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O direito administrativo de emergência e o emprego das forças armadas nas situações constitucionais ordinárias e excepcionai
Publicado originalmente em CRISTÓVAM, José Sérgio da Silva; SANMIGUEL, Nancy Nelly González; SOUSA, Thanderson Pereira de. Direito Administrativo Contemporâneo: diálogos Brasil e México. Florianópolis: Habitus, 2020
Citação acadêmica
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ABNT
SADDY, André. O direito administrativo de emergência e o emprego das forças armadas nas situações constitucionais ordinárias e excepcionai. professor_upload, 2026. Acesso via: JurisTube — Acervo Digital de Direito. Disponível em: https://juristube.com.br/colunistas/andre-saddy/o-direito-administrativo-de-emergencia-e-o-emprego-das-forcas-armadas-nas-situac. Acesso em: 9 nov. 2026.
APA
Saddy, A. (2026). O direito administrativo de emergência e o emprego das forças armadas nas situações constitucionais ordinárias e excepcionai. *professor_upload*. https://juristube.com.br/colunistas/andre-saddy/o-direito-administrativo-de-emergencia-e-o-emprego-das-forcas-armadas-nas-situac
Chicago
SADDY, André. 2026. “O direito administrativo de emergência e o emprego das forças armadas nas situações constitucionais ordinárias e excepcionai.” *professor_upload*. https://juristube.com.br/colunistas/andre-saddy/o-direito-administrativo-de-emergencia-e-o-emprego-das-forcas-armadas-nas-situac
BibTeX
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}305
15. PODER LOCAL E O DESENVOLVIMENTO URBANO
SUSTENTÁVEL: UM ESTUDO A PARTIR DOS MODELOS
BRASILEIRO E ESPANHOL
Janaína Rigo Santin
Pós Doutorado pela Universidade de Lisboa, com bolsa CAPES. Doutorado
em Direito pela UFPR. Mestrado em Direito pela UFSC. Advogada e
Professora Titular da UPF. Faz parte do corpo docente permanente do
Mestrado em Direito e do Mestrado e Doutorado em História da UPF.
Convidada do Mestrado em Governação e Gestão Pública da Universidade
Agostinho Neto, em Angola-África. Colaboradora do PPGD da UCS.
Guilherme Rigo Berndsen
Mestre em Ciências Jurídicas pela Universidade do Vale do Itajaí,
com dupla titulação no Master en Territorio Urbanismo y Sostenibilidad
Ambiental en el Marco de da Economía Circular, na Universidade de Alicante
(Espanha). Pós-graduação em Direito Processual Civil, pela Universidade
Anhanguera-UNIDERP. Pós-graduação em Direito Civil Avançado, pela
UNIVALI.
Sumário: 1. Considerações iniciais; 2. Poder Local na Espanha e no espaço
europeu: algumas aproximações; 3. Desenvolvimento Sustentável e Urba-
nismo: o caso espanhol; 4. As comunidades autônomas e a legislação ur-
banística local; 5. Desenvolvimento Sustentável e Poder Local: interfaces
entre Brasil e Espanha; 6. Considerações Finais; Referências.
1. CONSIDERAÇÕES INICIAIS
Pretende-se no presente capítulo analisar o Poder Local como um novo
paradigma de exercício do poder político, no qual sociedade civil e política são
coautoras das leis e políticas públicas em âmbito local, com vistas a possibilitar
a construção de cidades mais justas e sustentáveis. Congrega-se a perspectiva
do Poder Local no direito comparado, eis que o artigo visa estudar práticas
democráticas e de descentralização do poder no Brasil e na Espanha.
O Poder Local é uma categoria jurídica, política e sociológica, que alia
descentralização do poder e participação dos cidadãos e movimentos sociais
na gestão pública em âmbito local, regional ou Municipal. Parte-se da hipótese
que, ao descentralizar o poder decisório para as instâncias administrativas
mais próximas do cidadão, facilita-se a dinâmica democrática e participativa e,
por conta disso, potencializa-se os instrumentos de controle em âmbito local no
que tange à preservação ambiental e a sustentabilidade urbana.
No Brasil, o Judiciário tem sido habitualmente provocado para deliberar
15. PODER LOCAL E O DESENVOLVIMENTO URBANO
SUSTENTÁVEL: UM ESTUDO A PARTIR DOS MODELOS
BRASILEIRO E ESPANHOL
Janaína Rigo Santin
Pós Doutorado pela Universidade de Lisboa, com bolsa CAPES. Doutorado
em Direito pela UFPR. Mestrado em Direito pela UFSC. Advogada e
Professora Titular da UPF. Faz parte do corpo docente permanente do
Mestrado em Direito e do Mestrado e Doutorado em História da UPF.
Convidada do Mestrado em Governação e Gestão Pública da Universidade
Agostinho Neto, em Angola-África. Colaboradora do PPGD da UCS.
Guilherme Rigo Berndsen
Mestre em Ciências Jurídicas pela Universidade do Vale do Itajaí,
com dupla titulação no Master en Territorio Urbanismo y Sostenibilidad
Ambiental en el Marco de da Economía Circular, na Universidade de Alicante
(Espanha). Pós-graduação em Direito Processual Civil, pela Universidade
Anhanguera-UNIDERP. Pós-graduação em Direito Civil Avançado, pela
UNIVALI.
Sumário: 1. Considerações iniciais; 2. Poder Local na Espanha e no espaço
europeu: algumas aproximações; 3. Desenvolvimento Sustentável e Urba-
nismo: o caso espanhol; 4. As comunidades autônomas e a legislação ur-
banística local; 5. Desenvolvimento Sustentável e Poder Local: interfaces
entre Brasil e Espanha; 6. Considerações Finais; Referências.
1. CONSIDERAÇÕES INICIAIS
Pretende-se no presente capítulo analisar o Poder Local como um novo
paradigma de exercício do poder político, no qual sociedade civil e política são
coautoras das leis e políticas públicas em âmbito local, com vistas a possibilitar
a construção de cidades mais justas e sustentáveis. Congrega-se a perspectiva
do Poder Local no direito comparado, eis que o artigo visa estudar práticas
democráticas e de descentralização do poder no Brasil e na Espanha.
O Poder Local é uma categoria jurídica, política e sociológica, que alia
descentralização do poder e participação dos cidadãos e movimentos sociais
na gestão pública em âmbito local, regional ou Municipal. Parte-se da hipótese
que, ao descentralizar o poder decisório para as instâncias administrativas
mais próximas do cidadão, facilita-se a dinâmica democrática e participativa e,
por conta disso, potencializa-se os instrumentos de controle em âmbito local no
que tange à preservação ambiental e a sustentabilidade urbana.
No Brasil, o Judiciário tem sido habitualmente provocado para deliberar
306DIREITO ADMINISTRATIVO CONTEMPORÂNEO – DIÁLOGOS BRASIL E MÉXICO
sobre as violações aos direitos fundamentais, em especial, na área ambiental.
Porém, é preciso ressaltar que, quando tais questões chegam ao Judiciário, o
dano ambiental já ocorreu, e o que se busca é a penalização dos responsáveis.
No presente capítulo, objetiva-se apresentar uma proposta de prevenção
dessa litigiosidade, mediante o controle prévio e a atuação direta do cidadão
no procedimento decisório das leis e políticas públicas municipais. Mediante
procedimentos democráticos de definição das tutelas jurídico-políticas e
controle do desenvolvimento econômico como um todo, os cidadãos poderão
levar a público as suas demandas, definindo de maneira conjunta com o poder
público, o desenvolvimento urbano sustentável de sua região, com vistas a
aliar desenvolvimento econômico, preservação ambiental e justiça social para
esta e para as futuras gerações.
Dessa forma, por meio do método hipotético-dedutivo e a partir de uma
perspectiva comparada, pretende-se analisar as instituições de Poder Local
no Brasil, comparando-as com o Poder Local na Espanha, tendo como foco a
questão do desenvolvimento urbano sustentável. Mesmo em um país unitário,
a Espanha tem uma tradição secular de valorização da descentralização e
vem evoluindo cada vez mais na questão da sustentabilidade, inclusive,
muito mais que no Brasil.
Assim, tenciona-se neste capítulo, realizar aproximações das instituições
de Poder Local espanholas com as instituições de Poder Local brasileiras, a fim
de verificar se a governança local pode potencializar a sustentabilidade como
um todo, principalmente, em relação ao desenvolvimento urbano sustentável.
2. PODER LOCAL NA ESPANHA E NO ESPAÇO EUROPEU:
ALGUMAS APROXIMAÇÕES
Tanto no Brasil, quanto na Espanha, a categoria Poder Local está muito
presente, em especial nos textos constitucionais. A Carta Constitucional
Brasileira de 1988 estabelece, em seu artigo 1. o
, que o Brasil é um “Estado
Democrático de Direito”, irradiando assim os valores democráticos sobre todo
o ordenamento jurídico e sobre todos os elementos constitutivos estatais. Da
mesma forma, aumenta consideravelmente a descentralização administrativa,
com a municipalização de grande parte dos serviços públicos, responsáveis
pela efetivação de grande parte dos direitos fundamentais.
Por sua vez, na Espanha, o Poder Local articula-se em diferentes níveis
territoriais de governo, constituído por uma pluralidade de órgãos, no
qual o Estado espanhol se organiza territorialmente em dimensão nacional,
regional – comunidades autônomas – e municipal. Os municípios espanhóis
são regidos pelos respectivos “Ayuntamientos”, integrados por “los Alcaldes
sobre as violações aos direitos fundamentais, em especial, na área ambiental.
Porém, é preciso ressaltar que, quando tais questões chegam ao Judiciário, o
dano ambiental já ocorreu, e o que se busca é a penalização dos responsáveis.
No presente capítulo, objetiva-se apresentar uma proposta de prevenção
dessa litigiosidade, mediante o controle prévio e a atuação direta do cidadão
no procedimento decisório das leis e políticas públicas municipais. Mediante
procedimentos democráticos de definição das tutelas jurídico-políticas e
controle do desenvolvimento econômico como um todo, os cidadãos poderão
levar a público as suas demandas, definindo de maneira conjunta com o poder
público, o desenvolvimento urbano sustentável de sua região, com vistas a
aliar desenvolvimento econômico, preservação ambiental e justiça social para
esta e para as futuras gerações.
Dessa forma, por meio do método hipotético-dedutivo e a partir de uma
perspectiva comparada, pretende-se analisar as instituições de Poder Local
no Brasil, comparando-as com o Poder Local na Espanha, tendo como foco a
questão do desenvolvimento urbano sustentável. Mesmo em um país unitário,
a Espanha tem uma tradição secular de valorização da descentralização e
vem evoluindo cada vez mais na questão da sustentabilidade, inclusive,
muito mais que no Brasil.
Assim, tenciona-se neste capítulo, realizar aproximações das instituições
de Poder Local espanholas com as instituições de Poder Local brasileiras, a fim
de verificar se a governança local pode potencializar a sustentabilidade como
um todo, principalmente, em relação ao desenvolvimento urbano sustentável.
2. PODER LOCAL NA ESPANHA E NO ESPAÇO EUROPEU:
ALGUMAS APROXIMAÇÕES
Tanto no Brasil, quanto na Espanha, a categoria Poder Local está muito
presente, em especial nos textos constitucionais. A Carta Constitucional
Brasileira de 1988 estabelece, em seu artigo 1. o
, que o Brasil é um “Estado
Democrático de Direito”, irradiando assim os valores democráticos sobre todo
o ordenamento jurídico e sobre todos os elementos constitutivos estatais. Da
mesma forma, aumenta consideravelmente a descentralização administrativa,
com a municipalização de grande parte dos serviços públicos, responsáveis
pela efetivação de grande parte dos direitos fundamentais.
Por sua vez, na Espanha, o Poder Local articula-se em diferentes níveis
territoriais de governo, constituído por uma pluralidade de órgãos, no
qual o Estado espanhol se organiza territorialmente em dimensão nacional,
regional – comunidades autônomas – e municipal. Os municípios espanhóis
são regidos pelos respectivos “Ayuntamientos”, integrados por “los Alcaldes
307JANAÍNA RIGO SANTIN – GUILHERME RIGO BERNDSEN
y los Concejales”. 1
Quanto a criação de leis dentro do território espanhol, a sua promulgação
só ocorre em escala nacional, irradiando efeitos para toda a Espanha, ou em
escala regional, ou seja, para as comunidades autônomas de forma individual.
Por certo, também na Espanha o processo de democratização das
instituições jurídicas e políticas não foi algo que se obteve rapidamente,
já que é uma construção não apenas institucional, mas, principalmente,
cultural. Jordi Borja comenta o processo de descentralização aplicado na
Espanha, afirmando que “a descentralização, do ponto de vista técnico, é um
processo muito complicado se não se quer criar um caos e aumentar os custos
consideravelmente.”2
Já a participação, num primeiro momento, não foi aceita de pronto por
todos, e gerou muitas resistências. Para o autor, “enquanto não forem criadas,
numa cidade de quase 2 milhões de habitantes, estruturas descentralizadas
eficientes, parece-me que é querer enganar as pessoas, estar a delinear grandes
projetos de participação.”3
Assim, a descentralização e a participação, para democratização das
instituições em âmbito local é um projeto gradual, para o qual conclui
dizendo que, “da mesma forma que agora, na Espanha, não há ninguém que
se manifeste contra a democracia, tampouco se fala contra as autonomias.
No caso, a descentralização e a participação, hoje, fazem parte da ideologia
legítima, do consenso, aceita por todos.”4
Por ser mais próximo do cidadão, o Poder Local é mais factível de ser
democratizado e de oportunizar uma maior participação da comunidade.
As soluções ‘nacionais’ – normalmente planejadas por burocratas que
não vivem o cotidiano da população – são cada vez mais impotentes.
Os sociólogos, economistas e demais cientistas sociais aprofundaram
nas últimas décadas os estudos sobre o novo papel das cidades no novo
contexto mundial. Este esforço é também necessário para reconstruir o
Estado nacional, não somente a partir ‘de cima’, mas também a partir ‘de
baixo’, ou seja, a partir de um novo tipo de descentralização e de novos
processos de democratização, que possam ser experimentados, fundidos
1 MÁRQUEZ CRUZ, Guillermo. Política y Gobierno Local: la formación de gobierno em las Entida-
des locales en España. Madrid: Centro de Estúdios Políticos y Constitucionales, 2007. p. 19-20.
2 BORJA, Jordi. A Descentralização como Estratégia de Valorizar a Cidade: o Caso de Barcelona. In:
FISCHER, Tania (Org. e Coord.). Poder Local – governo e cidadania. Rio de Janeiro: Fundação Ge-
túlio Vargas, 1993. p. 125.
3 BORJA, Jordi. A Descentralização como Estratégia de Valorizar a Cidade: o Caso de Barcelona. In:
FISCHER, Tania (Org. e Coord.). Poder Local – governo e cidadania. Rio de Janeiro: Fundação Ge-
túlio Vargas, 1993. p. 125.
4 BORJA, Jordi. A Descentralização como Estratégia de Valorizar a Cidade: o Caso de Barcelona. In:
FISCHER, Tania (Org. e Coord.). Poder Local – governo e cidadania. Rio de Janeiro: Fundação Ge-
túlio Vargas, 1993. p. 127.
y los Concejales”. 1
Quanto a criação de leis dentro do território espanhol, a sua promulgação
só ocorre em escala nacional, irradiando efeitos para toda a Espanha, ou em
escala regional, ou seja, para as comunidades autônomas de forma individual.
Por certo, também na Espanha o processo de democratização das
instituições jurídicas e políticas não foi algo que se obteve rapidamente,
já que é uma construção não apenas institucional, mas, principalmente,
cultural. Jordi Borja comenta o processo de descentralização aplicado na
Espanha, afirmando que “a descentralização, do ponto de vista técnico, é um
processo muito complicado se não se quer criar um caos e aumentar os custos
consideravelmente.”2
Já a participação, num primeiro momento, não foi aceita de pronto por
todos, e gerou muitas resistências. Para o autor, “enquanto não forem criadas,
numa cidade de quase 2 milhões de habitantes, estruturas descentralizadas
eficientes, parece-me que é querer enganar as pessoas, estar a delinear grandes
projetos de participação.”3
Assim, a descentralização e a participação, para democratização das
instituições em âmbito local é um projeto gradual, para o qual conclui
dizendo que, “da mesma forma que agora, na Espanha, não há ninguém que
se manifeste contra a democracia, tampouco se fala contra as autonomias.
No caso, a descentralização e a participação, hoje, fazem parte da ideologia
legítima, do consenso, aceita por todos.”4
Por ser mais próximo do cidadão, o Poder Local é mais factível de ser
democratizado e de oportunizar uma maior participação da comunidade.
As soluções ‘nacionais’ – normalmente planejadas por burocratas que
não vivem o cotidiano da população – são cada vez mais impotentes.
Os sociólogos, economistas e demais cientistas sociais aprofundaram
nas últimas décadas os estudos sobre o novo papel das cidades no novo
contexto mundial. Este esforço é também necessário para reconstruir o
Estado nacional, não somente a partir ‘de cima’, mas também a partir ‘de
baixo’, ou seja, a partir de um novo tipo de descentralização e de novos
processos de democratização, que possam ser experimentados, fundidos
1 MÁRQUEZ CRUZ, Guillermo. Política y Gobierno Local: la formación de gobierno em las Entida-
des locales en España. Madrid: Centro de Estúdios Políticos y Constitucionales, 2007. p. 19-20.
2 BORJA, Jordi. A Descentralização como Estratégia de Valorizar a Cidade: o Caso de Barcelona. In:
FISCHER, Tania (Org. e Coord.). Poder Local – governo e cidadania. Rio de Janeiro: Fundação Ge-
túlio Vargas, 1993. p. 125.
3 BORJA, Jordi. A Descentralização como Estratégia de Valorizar a Cidade: o Caso de Barcelona. In:
FISCHER, Tania (Org. e Coord.). Poder Local – governo e cidadania. Rio de Janeiro: Fundação Ge-
túlio Vargas, 1993. p. 125.
4 BORJA, Jordi. A Descentralização como Estratégia de Valorizar a Cidade: o Caso de Barcelona. In:
FISCHER, Tania (Org. e Coord.). Poder Local – governo e cidadania. Rio de Janeiro: Fundação Ge-
túlio Vargas, 1993. p. 127.
308DIREITO ADMINISTRATIVO CONTEMPORÂNEO – DIÁLOGOS BRASIL E MÉXICO
ao cotidiano da população. 5
Por meio desse espaço, são produzidas identidades próprias à pluralidade
de sujeitos, valorizando as redes de trocas locais e o próprio sentido de
pertencimento. Transitam, nesses centros de poder, interesses diversificados
dos vários setores da sociedade, os quais são contrastados uns com os outros;
são, portanto, negociados e legitimados.6
Essa percepção da importância do avanço da descentralização, conjugada
com mecanismos participativos de gestão da coisa pública em âmbito local
foi reconhecida também em âmbito do direito comunitário, tendo a União
Europeia em 1985 editado, em Estrasburgo, (com entrada em vigor em 1 de
setembro de 1988) a Carta Europeia de Autonomia Local (2011).
A Carta foi formulada a partir da percepção das instituições comunitárias
de que os entes ou autarquias locais são os principais fundamentos de um
regime democrático, visto ser o espaço local o mais próximo do cidadão. Traz
como pilares os princípios da descentralização e da democratização do poder
político, e considera que “o direito dos cidadãos de participar na gestão dos
assuntos públicos faz parte dos princípios democráticos comuns a todos os
Estados membros do Conselho da Europa”.7
Porém, apesar do ordenamento jurídico espanhol e também o direito
comunitário europeu defenderem a descentralização do poder para as esferas
administrativas menores (como as comunidades autônomas, na Espanha),
o que se observa d´além-mar são os mesmos problemas de um déficit de
participação democrática dos cidadãos nas instituições jurídico-políticas, em
especial quando se constata a baixa participação da cidadania no processo
eleitoral, eis que na Espanha o exercício do voto é facultativo.
Por sua vez, sabe-se que o espaço público europeu não traz nenhum debate
público nas instituições comunitárias, as quais são integradas apenas pelos
representantes dos Estados. Não há um espaço público real na Europa, em que
a cidadania participe, decidindo. Não há um reconhecimento do pluralismo do
conflito e nem uma articulação deste conflito mediante mediações políticas. O
que há é a defesa de interesses nacionais nos órgãos supranacionais.8
Peter Haberle alerta uma situação de déficit democrático bastante presente
na Europa: as convenções e tratados não são representativos da população, já
5 GENRO, Tarso, SOUZA, Ubiratan de. GENRO, Tarso; SOUZA, Ubiratan de. Orçamento Participa-
tivo – A experiência de Porto Alegre. 2.ed. São Paulo: Perseu Abramo, 1997. p. 10.
6 Ver DEMO, Pedro. Participação É Conquista. São Paulo: Cortez, 1988. p. 77.
7 ALEXANDRINO, José de Melo. Direito das Autarquias Locais. In: OTERO, Paulo; GONÇALVES,
Pedro. Tratado de Direito Administrativo Especial. v. IV. Coimbra: Almedina, 2010.
8 Nesse sentido ver: SANTIN, Janaína Rigo. Constitucionalismo y Ciudadanía Europea: avances y
retrocesos. Revista del Derecho Constitucional Europeo. Traducido del portugués por Augusto
Aguilar Calahorro. Año 9, n. 17, enero-junio de 2012. Disponível em: http://www.ugr.es/~redce/RED-
CE17/articulos/14_RIGO.htm. Acesso em 22 ago. 2020.
ao cotidiano da população. 5
Por meio desse espaço, são produzidas identidades próprias à pluralidade
de sujeitos, valorizando as redes de trocas locais e o próprio sentido de
pertencimento. Transitam, nesses centros de poder, interesses diversificados
dos vários setores da sociedade, os quais são contrastados uns com os outros;
são, portanto, negociados e legitimados.6
Essa percepção da importância do avanço da descentralização, conjugada
com mecanismos participativos de gestão da coisa pública em âmbito local
foi reconhecida também em âmbito do direito comunitário, tendo a União
Europeia em 1985 editado, em Estrasburgo, (com entrada em vigor em 1 de
setembro de 1988) a Carta Europeia de Autonomia Local (2011).
A Carta foi formulada a partir da percepção das instituições comunitárias
de que os entes ou autarquias locais são os principais fundamentos de um
regime democrático, visto ser o espaço local o mais próximo do cidadão. Traz
como pilares os princípios da descentralização e da democratização do poder
político, e considera que “o direito dos cidadãos de participar na gestão dos
assuntos públicos faz parte dos princípios democráticos comuns a todos os
Estados membros do Conselho da Europa”.7
Porém, apesar do ordenamento jurídico espanhol e também o direito
comunitário europeu defenderem a descentralização do poder para as esferas
administrativas menores (como as comunidades autônomas, na Espanha),
o que se observa d´além-mar são os mesmos problemas de um déficit de
participação democrática dos cidadãos nas instituições jurídico-políticas, em
especial quando se constata a baixa participação da cidadania no processo
eleitoral, eis que na Espanha o exercício do voto é facultativo.
