 174 da CRFB).
14 Essa assimetria regulatória (entre prestadores de serviços públicos e explo-
radores de atividades econômicas reguladas) no Setor Elétrico ficou ainda mais evi-
dente com o advento da Lei nº 10.848/2004 (“Novíssimo Modelo” do Setor Elétrico),
editado como reação ao racionamento energético vivido pelo país, em 2001.9
15 Essa dualidade de regimes jurídicos foi evidenciada, sobretudo, pela criação
de dois ambientes para a comercialização de energia: o Ambiente de Contratação
Livre (ACL) e o Ambiente de Contratação Regulada (ACR).
16 No Ambiente de Contratação Regulada (ACR), a compra da energia pelas
distribuidoras (prestadoras de serviços públicos) passou a ser totalmente regu-
lada, ficando estas obrigadas a garantir 100% de seu mercado (artigo 2º da Lei
nº 10.848/2004), com vistas a assegurar a continuidade desse serviço público. As
geradoras (exploradoras de atividades econômicas reguladas), por sua vez, passa-
ram a vender energia em leilões10 para um pool de distribuidores (prestadores de
serviços públicos). Nesse modelo, substitui-se a concorrência “no mercado” pela
concorrência “pelo mercado”. Finalizado esse procedimento, ocorre o encontro entre
os mundos “físico” e “contratual”, na Câmara de Comercialização de Energia Elétrica
(CCEE).11 No âmbito dessa entidade, a contratação regulada é formalizada por meio
de Contratos de Comercialização de Energia no Ambiente Regulado (CCEARs).
17 Em síntese e considerando a complexidade que envolve esse setor regu-
lado, é assim que está desenhada, atualmente, a assimetria regulatória existente
entre prestadores de serviços públicos (os concessionários de distribuição e de trans-
missão) e os exploradores de atividades econômicas reguladas (os geradores e os
comercializadores).
18 Como se pode perceber, a CCEE é o “eixo de encontro” entre agentes regu-
lados que possuem regimes jurídicos distintos, tendo a função de equilibrar, financei-
ramente, o setor elétrico; daí a importância de se averiguar a natureza jurídica dessa
entidade e os limites à sua atuação.
9 Conforme o disposto na Exposição de Motivos da Medida Provisória nº 144/2003 (EM nº 00095/MME): “2. Os
objetivos primordiais das mudanças propostas são a correção das deficiências diagnosticadas no Sistema Elé-
trico brasileiro e a adequação de rumos tomados no passado que comprometeram a eficácia do planejamento
e inibiram os investimentos na expansão desse Setor, necessários para dar suporte ao crescimento econômico
e ao desenvolvimento social do País. (...) Na desverticalização proposta, as concessionárias não poderão mais
exercer atividades de geração, transmissão, nem comercialização para os chamados consumidores livres,
de forma concomitante a sua atividade primordial de distribuição de energia aos seus consumidores cativos.
Excepcionamos, por motivos de política energética, as operações realizadas nos sistemas isolados, os casos
das pequenas distribuidoras que tenham geração própria destinada ao suprimento de seu próprio mercado,
bem como a geração distribuída, que deverão ser objeto de regulamentação específica”.
10 Aqui, englobados os leilões de “energia nova” e de energia “velha”.
11 Como ressaltado em LIMA, Ricado Gobbi. Comercialização de energia: alguns conceitos e princípios. In:
LANDAU, Elena (Coord.). Regulação Jurídica do Setor Elétrico. Rio de Janeiro: Lumen Juris, p. 368.
LIMITES AO EXERCÍCIO DA FUNÇÃO DE POLÍCIA ADMINISTRATIVA PELA CÂMARA DE COMERCIALIZAÇÃO DE ENERGIA ELÉTRICA (CCEE)
autorização estatal (art. 170, parágrafo único, da CRFB) e aos influxos da regulação
setorial (art. 174 da CRFB).
14 Essa assimetria regulatória (entre prestadores de serviços públicos e explo-
radores de atividades econômicas reguladas) no Setor Elétrico ficou ainda mais evi-
dente com o advento da Lei nº 10.848/2004 (“Novíssimo Modelo” do Setor Elétrico),
editado como reação ao racionamento energético vivido pelo país, em 2001.9
15 Essa dualidade de regimes jurídicos foi evidenciada, sobretudo, pela criação
de dois ambientes para a comercialização de energia: o Ambiente de Contratação
Livre (ACL) e o Ambiente de Contratação Regulada (ACR).
16 No Ambiente de Contratação Regulada (ACR), a compra da energia pelas
distribuidoras (prestadoras de serviços públicos) passou a ser totalmente regu-
lada, ficando estas obrigadas a garantir 100% de seu mercado (artigo 2º da Lei
nº 10.848/2004), com vistas a assegurar a continuidade desse serviço público. As
geradoras (exploradoras de atividades econômicas reguladas), por sua vez, passa-
ram a vender energia em leilões10 para um pool de distribuidores (prestadores de
serviços públicos). Nesse modelo, substitui-se a concorrência “no mercado” pela
concorrência “pelo mercado”. Finalizado esse procedimento, ocorre o encontro entre
os mundos “físico” e “contratual”, na Câmara de Comercialização de Energia Elétrica
(CCEE).11 No âmbito dessa entidade, a contratação regulada é formalizada por meio
de Contratos de Comercialização de Energia no Ambiente Regulado (CCEARs).
17 Em síntese e considerando a complexidade que envolve esse setor regu-
lado, é assim que está desenhada, atualmente, a assimetria regulatória existente
entre prestadores de serviços públicos (os concessionários de distribuição e de trans-
missão) e os exploradores de atividades econômicas reguladas (os geradores e os
comercializadores).
18 Como se pode perceber, a CCEE é o “eixo de encontro” entre agentes regu-
lados que possuem regimes jurídicos distintos, tendo a função de equilibrar, financei-
ramente, o setor elétrico; daí a importância de se averiguar a natureza jurídica dessa
entidade e os limites à sua atuação.
9 Conforme o disposto na Exposição de Motivos da Medida Provisória nº 144/2003 (EM nº 00095/MME): “2. Os
objetivos primordiais das mudanças propostas são a correção das deficiências diagnosticadas no Sistema Elé-
trico brasileiro e a adequação de rumos tomados no passado que comprometeram a eficácia do planejamento
e inibiram os investimentos na expansão desse Setor, necessários para dar suporte ao crescimento econômico
e ao desenvolvimento social do País. (...) Na desverticalização proposta, as concessionárias não poderão mais
exercer atividades de geração, transmissão, nem comercialização para os chamados consumidores livres,
de forma concomitante a sua atividade primordial de distribuição de energia aos seus consumidores cativos.
Excepcionamos, por motivos de política energética, as operações realizadas nos sistemas isolados, os casos
das pequenas distribuidoras que tenham geração própria destinada ao suprimento de seu próprio mercado,
bem como a geração distribuída, que deverão ser objeto de regulamentação específica”.
10 Aqui, englobados os leilões de “energia nova” e de energia “velha”.
11 Como ressaltado em LIMA, Ricado Gobbi. Comercialização de energia: alguns conceitos e princípios. In:
LANDAU, Elena (Coord.). Regulação Jurídica do Setor Elétrico. Rio de Janeiro: Lumen Juris, p. 368.
R. de Dir. Público da Economia – RDPE | Belo Horizonte, ano 13, n. 49, p. 191-204, jan./mar. 2015196
RAFAEL VÉRAS DE FREITAS
2 As características da Câmara de Comercialização de Energia
Elétrica (CCEE)
19 A Lei nº 10.848, de 15 de março de 2004, autorizou a criação da Câmara
de Comercialização de Energia Elétrica (CCEE). Trata-se de pessoa jurídica de direito
privado (é importante grifar-se), sem fins lucrativos, que exerce a sua atividade em
razão de autorização do Poder Concedente, com a finalidade de viabilizar a comercia-
lização de energia elétrica entre concessionários, permissionários e autorizatários de
serviços e instalações de energia elétrica, 12 bem como desses com seus consumido-
res, no âmbito do Sistema Interligado Nacional (SIN), mediante contratação regulada
ou livre.
20 A CCEE é constituída por titulares dos títulos habilitantes da concessão, da
permissão e da autorização — decorrentes da assimetria regulatória anteriormente
relatada —, bem como por outros agentes vinculados aos serviços e às instalações
de energia elétrica, e pelos consumidores livres.13
21 Entre outras atribuições, essa entidade é responsável pela contabilização
e pela liquidação financeira do chamado “Mercado de Curto Prazo”, com base nos
valores previstos nos Contratos de Compra e Venda de Energia nela registrada. Em
síntese: a referida entidade contabiliza as diferenças entre aquilo que foi produzido e
o que foi efetivamente contratado, na forma dos Procedimentos de Comercialização
aprovados pela ANEEL.