Por sua vez, sabe-se que o espaço público europeu não traz nenhum debate
público nas instituições comunitárias, as quais são integradas apenas pelos
representantes dos Estados. Não há um espaço público real na Europa, em que
a cidadania participe, decidindo. Não há um reconhecimento do pluralismo do
conflito e nem uma articulação deste conflito mediante mediações políticas. O
que há é a defesa de interesses nacionais nos órgãos supranacionais.8
Peter Haberle alerta uma situação de déficit democrático bastante presente
na Europa: as convenções e tratados não são representativos da população, já
5 GENRO, Tarso, SOUZA, Ubiratan de. GENRO, Tarso; SOUZA, Ubiratan de. Orçamento Participa-
tivo – A experiência de Porto Alegre. 2.ed. São Paulo: Perseu Abramo, 1997. p. 10.
6 Ver DEMO, Pedro. Participação É Conquista. São Paulo: Cortez, 1988. p. 77.
7 ALEXANDRINO, José de Melo. Direito das Autarquias Locais. In: OTERO, Paulo; GONÇALVES,
Pedro. Tratado de Direito Administrativo Especial. v. IV. Coimbra: Almedina, 2010.
8 Nesse sentido ver: SANTIN, Janaína Rigo. Constitucionalismo y Ciudadanía Europea: avances y
retrocesos. Revista del Derecho Constitucional Europeo. Traducido del portugués por Augusto
Aguilar Calahorro. Año 9, n. 17, enero-junio de 2012. Disponível em: http://www.ugr.es/~redce/RED-
CE17/articulos/14_RIGO.htm. Acesso em 22 ago. 2020.
309JANAÍNA RIGO SANTIN – GUILHERME RIGO BERNDSEN
que somente Estados nacionais continuam sendo os “senhores dos Tratados”.
E aqui reside sua grande crítica: é preciso avançar do que se tem hoje na União
Europeia, criando-se mecanismos de inserção e participação do povo como,
por exemplo, referendos de dimensão europeia.9
A regionalização e a descentralização são importantes, mas somente elas
não bastam para a democratização das instituições. Necessário se faz aumentar
o espaço de participação dos cidadãos, individual e coletivamente, nas decisões
políticas e jurídicas que afetem a sustentabilidade ambiental e a qualidade de
vida para as presentes e futuras gerações.
3. DESENVOLVIMENTO URBANO SUSTENTÁVEL: O CASO
ESPANHOL
Assim como outros países da Europa, a Espanha também passou por uma
grave crise econômica nas últimas décadas, o que refletiu diretamente nas suas
cidades e no seu planejamento urbano.
Nas palavras de Horacio Capel, o crescimento urbano espanhol ao longo
do século XX desencadeou situações “explosivas”. Com o rápido crescimento
que se viu a partir da década de 70, houve a necessidade atender as demandas
urbanísticas de asfaltamento, água, esgotamento sanitário, tratamento de
resíduos, transportes urbanos, saúde, crescimento econômico, zonas verdes,
áreas de lazer, bibliotecas, dentre outros.
A população urbana passou a reivindicar serviços e equipamentos públicos
ao poder mais próximo e imediato, “es decir, al poder local de los ayuntamientos, que
seguían sin tener recursos para construir y mantener todos esos servicios.10
Inúmeras cidades passaram a ter periferias e demais bairros de baixa
renda de maneira crescente, trazendo, também, inúmeros impactos ambientais,
sociais e urbanos,
El resultado ha sido una ocupación explosiva del territorio, produciendo la dis-
persión de la ciudad y, con ella, la insularización de los espacios naturales con
la consiguiente pérdida de biodiversidad, la impermeabilización y el sellado de
superficies inmensas, la distorsión del ciclo hídrico, la ruina de muchos valores
paisajísticos, un galopante consumo de materiales, de agua y de energía y, con
ello, una emisión de cantidades ingentes de contaminantes atmosféricos. Este pro-
ceso global de urbanización (en muchas ciudades españolas en tres décadas se ha
duplicado y en ocasiones triplicado el suelo ocupado en toda la historia) supone
tal consumo de recursos y tan elevado impacto contaminante sobre el conjunto de
9 HÄBERLE, Peter. ¿Tienen España y Europa una Constitución? Traducido del alemán por Miguel
Azpitarte Sánchez. Revista de Derecho Constitucional Europeo, n. 12, jul./dez. 2009, p. 353-393.
Disponível em: http://www.ugr.es/~redce/. Acesso em 05 nov. 2010.
10 CAPEL, Horacio. El urbanismo, la política y la economía (y viceversa). Una perspectiva compara-
da. Revista Hábitat y Sociedad, Espanha, n. 2, P. 155-78, mayo. 2011. Disponível: http://dx.doi.
org/10.12795/HabitatySociedad.2011.i2.08. Acesso: mai. 2019. p. 172.
que somente Estados nacionais continuam sendo os “senhores dos Tratados”.
E aqui reside sua grande crítica: é preciso avançar do que se tem hoje na União
Europeia, criando-se mecanismos de inserção e participação do povo como,
por exemplo, referendos de dimensão europeia.9
A regionalização e a descentralização são importantes, mas somente elas
não bastam para a democratização das instituições. Necessário se faz aumentar
o espaço de participação dos cidadãos, individual e coletivamente, nas decisões
políticas e jurídicas que afetem a sustentabilidade ambiental e a qualidade de
vida para as presentes e futuras gerações.
3. DESENVOLVIMENTO URBANO SUSTENTÁVEL: O CASO
ESPANHOL
Assim como outros países da Europa, a Espanha também passou por uma
grave crise econômica nas últimas décadas, o que refletiu diretamente nas suas
cidades e no seu planejamento urbano.
Nas palavras de Horacio Capel, o crescimento urbano espanhol ao longo
do século XX desencadeou situações “explosivas”. Com o rápido crescimento
que se viu a partir da década de 70, houve a necessidade atender as demandas
urbanísticas de asfaltamento, água, esgotamento sanitário, tratamento de
resíduos, transportes urbanos, saúde, crescimento econômico, zonas verdes,
áreas de lazer, bibliotecas, dentre outros.
A população urbana passou a reivindicar serviços e equipamentos públicos
ao poder mais próximo e imediato, “es decir, al poder local de los ayuntamientos, que
seguían sin tener recursos para construir y mantener todos esos servicios.10
Inúmeras cidades passaram a ter periferias e demais bairros de baixa
renda de maneira crescente, trazendo, também, inúmeros impactos ambientais,
sociais e urbanos,
El resultado ha sido una ocupación explosiva del territorio, produciendo la dis-
persión de la ciudad y, con ella, la insularización de los espacios naturales con
la consiguiente pérdida de biodiversidad, la impermeabilización y el sellado de
superficies inmensas, la distorsión del ciclo hídrico, la ruina de muchos valores
paisajísticos, un galopante consumo de materiales, de agua y de energía y, con
ello, una emisión de cantidades ingentes de contaminantes atmosféricos. Este pro-
ceso global de urbanización (en muchas ciudades españolas en tres décadas se ha
duplicado y en ocasiones triplicado el suelo ocupado en toda la historia) supone
tal consumo de recursos y tan elevado impacto contaminante sobre el conjunto de
9 HÄBERLE, Peter. ¿Tienen España y Europa una Constitución? Traducido del alemán por Miguel
Azpitarte Sánchez. Revista de Derecho Constitucional Europeo, n. 12, jul./dez. 2009, p. 353-393.
Disponível em: http://www.ugr.es/~redce/. Acesso em 05 nov. 2010.
10 CAPEL, Horacio. El urbanismo, la política y la economía (y viceversa). Una perspectiva compara-
da. Revista Hábitat y Sociedad, Espanha, n. 2, P. 155-78, mayo. 2011. Disponível: http://dx.doi.
org/10.12795/HabitatySociedad.2011.i2.08. Acesso: mai. 2019. p. 172.
310DIREITO ADMINISTRATIVO CONTEMPORÂNEO – DIÁLOGOS BRASIL E MÉXICO
ecosistemas de la Tierra, que las incertidumbres creadas por ello nos llevan a afir-
mar que estamos inmersos en un proceso que no nos asegura el futuro y por ello
es insostenible. Hoy se puede afirmar que las ciudades son los sistemas que mayor
impacto generan en el Planeta y, por esto, sabemos que la batalla de la sostenibi-
lidad la vamos a ganar o la vamos a perder en base a la organización y la gestión
urbanas que desarrollemos a partir de ahora.11
Verificou-se que a demanda por solução aos problemas urbanísticos e
ambientais vinha crescendo rapidamente naquele país, o que acabou por levar,
de maneira precursora, essa preocupação ao nível constitucional.
A partir disso, desde a Constituição espanhola de 1978 passou-se a
editar uma legislação que contribuiu para afastar o modelo expansionista que
existia até então, priorizando-se o desenvolvimento urbano sustentável, com a
promoção do uso racional do solo e dos recursos naturais espanhóis.
O artigo 45 da Constituição espanhola de 1978 estabelece a preservação
do meio ambiente como um dos princípios sociais constitucionais, inserido no
Título I., denominado “De los derechos y deberes fundamentales”:
Artículo 45.- 1. Todos tienen el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecua-
do para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo. 2. Los poderes
públicos velarán por la utilización racional de todos los recursos naturales, con
el fin de proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y restaurar el medio
ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva. 3. Para quienes
violen lo dispuesto en el apartado anterior, en los términos que la ley fije se estab-
lecerán sanciones penales o, en su caso, administrativas, así como la obligación de
reparar el daño causado.12
Assim, o direito de possuir e desfrutar de um meio ambiente
ecologicamente equilibrado passou a ser mais que uma ambição daquela
sociedade europeia, mas um direito fundamental que também possui deveres,
ou seja, a utilização racional de todos os recursos naturais, objetivando a
melhora na qualidade de vida.
Ocorre que, no cenário atual, além de um direito específico ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado, também é necessário analisar e valorizar
o Direito de fruição da própria Cidade, inclusive, sob a perspectiva do princípio
da sustentabilidade. 13
Consequentemente, para existir um ambiente ecologicamente equilibrado,
também é necessário que exista um planejado desenho urbano, sendo este
desenvolvido dentro dos parâmetros da sustentabilidade. Nesse contexto, a
11 PALENZUELA, Salvador Rueda. El Libro Verde de Sostenibilidad Urbana y Local en la Era de la
Información. 1. ed. Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente. Madrid, 2012. p. 22.
12 ESPANHA, Constituição Espanhola de 27 de dezembro de 1978. Disponível em: http://www.con-
greso.es/consti/. Acesso: 25 jul. 2020.
13 BERNDSEN, Guilherme; BODNAR, Zenildo. A efetividade da tutela do meio ambiente urbano e
o direito à cidade sustentável. Revista Direito e Paz, v. v.1, p. 197-211, 2020.
ecosistemas de la Tierra, que las incertidumbres creadas por ello nos llevan a afir-
mar que estamos inmersos en un proceso que no nos asegura el futuro y por ello
es insostenible. Hoy se puede afirmar que las ciudades son los sistemas que mayor
impacto generan en el Planeta y, por esto, sabemos que la batalla de la sostenibi-
lidad la vamos a ganar o la vamos a perder en base a la organización y la gestión
urbanas que desarrollemos a partir de ahora.11
Verificou-se que a demanda por solução aos problemas urbanísticos e
ambientais vinha crescendo rapidamente naquele país, o que acabou por levar,
de maneira precursora, essa preocupação ao nível constitucional.
A partir disso, desde a Constituição espanhola de 1978 passou-se a
editar uma legislação que contribuiu para afastar o modelo expansionista que
existia até então, priorizando-se o desenvolvimento urbano sustentável, com a
promoção do uso racional do solo e dos recursos naturais espanhóis.
O artigo 45 da Constituição espanhola de 1978 estabelece a preservação
do meio ambiente como um dos princípios sociais constitucionais, inserido no
Título I., denominado “De los derechos y deberes fundamentales”:
Artículo 45.- 1. Todos tienen el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecua-
do para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo. 2. Los poderes
públicos velarán por la utilización racional de todos los recursos naturales, con
el fin de proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y restaurar el medio
ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva. 3. Para quienes
violen lo dispuesto en el apartado anterior, en los términos que la ley fije se estab-
lecerán sanciones penales o, en su caso, administrativas, así como la obligación de
reparar el daño causado.12
Assim, o direito de possuir e desfrutar de um meio ambiente
ecologicamente equilibrado passou a ser mais que uma ambição daquela
sociedade europeia, mas um direito fundamental que também possui deveres,
ou seja, a utilização racional de todos os recursos naturais, objetivando a
melhora na qualidade de vida.
Ocorre que, no cenário atual, além de um direito específico ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado, também é necessário analisar e valorizar
o Direito de fruição da própria Cidade, inclusive, sob a perspectiva do princípio
da sustentabilidade. 13
Consequentemente, para existir um ambiente ecologicamente equilibrado,
também é necessário que exista um planejado desenho urbano, sendo este
desenvolvido dentro dos parâmetros da sustentabilidade. Nesse contexto, a
11 PALENZUELA, Salvador Rueda. El Libro Verde de Sostenibilidad Urbana y Local en la Era de la
Información. 1. ed. Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente. Madrid, 2012. p. 22.
12 ESPANHA, Constituição Espanhola de 27 de dezembro de 1978. Disponível em: http://www.con-
greso.es/consti/. Acesso: 25 jul. 2020.
13 BERNDSEN, Guilherme; BODNAR, Zenildo. A efetividade da tutela do meio ambiente urbano e
o direito à cidade sustentável. Revista Direito e Paz, v. v.1, p. 197-211, 2020.
311JANAÍNA RIGO SANTIN – GUILHERME RIGO BERNDSEN
Constituição Espanhola de 1978 dispõe, em seu artigo 47, que sociedade civil
e política serão responsáveis conjuntamente pela definição de normas para
regular a utilização do solo de acordo com o interesse de todos, com vistas a
impedir especulações imobiliárias e subutilização do território e solos do país.
Artículo 47.- Todos los españoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda
digna y adecuada. Los poderes públicos promoverán las condiciones necesarias y
establecerán las normas pertinentes para hacer efectivo este derecho, regulando la
utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especula-
ción. La comunidad participará en las plusvalías que genere la acción urbanística
de los entes públicos.14
Nesse enquadramento de ideias, fazendo uma análise preliminar do
supracitado artigo constitucional, Luciano José Parejo Alfonso, Geraldo Roger
Fernández e Marcos Vaquer Caballería assim entendem:
El sometimiento que hace el precepto de la utilización del suelo al interés general
nada tiene de especial: el suelo es un recurso económico y <toda la riqueza del
país em sus distintas formas y sea cual fuere su titularidad está subordinada
al interés general>, de conformidad con lo previsto em el artículo 128.1 de la
Constitución.15
Para concretizar estas disposições constitucionais, inúmeros profissionais
da área da arquitetura, engenharia, jurídica, geografia, arquitetura e
tantos outros, ligados pela interdisciplinaridade, buscaram promover um
planejamento urbanístico sustentável, com melhoramento no padrão de
qualidade das cidades espanholas e no padrão de vida das pessoas.
Portanto, foi criado um modelo que se propõe crescer economicamente
com justiça social e equidade, bem como preservando o meio ambiente e os
ecossistemas. E nesse sentido, “el urbanismo no es la excepción, sobre todo si se
considera que la ciudad transforma de manera intensa el medio ambiente.”16 Ou seja, o
14 ESPANHA, Constituição da Espanha de 1978. Disponível: http://www.congreso.es/consti/. Acesso:
mar. 2019. “A partir de la transición política, con la aprobación de la Constitución española de 1978
se hizo necesario un nuevo marco legal urbanístico. El artículo 47 establecía, como hemos visto,
limitaciones a la propiedad privada. Al mismo tiempo, se señalaba la exigencia de gestionar de forma
adecuada los recursos naturales (art. 45) y la necesidad de conservar el patrimonio histórico, artís-
tico y cultural (artículo 46).” CAPEL, Horacio. El urbanismo, la política y la economía (y viceversa).
Una perspectiva comparada. Revista Hábitat y Sociedad, Espanha, n. 2, P. 155-78, mai. 2011. Dispo-
nível: http://dx.doi.org/10.12795/HabitatySociedad.2011.i2.08. Acesso: mai. de 2019. p. 166.
15 PAREJO ALFONSO, Luciano José; ROGER FERNANDEZ, Geraldo. Comentarios a la ley de suelo
(ley 8/2007, de 28 de mayo). Madrid: Portal Derecho, 2007. p. 19.
16 RAMÍREZ, Teviño Alfredo, Sánchez Núñez, Juan Manuel. Enfoques de desarrollo sostenible y ur-
banismo. Revista Digital Universitaria [en línea]. 10 de julio 2009, Vol. 10, No. 7 [Acesso: mai.
2019]. Disponível: http://www.revista.unam.mx/vol.10/num7/art42/int42.htm ISSN: 1607-6079. p.
08. “El proceso de creación, crecimiento y transformación de la ciudad, es decir, el ciclo de vida útil
de la edificación e infraestructuras, la forma en que se aborda su reforma o renovación y los cambios
de paradigma, determinan los rasgos de cada periodo en la historia de la ciudad. Tradicionalmente,
todos ellos eran muy estables y, por lo tanto, el modelo y paisaje de ciudad también lo era, pero en
las dos últimas décadas interseculares, hemos asistido a una acelerada sucesión de los dos grandes
paradigmas, es decir, de teorías cuyo núcleo central se acepta sin cuestionar, sobre la intervención y
el futuro de la ciudad: crecer, desordenar las periferias y abandonar el centro; y su opuesto, limitar el
crecimiento y volver a recuperar, por generación o renovación, la ciudad heredada.” CALDERON,
Basilio; GARCIA-CUESTA, José-Luis. Utopía versus pragmatismo urbanístico en la ciudad españo-
Constituição Espanhola de 1978 dispõe, em seu artigo 47, que sociedade civil
e política serão responsáveis conjuntamente pela definição de normas para
regular a utilização do solo de acordo com o interesse de todos, com vistas a
impedir especulações imobiliárias e subutilização do território e solos do país.
Artículo 47.- Todos los españoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda
digna y adecuada. Los poderes públicos promoverán las condiciones necesarias y
establecerán las normas pertinentes para hacer efectivo este derecho, regulando la
utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especula-
ción. La comunidad participará en las plusvalías que genere la acción urbanística
de los entes públicos.14
Nesse enquadramento de ideias, fazendo uma análise preliminar do
supracitado artigo constitucional, Luciano José Parejo Alfonso, Geraldo Roger
Fernández e Marcos Vaquer Caballería assim entendem:
El sometimiento que hace el precepto de la utilización del suelo al interés general
nada tiene de especial: el suelo es un recurso económico y <toda la riqueza del
país em sus distintas formas y sea cual fuere su titularidad está subordinada
al interés general>, de conformidad con lo previsto em el artículo 128.1 de la
Constitución.15
Para concretizar estas disposições constitucionais, inúmeros profissionais
da área da arquitetura, engenharia, jurídica, geografia, arquitetura e
tantos outros, ligados pela interdisciplinaridade, buscaram promover um
planejamento urbanístico sustentável, com melhoramento no padrão de
qualidade das cidades espanholas e no padrão de vida das pessoas.
Portanto, foi criado um modelo que se propõe crescer economicamente
com justiça social e equidade, bem como preservando o meio ambiente e os
ecossistemas. E nesse sentido, “el urbanismo no es la excepción, sobre todo si se
considera que la ciudad transforma de manera intensa el medio ambiente.”16 Ou seja, o
14 ESPANHA, Constituição da Espanha de 1978. Disponível: http://www.congreso.es/consti/. Acesso:
mar. 2019. “A partir de la transición política, con la aprobación de la Constitución española de 1978
se hizo necesario un nuevo marco legal urbanístico. El artículo 47 establecía, como hemos visto,
limitaciones a la propiedad privada. Al mismo tiempo, se señalaba la exigencia de gestionar de forma
adecuada los recursos naturales (art. 45) y la necesidad de conservar el patrimonio histórico, artís-
tico y cultural (artículo 46).” CAPEL, Horacio. El urbanismo, la política y la economía (y viceversa).
Una perspectiva comparada. Revista Hábitat y Sociedad, Espanha, n. 2, P. 155-78, mai. 2011. Dispo-
nível: http://dx.doi.org/10.12795/HabitatySociedad.2011.i2.08. Acesso: mai. de 2019. p. 166.
15 PAREJO ALFONSO, Luciano José; ROGER FERNANDEZ, Geraldo. Comentarios a la ley de suelo
(ley 8/2007, de 28 de mayo). Madrid: Portal Derecho, 2007. p. 19.
16 RAMÍREZ, Teviño Alfredo, Sánchez Núñez, Juan Manuel. Enfoques de desarrollo sostenible y ur-
banismo. Revista Digital Universitaria [en línea]. 10 de julio 2009, Vol. 10, No. 7 [Acesso: mai.
2019]. Disponível: http://www.revista.unam.mx/vol.10/num7/art42/int42.htm ISSN: 1607-6079. p.
08. “El proceso de creación, crecimiento y transformación de la ciudad, es decir, el ciclo de vida útil
de la edificación e infraestructuras, la forma en que se aborda su reforma o renovación y los cambios
de paradigma, determinan los rasgos de cada periodo en la historia de la ciudad. Tradicionalmente,
todos ellos eran muy estables y, por lo tanto, el modelo y paisaje de ciudad también lo era, pero en
las dos últimas décadas interseculares, hemos asistido a una acelerada sucesión de los dos grandes
paradigmas, es decir, de teorías cuyo núcleo central se acepta sin cuestionar, sobre la intervención y
el futuro de la ciudad: crecer, desordenar las periferias y abandonar el centro; y su opuesto, limitar el
crecimiento y volver a recuperar, por generación o renovación, la ciudad heredada.” CALDERON,
Basilio; GARCIA-CUESTA, José-Luis. Utopía versus pragmatismo urbanístico en la ciudad españo-
312DIREITO ADMINISTRATIVO CONTEMPORÂNEO – DIÁLOGOS BRASIL E MÉXICO
papel do espaço local na Espanha é crucial, já que a maioria das pessoas vivem
nas cidades.
Así, parece que los últimos años han traído numerosas novedades en materia de
políticas y estrategias en torno a la ciudad. La sostenibilidad ha empezado a apa-
recer como finalidad propia o si no al menos como uno de los factores más impor-
tantes, incluso imprescindibles, a tener en cuenta; ya no se trata de un elemento
más que pueda o no ser considerado, al igual que cualquier ley o norma se ha con-
vertido en algo de obligado cumplimiento siempre y cuando el resultado supuesto
que se persiga sea el positivo, y se entiende que es así. La sostenibilidad no es una
alternativa, es ya una necesidad.17
Assim, seguindo uma tendência mundial que objetiva criação e o
desenvolvimento de cidades cada vez mais sustentáveis, a Espanha passou a
tratar da questão ambiental por meio de seu Poder Local, onde a promoção do
denominado urbanismo sustentável se mostra como uma resposta adequada
para os problemas atuais. Tal método prima por um planejamento urbano que
promova os espaços públicos, a mobilidade, aliado com edifícios inteligentes e
abundante área verde.
Para regulamentar o desenvolvimento urbano sustentável na Espanha,
objetivou-se traçar as linhas mestras e gerais sobre a regulamentação do
solo e demais transformações urbanísticas sob a ótica da sustentabilidade,
com a edição em 28 de maio a Ley 8/2007, conhecida como “Ley del Suelo”,
posteriormente alterada pelo Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de
outubro. 18
Supracitada lei veio para concretizar o disposto nos artigos 45 a 47
da Constituição espanhola, no que tange à proteção do meio ambiente,
à conservação do patrimônio cultural e, sobretudo, ao direito à moradia,
coibindo o uso privatístico e especulativo do solo em detrimento do interesse
geral, 19 sendo a pedra angular do direito urbanístico espanhol, à semelhança do
Estatuto da Cidade no direito urbanístico brasileiro.
Assim como na Constituição Brasileira (artigos 182 e 183), que
necessitou de uma lei editada pela União para regulamentar a Constituição
e dar diretrizes gerais sobre direito urbanístico em todo o país, verifica-se
la del siglo xxi. EURE (Santiago), v. 44, n. 132, p. 109-132, May 2018. Disponível: http://dx.doi.
org/10.4067/s0250-71612018000200109. Acesso: mai. 2019. p. 68.
17 LAHOZ RODRÍGUEZ, Elísabeth, Reflexiones medioambientales de la expansión urbana. Cuader-
nos Geográficos [en linea] 2010, (Sin mes): [Acesso: mai. 2019] Disponível: http://www.redalyc.org/
articulo.oa?id=17117027013. p. 302.
18 A primeira Ley del Suelo em Espanha foi editada em 1956, e a mais recente é esta de 2007, a qual
sofreu uma atualização em 2015, sendo atualmente chamada de Ley del suelo y rehabilitación
urbana. (Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de outubro. MATESANZ PARELLADA, Ánge-
la. El Suelo em la legislación urbanística española. Ciudades para um Futuro más sostenible,
Madrid, septiembre de 2009. Disponível em: http://habitat.aq.upm.es/boletin/n51/aamat.html.
Acesso em 25 jul. 2020.
19 MARTÍN REBOLLO, Luis. Colección Códigos Básicos Leyes Administrativas. 24 ed. Pamplona.
España: Editorial Aranzadi, 2018. p. 1923.
papel do espaço local na Espanha é crucial, já que a maioria das pessoas vivem
nas cidades.
Así, parece que los últimos años han traído numerosas novedades en materia de
políticas y estrategias en torno a la ciudad. La sostenibilidad ha empezado a apa-
recer como finalidad propia o si no al menos como uno de los factores más impor-
tantes, incluso imprescindibles, a tener en cuenta; ya no se trata de un elemento
más que pueda o no ser considerado, al igual que cualquier ley o norma se ha con-
vertido en algo de obligado cumplimiento siempre y cuando el resultado supuesto
que se persiga sea el positivo, y se entiende que es así. La sostenibilidad no es una
alternativa, es ya una necesidad.17
Assim, seguindo uma tendência mundial que objetiva criação e o
desenvolvimento de cidades cada vez mais sustentáveis, a Espanha passou a
tratar da questão ambiental por meio de seu Poder Local, onde a promoção do
denominado urbanismo sustentável se mostra como uma resposta adequada
para os problemas atuais. Tal método prima por um planejamento urbano que
promova os espaços públicos, a mobilidade, aliado com edifícios inteligentes e
abundante área verde.
Para regulamentar o desenvolvimento urbano sustentável na Espanha,
objetivou-se traçar as linhas mestras e gerais sobre a regulamentação do
solo e demais transformações urbanísticas sob a ótica da sustentabilidade,
com a edição em 28 de maio a Ley 8/2007, conhecida como “Ley del Suelo”,
posteriormente alterada pelo Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de
outubro. 18
Supracitada lei veio para concretizar o disposto nos artigos 45 a 47
da Constituição espanhola, no que tange à proteção do meio ambiente,
à conservação do patrimônio cultural e, sobretudo, ao direito à moradia,
coibindo o uso privatístico e especulativo do solo em detrimento do interesse
geral, 19 sendo a pedra angular do direito urbanístico espanhol, à semelhança do
Estatuto da Cidade no direito urbanístico brasileiro.
Assim como na Constituição Brasileira (artigos 182 e 183), que
necessitou de uma lei editada pela União para regulamentar a Constituição
e dar diretrizes gerais sobre direito urbanístico em todo o país, verifica-se
la del siglo xxi. EURE (Santiago), v. 44, n. 132, p. 109-132, May 2018. Disponível: http://dx.doi.
org/10.4067/s0250-71612018000200109. Acesso: mai. 2019. p. 68.
17 LAHOZ RODRÍGUEZ, Elísabeth, Reflexiones medioambientales de la expansión urbana. Cuader-
nos Geográficos [en linea] 2010, (Sin mes): [Acesso: mai. 2019] Disponível: http://www.redalyc.org/
articulo.oa?id=17117027013. p. 302.
18 A primeira Ley del Suelo em Espanha foi editada em 1956, e a mais recente é esta de 2007, a qual
sofreu uma atualização em 2015, sendo atualmente chamada de Ley del suelo y rehabilitación
urbana. (Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de outubro. MATESANZ PARELLADA, Ánge-
la. El Suelo em la legislación urbanística española. Ciudades para um Futuro más sostenible,
Madrid, septiembre de 2009. Disponível em: http://habitat.aq.upm.es/boletin/n51/aamat.html.
Acesso em 25 jul. 2020.
19 MARTÍN REBOLLO, Luis. Colección Códigos Básicos Leyes Administrativas. 24 ed. Pamplona.
España: Editorial Aranzadi, 2018. p. 1923.
313JANAÍNA RIGO SANTIN – GUILHERME RIGO BERNDSEN
também que o legislador espanhol editou em âmbito central normas gerais
sobre a ordenação urbana e territorial.
E, assim como no caso brasileiro, a Ley del Suelo espanhola, de caráter
geral, atribuiu ao Poder Público local subsídios para criar normas específicas
em seu âmbito de atuação, com intuito de atribuir e/ou criar áreas residenciais,
agrícolas, industriais etc., com o objetivo de garantir o planejamento
sustentável das cidades e combater a má utilização do solo e a tão famigerada
especulação imobiliária.
Nesse enquadramento de ideias, a lei dispõe que é necessário planejar
um crescimento urbanístico ordenado das cidades, aliado ao uso racional do
solo, que pode ser um marco na busca de uma estratégia mais sustentável,
baseada nas reais necessidades da população e da atividade econômica.
Potencializando-se, assim, o adequado uso e ordenação do solo e dos demais
recursos, especialmente os naturais considerando a sua intrínseca finitude. 20
Assim, a partir da Ley del Suelo, houve uma mudança no método de
valorização do solo, que além de buscar a ocupação dos espaços para fins
econômicos, compatibilizou a questão econômica com a preservação ambiental
e a justiça social. Veja-se:
Otro de los cambios es la reserva de un mínimo del 30% del suelo residencial
para la construcción de viviendas protegidas. Por último, como uno de los puntos
fuertes de la actual ley, el fomento de la transparencia, a través de la creación de
un sistema de información urbana para toda España sobre suelo y urbanismo, así
como la participación ciudadana en la elaboración de los planes. Destaca asimismo
el que incluya, en la disposición adicional cuarta, unos criterios mínimos de sos-
tenibilidad que limiten el crecimiento poblacional o de nuevo suelo clasificado por
primera vez en una ley estatal.21
Ou seja, a Ley de Suelo e, atualmente, o Real Decreto Legislativo 7/2015, de
30 de outubro (texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana) traduzem
bem o que aqui se defende como paradigma de poder político, ou seja, o Poder
Local, capaz de aliar descentralização com participação.22
A atual legislação, além de trazer o princípio do desenvolvimento urbano
sustentável, também apresenta a participação popular para tomada de decisões
em relação ao solo e ao urbanismo como princípio geral, conforme artigo 4,
número 3, “la gestión pública urbanística y de las políticas de suelo fomentará la
participación privada”.
20 BERNDSEN, Guilherme; BODNAR, Zenildo. A efetividade da tutela do meio ambiente urbano e
o direito à cidade sustentável. Revista Direito e Paz, v. v.1, p. 197-211, 2020.
21 LAHOZ RODRÍGUEZ, Elísabeth, Reflexiones medioambientales de la expansión urbana. Cuader-
nos Geográficos [en linea] 2010, (Sin mes): [Acesso: mai. 2019] Disponível:<http://www.redalyc.
org/articulo.oa?id=17117027013> ISSN 0210-5462. p. 308.
22 Para maior aprofundamento sobre Poder Local ver: SANTIN, Janaína Rigo. Estado, Constituição e
Administração Pública no Século XXI: novos desafios da cidadania e do Poder Local. Belo Hori-
zonte: Arraes, 2017.
também que o legislador espanhol editou em âmbito central normas gerais
sobre a ordenação urbana e territorial.
E, assim como no caso brasileiro, a Ley del Suelo espanhola, de caráter
geral, atribuiu ao Poder Público local subsídios para criar normas específicas
em seu âmbito de atuação, com intuito de atribuir e/ou criar áreas residenciais,
agrícolas, industriais etc., com o objetivo de garantir o planejamento
sustentável das cidades e combater a má utilização do solo e a tão famigerada
especulação imobiliária.
Nesse enquadramento de ideias, a lei dispõe que é necessário planejar
um crescimento urbanístico ordenado das cidades, aliado ao uso racional do
solo, que pode ser um marco na busca de uma estratégia mais sustentável,
baseada nas reais necessidades da população e da atividade econômica.
Potencializando-se, assim, o adequado uso e ordenação do solo e dos demais
recursos, especialmente os naturais considerando a sua intrínseca finitude. 20
Assim, a partir da Ley del Suelo, houve uma mudança no método de
valorização do solo, que além de buscar a ocupação dos espaços para fins
econômicos, compatibilizou a questão econômica com a preservação ambiental
e a justiça social. Veja-se:
Otro de los cambios es la reserva de un mínimo del 30% del suelo residencial
para la construcción de viviendas protegidas. Por último, como uno de los puntos
fuertes de la actual ley, el fomento de la transparencia, a través de la creación de
un sistema de información urbana para toda España sobre suelo y urbanismo, así
como la participación ciudadana en la elaboración de los planes. Destaca asimismo
el que incluya, en la disposición adicional cuarta, unos criterios mínimos de sos-
tenibilidad que limiten el crecimiento poblacional o de nuevo suelo clasificado por
primera vez en una ley estatal.21
Ou seja, a Ley de Suelo e, atualmente, o Real Decreto Legislativo 7/2015, de
30 de outubro (texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana) traduzem
bem o que aqui se defende como paradigma de poder político, ou seja, o Poder
Local, capaz de aliar descentralização com participação.22
A atual legislação, além de trazer o princípio do desenvolvimento urbano
sustentável, também apresenta a participação popular para tomada de decisões
em relação ao solo e ao urbanismo como princípio geral, conforme artigo 4,
número 3, “la gestión pública urbanística y de las políticas de suelo fomentará la
participación privada”.
20 BERNDSEN, Guilherme; BODNAR, Zenildo. A efetividade da tutela do meio ambiente urbano e
o direito à cidade sustentável. Revista Direito e Paz, v. v.1, p. 197-211, 2020.
21 LAHOZ RODRÍGUEZ, Elísabeth, Reflexiones medioambientales de la expansión urbana. Cuader-
nos Geográficos [en linea] 2010, (Sin mes): [Acesso: mai. 2019] Disponível:<http://www.redalyc.
org/articulo.oa?id=17117027013> ISSN 0210-5462. p. 308.
22 Para maior aprofundamento sobre Poder Local ver: SANTIN, Janaína Rigo. Estado, Constituição e
Administração Pública no Século XXI: novos desafios da cidadania e do Poder Local. Belo Hori-
zonte: Arraes, 2017.
314DIREITO ADMINISTRATIVO CONTEMPORÂNEO – DIÁLOGOS BRASIL E MÉXICO
Essa gestão compartilhada é detalhada no capítulo I, quando trata do
Estatuto básico do cidadão, e no Capítulo II, ao dispor sobre o Estatuto básico
da iniciativa e participação na atividade urbanística. E no seu Capítulo I, traz
direitos e obrigações ao cidadão, aumentando o seu controle cívico, inclusive,
integrando as políticas pública e privada para promover mudanças positivas
no território em benefício da coletividade.
A derradeira e mais recente modificação ocorreu em 2015 (Real Decreto
Legislativo 7/2015), em texto refundido que promoveu uma justaposição
conceitual e adequação jurídica da Lei 20/2014, do Decreto Legislativo
2/2008 e da Lei 8/2013, que trata da reabilitação, regeneração e renovação
urbanísticas. A nomenclatura herdada de 2007 se manteve, havendo ba-
sicamente dois regimes de solo: urbanizado (definido como todo aquele
integrado à malha urbana) e rural (Art. 21), remetendo à ordenação ter-
ritorial e urbanística a prerrogativa de instituir mecanismos de controle
e proteção de solo preservado. Em termos substantivos, foi mantida a
tendência à liberalização da produção do espaço urbano. 23
O Real Decreto Legislativo 7/2015, mais precisamente no seu artigo 3º,
dispõe sobre “Principio de desarrollo territorial y urbano sostenible”, listando uma
ampla gama de direitos e deveres para atingir tal intento tanto ao poder público
quanto à sociedade como um todo.24
Referido Decreto Real, pode ser tratado como o guia basilar sobre
ordem e utilização do território e uso do solo em Espanha atualmente
vigente, obedecendo as políticas públicas com relevância constitucional. Nas
palavras de Martín Rebollo, “La Ley insiste em la perspectiva medioambiental.
Sin desconocer que el crecimiento urbano seguirá siendo necesario, alude a
la necesidad de responder a <los requerimientos de un desarrollo sostenible,
minimizando el impacto de aquel crecimiento y apostando por la regeneración de
la ciudad existente.”25
Segundo a lição de Luciano José Pareio Alfonso, todo o corpo normativo
da lei está fundamentado na participação. Por isso, não trata somente do solo e
da propriedade, mas de todos os direitos constitucionais integralizados.
Em consecuencia, la Ley propone también avances de relieve em el plano polí-
tico, em el sentido más amplio del término. Desde la enunciación, por primera
vez, de un catálogo mínimo de derechos y deberes de ciudadanía em relación con
el suelo y urbanismo, a las reglas prácticas que aumentan el control cívico sobre
las decisiones urbanísticas como la exigencia de someter todos los instrumentos
23 GOULART, Jefferson Oliveira. O marco institucional da política urbana na Espanha e apontamen-
tos comparativos com o Brasil. Lua Nova, São Paulo, n. 103, abril. 2018. Disponível: http://dx.doi.
org/10.1590/0102-129/103. Acesso: mai. 2019. p. 240.
24 Para consulta do inteiro teor do dispositivo legal ver: ESPANHA. Ministerio de Fomento. Real Decre-
to legislativo 7/2015, de 30 de octubre. Madrid: Boletín Oficial del Estado, 31 oct. 2015, p. 103232-
103290. Disponível em: http:www.boe.es. Acesso em: 25 jul. 2020.
25 MARTÍN REBOLLO, Luis. Colección Códigos Básicos Leyes Administrativas. 24 ed. Pamplona.
España: Editorial Aranzadi, 2018. p. 1924.
Essa gestão compartilhada é detalhada no capítulo I, quando trata do
Estatuto básico do cidadão, e no Capítulo II, ao dispor sobre o Estatuto básico
da iniciativa e participação na atividade urbanística. E no seu Capítulo I, traz
direitos e obrigações ao cidadão, aumentando o seu controle cívico, inclusive,
integrando as políticas pública e privada para promover mudanças positivas
no território em benefício da coletividade.
A derradeira e mais recente modificação ocorreu em 2015 (Real Decreto
Legislativo 7/2015), em texto refundido que promoveu uma justaposição
conceitual e adequação jurídica da Lei 20/2014, do Decreto Legislativo
2/2008 e da Lei 8/2013, que trata da reabilitação, regeneração e renovação
urbanísticas. A nomenclatura herdada de 2007 se manteve, havendo ba-
sicamente dois regimes de solo: urbanizado (definido como todo aquele
integrado à malha urbana) e rural (Art. 21), remetendo à ordenação ter-
ritorial e urbanística a prerrogativa de instituir mecanismos de controle
e proteção de solo preservado. Em termos substantivos, foi mantida a
tendência à liberalização da produção do espaço urbano. 23
O Real Decreto Legislativo 7/2015, mais precisamente no seu artigo 3º,
dispõe sobre “Principio de desarrollo territorial y urbano sostenible”, listando uma
ampla gama de direitos e deveres para atingir tal intento tanto ao poder público
quanto à sociedade como um todo.24
Referido Decreto Real, pode ser tratado como o guia basilar sobre
ordem e utilização do território e uso do solo em Espanha atualmente
vigente, obedecendo as políticas públicas com relevância constitucional. Nas
palavras de Martín Rebollo, “La Ley insiste em la perspectiva medioambiental.
Sin desconocer que el crecimiento urbano seguirá siendo necesario, alude a
la necesidad de responder a <los requerimientos de un desarrollo sostenible,
minimizando el impacto de aquel crecimiento y apostando por la regeneración de
la ciudad existente.”25
Segundo a lição de Luciano José Pareio Alfonso, todo o corpo normativo
da lei está fundamentado na participação. Por isso, não trata somente do solo e
da propriedade, mas de todos os direitos constitucionais integralizados.
Em consecuencia, la Ley propone también avances de relieve em el plano polí-
tico, em el sentido más amplio del término. Desde la enunciación, por primera
vez, de un catálogo mínimo de derechos y deberes de ciudadanía em relación con
el suelo y urbanismo, a las reglas prácticas que aumentan el control cívico sobre
las decisiones urbanísticas como la exigencia de someter todos los instrumentos
23 GOULART, Jefferson Oliveira. O marco institucional da política urbana na Espanha e apontamen-
tos comparativos com o Brasil. Lua Nova, São Paulo, n. 103, abril. 2018. Disponível: http://dx.doi.
org/10.1590/0102-129/103. Acesso: mai. 2019. p. 240.
24 Para consulta do inteiro teor do dispositivo legal ver: ESPANHA. Ministerio de Fomento. Real Decre-
to legislativo 7/2015, de 30 de octubre. Madrid: Boletín Oficial del Estado, 31 oct. 2015, p. 103232-
103290. Disponível em: http:www.boe.es. Acesso em: 25 jul. 2020.
25 MARTÍN REBOLLO, Luis. Colección Códigos Básicos Leyes Administrativas. 24 ed. Pamplona.
España: Editorial Aranzadi, 2018. p. 1924.
315JANAÍNA RIGO SANTIN – GUILHERME RIGO BERNDSEN
urbanísticos [...] 26
Ou seja, o desenvolvimento urbano das cidades da Espanha passou a
seguir a linha do princípio da sustentabilidade, conjugado ao princípio da
participação, observando não somente o crescimento econômico expansivo,
mas, também, obedecendo as necessidades ambientais e sociais das cidades,
tornando-as mais ecológicas, inclusivas e democráticas.
El entero cuerpo normativo de la Ley está inspirado em una novedosa orien-
tación a la ciudadanía – recuperando la noción de ciudad como ámbito de
ciudadanía, como espacio colectivo em el que disfrutar y ejercer ese status
– y debe ser viso con esta luz. Por ese ya no vincula su objeto sólo con el
derecho de propiedad, sino con todos los derechos constitucionales concerni-
dos, que son también los de participación em los asuntos públicos, de libre
empresa, a disfrutar de un medio ambiente adecuado y a disfrutar de una
vivienda digna y adecuada.27
Um dos objetivos mais importantes de qualquer projeto de futuro com
sustentabilidade é, além do crescimento econômico e proteção ambiental,
conjugar também a justiça social, com a busca constante pela melhoria das
condições de vida das populações mais fragilizadas socialmente. Isso porque
os problemas sociais e ambientais estão necessariamente interligados e
somente será possível tutelar adequadamente o meio ambiente com a melhora
das condições gerais destas populações.28
El desarrollo urbanstico sostenible postula una clasificación de los usos del
suelo y, por lo tanto, de las edificaciones, infraestructuras, instalaciones y
actividades que de la misma se derivan, desde una perspectiva ambiental y
de la sostenibilidad especialmente con relación al consumo energético y al
transporte, frente a la visión tradicional meramente economicista y arqui-
tectónica.29
Para atingir práticas sustentáveis mais adequadas ao espaço em que
estarão inseridas, nada melhor do que serem elaboradas mais próximas aos
cidadãos que serão atingidos por elas de maneira imediata. Segundo tal
intuito, o ordenamento jurídico espanhol valoriza o Poder Local também
no aspecto urbanístico, delegando às comunidades autônomas competência
para realizar o planejamento urbano e regional conforme a sua realidade
local. É o que se verá a seguir.
26 PAREJO ALFONSO, Luciano José; ROGER FERNANDEZ, Geraldo. Comentarios a la ley de suelo
(ley 8/2007, de 28 de mayo). Madrid: Portal Derecho, 2007. p. 52.
27 PAREJO ALFONSO, Luciano José; ROGER FERNANDEZ, Geraldo. Comentarios a la ley de suelo
(ley 8/2007, de 28 de mayo). Madrid: Portal Derecho, 2007. p. 52.
28 CRUZ, Paulo Márcio et. al. Globalização, transnacionalidade e sustentabilidade. Itajaí: UNIVALI,
2012. p. 50.
29 COMA, Martín Basools. La planificación urbanística y su contribución al desarrollo urbanístico soste-
nible. In: PARDO, José Esteve (coord.). Derecho del medio ambiente y administración local. ISBN:
84-609-8956-9. España: Fundación Democracia y Gobierno Local, 2006. p. 683.
urbanísticos [...] 26
Ou seja, o desenvolvimento urbano das cidades da Espanha passou a
seguir a linha do princípio da sustentabilidade, conjugado ao princípio da
participação, observando não somente o crescimento econômico expansivo,
mas, também, obedecendo as necessidades ambientais e sociais das cidades,
tornando-as mais ecológicas, inclusivas e democráticas.