12 Na verdade, trata-se de uma contratação compulsória, como assevera Fabio Almeida Lima: “No setor
elétrico brasileiro, é usual a imposição aos concessionários, permissionários e autorizados à exploração
de atividades relacionadas à cadeia da energia elétrica (Geração, Transmissão e Distribuição), do dever de
celebrar determinados contratos (duty of contract). São exemplos de contratos cuja celebração foi imposta
aos agentes do setor elétrico: o Contrato de Conexão ao Sistema de Distribuição-CCD, os Contratos Iniciais, o
Contrato de Uso dos Sistemas de Distribuição-CUSD. Em tais ajustes, as cláusulas são pré-estabelecidas pelo
órgão regulador. Impõem-se aos agentes a celebração de várias avenças como condição para desempenhar
atividades econômicas na área de energia elétrica. Com o CCEAR não é diferente. Previsto na Lei nº
10.848/04, o CCEAR é o instrumento de comercialização de energia elétrica firmado no ambiente regulado
de comercialização, ou seja, através dos chamados leilões públicos de energia elétrica (licitações). Por meio
desse instrumento contratual, cujos termos são previamente aprovados pela ANEEL, os vencedores dos leilões
de energia deverão formalizar um contrato bilateral quanto aos efeitos. De um lado dessa avença figuram
todos os agentes de distribuição de eletricidade como compradores, e do outro a concessionária ou autorizada
de geração de energia elétrica como vendedora” (LIMA, Fabio Almeida. Os leilões de energia: uma análise do
Contrato de Comercialização de Energia Elétrica no Ambiente Regulado (CCEAR). Revista de Direito Público da
Economia – RDPE, Belo Horizonte, ano 5, n. 18, p. 41-68).
13 Nos termos do artigo 4º, §1º, do Decreto nº 5.177/2004, são agentes de participação obrigatória na CCEE: “os
concessionários, permissionários ou autorizados de geração que possuam central geradora com capacidade
instalada igual ou superior a 50 MW; II – os autorizados para importação ou exportação de energia elétrica
com intercâmbio igual ou superior a 50 MW; III – os concessionários, permissionários ou autorizados de
serviços e instalações de distribuição de energia elétrica cujo volume comercializado seja igual ou superior a
500 GWh/ano, referido ao ano anterior; IV – os concessionários, permissionários ou autorizados de serviços
e instalações de distribuição de energia elétrica cujo volume comercializado seja inferior a 500 GWh/ano,
referido ao ano anterior, quando não adquirirem a totalidade da energia de supridor com tarifa regulada; V – os
autorizados de comercialização de energia elétrica, cujo volume comercializado seja igual ou superior a 500
GWh/ano, referido ao ano anterior; VI – os consumidores livres e os consumidores que adquirirem energia na
forma do §5º do art. 26 da Lei nº 9.427, de 26 de dezembro de 1996”.
RAFAEL VÉRAS DE FREITAS
2 As características da Câmara de Comercialização de Energia
Elétrica (CCEE)
19 A Lei nº 10.848, de 15 de março de 2004, autorizou a criação da Câmara
de Comercialização de Energia Elétrica (CCEE). Trata-se de pessoa jurídica de direito
privado (é importante grifar-se), sem fins lucrativos, que exerce a sua atividade em
razão de autorização do Poder Concedente, com a finalidade de viabilizar a comercia-
lização de energia elétrica entre concessionários, permissionários e autorizatários de
serviços e instalações de energia elétrica, 12 bem como desses com seus consumido-
res, no âmbito do Sistema Interligado Nacional (SIN), mediante contratação regulada
ou livre.
20 A CCEE é constituída por titulares dos títulos habilitantes da concessão, da
permissão e da autorização — decorrentes da assimetria regulatória anteriormente
relatada —, bem como por outros agentes vinculados aos serviços e às instalações
de energia elétrica, e pelos consumidores livres.13
21 Entre outras atribuições, essa entidade é responsável pela contabilização
e pela liquidação financeira do chamado “Mercado de Curto Prazo”, com base nos
valores previstos nos Contratos de Compra e Venda de Energia nela registrada. Em
síntese: a referida entidade contabiliza as diferenças entre aquilo que foi produzido e
o que foi efetivamente contratado, na forma dos Procedimentos de Comercialização
aprovados pela ANEEL.
12 Na verdade, trata-se de uma contratação compulsória, como assevera Fabio Almeida Lima: “No setor
elétrico brasileiro, é usual a imposição aos concessionários, permissionários e autorizados à exploração
de atividades relacionadas à cadeia da energia elétrica (Geração, Transmissão e Distribuição), do dever de
celebrar determinados contratos (duty of contract). São exemplos de contratos cuja celebração foi imposta
aos agentes do setor elétrico: o Contrato de Conexão ao Sistema de Distribuição-CCD, os Contratos Iniciais, o
Contrato de Uso dos Sistemas de Distribuição-CUSD. Em tais ajustes, as cláusulas são pré-estabelecidas pelo
órgão regulador. Impõem-se aos agentes a celebração de várias avenças como condição para desempenhar
atividades econômicas na área de energia elétrica. Com o CCEAR não é diferente. Previsto na Lei nº
10.848/04, o CCEAR é o instrumento de comercialização de energia elétrica firmado no ambiente regulado
de comercialização, ou seja, através dos chamados leilões públicos de energia elétrica (licitações). Por meio
desse instrumento contratual, cujos termos são previamente aprovados pela ANEEL, os vencedores dos leilões
de energia deverão formalizar um contrato bilateral quanto aos efeitos. De um lado dessa avença figuram
todos os agentes de distribuição de eletricidade como compradores, e do outro a concessionária ou autorizada
de geração de energia elétrica como vendedora” (LIMA, Fabio Almeida. Os leilões de energia: uma análise do
Contrato de Comercialização de Energia Elétrica no Ambiente Regulado (CCEAR). Revista de Direito Público da
Economia – RDPE, Belo Horizonte, ano 5, n. 18, p. 41-68).
13 Nos termos do artigo 4º, §1º, do Decreto nº 5.177/2004, são agentes de participação obrigatória na CCEE: “os
concessionários, permissionários ou autorizados de geração que possuam central geradora com capacidade
instalada igual ou superior a 50 MW; II – os autorizados para importação ou exportação de energia elétrica
com intercâmbio igual ou superior a 50 MW; III – os concessionários, permissionários ou autorizados de
serviços e instalações de distribuição de energia elétrica cujo volume comercializado seja igual ou superior a
500 GWh/ano, referido ao ano anterior; IV – os concessionários, permissionários ou autorizados de serviços
e instalações de distribuição de energia elétrica cujo volume comercializado seja inferior a 500 GWh/ano,
referido ao ano anterior, quando não adquirirem a totalidade da energia de supridor com tarifa regulada; V – os
autorizados de comercialização de energia elétrica, cujo volume comercializado seja igual ou superior a 500
GWh/ano, referido ao ano anterior; VI – os consumidores livres e os consumidores que adquirirem energia na
forma do §5º do art. 26 da Lei nº 9.427, de 26 de dezembro de 1996”.
R. de Dir. Público da Economia – RDPE | Belo Horizonte, ano 13, n. 49, p. 191-204, jan./mar. 2015 197
LIMITES AO EXERCÍCIO DA FUNÇÃO DE POLÍCIA ADMINISTRATIVA PELA CÂMARA DE COMERCIALIZAÇÃO DE ENERGIA ELÉTRICA (CCEE)
22 Posteriormente, eventuais diferenças, positivas ou negativas, são liquidadas
no “Mercado de Curto Prazo” ao Preço de Liquidação de Diferenças (PLD) (artigo 2º,
inciso V, do Decreto nº 5.177/2004). Ao final desse procedimento, são identificados
os agentes que produziram mais energia do que venderam (uma espécie de Credor)
e os agentes que produziram menos energia do que venderam, ou que consumiram
mais do que compraram (uma espécie de devedor).14
23 Sucede que, não raro, quando ocorre o descasamento entre os referidos
“credores” e “devedores”, são descumpridas obrigações regulatórias. Cite-se, como
exemplos, a não apresentação de “lastro”, assim considerado como a garantia física
proporcionada por empreendimento de geração própria ou de terceiro; e o descum-
primento da obrigação de aportar garantias financeiras ao empreendimento, as quais
se constituem como uma garantia financeira de que o agente poderá arcar com even-
tuais diferenças decorrentes dos contratos de comercialização, sem comprometer a
segurança do sistema.
24 Nessas hipóteses, os agentes regulados ficarão sujeitos à aplicação de
penalidades pela CCEE, nos termos de sua Convenção de Comercialização, sem pre-
juízo de eventuais penalidades a serem aplicadas pela ANEEL. É o que dispõe o artigo
2º, inciso III, da Convenção de Comercialização de Energia Elétrica, instituída pela
Resolução Normativa nº 109/2004, da ANEEL. Confira-se:
Art. 2º Esta Convenção estabelece as condições de comercialização de
energia elétrica e as bases de organização, funcionamento e atribuições
da Câmara de Comercialização de Energia Elétrica – CCEE, incluindo:
III – as penalidades e sanções a serem impostas aos Agentes da CCEE
e à própria CCEE, na hipótese de descumprimento de normas aplicáveis
à comercialização;
25 Com base nesse dispositivo, a CCEE não só vem instaurando procedimen-
tos administrativos de aplicação de penalidades pecuniárias em face dos agentes
regulados, bem como ajuizando ações de cobrança referentes a esses valores. Para
fun damentar tais pretensões sancionatórias, argumenta que teria legitimidade para
tanto, em razão da adesão dos detentores de títulos habilitantes aos termos de sua
convenção (artigo 15, §3º).
14 No mesmo sentido, Ruy Camilo Junior: “Uma das funções mais importantes da CCEE é a definição do Preço
de Liquidação de Diferenças (PLD): preço a ser divulgado pela CCEE, calculado antecipadamente, com perio-
dicidade máxima semanal e com base no custo marginal de operação, limitado por preços mínimo e máximo,
vigente para cada Período de Apuração e para cada Submercado, pelo qual é valorada a energia comercializada
no Mercado de Curto Prazo” (CAMILO JUNIOR, Ruy Pereira. Regulação do setor elétrico e custos de transação:
a comercialização de energia elétrica no Brasil. Revista de Direito Público da Economia – RDPE, Belo Horizonte,
ano 12, n. 45, p. 213-230, jan./mar. 2014).
LIMITES AO EXERCÍCIO DA FUNÇÃO DE POLÍCIA ADMINISTRATIVA PELA CÂMARA DE COMERCIALIZAÇÃO DE ENERGIA ELÉTRICA (CCEE)
22 Posteriormente, eventuais diferenças, positivas ou negativas, são liquidadas
no “Mercado de Curto Prazo” ao Preço de Liquidação de Diferenças (PLD) (artigo 2º,
inciso V, do Decreto nº 5.177/2004). Ao final desse procedimento, são identificados
os agentes que produziram mais energia do que venderam (uma espécie de Credor)
e os agentes que produziram menos energia do que venderam, ou que consumiram
mais do que compraram (uma espécie de devedor).14
23 Sucede que, não raro, quando ocorre o descasamento entre os referidos
“credores” e “devedores”, são descumpridas obrigações regulatórias. Cite-se, como
exemplos, a não apresentação de “lastro”, assim considerado como a garantia física
proporcionada por empreendimento de geração própria ou de terceiro; e o descum-
primento da obrigação de aportar garantias financeiras ao empreendimento, as quais
se constituem como uma garantia financeira de que o agente poderá arcar com even-
tuais diferenças decorrentes dos contratos de comercialização, sem comprometer a
segurança do sistema.
24 Nessas hipóteses, os agentes regulados ficarão sujeitos à aplicação de
penalidades pela CCEE, nos termos de sua Convenção de Comercialização, sem pre-
juízo de eventuais penalidades a serem aplicadas pela ANEEL. É o que dispõe o artigo
2º, inciso III, da Convenção de Comercialização de Energia Elétrica, instituída pela
Resolução Normativa nº 109/2004, da ANEEL. Confira-se:
Art. 2º Esta Convenção estabelece as condições de comercialização de
energia elétrica e as bases de organização, funcionamento e atribuições
da Câmara de Comercialização de Energia Elétrica – CCEE, incluindo:
III – as penalidades e sanções a serem impostas aos Agentes da CCEE
e à própria CCEE, na hipótese de descumprimento de normas aplicáveis
à comercialização;
25 Com base nesse dispositivo, a CCEE não só vem instaurando procedimen-
tos administrativos de aplicação de penalidades pecuniárias em face dos agentes
regulados, bem como ajuizando ações de cobrança referentes a esses valores. Para
fun damentar tais pretensões sancionatórias, argumenta que teria legitimidade para
tanto, em razão da adesão dos detentores de títulos habilitantes aos termos de sua
convenção (artigo 15, §3º).
14 No mesmo sentido, Ruy Camilo Junior: “Uma das funções mais importantes da CCEE é a definição do Preço
de Liquidação de Diferenças (PLD): preço a ser divulgado pela CCEE, calculado antecipadamente, com perio-
dicidade máxima semanal e com base no custo marginal de operação, limitado por preços mínimo e máximo,
vigente para cada Período de Apuração e para cada Submercado, pelo qual é valorada a energia comercializada
no Mercado de Curto Prazo” (CAMILO JUNIOR, Ruy Pereira. Regulação do setor elétrico e custos de transação:
a comercialização de energia elétrica no Brasil. Revista de Direito Público da Economia – RDPE, Belo Horizonte,
ano 12, n. 45, p. 213-230, jan./mar. 2014).
R. de Dir. Público da Economia – RDPE | Belo Horizonte, ano 13, n. 49, p. 191-204, jan./mar. 2015198
RAFAEL VÉRAS DE FREITAS
26 Nesse cenário, cabe investigar se, à luz do ordenamento jurídico pátrio, seria
possível que uma pessoa jurídica de direito privado aplique penalidades administrati-
vas a agentes regulados, o que será feito no próximo item.
3 Os limites ao exercício da função de polícia administrativa no
âmbito da autorregulação delegada
27 É evidente que a aplicação de penalidades congrega uma função típica de
Estado, vez que configura vertente sancionadora da função de polícia administrativa.
De acordo com os ensinamentos de Diogo de Figueiredo Moreira Neto,15 a função de
polícia administrativa16 é exercida por meio de um ciclo composto por quatro fases,
a saber: (i) pelas ordens de polícia, as quais se configuram como normas gerais
e abstratas, legislativas ou administrativas, que restringem direitos; (ii) pelo con-
sentimento de polícia, assim considerado como o controle preventivo do exercício
de determinadas atividades pelos particulares; (iii) pela fiscalização de polícia, que
se consubstancia na verificação, por agente do Estado, se a ordem de polícia e o
consentimento de polícia vêm sendo exercidos em consonância com o princípio da
legalidade; e (iv) pela sanção de polícia, que tem por objetivo penalizar agentes priva-
dos quando violarem as ordens e o consentimento de polícia. É, justamente, essa a
hipótese de aplicação de penalidades pela CCEE.
28 Nem se diga que, por se tratar de uma entidade criada para o fim de exercer
a autorregulação econômica, tal penalização seria legítima, em razão da “volunta-
riedade” e da adesão dos agentes regulados a um “Código de Conduta Setorial”
— a exemplo do que vem ocorrendo no Conselho Nacional de Autorregulamentação
Publicitária (CONAR) e no Conselho de Normas-Padrão (CENP), como abordado por
Rafael Wallbach Shwind:17
Determinados setores da economia exercem uma autorregulação bas-
tante desenvolvida sobre seus agentes. São frequentes as entidades
que editam normas de conduta, exigem a sua observância por terceiros
e eventualmente até aplicam sanções em caso de descumprimento. Há
uma voluntariedade do setor no sentido de sua autorregulação. Esse
poder provém dos próprios sujeitos autorregulados, e não do Estado.
15 MOREIRA NETO. Diogo de Figueiredo. Curso de Direito Administrativo. 16. ed. Rio de Janeiro: Gen, 2014,
p. 440.
16 Expressão que vem a substituir a vetusta “poder de polícia”, em razão do seu suposto viés autoritário, como
observado por GORDILLO, Agustín. Del tratado de Derecho administrativo. 10. ed. Buenos Aires: FDA, 2014.
v. V.
17 SCHWIND, Rafael Wallbach. Particulares em colaboração com o exercício do poder de polícia: o procedimento
de polícia. In: Poder de polícia na atualidade. Belo Horizonte: Fórum, 2014, p. 149.