El entero cuerpo normativo de la Ley está inspirado em una novedosa orien-
tación a la ciudadanía – recuperando la noción de ciudad como ámbito de
ciudadanía, como espacio colectivo em el que disfrutar y ejercer ese status
– y debe ser viso con esta luz. Por ese ya no vincula su objeto sólo con el
derecho de propiedad, sino con todos los derechos constitucionales concerni-
dos, que son también los de participación em los asuntos públicos, de libre
empresa, a disfrutar de un medio ambiente adecuado y a disfrutar de una
vivienda digna y adecuada.27
Um dos objetivos mais importantes de qualquer projeto de futuro com
sustentabilidade é, além do crescimento econômico e proteção ambiental,
conjugar também a justiça social, com a busca constante pela melhoria das
condições de vida das populações mais fragilizadas socialmente. Isso porque
os problemas sociais e ambientais estão necessariamente interligados e
somente será possível tutelar adequadamente o meio ambiente com a melhora
das condições gerais destas populações.28
El desarrollo urbanstico sostenible postula una clasificación de los usos del
suelo y, por lo tanto, de las edificaciones, infraestructuras, instalaciones y
actividades que de la misma se derivan, desde una perspectiva ambiental y
de la sostenibilidad especialmente con relación al consumo energético y al
transporte, frente a la visión tradicional meramente economicista y arqui-
tectónica.29
Para atingir práticas sustentáveis mais adequadas ao espaço em que
estarão inseridas, nada melhor do que serem elaboradas mais próximas aos
cidadãos que serão atingidos por elas de maneira imediata. Segundo tal
intuito, o ordenamento jurídico espanhol valoriza o Poder Local também
no aspecto urbanístico, delegando às comunidades autônomas competência
para realizar o planejamento urbano e regional conforme a sua realidade
local. É o que se verá a seguir.
26 PAREJO ALFONSO, Luciano José; ROGER FERNANDEZ, Geraldo. Comentarios a la ley de suelo
(ley 8/2007, de 28 de mayo). Madrid: Portal Derecho, 2007. p. 52.
27 PAREJO ALFONSO, Luciano José; ROGER FERNANDEZ, Geraldo. Comentarios a la ley de suelo
(ley 8/2007, de 28 de mayo). Madrid: Portal Derecho, 2007. p. 52.
28 CRUZ, Paulo Márcio et. al. Globalização, transnacionalidade e sustentabilidade. Itajaí: UNIVALI,
2012. p. 50.
29 COMA, Martín Basools. La planificación urbanística y su contribución al desarrollo urbanístico soste-
nible. In: PARDO, José Esteve (coord.). Derecho del medio ambiente y administración local. ISBN:
84-609-8956-9. España: Fundación Democracia y Gobierno Local, 2006. p. 683.
316DIREITO ADMINISTRATIVO CONTEMPORÂNEO – DIÁLOGOS BRASIL E MÉXICO
4. AS COMUNIDADES AUTÔNOMAS E A LEGISLAÇÃO
URBANÍSTICA LOCAL
Assim como a Constituição Brasileira de 1988 destinou às municipalidades
elaborar o seu planejamento territorial com base no Plano Diretor Municipal, a
Espanha também destinou ao Poder Local a regulamentação dos dispositivos
definidos na Constituição e na Ley del Suelo.
Portanto, cabe às comunidades autônomas espanholas a competência
de tratar sobre a ordenação do território, do urbanismo, e das habitações,
conforme verifica-se no artigo 148 da Constituição Espanhola.
Artículo 148.- 1. Las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias en
las siguientes materias: 1.º Organización de sus instituciones de autogobierno. 2.º
Las alteraciones de los términos municipales comprendidos en su territorio y, en
general, las funciones que correspondan a la Administración del Estado sobre las
Corporaciones locales y cuya transferencia autorice la legislación sobre Régimen
Local. 3.º Ordenación del territorio, urbanismo y vivienda. 4.º Las obras públicas
de interés de la Comunidad Autónoma en su propio territorio. [...] 9.º La gestión
en materia de protección del medio ambiente. 10.º Los proyectos, construcción y
explotación de los aprovechamientos hidráulicos, canales y redaíos de interés de
la Comunidad Autónoma; las aguas minerales y termales. […] 16.º Patrimonio
monumental de interés de la Comunidad Autónoma. […] 30
As competências mais importantes sobre desenvolvimento sustentável
em âmbito local estão dispostas no Art. 148 da Constituição Espanhola, cujo
item “3” atribui ao âmbito regional a responsabilidade pela “ordenación del
territorio, urbanismo y vivienda”.
Ou seja, cabe às comunidades autônomas legislar e organizar o processo
de ordenamento territorial e desenvolvimento urbano tanto no plano municipal
como em escala regional. Ademais, estas também têm competências quanto a:
alterações territoriais dos municípios; obras públicas; organização dos sistemas
de transportes rodoviário e ferroviário; disposição de equipamentos como
portos e aeroportos, dentre outros.31
Nesse contexto, a título de exemplificação traz-se aqui a Ley 5/2014, de 25 de
julio, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje, de la Comunitat Valenciana.
Trata-se da ordenação em âmbito local da comunidade autônoma de Valência,
na qual se enfatizam os objetivos estabelecidos na Carta Constitucional
Espanhola e nas normas gerais de solo acima abordadas, as quais dispõe sobre
a necessidade do desenvolvimento territorial sustentável das cidades de la
Comunitat Valenciana.
30 ESPANHA, Constitución Española 1978. Disponível em: https://boe.es/legislacion/documentos/
ConstitucionCASTELLANO.pdf. Acesso: 25 jul. 2020.
31 GOULART, Jefferson Oliveira. O marco institucional da política urbana na Espanha e apontamen-
tos comparativos com o Brasil. Lua Nova, São Paulo, n. 103, abr. 2018. Disponível: http://dx.doi.
org/10.1590/0102-129/103. Acesso: mai. 2019. p. 235.
4. AS COMUNIDADES AUTÔNOMAS E A LEGISLAÇÃO
URBANÍSTICA LOCAL
Assim como a Constituição Brasileira de 1988 destinou às municipalidades
elaborar o seu planejamento territorial com base no Plano Diretor Municipal, a
Espanha também destinou ao Poder Local a regulamentação dos dispositivos
definidos na Constituição e na Ley del Suelo.
Portanto, cabe às comunidades autônomas espanholas a competência
de tratar sobre a ordenação do território, do urbanismo, e das habitações,
conforme verifica-se no artigo 148 da Constituição Espanhola.
Artículo 148.- 1. Las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias en
las siguientes materias: 1.º Organización de sus instituciones de autogobierno. 2.º
Las alteraciones de los términos municipales comprendidos en su territorio y, en
general, las funciones que correspondan a la Administración del Estado sobre las
Corporaciones locales y cuya transferencia autorice la legislación sobre Régimen
Local. 3.º Ordenación del territorio, urbanismo y vivienda. 4.º Las obras públicas
de interés de la Comunidad Autónoma en su propio territorio. [...] 9.º La gestión
en materia de protección del medio ambiente. 10.º Los proyectos, construcción y
explotación de los aprovechamientos hidráulicos, canales y redaíos de interés de
la Comunidad Autónoma; las aguas minerales y termales. […] 16.º Patrimonio
monumental de interés de la Comunidad Autónoma. […] 30
As competências mais importantes sobre desenvolvimento sustentável
em âmbito local estão dispostas no Art. 148 da Constituição Espanhola, cujo
item “3” atribui ao âmbito regional a responsabilidade pela “ordenación del
territorio, urbanismo y vivienda”.
Ou seja, cabe às comunidades autônomas legislar e organizar o processo
de ordenamento territorial e desenvolvimento urbano tanto no plano municipal
como em escala regional. Ademais, estas também têm competências quanto a:
alterações territoriais dos municípios; obras públicas; organização dos sistemas
de transportes rodoviário e ferroviário; disposição de equipamentos como
portos e aeroportos, dentre outros.31
Nesse contexto, a título de exemplificação traz-se aqui a Ley 5/2014, de 25 de
julio, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje, de la Comunitat Valenciana.
Trata-se da ordenação em âmbito local da comunidade autônoma de Valência,
na qual se enfatizam os objetivos estabelecidos na Carta Constitucional
Espanhola e nas normas gerais de solo acima abordadas, as quais dispõe sobre
a necessidade do desenvolvimento territorial sustentável das cidades de la
Comunitat Valenciana.
30 ESPANHA, Constitución Española 1978. Disponível em: https://boe.es/legislacion/documentos/
ConstitucionCASTELLANO.pdf. Acesso: 25 jul. 2020.
31 GOULART, Jefferson Oliveira. O marco institucional da política urbana na Espanha e apontamen-
tos comparativos com o Brasil. Lua Nova, São Paulo, n. 103, abr. 2018. Disponível: http://dx.doi.
org/10.1590/0102-129/103. Acesso: mai. 2019. p. 235.
317JANAÍNA RIGO SANTIN – GUILHERME RIGO BERNDSEN
Uno de los grandes objetivos de esta ley es la incorporación de la perspectiva de
género como concepto transversal y transformador. Tal como aparece en la redac-
ción de la Nueva agenda urbana de Naciones Unidas de la cumbre de Quito de
2017, estas se comprometen al cambio de paradigma de los modelos de ciudades,
adoptando enfoques del desarrollo urbano y territorial sostenibles, integrados,
centrados en las personas y teniendo en cuenta la edad y el género. […] El ob-
jetivo de facilitar la integración de los pilares de este desarrollo sostenible en la
planificación territorial y urbanística, conlleva que la reforma legislativa se adapte
a la citada legislación de evaluación ambiental del Estado.32
Em seu artigo 3, a supracitada a lei traz o conceito do desenvolvimento
territorial urbano sustentável, conforme segue abaixo:
Artículo 3. Concepto de desarrollo territorial y urbanístico sostenible. El desar-
rollo territorial y urbanístico sostenible es lo que garantiza la ordenación equili-
brada del territorio, para distribuir de manera armónica las actividades residen-
ciales y productivas de la población, así como los servicios y equipamientos, con
los criterios de garantizar la salud y la calidad de vida de las personas, facilitando
el acceso a una vivienda digna y de coste asequible, la prevención de riesgos, la
conservación de los recursos naturales y la preservación de la flora y fauna natural
y del paisaje. Para ello se satisfarán las demandas adecuadas y suficientes de suelo,
de manera compatible con los anteriores objetivos, orientándolas de manera que se
potencien asentamientos compactos, se minimice la ocupación de nuevos suelos, y
se dé preferencia a la rehabilitación de edificios, la mejora de los espacios públicos
urbanos y el reciclado de espacios ya urbanizados.33
Verifica-se que a legislação urbanística espanhola em âmbito local, em
especial na comunidade autônoma Valenciana, também se aprimorou em
relação ao desenvolvimento urbanístico sustentável e à infraestrutura de
qualidade. Priorizou o desenvolvimento do meio ambiente, da sociedade e
da economia, em relação ao desenvolvimento urbano expansionista que até
então vinha sendo praticado. Entendendo o solo como um produto econômico,
a legislação constitucional espanhola optou por deixar a cargo dos Poderes
Públicos locais as promoções necessárias para estabelecer o planejamento local
de acordo com o interesse geral.
O solo é um recurso escasso, consequentemente, o urbanismo sustentável
preocupa-se em como regenerar os espaços já existentes. Nesse sentido, a
sustentabilidade urbana é a renovação do espaço já existente e a construção
de novos espaços dentro do padrão de sustentabilidade, para que a população
possa desfrutar de uma habitação digna e adequada dentro de um território
ordenado e voltado à sustentabilidade, sem sofrer os altos custos da tão
famigerada especulação imobiliária.
32 ESPANHA, Ley 5/2014, de 25 de julio, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje, de la
Comunitat Valenciana. Disponível: https://www.boe.es/eli/es-vc/l/2014/07/25/5. Acesso: jun. 2019
33 ESPANHA, Ley 5/2014, de 25 de julio, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje, de la
Comunitat Valenciana. Disponível: https://www.boe.es/eli/es-vc/l/2014/07/25/5. Acesso: jun. 2019
Uno de los grandes objetivos de esta ley es la incorporación de la perspectiva de
género como concepto transversal y transformador. Tal como aparece en la redac-
ción de la Nueva agenda urbana de Naciones Unidas de la cumbre de Quito de
2017, estas se comprometen al cambio de paradigma de los modelos de ciudades,
adoptando enfoques del desarrollo urbano y territorial sostenibles, integrados,
centrados en las personas y teniendo en cuenta la edad y el género. […] El ob-
jetivo de facilitar la integración de los pilares de este desarrollo sostenible en la
planificación territorial y urbanística, conlleva que la reforma legislativa se adapte
a la citada legislación de evaluación ambiental del Estado.32
Em seu artigo 3, a supracitada a lei traz o conceito do desenvolvimento
territorial urbano sustentável, conforme segue abaixo:
Artículo 3. Concepto de desarrollo territorial y urbanístico sostenible. El desar-
rollo territorial y urbanístico sostenible es lo que garantiza la ordenación equili-
brada del territorio, para distribuir de manera armónica las actividades residen-
ciales y productivas de la población, así como los servicios y equipamientos, con
los criterios de garantizar la salud y la calidad de vida de las personas, facilitando
el acceso a una vivienda digna y de coste asequible, la prevención de riesgos, la
conservación de los recursos naturales y la preservación de la flora y fauna natural
y del paisaje. Para ello se satisfarán las demandas adecuadas y suficientes de suelo,
de manera compatible con los anteriores objetivos, orientándolas de manera que se
potencien asentamientos compactos, se minimice la ocupación de nuevos suelos, y
se dé preferencia a la rehabilitación de edificios, la mejora de los espacios públicos
urbanos y el reciclado de espacios ya urbanizados.33
Verifica-se que a legislação urbanística espanhola em âmbito local, em
especial na comunidade autônoma Valenciana, também se aprimorou em
relação ao desenvolvimento urbanístico sustentável e à infraestrutura de
qualidade. Priorizou o desenvolvimento do meio ambiente, da sociedade e
da economia, em relação ao desenvolvimento urbano expansionista que até
então vinha sendo praticado. Entendendo o solo como um produto econômico,
a legislação constitucional espanhola optou por deixar a cargo dos Poderes
Públicos locais as promoções necessárias para estabelecer o planejamento local
de acordo com o interesse geral.
O solo é um recurso escasso, consequentemente, o urbanismo sustentável
preocupa-se em como regenerar os espaços já existentes. Nesse sentido, a
sustentabilidade urbana é a renovação do espaço já existente e a construção
de novos espaços dentro do padrão de sustentabilidade, para que a população
possa desfrutar de uma habitação digna e adequada dentro de um território
ordenado e voltado à sustentabilidade, sem sofrer os altos custos da tão
famigerada especulação imobiliária.
32 ESPANHA, Ley 5/2014, de 25 de julio, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje, de la
Comunitat Valenciana. Disponível: https://www.boe.es/eli/es-vc/l/2014/07/25/5. Acesso: jun. 2019
33 ESPANHA, Ley 5/2014, de 25 de julio, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje, de la
Comunitat Valenciana. Disponível: https://www.boe.es/eli/es-vc/l/2014/07/25/5. Acesso: jun. 2019
318DIREITO ADMINISTRATIVO CONTEMPORÂNEO – DIÁLOGOS BRASIL E MÉXICO
Y es que la sostenibilidad, renovación y regeneración como atributos del nue-
vo paradigma social-urbano, integran lo que hemos denominado pragmatismo
urbanístico, es decir, del fin de la utopía social y urbanística, reducida ahora a
cuestiones relacionadas con las denominadas soluciones inteligentes impulsadas
por la necesidad ante un futuro medioambientalmente comprometido e incierto.
De la ciudad social y urbanísticamente utópica, se ha pasado al más descarnado
y necesario pragmatismo o posibilismo autocontenido: menor consumo de suelo,
de energía, y de recursos.34
No que tange à questão da água, importa ressaltar que a comunidade
autônoma de Valência, historicamente, adota mecanismos extrajudiciais de
resolução de conflitos sobre questões ambientais e urbanísticas. É o que ocorre,
por exemplo, no Tribunal das Águas de Valência, que existe há mais de mil
anos e tem por competência a disciplinar o uso da água em âmbito local35
.
A principal fonte jurídica do Tribunal das Águas de Valência pode ser
encontrada na Constituição espanhola de 27 de dezembro de 1978, que,
em seu artigo 125, dispõe: “Los ciudadanos podrán ejercer la acción
popular y participar en la Administración de Justicia mediante la insti-
tución del Jurado, en la forma y con respecto a aquellos procesos pena-
les que la ley determine, así como en los Tribunales consuetudinarios
y tradicionales”. Como desenvolvimento direto da Constituição espa-
nhola, e podendo ser aplicado a este Tribunal das Águas, aponta-se o
Estatuto de Autonomia da Comunidade Valenciana, Lei orgânica de 01
de julho de 1982, que em seu artigo 39 diz: En relación a la Adminis-
tración de Justicia, exceptuada la Militar, corresponde a la Generalidad
Valenciana: Primera. Ejercer todas las facultades que las Leyes Orgáni-
cas del Poder Judicial y del Consejo General del Poder Judicial, recono-
zcan o atribuyan al Gobierno del Estado. Segunda. Fijar la delimitación
de las demarcaciones territoriales de los órganos jurisdiccionales en su
territorio y la localización de su capitalidad. Tercera. Coadyuvar en la
organización de los Tribunales consuetudinarios y tradicionales, y en
especial en el Tribunal de las Aguas de la Veja Valenciana, y en la insta-
lación de los Juzgados, con sujeción, en todo caso, a lo dispuesto en la
Ley Orgánica del Poder Judicial. 36
Não pertencendo ao Poder Judiciário, o Tribunal das Águas de Valência
serve de exemplo de organismo de resolução de conflitos não judicial, “que
atribui a sua milenar eficiência em resolver litígios sobre recursos hídricos na
34 CALDERON, Basilio; GARCIA-CUESTA, José-Luis. Utopía versus pragmatismo urbanístico en la
ciudad española del siglo xxi. EURE (Santiago), v. 44, n. 132, p. 109-132, May 2018. Disponível:
http://dx.doi.org/10.4067/s0250-71612018000200109. Acesso: mai. 2019. p. 78.
35 Para uma visão de direito comparado entre as disposições relativas aos recursos hídricos na União
Europeia e no Mercosul ver: SANTIN, Janaína Rigo; CORTE, Thaís Dalla. O Direito das Águas
Subterrâneas no Brasil, no Mercosul e na União Europeia: um estudo comparado. Santa Maria:
UFSM, 2013.
36 OLIVEIRA. Celso Maran de. Tribunais de recursos hídricos: abordagem sobre o tribunal da água
de Florianópolis o tribunal da água de Valência e a possibilidade de implantação no Brasil. Revista
de Direito Internacional, Econômico e Tributário, v. 03, 2008, p. 107-142Disponível em: https://
portalrevistas.ucb.br/index.php/RDIET/article/view/4494/2803. Acesso em 23 ago. 2020.
Y es que la sostenibilidad, renovación y regeneración como atributos del nue-
vo paradigma social-urbano, integran lo que hemos denominado pragmatismo
urbanístico, es decir, del fin de la utopía social y urbanística, reducida ahora a
cuestiones relacionadas con las denominadas soluciones inteligentes impulsadas
por la necesidad ante un futuro medioambientalmente comprometido e incierto.
De la ciudad social y urbanísticamente utópica, se ha pasado al más descarnado
y necesario pragmatismo o posibilismo autocontenido: menor consumo de suelo,
de energía, y de recursos.34
No que tange à questão da água, importa ressaltar que a comunidade
autônoma de Valência, historicamente, adota mecanismos extrajudiciais de
resolução de conflitos sobre questões ambientais e urbanísticas. É o que ocorre,
por exemplo, no Tribunal das Águas de Valência, que existe há mais de mil
anos e tem por competência a disciplinar o uso da água em âmbito local35
.
A principal fonte jurídica do Tribunal das Águas de Valência pode ser
encontrada na Constituição espanhola de 27 de dezembro de 1978, que,
em seu artigo 125, dispõe: “Los ciudadanos podrán ejercer la acción
popular y participar en la Administración de Justicia mediante la insti-
tución del Jurado, en la forma y con respecto a aquellos procesos pena-
les que la ley determine, así como en los Tribunales consuetudinarios
y tradicionales”. Como desenvolvimento direto da Constituição espa-
nhola, e podendo ser aplicado a este Tribunal das Águas, aponta-se o
Estatuto de Autonomia da Comunidade Valenciana, Lei orgânica de 01
de julho de 1982, que em seu artigo 39 diz: En relación a la Adminis-
tración de Justicia, exceptuada la Militar, corresponde a la Generalidad
Valenciana: Primera. Ejercer todas las facultades que las Leyes Orgáni-
cas del Poder Judicial y del Consejo General del Poder Judicial, recono-
zcan o atribuyan al Gobierno del Estado. Segunda. Fijar la delimitación
de las demarcaciones territoriales de los órganos jurisdiccionales en su
territorio y la localización de su capitalidad. Tercera. Coadyuvar en la
organización de los Tribunales consuetudinarios y tradicionales, y en
especial en el Tribunal de las Aguas de la Veja Valenciana, y en la insta-
lación de los Juzgados, con sujeción, en todo caso, a lo dispuesto en la
Ley Orgánica del Poder Judicial. 36
Não pertencendo ao Poder Judiciário, o Tribunal das Águas de Valência
serve de exemplo de organismo de resolução de conflitos não judicial, “que
atribui a sua milenar eficiência em resolver litígios sobre recursos hídricos na
34 CALDERON, Basilio; GARCIA-CUESTA, José-Luis. Utopía versus pragmatismo urbanístico en la
ciudad española del siglo xxi. EURE (Santiago), v. 44, n. 132, p. 109-132, May 2018. Disponível:
http://dx.doi.org/10.4067/s0250-71612018000200109. Acesso: mai. 2019. p. 78.
35 Para uma visão de direito comparado entre as disposições relativas aos recursos hídricos na União
Europeia e no Mercosul ver: SANTIN, Janaína Rigo; CORTE, Thaís Dalla. O Direito das Águas
Subterrâneas no Brasil, no Mercosul e na União Europeia: um estudo comparado. Santa Maria:
UFSM, 2013.
36 OLIVEIRA. Celso Maran de. Tribunais de recursos hídricos: abordagem sobre o tribunal da água
de Florianópolis o tribunal da água de Valência e a possibilidade de implantação no Brasil. Revista
de Direito Internacional, Econômico e Tributário, v. 03, 2008, p. 107-142Disponível em: https://
portalrevistas.ucb.br/index.php/RDIET/article/view/4494/2803. Acesso em 23 ago. 2020.