RAFAEL VÉRAS DE FREITAS
26 Nesse cenário, cabe investigar se, à luz do ordenamento jurídico pátrio, seria
possível que uma pessoa jurídica de direito privado aplique penalidades administrati-
vas a agentes regulados, o que será feito no próximo item.
3 Os limites ao exercício da função de polícia administrativa no
âmbito da autorregulação delegada
27 É evidente que a aplicação de penalidades congrega uma função típica de
Estado, vez que configura vertente sancionadora da função de polícia administrativa.
De acordo com os ensinamentos de Diogo de Figueiredo Moreira Neto,15 a função de
polícia administrativa16 é exercida por meio de um ciclo composto por quatro fases,
a saber: (i) pelas ordens de polícia, as quais se configuram como normas gerais
e abstratas, legislativas ou administrativas, que restringem direitos; (ii) pelo con-
sentimento de polícia, assim considerado como o controle preventivo do exercício
de determinadas atividades pelos particulares; (iii) pela fiscalização de polícia, que
se consubstancia na verificação, por agente do Estado, se a ordem de polícia e o
consentimento de polícia vêm sendo exercidos em consonância com o princípio da
legalidade; e (iv) pela sanção de polícia, que tem por objetivo penalizar agentes priva-
dos quando violarem as ordens e o consentimento de polícia. É, justamente, essa a
hipótese de aplicação de penalidades pela CCEE.
28 Nem se diga que, por se tratar de uma entidade criada para o fim de exercer
a autorregulação econômica, tal penalização seria legítima, em razão da “volunta-
riedade” e da adesão dos agentes regulados a um “Código de Conduta Setorial”
— a exemplo do que vem ocorrendo no Conselho Nacional de Autorregulamentação
Publicitária (CONAR) e no Conselho de Normas-Padrão (CENP), como abordado por
Rafael Wallbach Shwind:17
Determinados setores da economia exercem uma autorregulação bas-
tante desenvolvida sobre seus agentes. São frequentes as entidades
que editam normas de conduta, exigem a sua observância por terceiros
e eventualmente até aplicam sanções em caso de descumprimento. Há
uma voluntariedade do setor no sentido de sua autorregulação. Esse
poder provém dos próprios sujeitos autorregulados, e não do Estado.
15 MOREIRA NETO. Diogo de Figueiredo. Curso de Direito Administrativo. 16. ed. Rio de Janeiro: Gen, 2014,
p. 440.
16 Expressão que vem a substituir a vetusta “poder de polícia”, em razão do seu suposto viés autoritário, como
observado por GORDILLO, Agustín. Del tratado de Derecho administrativo. 10. ed. Buenos Aires: FDA, 2014.
v. V.
17 SCHWIND, Rafael Wallbach. Particulares em colaboração com o exercício do poder de polícia: o procedimento
de polícia. In: Poder de polícia na atualidade. Belo Horizonte: Fórum, 2014, p. 149.
R. de Dir. Público da Economia – RDPE | Belo Horizonte, ano 13, n. 49, p. 191-204, jan./mar. 2015 199
LIMITES AO EXERCÍCIO DA FUNÇÃO DE POLÍCIA ADMINISTRATIVA PELA CÂMARA DE COMERCIALIZAÇÃO DE ENERGIA ELÉTRICA (CCEE)
29 Não é o caso. De acordo com Floriano de Azevedo Marques Neto 18 — numa
adaptação aos ensinamentos de Vital Moreira para o ordenamento jurídico pátrio —
existem três espécies de autorregulação: (i) a autorregulação delegada,19 por meio da
qual são transferidas competências regulatórias do Estado para os particulares, as
quais só podem ser exercidas por pessoas jurídicas dotadas de algum mecanismo
de coercitividade (é o caso dos conselhos profissionais, tais como OAB e CONFEA);
(ii) a autorregulação induzida, por meio da qual são exercidas atividades regulatórias
por particulares, por meio de incentivo ou de recomendação estatal, a fim de que
sejam substituídas competências do Poder Público (é o que ocorre na certificação
de processos ou de produtos); e (iii) a autorregulação espontânea, a qual é exercida
pelos próprios agentes privados, independentemente de qualquer atuação estatal
(são exemplos o CONAR e o Selo de Pureza ABIC de café).
30 A CCEE se enquadra na primeira modalidade da autorregulação delegada.
Isso porque a sua criação e o seu regime jurídico são disciplinados pelos artigos 4º
e 5º da Lei nº 10.848/2004 (“Novíssimo” Marco Regulatório do Setor Elétrico) — re-
gime esse que, frise-se, não lhe autoriza a exercer a função de polícia administrativa.
31 Contudo, nem sempre foi assim. Originalmente, quando do primeiro mo-
mento da reestruturação do setor elétrico, o Mercado Atacadista de Energia (MAE)
(órgão que foi sucedido pela CCEE) fora criado, nos termos do artigo 12 da Lei
nº 9.648/1998, sob um regime de “autorregulação espontânea”, o qual era instituído
mediante um acordo celebrado entre os agentes do setor. O MAE era organizado por
regras estabelecidas pelos próprios regulados que versavam acerca dos contratos
de compra e venda de energia em regime de curto prazo, no âmbito do denominado
“Acordo de Mercado” (Ambiente).
32 Nesse ambiente de autorregulação espontânea, não havia, propriamente,
interveniência da ANEEL (representante do Poder Público) nas transações realizadas
por particulares.
33 É dizer: a instituição e a disciplina desse mercado eram, apenas, “homolo-
gadas” por aquela agência reguladora setorial, como previa o artigo 1º da revogada
18 MARQUES NETO, Floriano de Azevedo. Regulação estatal e autorregulação na economia contemporânea.
Revista de Direito Público da Economia – RDPE, Belo Horizonte, ano 9, n. 33, jan./mar. 2011.
19 Alguns autores a denominam como autorregulação regulada, como, por exemplo, Maria Mercè Darmaculleta
i Gardella, como se extrai da seguinte passagem de sua obra: “La autorregulación que aquí se tendrá en
consideración será siempre, pues, una autorregulación regulada. La utilización de dicha expresión denota y
ala estrechalogazón existente entre la autorregulación privada y la regulación pública de la autorregulación. A
pesar de ello, en este capítulo, intentaremos focalizar el análisis de las manifestaciones de la primera, para
analizar con mayor detalle las que son propias de la segunda en el capítulo siguiente. Resultará, no obstante,
inevitable la alusión en diversas ocasiones a la actividad pública de regulación cuando nos refiramos a la
autorregulación. Ello es debido a que la autorregulación regulada es una actividad privada de producción y
control de normas, que se encuentra condicionada por una actividad pública tendente al establecimiento de
los cauces y de los controles a los que debe someterse la autorregulación” (Autorregulación y derecho público:
la autorregulación regulada. Madrid: Marcial Pons, 2005, p. 497).
LIMITES AO EXERCÍCIO DA FUNÇÃO DE POLÍCIA ADMINISTRATIVA PELA CÂMARA DE COMERCIALIZAÇÃO DE ENERGIA ELÉTRICA (CCEE)
29 Não é o caso. De acordo com Floriano de Azevedo Marques Neto 18 — numa
adaptação aos ensinamentos de Vital Moreira para o ordenamento jurídico pátrio —
existem três espécies de autorregulação: (i) a autorregulação delegada,19 por meio da
qual são transferidas competências regulatórias do Estado para os particulares, as
quais só podem ser exercidas por pessoas jurídicas dotadas de algum mecanismo
de coercitividade (é o caso dos conselhos profissionais, tais como OAB e CONFEA);
(ii) a autorregulação induzida, por meio da qual são exercidas atividades regulatórias
por particulares, por meio de incentivo ou de recomendação estatal, a fim de que
sejam substituídas competências do Poder Público (é o que ocorre na certificação
de processos ou de produtos); e (iii) a autorregulação espontânea, a qual é exercida
pelos próprios agentes privados, independentemente de qualquer atuação estatal
(são exemplos o CONAR e o Selo de Pureza ABIC de café).
30 A CCEE se enquadra na primeira modalidade da autorregulação delegada.
Isso porque a sua criação e o seu regime jurídico são disciplinados pelos artigos 4º
e 5º da Lei nº 10.848/2004 (“Novíssimo” Marco Regulatório do Setor Elétrico) — re-
gime esse que, frise-se, não lhe autoriza a exercer a função de polícia administrativa.