319JANAÍNA RIGO SANTIN – GUILHERME RIGO BERNDSEN
região do Rio Túria ao princípio da oralidade, o qual desencadeia diversos
outros, com o fito de se conseguir rapidamente a solução do caso”. 37
5. DESENVOLVIMENTO URBANO SUSTENTÁVEL E PODER LOCAL:
INTERFACES ENTRE BRASIL E ESPANHA
Conforme analisado anteriormente, o quadro urbanístico espanhol
apresentou uma grande semelhança do que ocorreu no Brasil nas últimas
décadas, houve um intenso processo de urbanização.
Nesse contexto, a Conferência das Nações Unidas sobre o desenvolvimento
sustentável de 2012 projetou que, em 2050, cerca de 75% da população viverá
em zonas urbanas, sendo, inclusive, estas cidades responsáveis por consumir
70% da energia global.
Por tais motivos, seguir o principio de desarrollo urbanistico y terrritorial
sostenible é tão importante para o aumento da qualidade de vida da população,
uma vez que, desenvolvimento urbano, ambiental, econômico e social, devem
estar intimamente interligados, com o único objetivo de tornar as cidades mais
sustentáveis e harmônicas para as presentes e futuras gerações. 38
El crecimiento económico a ultranza es visto como condición para proteger a la
naturaleza. La idea de inversión, a fin de lograr un desarrollo sostenible, asegura
la compatibilidad del crecimiento económico y el desarrollo con la protección del
medio ambiente. El crecimiento económico y el fortalecimiento de la competiti-
vidad se reflejarán en inversión privada en la naturaleza y la biodiversidad y un
descenso en términos absolutos de las emisiones peligrosas para el medio ambiente
como resultado del desarrollo tecnológico de la empresa privada. Esta concepción
apuesta por un “crecimiento inteligente” de la economía suponiendo que dismi-
nuye la presión general sobre el medio ambiente. Siendo así, el desarrollo sosteni-
ble será consecuencia del crecimiento económico.39
Assim, para melhorar a qualidade de vida da população espanhola, bem
como da própria cidade e do meio ambiente, foi necessário estabelecer projetos
que envolviam o desenvolvimento urbano sob a ótica da sustentabilidade, seja
ela econômica, espacial, social ou ambiental, nos quais a participação cidadã é
um dos seus elementos fundamentais.
E essa questão vai ao encontro do que aqui se entende como Poder
37 OLIVEIRA, Celso Maran de; ZANQUIM JUNIOR, José Wamberto; ESPINDOLA, Isabela Battis-
tello. O Tribunal arbitral como instrumento jurídico alternativo de solução de conflitos hídricos no
Brasil. Ambient. soc., São Paulo, v. 19, n. 1, p. 145-162, mar. 2016. Disponível em: http://www.scielo.
br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1414753X2016000100009&lng=pt&nrm=iso. Acesso em: 23
ago. 2020. http://dx.doi.org/10.1590/1809-4422asoc150150r1v1912016.
38 CAPEL, Horacio. El urbanismo, la política y la economía (y viceversa). Una perspectiva compara-
da. Revista Hábitat y Sociedad, Espanha, n. 2, P. 155-78, mayo. 2011. Disponível: http://dx.doi.
org/10.12795/HabitatySociedad.2011.i2.08. Acesso: mai. 2019. p. 170.
39 RAMÍREZ, Teviño Alfredo, Sánchez Núñez, Juan Manuel. Enfoques de desarrollo sostenible y ur-
banismo. Revista Digital Universitaria [en línea]. 10 de julio 2009, Vol. 10, No. 7 Acesso: mai.
2019. Disponível: http://www.revista.unam.mx/vol.10/num7/art42/int42.htm ISSN: 1607-6079. p. 06.
região do Rio Túria ao princípio da oralidade, o qual desencadeia diversos
outros, com o fito de se conseguir rapidamente a solução do caso”. 37
5. DESENVOLVIMENTO URBANO SUSTENTÁVEL E PODER LOCAL:
INTERFACES ENTRE BRASIL E ESPANHA
Conforme analisado anteriormente, o quadro urbanístico espanhol
apresentou uma grande semelhança do que ocorreu no Brasil nas últimas
décadas, houve um intenso processo de urbanização.
Nesse contexto, a Conferência das Nações Unidas sobre o desenvolvimento
sustentável de 2012 projetou que, em 2050, cerca de 75% da população viverá
em zonas urbanas, sendo, inclusive, estas cidades responsáveis por consumir
70% da energia global.
Por tais motivos, seguir o principio de desarrollo urbanistico y terrritorial
sostenible é tão importante para o aumento da qualidade de vida da população,
uma vez que, desenvolvimento urbano, ambiental, econômico e social, devem
estar intimamente interligados, com o único objetivo de tornar as cidades mais
sustentáveis e harmônicas para as presentes e futuras gerações. 38
El crecimiento económico a ultranza es visto como condición para proteger a la
naturaleza. La idea de inversión, a fin de lograr un desarrollo sostenible, asegura
la compatibilidad del crecimiento económico y el desarrollo con la protección del
medio ambiente. El crecimiento económico y el fortalecimiento de la competiti-
vidad se reflejarán en inversión privada en la naturaleza y la biodiversidad y un
descenso en términos absolutos de las emisiones peligrosas para el medio ambiente
como resultado del desarrollo tecnológico de la empresa privada. Esta concepción
apuesta por un “crecimiento inteligente” de la economía suponiendo que dismi-
nuye la presión general sobre el medio ambiente. Siendo así, el desarrollo sosteni-
ble será consecuencia del crecimiento económico.39
Assim, para melhorar a qualidade de vida da população espanhola, bem
como da própria cidade e do meio ambiente, foi necessário estabelecer projetos
que envolviam o desenvolvimento urbano sob a ótica da sustentabilidade, seja
ela econômica, espacial, social ou ambiental, nos quais a participação cidadã é
um dos seus elementos fundamentais.
E essa questão vai ao encontro do que aqui se entende como Poder
37 OLIVEIRA, Celso Maran de; ZANQUIM JUNIOR, José Wamberto; ESPINDOLA, Isabela Battis-
tello. O Tribunal arbitral como instrumento jurídico alternativo de solução de conflitos hídricos no
Brasil. Ambient. soc., São Paulo, v. 19, n. 1, p. 145-162, mar. 2016. Disponível em: http://www.scielo.
br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1414753X2016000100009&lng=pt&nrm=iso. Acesso em: 23
ago. 2020. http://dx.doi.org/10.1590/1809-4422asoc150150r1v1912016.
38 CAPEL, Horacio. El urbanismo, la política y la economía (y viceversa). Una perspectiva compara-
da. Revista Hábitat y Sociedad, Espanha, n. 2, P. 155-78, mayo. 2011. Disponível: http://dx.doi.
org/10.12795/HabitatySociedad.2011.i2.08. Acesso: mai. 2019. p. 170.
39 RAMÍREZ, Teviño Alfredo, Sánchez Núñez, Juan Manuel. Enfoques de desarrollo sostenible y ur-
banismo. Revista Digital Universitaria [en línea]. 10 de julio 2009, Vol. 10, No. 7 Acesso: mai.
2019. Disponível: http://www.revista.unam.mx/vol.10/num7/art42/int42.htm ISSN: 1607-6079. p. 06.
320DIREITO ADMINISTRATIVO CONTEMPORÂNEO – DIÁLOGOS BRASIL E MÉXICO
Local, ou seja, um novo paradigma de exercício do poder político, fundado
na emancipação da cidadania, a qual vai além do sufrágio universal para ser
chamada cotidianamente a decidir, em conjunto com os governantes locais,
as leis e políticas públicas capazes de garantir o desenvolvimento sustentável
da sua região. 40
Trata-se de romper as fronteiras burocráticas que separam a sociedade
civil e a sociedade política e recuperar o controle do cidadão nas decisões
sobre questões jurídicas e políticas em sua comunidade.41 Conjugar práticas
de democracia participativa à representação tradicional, em espaços
geográficos mais próximos dos cidadãos, a fim de potencializar procedimentos
democráticos e extrajudiciais de decisão sobre as tutelas jurídico-políticas. A
partir disso, cidadãos, agindo de forma conjunta com o poder público, passarão
a ser responsáveis pelo seu destino e pelo destino de toda a sociedade.42
Para a concretização deste modelo de democracia participativa será
preciso elaborar uma articulação dialética entre a sociedade civil e o Estado,
entre participação e representação. Romper com o modelo de desenvolvimento
paternalista e altamente centralizado de o Estado assumir a responsabilidade
total em resolver os problemas dos indivíduos e o desenvolvimento sustentável
do país. Reconhecer a ideia de que um Estado que devolve à comunidade o
poder de decidir sobre seu futuro, potencializando os direitos fundamentais, a
qualidade de vida e o desenvolvimento sustentável, fortalece-se a si mesmo.43
É uma proposta procedimental, indicativa de um método democrático
e discursivo de concepção das tutelas jurídico-políticas, mais legítimo, em
que cada cidadão, individual ou coletivamente, será considerado não apenas
destinatário, mas coautor das normas e políticas públicas em âmbito local.
Aperfeiçoa-se a aplicação do dinheiro público e previnem-se futuras lesões
ao meio ambiente, já que aqueles que são diretamente atingidos pelas leis e
políticas públicas municipais serão também seus coautores.
Essa perspectiva nada mais é do que o desenvolvimento de uma
democracia representativa aliada à democracia participativa, caracterizada
pela atuação conjunta da sociedade civil às instituições estatais no
desenvolvimento sustentável da região, reconhecendo-se aquela como a
origem e o destino do poder.
40 SANTIN, Janaína Rigo. O Tratamento Histórico do Poder Local no Brasil e a Gestão Democrática
Municipal. Estudos Jurídicos: Unisinos, v. 40, p. 72-78, 2007.
41 SANTIN, Janaína Rigo. Princípio constitucional da participação e poder local: uma análise a partir
do Ordenamento Jurídico brasileiro. Revista da Faculdade de Direito da Universidade Agostinho
Neto, Luanda, n. 10, p. 9-27.
42 SANTIN, Janaína Rigo. O tratamento histórico do poder local no Brasil e a gestão democrática muni-
cipal. Estudos Jurídicos, v. 40, n. 2. pp. 72-78, jul./dez. 2007.
43 MOLINA SAUCEDO, Carlos Hugo et al. Apre(he)ndiendo la Participación Popular: análisis y
reflexiones sobre el modelo boliviano de descentralización. La Paz: Offset Boliviana EDOBOL, 1996.
Local, ou seja, um novo paradigma de exercício do poder político, fundado
na emancipação da cidadania, a qual vai além do sufrágio universal para ser
chamada cotidianamente a decidir, em conjunto com os governantes locais,
as leis e políticas públicas capazes de garantir o desenvolvimento sustentável
da sua região. 40
Trata-se de romper as fronteiras burocráticas que separam a sociedade
civil e a sociedade política e recuperar o controle do cidadão nas decisões
sobre questões jurídicas e políticas em sua comunidade.41 Conjugar práticas
de democracia participativa à representação tradicional, em espaços
geográficos mais próximos dos cidadãos, a fim de potencializar procedimentos
democráticos e extrajudiciais de decisão sobre as tutelas jurídico-políticas. A
partir disso, cidadãos, agindo de forma conjunta com o poder público, passarão
a ser responsáveis pelo seu destino e pelo destino de toda a sociedade.42
Para a concretização deste modelo de democracia participativa será
preciso elaborar uma articulação dialética entre a sociedade civil e o Estado,
entre participação e representação. Romper com o modelo de desenvolvimento
paternalista e altamente centralizado de o Estado assumir a responsabilidade
total em resolver os problemas dos indivíduos e o desenvolvimento sustentável
do país. Reconhecer a ideia de que um Estado que devolve à comunidade o
poder de decidir sobre seu futuro, potencializando os direitos fundamentais, a
qualidade de vida e o desenvolvimento sustentável, fortalece-se a si mesmo.43
É uma proposta procedimental, indicativa de um método democrático
e discursivo de concepção das tutelas jurídico-políticas, mais legítimo, em
que cada cidadão, individual ou coletivamente, será considerado não apenas
destinatário, mas coautor das normas e políticas públicas em âmbito local.
Aperfeiçoa-se a aplicação do dinheiro público e previnem-se futuras lesões
ao meio ambiente, já que aqueles que são diretamente atingidos pelas leis e
políticas públicas municipais serão também seus coautores.
Essa perspectiva nada mais é do que o desenvolvimento de uma
democracia representativa aliada à democracia participativa, caracterizada
pela atuação conjunta da sociedade civil às instituições estatais no
desenvolvimento sustentável da região, reconhecendo-se aquela como a
origem e o destino do poder.
40 SANTIN, Janaína Rigo. O Tratamento Histórico do Poder Local no Brasil e a Gestão Democrática
Municipal. Estudos Jurídicos: Unisinos, v. 40, p. 72-78, 2007.
41 SANTIN, Janaína Rigo. Princípio constitucional da participação e poder local: uma análise a partir
do Ordenamento Jurídico brasileiro. Revista da Faculdade de Direito da Universidade Agostinho
Neto, Luanda, n. 10, p. 9-27.
42 SANTIN, Janaína Rigo. O tratamento histórico do poder local no Brasil e a gestão democrática muni-
cipal. Estudos Jurídicos, v. 40, n. 2. pp. 72-78, jul./dez. 2007.
43 MOLINA SAUCEDO, Carlos Hugo et al. Apre(he)ndiendo la Participación Popular: análisis y
reflexiones sobre el modelo boliviano de descentralización. La Paz: Offset Boliviana EDOBOL, 1996.
321JANAÍNA RIGO SANTIN – GUILHERME RIGO BERNDSEN
Por meio dessa nova cultura participativa e associativa apresenta-se
uma maneira de superação da tradição de decisões voltadas aos grandes
donos do poder, interessados no desenvolvimento sustentado, mas não
sustentável. Construir-se “uma estrutura institucional mais democrática,
posto que ancorada na sociedade civil e não nas elites que tradicionalmente
controlam a sociedade política” 44
A democracia, mais do que um regime de governo, é uma metodologia
a ser desenvolvida culturalmente,45 lançando suas luzes sobre todas as
instituições sociais e jurídico-políticas. Deve ser reinventada cotidianamente.
Logo, a ser concretizada a gestão democrática e o Poder Local dá-se um salto
qualitativo para inserir na democracia representativa elementos de democracia
participativa, potencializando a efetivação os direitos fundamentais, em
especial os direitos relativos ao meio ambiente sustentável, de interesse difuso.
6. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Sem dúvida, é impossível à democracia prescindir da representação,
ante a magnitude e complexidade dos Estados contemporâneos, de todo
diferentes das polis gregas. As eleições são fundamentais para a democracia,
como um procedimento instrumental da expressão da confiança popular em
seus representantes. Entretanto, não absorvem a plenitude democrática, a
qual deve ser mantida viva durante toda a gestão pública do eleito, como o
impulso que vivifica e anima sua atuação.
Assim, não se pode resumir a democracia apenas no poder do povo
em eleger seus representantes de quatro em quatro anos. Essa concepção
favorece o desinteresse sistemático dos administrados pela vida política,
a apatia, a abstenção, a resignação ante a corrupção, a falta de confiança
nos governantes e a abdicação da participação na vida pública, fatores que
corroem o ideal democrático.
Essa visualização formal da democracia esvazia seu escopo de prática
de resistência ao poder do Estado. Um discurso destinado a oferecer a
segurança que afasta toda a possibilidade de interrogação, interpretação
e questionamento sobre as instituições estatais e a maneira como se dão
as gestões públicas. Tal maneira de encarar a democracia não é nada mais
que um totalitarismo mascarado, um modelo com poucas oportunidades
de práticas de resistência e de criatividade, destinado à uniformização do
pensamento e à desmobilização dos cidadãos.
44 VIEIRA, Liszt. Cidadania e Globalização. Rio de Janeiro: Record, 1997. p. 78.
45 HUSZAR, George B.de. Aplicações Práticas da Democracia. Tradução de: J. L. Melo. Rio de Janei-
ro: Record, 1965. p. 14.
Por meio dessa nova cultura participativa e associativa apresenta-se
uma maneira de superação da tradição de decisões voltadas aos grandes
donos do poder, interessados no desenvolvimento sustentado, mas não
sustentável. Construir-se “uma estrutura institucional mais democrática,
posto que ancorada na sociedade civil e não nas elites que tradicionalmente
controlam a sociedade política” 44
A democracia, mais do que um regime de governo, é uma metodologia
a ser desenvolvida culturalmente,45 lançando suas luzes sobre todas as
instituições sociais e jurídico-políticas. Deve ser reinventada cotidianamente.
Logo, a ser concretizada a gestão democrática e o Poder Local dá-se um salto
qualitativo para inserir na democracia representativa elementos de democracia
participativa, potencializando a efetivação os direitos fundamentais, em
especial os direitos relativos ao meio ambiente sustentável, de interesse difuso.
6. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Sem dúvida, é impossível à democracia prescindir da representação,
ante a magnitude e complexidade dos Estados contemporâneos, de todo
diferentes das polis gregas. As eleições são fundamentais para a democracia,
como um procedimento instrumental da expressão da confiança popular em
seus representantes. Entretanto, não absorvem a plenitude democrática, a
qual deve ser mantida viva durante toda a gestão pública do eleito, como o
impulso que vivifica e anima sua atuação.
Assim, não se pode resumir a democracia apenas no poder do povo
em eleger seus representantes de quatro em quatro anos. Essa concepção
favorece o desinteresse sistemático dos administrados pela vida política,
a apatia, a abstenção, a resignação ante a corrupção, a falta de confiança
nos governantes e a abdicação da participação na vida pública, fatores que
corroem o ideal democrático.
Essa visualização formal da democracia esvazia seu escopo de prática
de resistência ao poder do Estado. Um discurso destinado a oferecer a
segurança que afasta toda a possibilidade de interrogação, interpretação
e questionamento sobre as instituições estatais e a maneira como se dão
as gestões públicas. Tal maneira de encarar a democracia não é nada mais
que um totalitarismo mascarado, um modelo com poucas oportunidades
de práticas de resistência e de criatividade, destinado à uniformização do
pensamento e à desmobilização dos cidadãos.
44 VIEIRA, Liszt. Cidadania e Globalização. Rio de Janeiro: Record, 1997. p. 78.
45 HUSZAR, George B.de. Aplicações Práticas da Democracia. Tradução de: J. L. Melo. Rio de Janei-
ro: Record, 1965. p. 14.
322DIREITO ADMINISTRATIVO CONTEMPORÂNEO – DIÁLOGOS BRASIL E MÉXICO
Nesse sentido, o espaço local mostra-se como um locus privilegiado
para a efetivação deste modelo de formação dialética das tutelas jurídico-
políticas entre sociedade civil e sociedade política. Por estar o Município mais
próximo ao cidadão, facilita-se o controle direto da cidadania sobre os atos
de seus gestores públicos, assim como a participação da sociedade civil, tanto
individual quanto coletivamente, nas decisões sobre leis e políticas públicas a
serem executadas em âmbito local ou regional.
Registra-se, também, que somente o desenvolvimento urbano sustentável
das cidades, que inclui os espaços de maior valor ambiental e maior qualidade
de vida, pode trazer os benefícios sociais do crescimento ordenado e planejado
de uma cidade, exaltando todo o seu potencial de transformação positiva das
pessoas e do espaço em que habitam.
Supracitado modelo de desenvolvimento urbano sustentável avança
na direção do planejamento de acordo com um uso mais racional do solo e
dos recursos naturais existentes, inclusive, tornando a sustentabilidade e o
planejamento urbano não mais uma alternativa, e, sim, uma necessidade.
Sua adoção exige um acordo entre todos os atores do processo de
gerenciamento urbano, ou seja, administradores, governantes, profissionais de
diversas áreas e a própria sociedade em geral, através de suas associações e
órgãos de classe.
Trata-se da inauguração de um novo modelo de gestão pública, fundado
na emancipação de uma nova cidadania, na emergência de uma sociedade civil
organizada e atuante, ao lado do Poder Público, capaz de controlar a atuação
dos governantes e do mercado na preservação ambiental e na adoção de
políticas pautadas na sustentabilidade. Impor ao Estado, pela participação dos
indivíduos, o devido controle democrático, no sentido de fazê-lo cumprir com
suas obrigações constitucionais, sem distinções ou favoritismos, preservando o
meio ambiente tanto para estas quanto para as futuras gerações
Assim, o artigo conclui que a descentralização das políticas públicas e
a participação da sociedade civil no seu planejamento e execução são fatores
relevantes para a concretização do desenvolvimento urbano sustentável, e
por isso são muito presentes as interfaces sobre o Poder Local, tanto no Brasil,
quanto na Espanha.
REFERÊNCIAS
ALEXANDRINO, José de Melo. Direito das Autarquias Locais. In: OTERO, Paulo; GONÇALVES,
Pedro. Tratado de Direito Administrativo Especial. v. IV. Coimbra: Almedina, 2010.
BERNDSEN, Guilherme; BODNAR, Zenildo. A efetividade da tutela do meio ambiente urbano
e o direito à cidade sustentável. Revista Direito e Paz, v. v.1, p. 197-211, 2020.
Nesse sentido, o espaço local mostra-se como um locus privilegiado
para a efetivação deste modelo de formação dialética das tutelas jurídico-
políticas entre sociedade civil e sociedade política. Por estar o Município mais
próximo ao cidadão, facilita-se o controle direto da cidadania sobre os atos
de seus gestores públicos, assim como a participação da sociedade civil, tanto
individual quanto coletivamente, nas decisões sobre leis e políticas públicas a
serem executadas em âmbito local ou regional.
Registra-se, também, que somente o desenvolvimento urbano sustentável
das cidades, que inclui os espaços de maior valor ambiental e maior qualidade
de vida, pode trazer os benefícios sociais do crescimento ordenado e planejado
de uma cidade, exaltando todo o seu potencial de transformação positiva das
pessoas e do espaço em que habitam.
Supracitado modelo de desenvolvimento urbano sustentável avança
na direção do planejamento de acordo com um uso mais racional do solo e
dos recursos naturais existentes, inclusive, tornando a sustentabilidade e o
planejamento urbano não mais uma alternativa, e, sim, uma necessidade.
Sua adoção exige um acordo entre todos os atores do processo de
gerenciamento urbano, ou seja, administradores, governantes, profissionais de
diversas áreas e a própria sociedade em geral, através de suas associações e
órgãos de classe.
Trata-se da inauguração de um novo modelo de gestão pública, fundado
na emancipação de uma nova cidadania, na emergência de uma sociedade civil
organizada e atuante, ao lado do Poder Público, capaz de controlar a atuação
dos governantes e do mercado na preservação ambiental e na adoção de
políticas pautadas na sustentabilidade. Impor ao Estado, pela participação dos
indivíduos, o devido controle democrático, no sentido de fazê-lo cumprir com
suas obrigações constitucionais, sem distinções ou favoritismos, preservando o
meio ambiente tanto para estas quanto para as futuras gerações
Assim, o artigo conclui que a descentralização das políticas públicas e
a participação da sociedade civil no seu planejamento e execução são fatores
relevantes para a concretização do desenvolvimento urbano sustentável, e
por isso são muito presentes as interfaces sobre o Poder Local, tanto no Brasil,
quanto na Espanha.
REFERÊNCIAS
ALEXANDRINO, José de Melo. Direito das Autarquias Locais. In: OTERO, Paulo; GONÇALVES,
Pedro. Tratado de Direito Administrativo Especial. v. IV. Coimbra: Almedina, 2010.
BERNDSEN, Guilherme; BODNAR, Zenildo. A efetividade da tutela do meio ambiente urbano
e o direito à cidade sustentável. Revista Direito e Paz, v. v.1, p. 197-211, 2020.
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Getúlio Vargas, 1993.
CALDERON, Basilio; GARCIA-CUESTA, José-Luis. Utopía versus pragmatismo urbanístico en
la ciudad española del siglo xxi. EURE (Santiago), v. 44, n. 132, p. 109-132, May 2018. Disponível:
http://dx.doi.org/10.4067/s0250-71612018000200109. Acesso: mai. 2019.
CAPEL, Horacio. El urbanismo, la política y la economía (y viceversa). Una perspectiva compa-
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sostenible. In PARDO, José Esteve (coord.). Derecho del medio ambiente y administración local.
ISBN: 84-609-8956-9. España: Fundación Democracia y Gobierno Local, 2006.
CRUZ, Paulo Márcio et. al. Globalização, transnacionalidade e sustentabilidade. Itajaí: UNIVA-
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Comunitat Valenciana. Disponível: https://www.boe.es/eli/es-vc/l/2014/07/25/5. Acesso: jun. 2019.
ESPANHA. Ministerio de Fomento. Real Decreto legislativo 7/2015, de 30 de octubre. Madrid:
Boletín Oficial del Estado, 31 oct. 2015, p. 103232-103290. Disponível em: http:www.boe.es. Acesso
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OLIVEIRA, Celso Maran de; ZANQUIM JUNIOR, José Wamberto; ESPINDOLA, Isabela Battis-
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Getúlio Vargas, 1993.
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la ciudad española del siglo xxi. EURE (Santiago), v. 44, n. 132, p. 109-132, May 2018. Disponível:
http://dx.doi.org/10.4067/s0250-71612018000200109. Acesso: mai. 2019.
CAPEL, Horacio. El urbanismo, la política y la economía (y viceversa). Una perspectiva compa-
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org/10.12795/HabitatySociedad.2011.i2.08. Acesso: mai. de 2019.
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de Florianópolis o tribunal da água de Valência e a possibilidade de implantação no Brasil. Re-
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urbanismo. Revista Digital Universitaria [en línea]. 10 de julio 2009, Vol. 10, No. 7 [Acesso: mai.
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del Derecho Constitucional Europeo. Traducido del portugués por Augusto Aguilar Calahorro.
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safios da cidadania e do Poder Local. Belo Horizonte: Arraes, 2017.
SANTIN, Janaína Rigo. O Tratamento Histórico do Poder Local no Brasil e a Gestão Democrática
Municipal. Estudos Jurídicos: Unisinos, v. 40, p. 72-78, 2007.
SANTIN, Janaína Rigo; CORTE, Thaís Dalla. O Direito das Águas Subterrâneas no Brasil, no
Mercosul e na União Europeia: um estudo comparado. Santa Maria: UFSM, 2013.
SANTIN, Janaína Rigo. Princípio constitucional da participação e poder local: uma análise a partir
do Ordenamento Jurídico brasileiro. Revista da Faculdade de Direito da Universidade Agosti-
nho Neto, Luanda, n. 10.
VIEIRA, Liszt. Cidadania e Globalização. Rio de Janeiro: Record, 1997.
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de Florianópolis o tribunal da água de Valência e a possibilidade de implantação no Brasil. Re-
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https://portalrevistas.ucb.br/index.php/RDIET/article/view/4494/2803. Acesso em 23 ago. 2020.
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la Información. 1. ed. Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente. Madrid, 2012.
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RAMÍREZ, Teviño Alfredo, Sánchez Núñez, Juan Manuel. Enfoques de desarrollo sostenible y
urbanismo. Revista Digital Universitaria [en línea]. 10 de julio 2009, Vol. 10, No. 7 [Acesso: mai.
2019]. Disponível: http://www.revista.unam.mx/vol.10/num7/art42/int42.htm ISSN: 1607-6079.
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del Derecho Constitucional Europeo. Traducido del portugués por Augusto Aguilar Calahorro.
Año 9, n. 17, enero-junio de 2012. Disponível em: http://www.ugr.es/~redce/REDCE17/articu-
los/14_RIGO.htm. Acesso em: 22 ago. 2020.
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safios da cidadania e do Poder Local. Belo Horizonte: Arraes, 2017.
SANTIN, Janaína Rigo. O Tratamento Histórico do Poder Local no Brasil e a Gestão Democrática
Municipal. Estudos Jurídicos: Unisinos, v. 40, p. 72-78, 2007.
SANTIN, Janaína Rigo; CORTE, Thaís Dalla. O Direito das Águas Subterrâneas no Brasil, no
Mercosul e na União Europeia: um estudo comparado. Santa Maria: UFSM, 2013.
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do Ordenamento Jurídico brasileiro. Revista da Faculdade de Direito da Universidade Agosti-
nho Neto, Luanda, n. 10.
VIEIRA, Liszt. Cidadania e Globalização. Rio de Janeiro: Record, 1997.
325
16. CONTEMPORANEIDADES EN LA IMPLEMENTACIÓN
DE NUEVOS MECANISMOS MUNICIPALES PARA
GARANTIZAR EL DERECHO HUMANO AL MEDIO
AMBIENTE
Martina Arroyo Díaz
Profesora de la Facultad de Derecho y Criminología de la Universidad
Autónoma de Nuevo León. Doctorando en Derecho por la misma
universidad. Correo: martinaarroyo_9@hotmail.com.
Luis Antonio Lozano Zamora
Licenciado en Derecho, estudiante de maestría en Derecho Fiscal por la
Universidad Autónoma de Nuevo León. Correo: llozano.sercom@gmail.com.
Luis Guillermo Zazueta Beltrán
Estudiante de la licenciatura en Filosofía de la Universidad Autónoma de
Sinaloa. Correo: guillermozazueta.ffyl@uas.edu.mx.
Sumario: 1. Consideraciones iniciales; 2. El derecho administrativo mu-
nicipal y la protección al medio ambiente; 3. Mecanismos municipales
para la protección del derecho ambiente a un medio ambiente sano; 4.
La implementación en la hacienda pública municipal de la contribución
especial por gasto; 5. Casos actuales aplicables; 6. Consideraciones finales;
Bibliografía.
1. CONSIDERACIONES INICIALES
La participación del municipio en la tutela a los derechos humanos es
innegable, por una parte, porque la reforma constitucional al artículo primero,
refiere la obligación de toda autoridad de respetar y hacer respetar estos, y por
otra parte, porque al ser la más cercana al gobernado, le permite advertir en
tiempo real la problemática cotidiana que se vive en cada uno de los pequeños
y grandes municipios, rurales o urbanos y por ende, la posibilidad de buscar
soluciones mediante las facultades que se les hubieran otorgado, mismas que
en nuestro sistema de derecho, deben encontrarse previstas en una norma legal
o reglamentaria; así, la tutela al derecho humano a un medio ambiente sano, se
suma a la larga lista de tareas a cargo del municipio, previstas principalmente en
el artículo 115 constitucional, el cual además de establecer el régimen jurídico-
político, delimita la formación de la hacienda pública municipal, en el cual se
establecen las diversas fuentes de ingresos a favor de los entes municipales. Por
lo que, aun cuando existen ordenamientos federales y estatales que imponen
obligaciones a los ayuntamientos en materia de medio ambiente, así como
16. CONTEMPORANEIDADES EN LA IMPLEMENTACIÓN
DE NUEVOS MECANISMOS MUNICIPALES PARA
GARANTIZAR EL DERECHO HUMANO AL MEDIO
AMBIENTE
Martina Arroyo Díaz
Profesora de la Facultad de Derecho y Criminología de la Universidad
Autónoma de Nuevo León. Doctorando en Derecho por la misma
universidad. Correo: martinaarroyo_9@hotmail.com.
Luis Antonio Lozano Zamora
Licenciado en Derecho, estudiante de maestría en Derecho Fiscal por la
Universidad Autónoma de Nuevo León. Correo: llozano.sercom@gmail.com.
Luis Guillermo Zazueta Beltrán
Estudiante de la licenciatura en Filosofía de la Universidad Autónoma de
Sinaloa. Correo: guillermozazueta.ffyl@uas.edu.mx.
Sumario: 1. Consideraciones iniciales; 2. El derecho administrativo mu-
nicipal y la protección al medio ambiente; 3. Mecanismos municipales
para la protección del derecho ambiente a un medio ambiente sano; 4.
La implementación en la hacienda pública municipal de la contribución
especial por gasto; 5. Casos actuales aplicables; 6. Consideraciones finales;
Bibliografía.
1. CONSIDERACIONES INICIALES
La participación del municipio en la tutela a los derechos humanos es
innegable, por una parte, porque la reforma constitucional al artículo primero,
refiere la obligación de toda autoridad de respetar y hacer respetar estos, y por
otra parte, porque al ser la más cercana al gobernado, le permite advertir en
tiempo real la problemática cotidiana que se vive en cada uno de los pequeños
y grandes municipios, rurales o urbanos y por ende, la posibilidad de buscar
soluciones mediante las facultades que se les hubieran otorgado, mismas que
en nuestro sistema de derecho, deben encontrarse previstas en una norma legal
o reglamentaria; así, la tutela al derecho humano a un medio ambiente sano, se
suma a la larga lista de tareas a cargo del municipio, previstas principalmente en
el artículo 115 constitucional, el cual además de establecer el régimen jurídico-
político, delimita la formación de la hacienda pública municipal, en el cual se
establecen las diversas fuentes de ingresos a favor de los entes municipales. Por
lo que, aun cuando existen ordenamientos federales y estatales que imponen
obligaciones a los ayuntamientos en materia de medio ambiente, así como
326DIREITO ADMINISTRATIVO CONTEMPORÂNEO – DIÁLOGOS BRASIL E MÉXICO
diversos reglamentos que atribuyen facultades para prevenir, sancionar y
remediar actos que importen la vulneración a ese derecho humano, lo cierto,
es que ésta regulación no resulta del todo armónica y suficiente para que la
administración municipal pueda en forma eficiente y efectiva garantiza el respeto
a un medio ambiente sano, más aun, cuando además de que estas normas se
encuentran dispersas, el municipio enfrenta en forma bastante grave la falta de
recursos económicos para cumplir con dichas tareas públicas.
2. EL DERECHO ADMINISTRATIVO MUNICIPAL Y LA
PROTECCIÓN AL MEDIO AMBIENTE
Las atribuciones de autoridad que competen al funcionamiento,
organización, poderes y deberes del municipio se encuentran contenidas en
lineamientos de distintos órdenes, que participan en una estrecha relación que
no llega a contradecirse en un proceso que puede describirse como escalonado.
Partiendo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, tenemos
las bases para entender la concepción del Derecho Administrativo de todos
los municipios del país y que eventualmente se encuentran con regulaciones
estatales y locales.
Este marco jerárquico reconoce la autonomía de cada eslabón al ser la
Constitución Federal la que regula la estructura política municipal y las leyes
que lo estructuran; las leyes y constituciones estatales y locales, aquellas que
marcan la organización del gobierno y su administración, así como el poder
político municipal junto con las jurisdicciones de sus órganos y sus finanzas;
mientras que los estatutos municipales, los que velan por el acatamiento de los
órdenes anteriores, ya sean estatales o federales.
De acuerdo con el Artículo 115 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos “los estados adoptarán, para su régimen interior, la forma
de gobierno republicano, representativo, democrático, laico y popular,
teniendo como base de su división territorial y de su organización política
y administrativa”1 . Con respecto a esto, el municipio se conformará por los
lineamientos federales y estatales, y será a partir de un proceso de elección
popular directa que se elija al Presidente o Presidenta municipal, así como a
distintos representantes del orden de sindicatura y regiduría.
A su vez, es la autonomía de cada uno de los municipios fundamental
para comprender el funcionamiento de estos, particularmente dentro de tres
esferas: política, administrativa y financiera; es decir:
Los municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán
1 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, (véase en: http://www.diputados.gob.mx/
LeyesBiblio/pdf_mov/Constitucion_Politica.pdf, consultado el 14/08/2020).
diversos reglamentos que atribuyen facultades para prevenir, sancionar y
remediar actos que importen la vulneración a ese derecho humano, lo cierto,
es que ésta regulación no resulta del todo armónica y suficiente para que la
administración municipal pueda en forma eficiente y efectiva garantiza el respeto
a un medio ambiente sano, más aun, cuando además de que estas normas se
encuentran dispersas, el municipio enfrenta en forma bastante grave la falta de
recursos económicos para cumplir con dichas tareas públicas.
2. EL DERECHO ADMINISTRATIVO MUNICIPAL Y LA
PROTECCIÓN AL MEDIO AMBIENTE
Las atribuciones de autoridad que competen al funcionamiento,
organización, poderes y deberes del municipio se encuentran contenidas en
lineamientos de distintos órdenes, que participan en una estrecha relación que
no llega a contradecirse en un proceso que puede describirse como escalonado.
Partiendo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, tenemos
las bases para entender la concepción del Derecho Administrativo de todos
los municipios del país y que eventualmente se encuentran con regulaciones
estatales y locales.
Este marco jerárquico reconoce la autonomía de cada eslabón al ser la
Constitución Federal la que regula la estructura política municipal y las leyes
que lo estructuran; las leyes y constituciones estatales y locales, aquellas que
marcan la organización del gobierno y su administración, así como el poder
político municipal junto con las jurisdicciones de sus órganos y sus finanzas;
mientras que los estatutos municipales, los que velan por el acatamiento de los
órdenes anteriores, ya sean estatales o federales.
De acuerdo con el Artículo 115 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos “los estados adoptarán, para su régimen interior, la forma
de gobierno republicano, representativo, democrático, laico y popular,
teniendo como base de su división territorial y de su organización política
y administrativa”1 . Con respecto a esto, el municipio se conformará por los
lineamientos federales y estatales, y será a partir de un proceso de elección
popular directa que se elija al Presidente o Presidenta municipal, así como a
distintos representantes del orden de sindicatura y regiduría.
A su vez, es la autonomía de cada uno de los municipios fundamental
para comprender el funcionamiento de estos, particularmente dentro de tres
esferas: política, administrativa y financiera; es decir:
Los municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán
1 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, (véase en: http://www.diputados.gob.mx/
LeyesBiblio/pdf_mov/Constitucion_Politica.pdf, consultado el 14/08/2020).
327MARTINA ARROYO DÍAZ – LUIS ANTONIO LOZANO ZAMORA – LUIS GUILLERMO ZAZUETA BELTRÁN
su patrimonio conforme a la ley. Los ayuntamientos tendrán facultades
para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán
expedir las legislaturas de los Estados, los bandos de policía y gobierno,
los reglamente, circulares y disposiciones administrativas de observancia
general dentro de sus respectivas jurisprudencias, que organicen la admi-
nistración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, fun-
ciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación
ciudadana y vecinal2
.
Específicamente en lo referente a la dimensión administrativa, hace
referencia a la necesidad de gestionar los asuntos locales directamente,
mediante la organización interna y el ejercicio de funciones y servicios públicos,
garantizando una mejor ejecución debido a la cercanía que posee el ayuntamiento
con sus gobernados. Finalmente, el objeto de dichas regulaciones será establecer:
a) Las bases generales de la administración pública municipal y del
procedimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnación
y los órganos para dirimir las controversias entre dicha administración
y los particulares, con sujeción a los principios de igualdad, publicidad,
audiencia y legalidad:
b) Los casos en que se requiera el acuerdo de las dos terceras partes de los
miembros de los ayuntamientos para dictar resoluciones que afecten
el patrimonio inmobiliario municipal o para celebrar actos o convenios
que comprometan al Municipio por un plazo mayor al periodo del
Ayuntamiento;
c) Las normas de aplicación general para celebrar los convenios a que se
refieren tanto las fracciones III y IV de este artículo, como el segundo
párrafo de la fracción VII del artículo 116 de esta Constitución;
d) El procedimiento y condiciones para que el gobierno estatal asuma
una función o servicio municipal cuando, al no existir el convenio
correspondiente que el municipio de que se trate esté imposibilitado para
ejercerlos o prestarlos; en este caso, será necesaria solicitud previa del
ayuntamiento respectivo, aprobada por cuando menos las dos terceras
partes de sus integrantes; y
Las disposiciones aplicables en aquellos municipios que no cuenten con
los bandos o reglamentos correspondientes3 .
En este marco, uno de los aspectos más importantes para los administrados
en el ámbito municipal es el que compete a la protección del medio ambiente.
Para entender este bien, es necesario posicionarlo en lo colectivo, situado en la
esfera social, causa tanto de derechos como de obligaciones, sin embargo, al no
poseer sus partes un valor dentro de un mercado, ante un agravio se dificulta
solicitar una recomposición “in natura” o dineraria, por lo que siempre procede
el principio preventivo y precautorio, luego la recomposición y finalmente la
2 Ibidem.
3 Ibidem.
su patrimonio conforme a la ley. Los ayuntamientos tendrán facultades
para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán
expedir las legislaturas de los Estados, los bandos de policía y gobierno,
los reglamente, circulares y disposiciones administrativas de observancia
general dentro de sus respectivas jurisprudencias, que organicen la admi-
nistración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, fun-
ciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación
ciudadana y vecinal2
.
Específicamente en lo referente a la dimensión administrativa, hace
referencia a la necesidad de gestionar los asuntos locales directamente,
mediante la organización interna y el ejercicio de funciones y servicios públicos,
garantizando una mejor ejecución debido a la cercanía que posee el ayuntamiento
con sus gobernados. Finalmente, el objeto de dichas regulaciones será establecer:
a) Las bases generales de la administración pública municipal y del
procedimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnación
y los órganos para dirimir las controversias entre dicha administración
y los particulares, con sujeción a los principios de igualdad, publicidad,
audiencia y legalidad:
b) Los casos en que se requiera el acuerdo de las dos terceras partes de los
miembros de los ayuntamientos para dictar resoluciones que afecten
el patrimonio inmobiliario municipal o para celebrar actos o convenios
que comprometan al Municipio por un plazo mayor al periodo del
Ayuntamiento;
c) Las normas de aplicación general para celebrar los convenios a que se
refieren tanto las fracciones III y IV de este artículo, como el segundo
párrafo de la fracción VII del artículo 116 de esta Constitución;
d) El procedimiento y condiciones para que el gobierno estatal asuma
una función o servicio municipal cuando, al no existir el convenio
correspondiente que el municipio de que se trate esté imposibilitado para
ejercerlos o prestarlos; en este caso, será necesaria solicitud previa del
ayuntamiento respectivo, aprobada por cuando menos las dos terceras
partes de sus integrantes; y
Las disposiciones aplicables en aquellos municipios que no cuenten con
los bandos o reglamentos correspondientes3 .
En este marco, uno de los aspectos más importantes para los administrados
en el ámbito municipal es el que compete a la protección del medio ambiente.
Para entender este bien, es necesario posicionarlo en lo colectivo, situado en la
esfera social, causa tanto de derechos como de obligaciones, sin embargo, al no
poseer sus partes un valor dentro de un mercado, ante un agravio se dificulta
solicitar una recomposición “in natura” o dineraria, por lo que siempre procede
el principio preventivo y precautorio, luego la recomposición y finalmente la
2 Ibidem.
3 Ibidem.
328DIREITO ADMINISTRATIVO CONTEMPORÂNEO – DIÁLOGOS BRASIL E MÉXICO
reparación4
. Si bien su protección es una problemática que escala a los poderes
federales, estatales y municipales, no cabe duda de que al ser el último el que
vela directamente con el ciudadano por estos intereses es que merece especial
atención, aunado a que actualmente las obras de temática ambiental se enfocan
al plano federal o internacional.
En lo que compete a la Constitución, esta marca en el artículo 4°, tercer
párrafo: “el derecho a un ambiente sano para su desarrollo y bienestar. Donde
el estado garantizará el respeto a este derecho. Mientras que el daño y deterioro
ambiental generará responsabilidad para quien lo provoque en términos de
lo dispuesto por la ley”5
. Por su parte el artículo 27° señala la necesidad de
restaurar y preservar el equilibrio ecológico junto con la capacidad de crear
reservas naturales, sobre este punto, compartimos la visión de Lunas Canales,
con respecto a que esto último obedece a una preocupación del ambiente en
términos económicos, debido a su conservación como recursos aprovechables
y no como elementos ambientales 6
, esto abre la puerta a dos panoramas
que poseen una estrecha relación en protección y sanción, en los que las
regulaciones municipales y estatales serán fundamentales: el primero de ellos,
el ya mencionado cuidado del medio ambiente; y segundo, la protección del
derecho humano a un ambiente sano.
Al respecto la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al
Ambiente (LGEEPA), prevé “la preservación y restauración del equilibrio
ecológico, así como a la protección al ambiente, en el territorio nacional y las
zonas sobre las que la nación ejerce su soberanía y jurisdicción”7
. Por parte de
los Municipios, de acuerdo con el artículo 8° de esta ley, se espera que estos
formulen, conduzcan y evalúen la política ambiental de su Municipio, por
medio de los instrumentos previstos en las leyes locales en esta materia8
.
Las labores del Municipio, según la LGEEPA, comprenden las de crear y
administrar zonas de preservación ecológica de los centros de población, jardines
públicos y parques urbanos junto con otras áreas análogas, bajo los lineamientos
del artículo 20 bis 4, que profundizan en los programas de ordenamiento
ecológico, como es el caso de determinar y gestionar áreas ecológicas en relación
con los centros de población. Por otro lado, es menester considerar el papel de
estos para una respuesta efectiva ante contingencias y emergencias de carácter
ambiental conforme a políticas y programas de protección civil.
En lo referente al concepto de ambiente, será preciso mostrar que de
4 LORENZETTI, Ricardo Luis, Teoría del derecho ambiental, Porrúa, D.F., 2008, p. 33-34.
5 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
6 CANALES, Armando Luna, “Municipio y medio ambiente”, en El Municipio en México, ed. Manuel
González Oropeza y David Cienfuegos Salgado, Editora Laguna, D.F., 2007, p. 461.