31 Contudo, nem sempre foi assim. Originalmente, quando do primeiro mo-
mento da reestruturação do setor elétrico, o Mercado Atacadista de Energia (MAE)
(órgão que foi sucedido pela CCEE) fora criado, nos termos do artigo 12 da Lei
nº 9.648/1998, sob um regime de “autorregulação espontânea”, o qual era instituído
mediante um acordo celebrado entre os agentes do setor. O MAE era organizado por
regras estabelecidas pelos próprios regulados que versavam acerca dos contratos
de compra e venda de energia em regime de curto prazo, no âmbito do denominado
“Acordo de Mercado” (Ambiente).
32 Nesse ambiente de autorregulação espontânea, não havia, propriamente,
interveniência da ANEEL (representante do Poder Público) nas transações realizadas
por particulares.
33 É dizer: a instituição e a disciplina desse mercado eram, apenas, “homolo-
gadas” por aquela agência reguladora setorial, como previa o artigo 1º da revogada
18 MARQUES NETO, Floriano de Azevedo. Regulação estatal e autorregulação na economia contemporânea.
Revista de Direito Público da Economia – RDPE, Belo Horizonte, ano 9, n. 33, jan./mar. 2011.
19 Alguns autores a denominam como autorregulação regulada, como, por exemplo, Maria Mercè Darmaculleta
i Gardella, como se extrai da seguinte passagem de sua obra: “La autorregulación que aquí se tendrá en
consideración será siempre, pues, una autorregulación regulada. La utilización de dicha expresión denota y
ala estrechalogazón existente entre la autorregulación privada y la regulación pública de la autorregulación. A
pesar de ello, en este capítulo, intentaremos focalizar el análisis de las manifestaciones de la primera, para
analizar con mayor detalle las que son propias de la segunda en el capítulo siguiente. Resultará, no obstante,
inevitable la alusión en diversas ocasiones a la actividad pública de regulación cuando nos refiramos a la
autorregulación. Ello es debido a que la autorregulación regulada es una actividad privada de producción y
control de normas, que se encuentra condicionada por una actividad pública tendente al establecimiento de
los cauces y de los controles a los que debe someterse la autorregulación” (Autorregulación y derecho público:
la autorregulación regulada. Madrid: Marcial Pons, 2005, p. 497).
R. de Dir. Público da Economia – RDPE | Belo Horizonte, ano 13, n. 49, p. 191-204, jan./mar. 2015200
RAFAEL VÉRAS DE FREITAS
Resolução ANEEL nº 290/2000, cuja redação era a seguinte “compete à Aneel: (...)
Homologar as Regras do Mercado Atacadista de Energia Elétrica (Regras do MAE)
e fixar as diretrizes para a sua implantação gradual, na forma estabelecida nesta
Resolução” (grifamos). Nesse sentido, Carlos Ari Sundfeld e Jacinto Arruda Câmara20
asseveram que:
Apresentava especial relevância ao tema em análise a competência para
homologar o chamado Acordo de Mercado. Isto porque, com tal dele-
gação de competência restou marcado o nível de autonomia regulatória
conferida ao MAE. Deveras, era por intermédio do Acordo de mercado
que se definiam as regras comerciais de observância obrigatória nas
negociações efetuadas no MAE. Tal acordo, como restava bastante claro
na Lei, era de iniciativa exclusiva dos agentes de mercado integrantes
do MAE. Cabia a este organismo de auto-regulação propor as regras
aplicáveis à disciplina deste mercado. A ANEEL exercia tão-somente uma
espécie de “poder de veto”, possível de identificar pela competência
meramente homologatória que lhe foi conferida. Assim, é possível
afirmar que a competência da ANEEL, em matéria de regulação do MAE,
se resumia a aprovar ou rejeitar as deliberações normativas tomadas no
âmbito do próprio MAE. (grifamos)
34 Não obstante, com a edição da Medida Provisória nº 29/2002 (que fora
convertida na Lei nº 10.433/2002), o MAE passou a sofrer intensos influxos regula-
tórios, sendo transformado numa entidade que exerce uma autorregulação delegada
pelo Poder Público. Nesse quadrante, o MAE: (i) fora transformado em pessoa jurí-
dica, a qual era constituída por titulares de concessão, permissão ou autorização; e
(ii) passou a ter de submeter os termos de sua convenção de comercialização à apro-
vação (e não homologação) da ANEEL, conforme dispunha a sua revogada Resolução
nº 73/2002.
35 Sucede que, como reação ao racionamento vivido pelo país em 2001, o MAE
(que já era uma entidade que exercia uma autorregulação delegada) fora substituído
pela CCEE, entidade privada que se subordina às diretrizes da ANEEL, como se ex-
trai da seguinte passagem da exposição de motivos EM nº 00095/MME da Medida
Provisória nº 144/2004 (que foi convertida na Lei nº 10.848/2004):
A natureza jurídica da CCEE será semelhante à do MAE, ou seja, pessoa
jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, objeto de autorização do
Poder Executivo e de regulação e fiscalização pela Agência Nacional de
Energia Elétrica – ANEEL. Tendo em vista seu papel na contratação de
energia para as concessionárias de distribuição, a governança da CCEE
20 SUNDFELD, Carlos Ari; CÂMARA, Jacintho de Arruda. Mercado atacadista de energia elétrica: competências
regulatórias. Revista Fórum Administrativo. Belo Horizonte, ano 2, n. 15, maio 2002.
RAFAEL VÉRAS DE FREITAS
Resolução ANEEL nº 290/2000, cuja redação era a seguinte “compete à Aneel: (...)
Homologar as Regras do Mercado Atacadista de Energia Elétrica (Regras do MAE)
e fixar as diretrizes para a sua implantação gradual, na forma estabelecida nesta
Resolução” (grifamos). Nesse sentido, Carlos Ari Sundfeld e Jacinto Arruda Câmara20
asseveram que:
Apresentava especial relevância ao tema em análise a competência para
homologar o chamado Acordo de Mercado. Isto porque, com tal dele-
gação de competência restou marcado o nível de autonomia regulatória
conferida ao MAE. Deveras, era por intermédio do Acordo de mercado
que se definiam as regras comerciais de observância obrigatória nas
negociações efetuadas no MAE. Tal acordo, como restava bastante claro
na Lei, era de iniciativa exclusiva dos agentes de mercado integrantes
do MAE. Cabia a este organismo de auto-regulação propor as regras
aplicáveis à disciplina deste mercado. A ANEEL exercia tão-somente uma
espécie de “poder de veto”, possível de identificar pela competência
meramente homologatória que lhe foi conferida. Assim, é possível
afirmar que a competência da ANEEL, em matéria de regulação do MAE,
se resumia a aprovar ou rejeitar as deliberações normativas tomadas no
âmbito do próprio MAE. (grifamos)
34 Não obstante, com a edição da Medida Provisória nº 29/2002 (que fora
convertida na Lei nº 10.433/2002), o MAE passou a sofrer intensos influxos regula-
tórios, sendo transformado numa entidade que exerce uma autorregulação delegada
pelo Poder Público. Nesse quadrante, o MAE: (i) fora transformado em pessoa jurí-
dica, a qual era constituída por titulares de concessão, permissão ou autorização; e
(ii) passou a ter de submeter os termos de sua convenção de comercialização à apro-
vação (e não homologação) da ANEEL, conforme dispunha a sua revogada Resolução
nº 73/2002.
35 Sucede que, como reação ao racionamento vivido pelo país em 2001, o MAE
(que já era uma entidade que exercia uma autorregulação delegada) fora substituído
pela CCEE, entidade privada que se subordina às diretrizes da ANEEL, como se ex-
trai da seguinte passagem da exposição de motivos EM nº 00095/MME da Medida
Provisória nº 144/2004 (que foi convertida na Lei nº 10.848/2004):
A natureza jurídica da CCEE será semelhante à do MAE, ou seja, pessoa
jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, objeto de autorização do
Poder Executivo e de regulação e fiscalização pela Agência Nacional de
Energia Elétrica – ANEEL. Tendo em vista seu papel na contratação de
energia para as concessionárias de distribuição, a governança da CCEE
20 SUNDFELD, Carlos Ari; CÂMARA, Jacintho de Arruda. Mercado atacadista de energia elétrica: competências
regulatórias. Revista Fórum Administrativo. Belo Horizonte, ano 2, n. 15, maio 2002.
R. de Dir. Público da Economia – RDPE | Belo Horizonte, ano 13, n. 49, p. 191-204, jan./mar. 2015 201
LIMITES AO EXERCÍCIO DA FUNÇÃO DE POLÍCIA ADMINISTRATIVA PELA CÂMARA DE COMERCIALIZAÇÃO DE ENERGIA ELÉTRICA (CCEE)
adota dispositivos que garantem a necessária participação do Poder
Concedente, quais sejam a indicação do Presidente de seu Conselho de
Administração e também a de seu Diretor-Presidente. (grifamos)
36 Essa subordinação ao regulador é tão evidente que o artigo 3º, §2º, da
Portaria nº 109/2004, que institui a Convenção de Comercialização de Energia Elé-
trica, estabelece a prerrogativa de a ANEEL rever as decisões da CCEE. Confira-se:
Art. 3º Compete ao Poder Concedente a autorização e à ANEEL a regula-
mentação e a fiscalização da CCEE.
§2º À ANEEL incumbe rever os atos praticados no âmbito da CCEE, de
ofício ou mediante a interposição de pedido de impugnação, conforme
disposto em regulamentação específica. (Redação dada pela REN ANEEL
545, de 16.04.2013)
37 Nesse passo, é possível afirmar que a CCEE é uma entidade que exerce uma
função de autorregulação delegada pelo Poder Público (e não espontânea), condição
que descaracteriza a adesão voluntária dos agentes do setor elétrico ao seu regime
jurídico. Tanto é assim que tais agentes são compelidos a celebrar contratos de
comercialização de energia, e, posteriormente, a registrá-los na CCCE, na forma do
artigo 2º, §3º, da Lei nº 10.848/2004.
38 Nessa qualidade (de uma entidade que exerce uma autorregulação delega-
da), para fins do exercício de quaisquer atos de coerção (de império), necessitaria
possuir personalidade jurídica de direito público, tal como vem sendo exigido dos
conselhos profissionais.21
39 Não se trata de tese nova. O artigo 58 da Lei nº 9.649, de 27 de maio de
1998, que dispõe acerca da organização da Presidência da República e dos Minis-
térios, previa que os Conselhos profissionais teriam caráter privado e que poderiam
fixar e executar contribuições privadas:
Art. 58. Os serviços de fiscalização de profissões regulamentadas serão
exercidos em caráter privado, por delegação do poder público, mediante
autorização legislativa
4º Os conselhos de fiscalização de profissões regulamentadas são
autorizados a fixar, cobrar e executar as contribuições anuais devidas
21 Como adverte Ricardo Teixeira do Valle Pereira, não há dúvida de que os órgãos de fiscalização profissional
exercem atividade de polícia administrativa por outorga do Estado. Complementa o magistrado que: “em razão
de sua natureza, por representarem a mais clara expressão do poder estatal, as atividades de polícia não
podem ser delegadas a particulares, mesmo porque, como reconhece a doutrina, gozam elas de coercibilidade
e auto-executoriedade, atributos que são desconhecidos, como regra, nas relações de direito privado”
(PEREIRA, Ricardo Teixeira do Valle. Natureza jurídica dos conselhos de fiscalização do exercício profissional.
In: FREITAS, Vladimir Passos de (Coord.). Conselhos de fiscalização profissional: doutrina e jurisprudência. São
Paulo: R. dos Tribunais, 2001. p. 57).
LIMITES AO EXERCÍCIO DA FUNÇÃO DE POLÍCIA ADMINISTRATIVA PELA CÂMARA DE COMERCIALIZAÇÃO DE ENERGIA ELÉTRICA (CCEE)
adota dispositivos que garantem a necessária participação do Poder
Concedente, quais sejam a indicação do Presidente de seu Conselho de
Administração e também a de seu Diretor-Presidente. (grifamos)
36 Essa subordinação ao regulador é tão evidente que o artigo 3º, §2º, da
Portaria nº 109/2004, que institui a Convenção de Comercialização de Energia Elé-
trica, estabelece a prerrogativa de a ANEEL rever as decisões da CCEE. Confira-se:
Art. 3º Compete ao Poder Concedente a autorização e à ANEEL a regula-
mentação e a fiscalização da CCEE.
§2º À ANEEL incumbe rever os atos praticados no âmbito da CCEE, de
ofício ou mediante a interposição de pedido de impugnação, conforme
disposto em regulamentação específica. (Redação dada pela REN ANEEL
545, de 16.04.2013)
37 Nesse passo, é possível afirmar que a CCEE é uma entidade que exerce uma
função de autorregulação delegada pelo Poder Público (e não espontânea), condição
que descaracteriza a adesão voluntária dos agentes do setor elétrico ao seu regime
jurídico. Tanto é assim que tais agentes são compelidos a celebrar contratos de
comercialização de energia, e, posteriormente, a registrá-los na CCCE, na forma do
artigo 2º, §3º, da Lei nº 10.848/2004.
38 Nessa qualidade (de uma entidade que exerce uma autorregulação delega-
da), para fins do exercício de quaisquer atos de coerção (de império), necessitaria
possuir personalidade jurídica de direito público, tal como vem sendo exigido dos
conselhos profissionais.21
39 Não se trata de tese nova. O artigo 58 da Lei nº 9.649, de 27 de maio de
1998, que dispõe acerca da organização da Presidência da República e dos Minis-
térios, previa que os Conselhos profissionais teriam caráter privado e que poderiam
fixar e executar contribuições privadas:
Art. 58. Os serviços de fiscalização de profissões regulamentadas serão
exercidos em caráter privado, por delegação do poder público, mediante
autorização legislativa
4º Os conselhos de fiscalização de profissões regulamentadas são
autorizados a fixar, cobrar e executar as contribuições anuais devidas
21 Como adverte Ricardo Teixeira do Valle Pereira, não há dúvida de que os órgãos de fiscalização profissional
exercem atividade de polícia administrativa por outorga do Estado. Complementa o magistrado que: “em razão
de sua natureza, por representarem a mais clara expressão do poder estatal, as atividades de polícia não
podem ser delegadas a particulares, mesmo porque, como reconhece a doutrina, gozam elas de coercibilidade
e auto-executoriedade, atributos que são desconhecidos, como regra, nas relações de direito privado”
(PEREIRA, Ricardo Teixeira do Valle. Natureza jurídica dos conselhos de fiscalização do exercício profissional.
In: FREITAS, Vladimir Passos de (Coord.). Conselhos de fiscalização profissional: doutrina e jurisprudência. São
Paulo: R. dos Tribunais, 2001. p. 57).
R. de Dir. Público da Economia – RDPE | Belo Horizonte, ano 13, n. 49, p. 191-204, jan./mar. 2015202
RAFAEL VÉRAS DE FREITAS
por pessoas físicas e jurídicas, bem como preços de serviços e multas,
que constituirão receitas próprias, considerando-se título executivo
extrajudicial a certidão relativa aos créditos decorrentes. (grifamos)
40 Tal dispositivo, contudo, foi declarado inconstitucional pelo Supremo Tribunal
de Federal (STF), quando do julgamento da ADI nº 1.717-6, justamente porque não
seria possível delegar o poder sancionatório de polícia administrativa a particulares,22
sob pena de violação ao disposto nos artigos 5º, inciso XIII, 21, inciso XXIV, 70, pa-
rágrafo único, 149 e 175, todos da CRFB. 23 Do despacho do eminente relator dessa
ADI, o Ministro Sydney Sanches, que deferiu o pedido cautelar, extrai-se a seguinte
ponderação:
Nesta linha de compreensão não há possibilidade de que os serviços
de fiscalização de profissões regulamentadas venham a ser exercidos
em caráter privado, como dispõe o art. 58 da MP 1549-36/97, já que
a atividade de fiscalização, como decorrência da competência cons-
titucional da União para inspecionar o trabalho, conforma os órgãos que
exercem estes serviços de fiscalização como autarquias. [...] Tratando-se
de atividade constitucionalmente afeta a União, nos termos do inciso XXIV
do art. 21 a inspeção do trabalho, bem como estabelecer condições
para o exercício das profissões, conforme dispõe o inciso XVI do art. 22
da Constituição, não é possível que a União, através de ato normativo
do Poder Executivo venha transferir esta atribuição para entes privados,
mediante autorização legislativa. O texto constitucional vinculou o exercício
da fiscalização das profissões ao órgão federal da administração pública,
não sendo constitucionalmente possível a delegação desta atribuição
para órgãos privados. (grifamos)
41 É, exatamente, a hipótese. A CCEE, que é uma pessoa jurídica de direito
privado, ao cobrar e aplicar penalidades regulatórias, vem exercendo a função de polí-
cia administrativa sancionadora, o que representa uma delegação inconstitucional da
22 No mesmo sentido, confira-se o Ministro José Antonio Barreto de Macedo, relator do processo
TC-022.779/1994-9, julgado pelo Tribunal de Contas da União – TCU: “Com efeito, no voto revisor que proferi
quando da apreciação do TC-001.288/98-9 manifestei-me no sentido de que os conselhos ‘preenchem
todos os requisitos essenciais consignados’ no art. 5º, I, do Dec.-lei nº 200/67, porquanto cada um deles
constitui serviço autônomo (a doutrina, a jurisprudência e a própria Lei nº 9.649/98, no 2º do seu art. 58,
evidenciam essas características), criada por lei (ordinária), com personalidade jurídica, patrimônio e receita
próprios (tais atributos, conferidos pela respectiva lei de criação, foram mantidos pela recente lei em comento,
art. 58, §§2º e 4º), para executar atividades típicas da Administração Pública, que requeiram, para seu melhor
funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada (basta atentar para o §6º do art. 58 da
multicitada lei, segundo o qual os mencionados conselhos constituem serviço público”. (Tribunal de Contas
da União. Acórdão nº 11/1999- Plenário. Brasília, 10 fev. 1999. 26 fev. 1999).