7 Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (véase en http://www.diputados.
gob.mx/LeyesBiblio/pdf/148_050618.pdf, consultado el 14/08/2020).
8 Ibidem.
reparación4
. Si bien su protección es una problemática que escala a los poderes
federales, estatales y municipales, no cabe duda de que al ser el último el que
vela directamente con el ciudadano por estos intereses es que merece especial
atención, aunado a que actualmente las obras de temática ambiental se enfocan
al plano federal o internacional.
En lo que compete a la Constitución, esta marca en el artículo 4°, tercer
párrafo: “el derecho a un ambiente sano para su desarrollo y bienestar. Donde
el estado garantizará el respeto a este derecho. Mientras que el daño y deterioro
ambiental generará responsabilidad para quien lo provoque en términos de
lo dispuesto por la ley”5
. Por su parte el artículo 27° señala la necesidad de
restaurar y preservar el equilibrio ecológico junto con la capacidad de crear
reservas naturales, sobre este punto, compartimos la visión de Lunas Canales,
con respecto a que esto último obedece a una preocupación del ambiente en
términos económicos, debido a su conservación como recursos aprovechables
y no como elementos ambientales 6
, esto abre la puerta a dos panoramas
que poseen una estrecha relación en protección y sanción, en los que las
regulaciones municipales y estatales serán fundamentales: el primero de ellos,
el ya mencionado cuidado del medio ambiente; y segundo, la protección del
derecho humano a un ambiente sano.
Al respecto la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al
Ambiente (LGEEPA), prevé “la preservación y restauración del equilibrio
ecológico, así como a la protección al ambiente, en el territorio nacional y las
zonas sobre las que la nación ejerce su soberanía y jurisdicción”7
. Por parte de
los Municipios, de acuerdo con el artículo 8° de esta ley, se espera que estos
formulen, conduzcan y evalúen la política ambiental de su Municipio, por
medio de los instrumentos previstos en las leyes locales en esta materia8
.
Las labores del Municipio, según la LGEEPA, comprenden las de crear y
administrar zonas de preservación ecológica de los centros de población, jardines
públicos y parques urbanos junto con otras áreas análogas, bajo los lineamientos
del artículo 20 bis 4, que profundizan en los programas de ordenamiento
ecológico, como es el caso de determinar y gestionar áreas ecológicas en relación
con los centros de población. Por otro lado, es menester considerar el papel de
estos para una respuesta efectiva ante contingencias y emergencias de carácter
ambiental conforme a políticas y programas de protección civil.
En lo referente al concepto de ambiente, será preciso mostrar que de
4 LORENZETTI, Ricardo Luis, Teoría del derecho ambiental, Porrúa, D.F., 2008, p. 33-34.
5 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
6 CANALES, Armando Luna, “Municipio y medio ambiente”, en El Municipio en México, ed. Manuel
González Oropeza y David Cienfuegos Salgado, Editora Laguna, D.F., 2007, p. 461.
7 Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (véase en http://www.diputados.
gob.mx/LeyesBiblio/pdf/148_050618.pdf, consultado el 14/08/2020).
8 Ibidem.
329MARTINA ARROYO DÍAZ – LUIS ANTONIO LOZANO ZAMORA – LUIS GUILLERMO ZAZUETA BELTRÁN
acuerdo al artículo 3° de la LGEEPA, este se define como “el conjunto de
elementos naturales y artificiales o inducidos por el hombre que hacen posible
la existencia y desarrollo de los seres humanos y demás organismos vivos que
interactúan en un espacio y tiempo determinados”9 . Dicho brevemente, de
acuerdo con esta definición, no cabe duda de que garantizar y acatar estos
lineamientos que en mayor medida giran en torno a la protección del medio
ambiente, facilitan a su vez la garantía al derecho de vivir en un ambiente sano
para toda persona, factor clave para posibilitar su desarrollo, salud y bienestar.
Pues, continuando con el artículo 3° de dicha ley, sería necesario aunado
a lo dicho hasta el momento, subrayar elementos como son el desarrollo
sustentable, pues es un proceso que evalúe mediante criterios ambientales,
económicos y sociales aquello que tienda a una mejor calidad de vida para las
generaciones por venir, sin que esto signifique descuidar factores de equilibrio
ecológico, en el entendido de que esto es a su vez la misma interdependencia de
los elementos que conforman el ambiente y que es lo que posibilita la existencia
y desarrollo del ser humano.
Finalmente, es fundamental de acuerdo con la fracción XXXVIII de
dicho artículo posibilitar un proceso de formación tanto en el ámbito escolar
como extraescolar para toda la sociedad en conductas enfocadas en el
desarrollo ambiental y social. Esta educación comprende la racionalización de
conocimientos y formación de valores que garanticen la preservación de la vida,
elemento fundamental para cultivar un ambiente apropiado para el desarrollo
de los seres humanos, y en cuya formación han de intervenir principalmente
las autoridades municipales10.
3. MECANISMOS MUNICIPALES PARA LA PROTECCIÓN DEL
DERECHO A UN MEDIO AMBIENTE SANO
Al ser el municipio la figura reconocida como la base organizacional del
estado, es que sobre este tiende a recaer la atención inmediata del y hacia el
ciudadano respecto de muchas de las afectaciones que sufre la sociedad; tal
es el caso de la violación al derecho a un medio ambiente sano; pues si bien
es cierto en los tres niveles de gobierno existen las facultades y mecanismos
pertinentes para poder salvaguardar tanto este como otros derechos; es de
vital importancia estar atentos de la existencia y relevancia de aquellos que se
encuentran al alcance del gobierno municipal.
En el caso particular del municipio de Monterrey en el Estado de Nuevo
León, por su relevancia industrial y habitacional al tratarse de la ciudad
9 Ibidem.
10 Ibidem.
acuerdo al artículo 3° de la LGEEPA, este se define como “el conjunto de
elementos naturales y artificiales o inducidos por el hombre que hacen posible
la existencia y desarrollo de los seres humanos y demás organismos vivos que
interactúan en un espacio y tiempo determinados”9 . Dicho brevemente, de
acuerdo con esta definición, no cabe duda de que garantizar y acatar estos
lineamientos que en mayor medida giran en torno a la protección del medio
ambiente, facilitan a su vez la garantía al derecho de vivir en un ambiente sano
para toda persona, factor clave para posibilitar su desarrollo, salud y bienestar.
Pues, continuando con el artículo 3° de dicha ley, sería necesario aunado
a lo dicho hasta el momento, subrayar elementos como son el desarrollo
sustentable, pues es un proceso que evalúe mediante criterios ambientales,
económicos y sociales aquello que tienda a una mejor calidad de vida para las
generaciones por venir, sin que esto signifique descuidar factores de equilibrio
ecológico, en el entendido de que esto es a su vez la misma interdependencia de
los elementos que conforman el ambiente y que es lo que posibilita la existencia
y desarrollo del ser humano.
Finalmente, es fundamental de acuerdo con la fracción XXXVIII de
dicho artículo posibilitar un proceso de formación tanto en el ámbito escolar
como extraescolar para toda la sociedad en conductas enfocadas en el
desarrollo ambiental y social. Esta educación comprende la racionalización de
conocimientos y formación de valores que garanticen la preservación de la vida,
elemento fundamental para cultivar un ambiente apropiado para el desarrollo
de los seres humanos, y en cuya formación han de intervenir principalmente
las autoridades municipales10.
3. MECANISMOS MUNICIPALES PARA LA PROTECCIÓN DEL
DERECHO A UN MEDIO AMBIENTE SANO
Al ser el municipio la figura reconocida como la base organizacional del
estado, es que sobre este tiende a recaer la atención inmediata del y hacia el
ciudadano respecto de muchas de las afectaciones que sufre la sociedad; tal
es el caso de la violación al derecho a un medio ambiente sano; pues si bien
es cierto en los tres niveles de gobierno existen las facultades y mecanismos
pertinentes para poder salvaguardar tanto este como otros derechos; es de
vital importancia estar atentos de la existencia y relevancia de aquellos que se
encuentran al alcance del gobierno municipal.
En el caso particular del municipio de Monterrey en el Estado de Nuevo
León, por su relevancia industrial y habitacional al tratarse de la ciudad
9 Ibidem.
10 Ibidem.
330DIREITO ADMINISTRATIVO CONTEMPORÂNEO – DIÁLOGOS BRASIL E MÉXICO
capital, conlleva a una diversidad de actividades productivas y sociales, por
ende la necesidad de crear e imponer mecanismos y procedimientos con los
que se pretende atender el tema relativo al cuidado y protección del medio
ambiente, uno de ellos es el Reglamento de Protección Ambiental e Imagen
Urbana de Monterrey, el cual enfrenta los posibles escenarios de afectación
al medio ambiente, que a su vez implicarían la violación al derecho humano
a un medio ambiente sano de la sociedad; siendo esto mediante la vigilancia,
prevención y sanción.
Así entonces, la tutela de la autoridad municipal en su ámbito de vigilancia
se regula expresamente a través del citado reglamento en forma precisa en
su numeral 110 que vincula su obligación como gobernante a llevar a cabo
programas de vigilancia acordes a las prioridades ambientales establecidas
por el mismo municipio, a fin de localizar los impactos negativos al derecho
humano al medio ambiente sano colectivo.
Por su parte, el gobernado dentro de su reconocimiento poblacional
tutelado cuenta con un mecanismo a través de la denominada denuncia
ciudadana que atribuye a la autoridad, de información, para hacerse
conocedora de posibles impactos negativos a fin de llevar a cabo una
investigación al respecto, manteniendo informado en todo momento a
dicho denunciante; situación que si bien es cierto, es conveniente a fin de
salvaguardar la afectación que los particulares están percibiendo en lo que a
su derecho al medio ambiente sano respecta, puede llegar a ser insuficiente,
ya que aun cuando la autoridad municipal realice sus investigaciones no
conlleva necesariamente al cese de la acciones que afecten al medio ambiente,
ni mucho menos la reparación causada al colectivo poblacional.
Así entonces, aun cuando existen los mecanismos para realizar las
investigaciones de las posibles afectaciones causadas por particulares, estas
pueden ser atribuibles no solo al municipio como ente sino también al estado
como entidad federativa y a la autoridad federal, lo que no se subsana con
los convenios de colaboración que a la fecha pudieran estar suscritos, ya que
sus alcances aún son limitados, esto en virtud de que los municipios como
tal, tienen actualmente capacidad y atribuciones limitadas en su accionar, a
pesar de ser quienes se encuentran en una relación directa con los ciudadanos
afectados por las violaciones a su derecho al medio ambiente sano.
Ahora bien, en lo referente a las acciones preventivas con que este nivel
de gobierno cuenta, existen varios dispositivos diseñados a fin de proteger el
interés público, tal y como son los siguientes:
Suspensiones temporales y/o definitivas de actividades en los casos en
que las actividades, servicios y/o procesos en cuestión se detecte son una fuente
inmediata de afectaciones al medio ambiente.
capital, conlleva a una diversidad de actividades productivas y sociales, por
ende la necesidad de crear e imponer mecanismos y procedimientos con los
que se pretende atender el tema relativo al cuidado y protección del medio
ambiente, uno de ellos es el Reglamento de Protección Ambiental e Imagen
Urbana de Monterrey, el cual enfrenta los posibles escenarios de afectación
al medio ambiente, que a su vez implicarían la violación al derecho humano
a un medio ambiente sano de la sociedad; siendo esto mediante la vigilancia,
prevención y sanción.
Así entonces, la tutela de la autoridad municipal en su ámbito de vigilancia
se regula expresamente a través del citado reglamento en forma precisa en
su numeral 110 que vincula su obligación como gobernante a llevar a cabo
programas de vigilancia acordes a las prioridades ambientales establecidas
por el mismo municipio, a fin de localizar los impactos negativos al derecho
humano al medio ambiente sano colectivo.
Por su parte, el gobernado dentro de su reconocimiento poblacional
tutelado cuenta con un mecanismo a través de la denominada denuncia
ciudadana que atribuye a la autoridad, de información, para hacerse
conocedora de posibles impactos negativos a fin de llevar a cabo una
investigación al respecto, manteniendo informado en todo momento a
dicho denunciante; situación que si bien es cierto, es conveniente a fin de
salvaguardar la afectación que los particulares están percibiendo en lo que a
su derecho al medio ambiente sano respecta, puede llegar a ser insuficiente,
ya que aun cuando la autoridad municipal realice sus investigaciones no
conlleva necesariamente al cese de la acciones que afecten al medio ambiente,
ni mucho menos la reparación causada al colectivo poblacional.
Así entonces, aun cuando existen los mecanismos para realizar las
investigaciones de las posibles afectaciones causadas por particulares, estas
pueden ser atribuibles no solo al municipio como ente sino también al estado
como entidad federativa y a la autoridad federal, lo que no se subsana con
los convenios de colaboración que a la fecha pudieran estar suscritos, ya que
sus alcances aún son limitados, esto en virtud de que los municipios como
tal, tienen actualmente capacidad y atribuciones limitadas en su accionar, a
pesar de ser quienes se encuentran en una relación directa con los ciudadanos
afectados por las violaciones a su derecho al medio ambiente sano.
Ahora bien, en lo referente a las acciones preventivas con que este nivel
de gobierno cuenta, existen varios dispositivos diseñados a fin de proteger el
interés público, tal y como son los siguientes:
Suspensiones temporales y/o definitivas de actividades en los casos en
que las actividades, servicios y/o procesos en cuestión se detecte son una fuente
inmediata de afectaciones al medio ambiente.
331MARTINA ARROYO DÍAZ – LUIS ANTONIO LOZANO ZAMORA – LUIS GUILLERMO ZAZUETA BELTRÁN
La prohibición de actos de uso de bienes muebles o inmuebles.
Restricción de horarios o días de labores.
Inmovilización de bienes que incumplan con los lineamientos planteados
en las Normas Oficiales Mexicanas en la materia.
Aseguramiento precautorio de material peligroso, así como de especies
de flora y fauna silvestre.
La suspensión de establecimientos en que se encuentren fuentes
contaminantes.
De igual manera, la autoridad municipal cuenta con facultades
sancionadoras a efecto de desincentivar la práctica de acciones y/o actividades
tendientes a generar efectos negativos en el derecho social de contar con
un medio ambiente sano, así como el de resarcir dichas afectaciones, estos
mecanismos surten vital relevancia en razón de que dichos mecanismos se
activan al momento de existir una afectación tangible en el medio ambiente,
por lo cual estos mecanismos deben de surtir una dualidad de efectos, no
solamente el de generar una consecuencia punible al infractor, sino la de
resarcir el daño sufrido por la sociedad en general, razón por la cual este
tipo de mecanismos consideramos deben de robustecerse a efecto de que la
autoridad municipal se encuentre facultada para brindar una solución eficiente
y expedita a afectaciones generadas en beneficio y resguardo de este derecho.
Dichas actividades sancionadoras las clasifica la norma en su numeral
137 del reglamento citado en:
• Amonestación.- Si bien esta atribución está contemplada en la norma
aplicable, resulta insuficiente para sancionar, puesto que su efecto es
bastante limitado al no percibir el infractor alguna repercusión tangible
como consecuencia del menoscabo infringido al derecho social del
medio ambiente sano, por lo que a pesar de estar en sus atribuciones,
consideramos no debe de ser empleado en demasía ya que su aplicación
en sí, implica que efectivamente se ha llevado a cabo una transgresión
al derecho de los ciudadanos, y debería de ser considerada en realidad
una consecuencia inherente a la facultad de vigilancia, y no en sí a la
facultad sancionadora de la autoridad municipal.
• Multa.- Respecto a estas posibles sanciones consideramos deben
de ser impuestas con suma cautela ya que tal y como lo manifiesta
el diverso artículo 141 de la norma, y en atención a los principios de
proporcionalidad y equidad, se deben de atender a las condiciones
económicas del infractor, más a pesar de que esta autoridad es una
autoridad administrativa y no jurisdiccional, es menester el llevar a cabo
un ejercicio de ponderación respecto a la jerarquía de los derechos en
colisión, ya que si bien es cierto la sanción conforme al reglamento puede
La prohibición de actos de uso de bienes muebles o inmuebles.
Restricción de horarios o días de labores.
Inmovilización de bienes que incumplan con los lineamientos planteados
en las Normas Oficiales Mexicanas en la materia.
Aseguramiento precautorio de material peligroso, así como de especies
de flora y fauna silvestre.
La suspensión de establecimientos en que se encuentren fuentes
contaminantes.
De igual manera, la autoridad municipal cuenta con facultades
sancionadoras a efecto de desincentivar la práctica de acciones y/o actividades
tendientes a generar efectos negativos en el derecho social de contar con
un medio ambiente sano, así como el de resarcir dichas afectaciones, estos
mecanismos surten vital relevancia en razón de que dichos mecanismos se
activan al momento de existir una afectación tangible en el medio ambiente,
por lo cual estos mecanismos deben de surtir una dualidad de efectos, no
solamente el de generar una consecuencia punible al infractor, sino la de
resarcir el daño sufrido por la sociedad en general, razón por la cual este
tipo de mecanismos consideramos deben de robustecerse a efecto de que la
autoridad municipal se encuentre facultada para brindar una solución eficiente
y expedita a afectaciones generadas en beneficio y resguardo de este derecho.
Dichas actividades sancionadoras las clasifica la norma en su numeral
137 del reglamento citado en:
• Amonestación.- Si bien esta atribución está contemplada en la norma
aplicable, resulta insuficiente para sancionar, puesto que su efecto es
bastante limitado al no percibir el infractor alguna repercusión tangible
como consecuencia del menoscabo infringido al derecho social del
medio ambiente sano, por lo que a pesar de estar en sus atribuciones,
consideramos no debe de ser empleado en demasía ya que su aplicación
en sí, implica que efectivamente se ha llevado a cabo una transgresión
al derecho de los ciudadanos, y debería de ser considerada en realidad
una consecuencia inherente a la facultad de vigilancia, y no en sí a la
facultad sancionadora de la autoridad municipal.
• Multa.- Respecto a estas posibles sanciones consideramos deben
de ser impuestas con suma cautela ya que tal y como lo manifiesta
el diverso artículo 141 de la norma, y en atención a los principios de
proporcionalidad y equidad, se deben de atender a las condiciones
económicas del infractor, más a pesar de que esta autoridad es una
autoridad administrativa y no jurisdiccional, es menester el llevar a cabo
un ejercicio de ponderación respecto a la jerarquía de los derechos en
colisión, ya que si bien es cierto la sanción conforme al reglamento puede
332DIREITO ADMINISTRATIVO CONTEMPORÂNEO – DIÁLOGOS BRASIL E MÉXICO
llegar a ser desproporcionada en relación a la capacidad económica
del infractor, también lo es que la afectación colectiva generada en
razón de la conducta del infractor ha repercutido en el derecho de una
colectividad, siendo en consecuencia la afectación a la sociedad superior
al ánimo del infractor; e incluso superior al derecho de este último, por
lo cual, en atención a la legislación actual, en que se conmina a toda
autoridad a llevar a cabo la ponderación en comento a fin de que siempre
se encuentren salvaguardados los derechos fundamentales, siendo
necesario analizar los alcances de la afectación para poder determinar
el importe de la multa correspondiente, y no limitarse únicamente a la
condición económica del infractor.
• Clausura; en sus diversas modalidades, ya sea total o parcial; y temporal
o definitiva.- Si bien es cierto es un mecanismo eficiente puesto que en
forma inmediata previene que se continúe con las actividades identificadas
que generan un menoscabo al derecho humano a un medio ambiente
sano; también lo es que este por sí solo no necesariamente es suficiente
para salvaguardar dicho derecho, lo anterior toda vez que puede existir
afectación ya consumada que requieran de actos de remediación, lo cual
parcialmente es contemplado por el multicitado reglamento, ya que este
contempla la posibilidad de imponer simultáneamente a la presente
sanción, la de reponer la biomasa vegetal perdida, más el derecho a un
medio ambiente sano no se limita a la biomasa vegetal, puesto que existe
una gran diversidad en el medio ambiente, por lo cual es aconsejable
el ahondar en el estudio de las posibles afectaciones generadas a fin de
sancionar con acciones tendientes a una mayor reparación del daño,
pues por citar un ejemplo, si se diera el caso de la modificación del cauce
natural de un río, podría conllevar como consecuencia el daño a todo un
ecosistema, no solamente a la biomasa vegetal, sino que se estaría ante
una afectación a la flora y fauna de suma importancia para el desarrollo
de una comunidad, lo que inevitablemente terminaría por trastocar el
derecho a un medio ambiente sano.
• Revocación de las autorizaciones, permisos o licencias otorgadas.-
Respecto a esta sanción es necesario observar previamente el
otorgamiento de dicha autorización o licencia otorgada para llevar a
cabo la actividad que actualmente genera efectos negativos al medio
ambiente, lo anterior en razón de que dicha autorización o licencia debe
de considerar, al momento de su otorgamiento el resultado de un estudio
de impacto ambiental que considere mayores alcances a los actuales
contemplados, esto con la finalidad de que la autoridad otorgante
pueda allegarse de los elementos necesarios para poder determinar si la
actividad a desarrollar podrá coadyuvar junto con el plan de desarrollo
municipal vigente a obtener un desarrollo sustentable para la sociedad;
lo anterior ya que es posible que del referido estudio se desprenda desde
sus orígenes la exposición de la posible afectación al derecho a un medio
llegar a ser desproporcionada en relación a la capacidad económica
del infractor, también lo es que la afectación colectiva generada en
razón de la conducta del infractor ha repercutido en el derecho de una
colectividad, siendo en consecuencia la afectación a la sociedad superior
al ánimo del infractor; e incluso superior al derecho de este último, por
lo cual, en atención a la legislación actual, en que se conmina a toda
autoridad a llevar a cabo la ponderación en comento a fin de que siempre
se encuentren salvaguardados los derechos fundamentales, siendo
necesario analizar los alcances de la afectación para poder determinar
el importe de la multa correspondiente, y no limitarse únicamente a la
condición económica del infractor.
• Clausura; en sus diversas modalidades, ya sea total o parcial; y temporal
o definitiva.- Si bien es cierto es un mecanismo eficiente puesto que en
forma inmediata previene que se continúe con las actividades identificadas
que generan un menoscabo al derecho humano a un medio ambiente
sano; también lo es que este por sí solo no necesariamente es suficiente
para salvaguardar dicho derecho, lo anterior toda vez que puede existir
afectación ya consumada que requieran de actos de remediación, lo cual
parcialmente es contemplado por el multicitado reglamento, ya que este
contempla la posibilidad de imponer simultáneamente a la presente
sanción, la de reponer la biomasa vegetal perdida, más el derecho a un
medio ambiente sano no se limita a la biomasa vegetal, puesto que existe
una gran diversidad en el medio ambiente, por lo cual es aconsejable
el ahondar en el estudio de las posibles afectaciones generadas a fin de
sancionar con acciones tendientes a una mayor reparación del daño,
pues por citar un ejemplo, si se diera el caso de la modificación del cauce
natural de un río, podría conllevar como consecuencia el daño a todo un
ecosistema, no solamente a la biomasa vegetal, sino que se estaría ante
una afectación a la flora y fauna de suma importancia para el desarrollo
de una comunidad, lo que inevitablemente terminaría por trastocar el
derecho a un medio ambiente sano.