23 Isso não significa dizer, como já dito na introdução desse ensaio, que todas a fases da função de polícia
administrativa sejam idelegáveis. Como se extrai do Voto do Exmo. Ministro Mauro Campbell Marques, por
ocasião do julgamento do Recurso Especial nº 817.534 – MG, “somente os atos relativos ao consentimento e
à fiscalização são delegáveis, pois aqueles referentes à legislação e à sanção derivam do poder de coerção do
Poder Público” no que tange aos atos de sanção, o bom desenvolvimento por particulares estaria, inclusive,
comprometido pela busca do lucro.
RAFAEL VÉRAS DE FREITAS
por pessoas físicas e jurídicas, bem como preços de serviços e multas,
que constituirão receitas próprias, considerando-se título executivo
extrajudicial a certidão relativa aos créditos decorrentes. (grifamos)
40 Tal dispositivo, contudo, foi declarado inconstitucional pelo Supremo Tribunal
de Federal (STF), quando do julgamento da ADI nº 1.717-6, justamente porque não
seria possível delegar o poder sancionatório de polícia administrativa a particulares,22
sob pena de violação ao disposto nos artigos 5º, inciso XIII, 21, inciso XXIV, 70, pa-
rágrafo único, 149 e 175, todos da CRFB. 23 Do despacho do eminente relator dessa
ADI, o Ministro Sydney Sanches, que deferiu o pedido cautelar, extrai-se a seguinte
ponderação:
Nesta linha de compreensão não há possibilidade de que os serviços
de fiscalização de profissões regulamentadas venham a ser exercidos
em caráter privado, como dispõe o art. 58 da MP 1549-36/97, já que
a atividade de fiscalização, como decorrência da competência cons-
titucional da União para inspecionar o trabalho, conforma os órgãos que
exercem estes serviços de fiscalização como autarquias. [...] Tratando-se
de atividade constitucionalmente afeta a União, nos termos do inciso XXIV
do art. 21 a inspeção do trabalho, bem como estabelecer condições
para o exercício das profissões, conforme dispõe o inciso XVI do art. 22
da Constituição, não é possível que a União, através de ato normativo
do Poder Executivo venha transferir esta atribuição para entes privados,
mediante autorização legislativa. O texto constitucional vinculou o exercício
da fiscalização das profissões ao órgão federal da administração pública,
não sendo constitucionalmente possível a delegação desta atribuição
para órgãos privados. (grifamos)
41 É, exatamente, a hipótese. A CCEE, que é uma pessoa jurídica de direito
privado, ao cobrar e aplicar penalidades regulatórias, vem exercendo a função de polí-
cia administrativa sancionadora, o que representa uma delegação inconstitucional da
22 No mesmo sentido, confira-se o Ministro José Antonio Barreto de Macedo, relator do processo
TC-022.779/1994-9, julgado pelo Tribunal de Contas da União – TCU: “Com efeito, no voto revisor que proferi
quando da apreciação do TC-001.288/98-9 manifestei-me no sentido de que os conselhos ‘preenchem
todos os requisitos essenciais consignados’ no art. 5º, I, do Dec.-lei nº 200/67, porquanto cada um deles
constitui serviço autônomo (a doutrina, a jurisprudência e a própria Lei nº 9.649/98, no 2º do seu art. 58,
evidenciam essas características), criada por lei (ordinária), com personalidade jurídica, patrimônio e receita
próprios (tais atributos, conferidos pela respectiva lei de criação, foram mantidos pela recente lei em comento,
art. 58, §§2º e 4º), para executar atividades típicas da Administração Pública, que requeiram, para seu melhor
funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada (basta atentar para o §6º do art. 58 da
multicitada lei, segundo o qual os mencionados conselhos constituem serviço público”. (Tribunal de Contas
da União. Acórdão nº 11/1999- Plenário. Brasília, 10 fev. 1999. 26 fev. 1999).
23 Isso não significa dizer, como já dito na introdução desse ensaio, que todas a fases da função de polícia
administrativa sejam idelegáveis. Como se extrai do Voto do Exmo. Ministro Mauro Campbell Marques, por
ocasião do julgamento do Recurso Especial nº 817.534 – MG, “somente os atos relativos ao consentimento e
à fiscalização são delegáveis, pois aqueles referentes à legislação e à sanção derivam do poder de coerção do
Poder Público” no que tange aos atos de sanção, o bom desenvolvimento por particulares estaria, inclusive,
comprometido pela busca do lucro.
R. de Dir. Público da Economia – RDPE | Belo Horizonte, ano 13, n. 49, p. 191-204, jan./mar. 2015 203
LIMITES AO EXERCÍCIO DA FUNÇÃO DE POLÍCIA ADMINISTRATIVA PELA CÂMARA DE COMERCIALIZAÇÃO DE ENERGIA ELÉTRICA (CCEE)
função de polícia administrativa. Trata-se de violação ao princípio da isonomia, posto
que realiza uma desequiparação entre agentes privados que só poderiam atuar no
âmbito da “colaboração” para a consecução de atos de império.
Conclusões
42 Diante do que foi desenvolvido neste ensaio, pode-se concluir que a CCEE,
atualmente, se configura como entidade que exerce a função de autorregulação dele-
gada (ou regulada, como preferem alguns) do Poder Público. Isso porque a sua ativi-
dade sofre influxos diretivos da regulação da ANEEL — ingerência essa que atribui a
essa agência a possibilidade de rever as decisões daquela entidade.
43 Nessa qualidade, tal entidade, por se tratar de uma pessoa jurídica de di-
reito privado, não pode exercer fases da função de polícia administrativa para as
quais seja necessário o uso da coerção. Entendimento contrário violaria o princípio da
isonomia, na medida em que desequipara tal entidade às demais pessoas jurídicas
de direito privado.
The Limits on the Exercise of the Police Function by Câmara de Comercialização de Energia Elétrica
(CCEE)
Abstract: This paper aims to examine the possibility of the Câmara de Comercialização de Energia (CCEE)
penalties apply to regulated agents. This is question that involves the review of the limits on delegation of
the exercise of administrative police function to private.
Key words: Regulation. Câmara de Comercialização de Energia Elétrica. Administrative Police Function
Carried out by Private Agents. Police Procedure. Punitive Duties. Delegated Self-Regulation.
Referências
CAMILO JUNIOR, Ruy Pereira. Regulação do setor elétrico e custos de transação: a comercialização de
energia elétrica no Brasil. Revista de Direito Público da Economia – RDPE, Belo Horizonte, ano 12, n. 45
DARNACULLETA I GARDELLA, Maria Mercè. Autorregulación y derecho público: la autorregulación
regulada. Madrid: Marcial Pons, 2005.
DEPOORTER, Ben W. F. Regulation of Natural Monopoly. In: BOUCKAERT, Gerrit (Ed.). Encyclopedia
of Law and Economics. v. III.
GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo; FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón. Curso de Derecho Administrativo II.
Madrid: Editorial Civitas, 1994.
GORDILLO, Agustín. Tratado de Derecho Administrativo. Buenos Aires: FDA, 2014. t. V.
LIMA, Fabio Almeida. Os leilões de energia: uma análise do Contrato de Comercialização de Energia
Elétrica no Ambiente Regulado (CCEAR). Revista de Direito Público da Economia – RDPE, Belo Horizonte,
ano 5, n. 18.
LIMITES AO EXERCÍCIO DA FUNÇÃO DE POLÍCIA ADMINISTRATIVA PELA CÂMARA DE COMERCIALIZAÇÃO DE ENERGIA ELÉTRICA (CCEE)
função de polícia administrativa. Trata-se de violação ao princípio da isonomia, posto
que realiza uma desequiparação entre agentes privados que só poderiam atuar no
âmbito da “colaboração” para a consecução de atos de império.
Conclusões
42 Diante do que foi desenvolvido neste ensaio, pode-se concluir que a CCEE,
atualmente, se configura como entidade que exerce a função de autorregulação dele-
gada (ou regulada, como preferem alguns) do Poder Público. Isso porque a sua ativi-
dade sofre influxos diretivos da regulação da ANEEL — ingerência essa que atribui a
essa agência a possibilidade de rever as decisões daquela entidade.
43 Nessa qualidade, tal entidade, por se tratar de uma pessoa jurídica de di-
reito privado, não pode exercer fases da função de polícia administrativa para as
quais seja necessário o uso da coerção. Entendimento contrário violaria o princípio da
isonomia, na medida em que desequipara tal entidade às demais pessoas jurídicas
de direito privado.
The Limits on the Exercise of the Police Function by Câmara de Comercialização de Energia Elétrica
(CCEE)
Abstract: This paper aims to examine the possibility of the Câmara de Comercialização de Energia (CCEE)
penalties apply to regulated agents. This is question that involves the review of the limits on delegation of
the exercise of administrative police function to private.
Key words: Regulation. Câmara de Comercialização de Energia Elétrica. Administrative Police Function
Carried out by Private Agents. Police Procedure. Punitive Duties. Delegated Self-Regulation.
Referências
CAMILO JUNIOR, Ruy Pereira. Regulação do setor elétrico e custos de transação: a comercialização de
energia elétrica no Brasil. Revista de Direito Público da Economia – RDPE, Belo Horizonte, ano 12, n. 45
DARNACULLETA I GARDELLA, Maria Mercè. Autorregulación y derecho público: la autorregulación
regulada. Madrid: Marcial Pons, 2005.
DEPOORTER, Ben W. F. Regulation of Natural Monopoly. In: BOUCKAERT, Gerrit (Ed.). Encyclopedia
of Law and Economics. v. III.
GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo; FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón. Curso de Derecho Administrativo II.
Madrid: Editorial Civitas, 1994.
GORDILLO, Agustín. Tratado de Derecho Administrativo. Buenos Aires: FDA, 2014. t. V.
LIMA, Fabio Almeida. Os leilões de energia: uma análise do Contrato de Comercialização de Energia
Elétrica no Ambiente Regulado (CCEAR). Revista de Direito Público da Economia – RDPE, Belo Horizonte,
ano 5, n. 18.
R. de Dir. Público da Economia – RDPE | Belo Horizonte, ano 13, n. 49, p. 191-204, jan./mar. 2015204
RAFAEL VÉRAS DE FREITAS
LIMA, Ricado Gobbi, Comercialização de energia: alguns conceitos e princípios. In: LANDAU, Elena
(Coord.). Regulação jurídica do setor elétrico. Rio de Janeiro: Lumen Juris.
MARQUES NETO, Floriano de Azevedo. A nova regulamentação dos serviços públicos. Revista Eletrônica
de Direito Administrativo Econômico. Salvador, Instituto de Direito Público da Bahia, n. 1, fev. 2005.
MARQUES NETO, Floriano de Azevedo. Regulação estatal e autorregulação na economia contemporânea.
Revista de Direito Público da Economia – RDPE, Belo Horizonte, ano 9, n. 33, jan./mar. 2011.
MOREIRA NETO. Diogo de Figueiredo. Curso de Direito Administrativo. 16. ed. Rio de Janeiro: Gen, 2014.
MOREIRA, Egon Bockmann. Autorizações e contratos de serviços públicos. Revista de Direito Público
da Economia – RDPE, Belo Horizonte, ano 8, n. 31, jul./set. 2010. Disponível em: <http://bid.
editoraforum.com.br/bid/PDI0006.aspx?pdiCntd=69228>. Acesso em: 23 jan. 2015.
PEREIRA, Ricardo Teixeira do Valle. Natureza jurídica dos conselhos de fiscalização do exercício
profissional. In: FREITAS, Vladimir Passos de (Coord.). Conselhos de fiscalização profissional: doutrina
e jurisprudência. São Paulo: R. dos Tribunais, 2001.
SOUTO, Marcos Juruena Villela. Direito administrativo das concessões. 5. ed. Rio de Janeiro: Lumen
Juris, 2004.
SUNDFELD, Carlos Ari; CÂMARA, Jacintho de Arruda. Mercado Atacadista de Energia Elétrica:
competências regulatórias. Revista Fórum Administrativo. Belo Horizonte, ano 2, n. 15, maio 2002.
TOLMASQUIN, Mauricio Tiomno. Novo modelo do setor elétrico. Rio de Janeiro: Sinergia, 2011.
Informação bibliográfica deste texto, conforme a NBR 6023:2002 da Associação
Brasileira de Normas Técnicas (ABNT):
FREITAS, Rafael Véras de. Limites ao exercício da função de polícia administrativa
pela Câmara de Comercialização de Energia Elétrica (CCEE). Revista de Direito
Público da Economia – RDPE, Belo Horizonte, ano 13, n. 49, p. 191-204,
jan./mar. 2015.
Recebido em: 28.01.2015
Aprovado em: 20.02.2015
RAFAEL VÉRAS DE FREITAS
LIMA, Ricado Gobbi, Comercialização de energia: alguns conceitos e princípios. In: LANDAU, Elena
(Coord.). Regulação jurídica do setor elétrico. Rio de Janeiro: Lumen Juris.
MARQUES NETO, Floriano de Azevedo. A nova regulamentação dos serviços públicos. Revista Eletrônica
de Direito Administrativo Econômico. Salvador, Instituto de Direito Público da Bahia, n. 1, fev. 2005.
MARQUES NETO, Floriano de Azevedo. Regulação estatal e autorregulação na economia contemporânea.
Revista de Direito Público da Economia – RDPE, Belo Horizonte, ano 9, n. 33, jan./mar. 2011.
MOREIRA NETO. Diogo de Figueiredo. Curso de Direito Administrativo. 16. ed. Rio de Janeiro: Gen, 2014.
MOREIRA, Egon Bockmann. Autorizações e contratos de serviços públicos. Revista de Direito Público
da Economia – RDPE, Belo Horizonte, ano 8, n. 31, jul./set. 2010. Disponível em: <http://bid.
editoraforum.com.br/bid/PDI0006.aspx?pdiCntd=69228>. Acesso em: 23 jan. 2015.
PEREIRA, Ricardo Teixeira do Valle. Natureza jurídica dos conselhos de fiscalização do exercício
profissional. In: FREITAS, Vladimir Passos de (Coord.). Conselhos de fiscalização profissional: doutrina
e jurisprudência. São Paulo: R. dos Tribunais, 2001.
SOUTO, Marcos Juruena Villela. Direito administrativo das concessões. 5. ed. Rio de Janeiro: Lumen
Juris, 2004.
SUNDFELD, Carlos Ari; CÂMARA, Jacintho de Arruda. Mercado Atacadista de Energia Elétrica:
competências regulatórias. Revista Fórum Administrativo. Belo Horizonte, ano 2, n. 15, maio 2002.
TOLMASQUIN, Mauricio Tiomno. Novo modelo do setor elétrico. Rio de Janeiro: Sinergia, 2011.
Informação bibliográfica deste texto, conforme a NBR 6023:2002 da Associação
Brasileira de Normas Técnicas (ABNT):
FREITAS, Rafael Véras de. Limites ao exercício da função de polícia administrativa
pela Câmara de Comercialização de Energia Elétrica (CCEE). Revista de Direito
Público da Economia – RDPE, Belo Horizonte, ano 13, n. 49, p. 191-204,
jan./mar. 2015.
Recebido em: 28.01.2015
Aprovado em: 20.02.2015
Continue lendo · do acervo
acervo com mais de 1.800 artigosConrado Tristão
acervoComo são escolhidos os ministros das Cortes Superiores?
Conrado Tristão
acervoO STF conseguirá acabar com os penduricalhos no serviço público?
Fernando Borges Manica
acervoTeoria da Reserva do Possível - Direitos Fundamentais a Prestações e a Intervenção do Poder Judiciário na Implementação de Políticas Públicas
Texto hospedado no JurisTube para leitura, citação e uso como anexo a coleções de vídeos. Os direitos autorais permanecem com o(a) autor(a).
Translate