• Revocación de las autorizaciones, permisos o licencias otorgadas.-
Respecto a esta sanción es necesario observar previamente el
otorgamiento de dicha autorización o licencia otorgada para llevar a
cabo la actividad que actualmente genera efectos negativos al medio
ambiente, lo anterior en razón de que dicha autorización o licencia debe
de considerar, al momento de su otorgamiento el resultado de un estudio
de impacto ambiental que considere mayores alcances a los actuales
contemplados, esto con la finalidad de que la autoridad otorgante
pueda allegarse de los elementos necesarios para poder determinar si la
actividad a desarrollar podrá coadyuvar junto con el plan de desarrollo
municipal vigente a obtener un desarrollo sustentable para la sociedad;
lo anterior ya que es posible que del referido estudio se desprenda desde
sus orígenes la exposición de la posible afectación al derecho a un medio
333MARTINA ARROYO DÍAZ – LUIS ANTONIO LOZANO ZAMORA – LUIS GUILLERMO ZAZUETA BELTRÁN
ambiente sano, y a pesar de ello se hubiere expedido la autorización
o licencia que se pretende revocar, por lo que al ejecutar esta facultad
de la autoridad, se estaría violentando el derecho de los particulares
a contar con certeza jurídica, situación que en consecuencia otorgaría
la facultad a estos particulares para acudir ante instancias federales
buscando obtener la suspensión de dicho acto administrativo, cuya
ulterior consecuencia sería la de una afectación continua y permanente
al derecho de los ciudadanos a un medio ambiente sano.
• Demolición de construcciones o instalaciones efectuadas en
contravención con la normatividad aplicable.- Respecto a esta sanción,
si bien es cierto cumple con su carácter de remediación, es necesario el
atender a los factores que llevaron a encontrarse ante tal situación, ya
que la existencia de una construcción y/o instalaciones no permitidas,
por la norma son posibles en gran medida por la falta de supervisión
de la autoridad municipal, si bien es cierto el particular es consciente de
la regulación en la materia, la autoridad debe de contar con los recursos
suficientes para poder disponer de personal capacitado para inspeccionar
las actividades que puedan generar algún menoscabo al medio ambiente .
• Reposición en especie de la biomasa vegetal perdida.- En lo relativo a
esta sanción consideramos conveniente el robustecerla contemplando la
posibilidad de una afectación no solo en la biomasa vegetal, sino que la
remediación contemple acciones tendientes a la remediación de la fauna
afectada por las actividades del infractor.
• Arresto hasta por treinta y seis horas.- En cuanto a este tipo de sanción
si bien es cierto tiene un alcance disuasorio considerable, es necesario
percatarnos que la severidad de la sanción no es lo suficientemente
eficaz para poder evitar que los particulares lleven a cabo actividades
que puedan poner en riesgo el derecho social a un ambiente sano, por
lo que es menester el considerar la posibilidad de elevar el grado de
sanción de un arresto de treinta y seis horas, a una sanción corporal
mayor, a fin de cumplir cabalmente con el efecto disuasorio pretendido
con este mecanismo, lo anterior aunado a que tal y como se ha planteado
en líneas precedentes, los mecanismos existentes no son del todo eficaces
para garantizar el derecho a un ambiente sano.
• Trabajo a favor de la comunidad.- A nuestra consideración esta es una
excelente medida impuesta por la autoridad municipal, ya que dentro
de las condicionantes para su aplicación es que el trabajo a realizar
tenga como objetivo el atenuar el impacto ambiental negativo generado;
de igual manera esta sanción es una alternativa para la autoridad en
el caso de que el infractor sea un particular sin recursos económicos
suficientes para poder hacer frente a los costos y/o sanciones para llevar
a cabo la remediación del daño generado, puesto que en dichos casos,
se le sancionará con esta medida a fin de que mitigue el daño ambiental
ambiente sano, y a pesar de ello se hubiere expedido la autorización
o licencia que se pretende revocar, por lo que al ejecutar esta facultad
de la autoridad, se estaría violentando el derecho de los particulares
a contar con certeza jurídica, situación que en consecuencia otorgaría
la facultad a estos particulares para acudir ante instancias federales
buscando obtener la suspensión de dicho acto administrativo, cuya
ulterior consecuencia sería la de una afectación continua y permanente
al derecho de los ciudadanos a un medio ambiente sano.
• Demolición de construcciones o instalaciones efectuadas en
contravención con la normatividad aplicable.- Respecto a esta sanción,
si bien es cierto cumple con su carácter de remediación, es necesario el
atender a los factores que llevaron a encontrarse ante tal situación, ya
que la existencia de una construcción y/o instalaciones no permitidas,
por la norma son posibles en gran medida por la falta de supervisión
de la autoridad municipal, si bien es cierto el particular es consciente de
la regulación en la materia, la autoridad debe de contar con los recursos
suficientes para poder disponer de personal capacitado para inspeccionar
las actividades que puedan generar algún menoscabo al medio ambiente .
• Reposición en especie de la biomasa vegetal perdida.- En lo relativo a
esta sanción consideramos conveniente el robustecerla contemplando la
posibilidad de una afectación no solo en la biomasa vegetal, sino que la
remediación contemple acciones tendientes a la remediación de la fauna
afectada por las actividades del infractor.
• Arresto hasta por treinta y seis horas.- En cuanto a este tipo de sanción
si bien es cierto tiene un alcance disuasorio considerable, es necesario
percatarnos que la severidad de la sanción no es lo suficientemente
eficaz para poder evitar que los particulares lleven a cabo actividades
que puedan poner en riesgo el derecho social a un ambiente sano, por
lo que es menester el considerar la posibilidad de elevar el grado de
sanción de un arresto de treinta y seis horas, a una sanción corporal
mayor, a fin de cumplir cabalmente con el efecto disuasorio pretendido
con este mecanismo, lo anterior aunado a que tal y como se ha planteado
en líneas precedentes, los mecanismos existentes no son del todo eficaces
para garantizar el derecho a un ambiente sano.
• Trabajo a favor de la comunidad.- A nuestra consideración esta es una
excelente medida impuesta por la autoridad municipal, ya que dentro
de las condicionantes para su aplicación es que el trabajo a realizar
tenga como objetivo el atenuar el impacto ambiental negativo generado;
de igual manera esta sanción es una alternativa para la autoridad en
el caso de que el infractor sea un particular sin recursos económicos
suficientes para poder hacer frente a los costos y/o sanciones para llevar
a cabo la remediación del daño generado, puesto que en dichos casos,
se le sancionará con esta medida a fin de que mitigue el daño ambiental
334DIREITO ADMINISTRATIVO CONTEMPORÂNEO – DIÁLOGOS BRASIL E MÉXICO
generado. El inconveniente o deficiencia que se logra vislumbrar con esta
sanción, es que sus alcances son limitados, lo anterior en virtud de que
si bien es cierto genera un acto de remediación tendiente a salvaguardar
el derecho a un medio ambiente sano; también es cierto que la redacción
misma de la norma no constriñe al infractor a resarcir el impacto
negativo generado por sus actividades, sino solo a atenuar o mitigar
sus efectos, por lo cual se considera conveniente el ampliarlos alcances
de este mecanismo a fin de que se configure como una alternativa eficaz
para la salvaguarda del derecho humano a un ambiente sano.
En razón de los mecanismos anteriormente enlistados con que cuenta
la autoridad municipal, podemos percatarnos que si bien es cierto que en la
actualidad tanto el municipio de Monterrey, como la gran mayoría de los
municipios en el país cuentan con normatividad aplicable a la materia, así
como mecanismos de diversa magnitud para salvaguardar el derecho a un
ambiente sano, también es necesario darnos cuenta que no son por sí mismos
capaces de salvaguardar en su totalidad este derecho, puesto que sus alcances
son limitados, ya sea por la efectividad de los mismos, como por las esferas
jurídicas de las atribuciones del municipio ante los niveles de gobierno estatal
y federal. Es por lo anteriormente expuesto que es necesario el implementar
mecanismos adicionales o bien robustecer los actuales con procesos que
coadyuven a incrementar la eficiencia de estos, ya que por citar un ejemplo,
actualmente a nivel federal es necesaria la realización de un estudio de impacto
ambiental para efecto de poder determinar la afectación al derecho social por
alguna actividad realizada, siendo en consecuencia igualmente necesario que
la autoridad municipal lleve a cabo mayores acciones a fin de poder determinar
en forma precisa la afectación generada con el propósito de estar en condiciones
de cuantificar los recursos necesarios para poder llevar a cabo los trabajos de
remediación, puesto que tal y como se comentó en líneas precedentes, los
trabajos actualmente contemplados de remediación son limitados únicamente
a la reposición de biomasa vegetal.
4. LA IMPLEMENTACIÓN EN LA HACIENDA PÚBLICA MUNICIPAL
DE LA CONTRIBUCIÓN ESPECIAL POR GASTO
El régimen de la hacienda pública municipal establecido en el artículo
115, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
dispone que los ingresos municipales provienen entre otras fuentes, de las
contribuciones establecidas por la legislatura local, cuya materia gravable
principalmente es la propiedad inmobiliaria.
Conforme al precepto constitucional invocado, el municipio obtiene
los ingresos más importantes por la vía de contribuciones, especialmente los
impuestos que gravitan sobre bienes inmuebles, como se advierte de la Ley
generado. El inconveniente o deficiencia que se logra vislumbrar con esta
sanción, es que sus alcances son limitados, lo anterior en virtud de que
si bien es cierto genera un acto de remediación tendiente a salvaguardar
el derecho a un medio ambiente sano; también es cierto que la redacción
misma de la norma no constriñe al infractor a resarcir el impacto
negativo generado por sus actividades, sino solo a atenuar o mitigar
sus efectos, por lo cual se considera conveniente el ampliarlos alcances
de este mecanismo a fin de que se configure como una alternativa eficaz
para la salvaguarda del derecho humano a un ambiente sano.
En razón de los mecanismos anteriormente enlistados con que cuenta
la autoridad municipal, podemos percatarnos que si bien es cierto que en la
actualidad tanto el municipio de Monterrey, como la gran mayoría de los
municipios en el país cuentan con normatividad aplicable a la materia, así
como mecanismos de diversa magnitud para salvaguardar el derecho a un
ambiente sano, también es necesario darnos cuenta que no son por sí mismos
capaces de salvaguardar en su totalidad este derecho, puesto que sus alcances
son limitados, ya sea por la efectividad de los mismos, como por las esferas
jurídicas de las atribuciones del municipio ante los niveles de gobierno estatal
y federal. Es por lo anteriormente expuesto que es necesario el implementar
mecanismos adicionales o bien robustecer los actuales con procesos que
coadyuven a incrementar la eficiencia de estos, ya que por citar un ejemplo,
actualmente a nivel federal es necesaria la realización de un estudio de impacto
ambiental para efecto de poder determinar la afectación al derecho social por
alguna actividad realizada, siendo en consecuencia igualmente necesario que
la autoridad municipal lleve a cabo mayores acciones a fin de poder determinar
en forma precisa la afectación generada con el propósito de estar en condiciones
de cuantificar los recursos necesarios para poder llevar a cabo los trabajos de
remediación, puesto que tal y como se comentó en líneas precedentes, los
trabajos actualmente contemplados de remediación son limitados únicamente
a la reposición de biomasa vegetal.
4. LA IMPLEMENTACIÓN EN LA HACIENDA PÚBLICA MUNICIPAL
DE LA CONTRIBUCIÓN ESPECIAL POR GASTO
El régimen de la hacienda pública municipal establecido en el artículo
115, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
dispone que los ingresos municipales provienen entre otras fuentes, de las
contribuciones establecidas por la legislatura local, cuya materia gravable
principalmente es la propiedad inmobiliaria.
Conforme al precepto constitucional invocado, el municipio obtiene
los ingresos más importantes por la vía de contribuciones, especialmente los
impuestos que gravitan sobre bienes inmuebles, como se advierte de la Ley
335MARTINA ARROYO DÍAZ – LUIS ANTONIO LOZANO ZAMORA – LUIS GUILLERMO ZAZUETA BELTRÁN
de Ingresos de los Municipios para el Estado de Nuevo León11 en la cual se
señalan las contribuciones en esta materia; así tenemos el impuesto predial,
el impuesto sobre adquisición de inmuebles y el impuesto sobre mejoría
específica de la propiedad.
Adicionalmente a las contribuciones vías impuestos establecidas en la
citada Ley, se establecen además, el cobro de derechos que gravan diferentes
servicios prestados por el municipio, así como una contribución por nuevos
fraccionamientos, sin considerar dentro de las diversas contribuciones, las
llamadas contribuciones especiales cuya materia imponible esté referida a
bienes raíces.
En este punto cabe precisar lo que debe entenderse como contribución
especial, a fin de distinguirla de los impuestos y los derechos; ¿Qué es una
contribución especial? La fracción III del artículo 3 del Código Fiscal del Estado
de Nuevo León 12, refiere que son contribuciones especiales las prestaciones cuyo
presupuesto de hecho se caracteriza por un beneficio económico particular
proporcionado al contribuyente por la realización de obras públicas o de tareas
estatales o municipales provocadas por las actividades del contribuyente.
La definición que establece el citado código fiscal estatal, permite
identificar dos distintos presupuestos legales en la contribución especial;
el primero, cuando se trata de la existencia de un beneficio económico
particular proporcionado al contribuyente por la realización de obras públicas,
contribución que en la doctrina generalizada se conoce como contribución
de mejoras; figura tributaria reconocida en la fracción III del artículo 2o del
Código Fiscal de la Federación vigente13.
El segundo supuesto legal que establece el código tributario estatal se refiere
a la realización de tareas estatales o municipales provocada por las actividades
del contribuyente; a este último caso se refiere Sergio Francisco de la Garza
cuando señala que la contribución por gasto no fue reconocida en el código fiscal
federal, pues éste solamente refiere dos tipos de contribuciones especiales, esto
es, la contribución de mejoras y las aportaciones de seguridad social.
De la contribución por gasto, Sergio F. De la Garza, en su obra clásica
Derecho Financiero Mexicano14, refiere que la contribución por gasto no se
encuentra prevista en la legislación mexicana y cuando se presenta tiene una
11 Ley de ingresos de los municipios del Estado de Nuevo León para el año 2019 (véase en: http://
www.hcnl.gob.mx/trabajo_legislativo/leyes/leyes/ley_de_ingresos_de_los_municipios_del_estado_
de_nuevo_leon_para_el_ano_2019/, consultado el 15/08/2020).
12 Código Fiscal del Estado de Nuevo León, (véase en: http://www.hcnl.gob.mx/trabajo_legislativo/
leyes/codigos/codigo_fiscal_del_estado_de_nuevo_leon/, consultado el 16/08/2020).
13 Código Fiscal de la Federación, (véase en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/8_090120.
pdf, consultado el 16/08/2020).
14 DE LA GARZA, Sergio Francisco, Derecho Financiero Mexicano, Ed. Porrúa, 28ª ed., México,
2008, p. 358.
de Ingresos de los Municipios para el Estado de Nuevo León11 en la cual se
señalan las contribuciones en esta materia; así tenemos el impuesto predial,
el impuesto sobre adquisición de inmuebles y el impuesto sobre mejoría
específica de la propiedad.
Adicionalmente a las contribuciones vías impuestos establecidas en la
citada Ley, se establecen además, el cobro de derechos que gravan diferentes
servicios prestados por el municipio, así como una contribución por nuevos
fraccionamientos, sin considerar dentro de las diversas contribuciones, las
llamadas contribuciones especiales cuya materia imponible esté referida a
bienes raíces.
En este punto cabe precisar lo que debe entenderse como contribución
especial, a fin de distinguirla de los impuestos y los derechos; ¿Qué es una
contribución especial? La fracción III del artículo 3 del Código Fiscal del Estado
de Nuevo León 12, refiere que son contribuciones especiales las prestaciones cuyo
presupuesto de hecho se caracteriza por un beneficio económico particular
proporcionado al contribuyente por la realización de obras públicas o de tareas
estatales o municipales provocadas por las actividades del contribuyente.
La definición que establece el citado código fiscal estatal, permite
identificar dos distintos presupuestos legales en la contribución especial;
el primero, cuando se trata de la existencia de un beneficio económico
particular proporcionado al contribuyente por la realización de obras públicas,
contribución que en la doctrina generalizada se conoce como contribución
de mejoras; figura tributaria reconocida en la fracción III del artículo 2o del
Código Fiscal de la Federación vigente13.
El segundo supuesto legal que establece el código tributario estatal se refiere
a la realización de tareas estatales o municipales provocada por las actividades
del contribuyente; a este último caso se refiere Sergio Francisco de la Garza
cuando señala que la contribución por gasto no fue reconocida en el código fiscal
federal, pues éste solamente refiere dos tipos de contribuciones especiales, esto
es, la contribución de mejoras y las aportaciones de seguridad social.
De la contribución por gasto, Sergio F. De la Garza, en su obra clásica
Derecho Financiero Mexicano14, refiere que la contribución por gasto no se
encuentra prevista en la legislación mexicana y cuando se presenta tiene una
11 Ley de ingresos de los municipios del Estado de Nuevo León para el año 2019 (véase en: http://
www.hcnl.gob.mx/trabajo_legislativo/leyes/leyes/ley_de_ingresos_de_los_municipios_del_estado_
de_nuevo_leon_para_el_ano_2019/, consultado el 15/08/2020).
12 Código Fiscal del Estado de Nuevo León, (véase en: http://www.hcnl.gob.mx/trabajo_legislativo/
leyes/codigos/codigo_fiscal_del_estado_de_nuevo_leon/, consultado el 16/08/2020).
13 Código Fiscal de la Federación, (véase en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/8_090120.
pdf, consultado el 16/08/2020).
14 DE LA GARZA, Sergio Francisco, Derecho Financiero Mexicano, Ed. Porrúa, 28ª ed., México,
2008, p. 358.
336DIREITO ADMINISTRATIVO CONTEMPORÂNEO – DIÁLOGOS BRASIL E MÉXICO
regulación defectuosa, confundiendo a esta con frecuencia con los derechos, por
ello, define a la contribución por gasto como la prestación en dinero legalmente
obligatoria, a cargo de aquellas personas que provocan con su actividad un
gasto público especial en el Estado.
Para el citado autor 15
, las características de la contribución por gasto son
las siguientes:
1. Prestación en dinero. En el derecho tributario mexicano, la mayoría de
las contribuciones se pagan en dinero al ente público, a fin de atender en
forma general las erogaciones previstas en el presupuesto de egresos.
2. Es una obligación exlege. Como toda contribución, la fuente de la obliga-
ción radica en la existencia del presupuesto legal en una ley, en su sentido
formal y material, cuya realización provoca el nacimiento de la obligación
3. El presupuesto de hecho está referido a un gasto provocado o incremen-
tado con motivo de la realización de una actividad particular, la cual debe
ser lícita, de carácter económico, por virtud de la cual se provoca que una
entidad pública realice una erogación que tiene origen en esa actividad
del particular.
4. El autor del hecho generador es el particular que provoca el gasto. Al
tratarse de una contribución que se origina por los gastos realizados por la
entidad pública como resultado de una actividad particular, debe estimar-
se que el autor del hecho generador es precisamente el sujeto particular.
5. El sujeto pasivo es el particular que provoca el gasto. Esto es, la persona
física o moral que la realiza la actividad provocadora del gasto.
Como se dijo, la figura tributaria de la contribución por gasto no se
encuentra reconocida como tal en la codificación federal ni estatal, en tanto
que el primer ordenamiento solo reconoce la contribución de mejoras y las
aportaciones de seguridad social, mientras que la legislación fiscal estatal
(Nuevo León), solo ofrece una definición de la contribución especial, de la cual
se desprenden dos tipos de ellas, contribución de mejoras y contribución por
gasto, no obstante, en las Leyes de Ingresos para el Estado de Nuevo León y para
sus Municipios, se ha incorporado dicho tributo, pues el legislador únicamente
delimitó el concepto de contribución especial, pero no la desarrolló en norma
fiscal alguna, o por lo menos, en los ordenamientos estatales o municipales en
materia tributaria no aparece figura alguna cuya denominación corresponda a
la contribución especial por gasto.
5. CASOS ACTUALES APLICABLES
Siguiendo la línea de pensamiento del tratadista De la Garza, ¿puede
considerarse que la contribución por gasto se encuentra prevista en la
15 Ibid., pp. 357-358.
regulación defectuosa, confundiendo a esta con frecuencia con los derechos, por
ello, define a la contribución por gasto como la prestación en dinero legalmente
obligatoria, a cargo de aquellas personas que provocan con su actividad un
gasto público especial en el Estado.
Para el citado autor 15
, las características de la contribución por gasto son
las siguientes:
1. Prestación en dinero. En el derecho tributario mexicano, la mayoría de
las contribuciones se pagan en dinero al ente público, a fin de atender en
forma general las erogaciones previstas en el presupuesto de egresos.
2. Es una obligación exlege. Como toda contribución, la fuente de la obliga-
ción radica en la existencia del presupuesto legal en una ley, en su sentido
formal y material, cuya realización provoca el nacimiento de la obligación
3. El presupuesto de hecho está referido a un gasto provocado o incremen-
tado con motivo de la realización de una actividad particular, la cual debe
ser lícita, de carácter económico, por virtud de la cual se provoca que una
entidad pública realice una erogación que tiene origen en esa actividad
del particular.
4. El autor del hecho generador es el particular que provoca el gasto. Al
tratarse de una contribución que se origina por los gastos realizados por la
entidad pública como resultado de una actividad particular, debe estimar-
se que el autor del hecho generador es precisamente el sujeto particular.
5. El sujeto pasivo es el particular que provoca el gasto. Esto es, la persona
física o moral que la realiza la actividad provocadora del gasto.
Como se dijo, la figura tributaria de la contribución por gasto no se
encuentra reconocida como tal en la codificación federal ni estatal, en tanto
que el primer ordenamiento solo reconoce la contribución de mejoras y las
aportaciones de seguridad social, mientras que la legislación fiscal estatal
(Nuevo León), solo ofrece una definición de la contribución especial, de la cual
se desprenden dos tipos de ellas, contribución de mejoras y contribución por
gasto, no obstante, en las Leyes de Ingresos para el Estado de Nuevo León y para
sus Municipios, se ha incorporado dicho tributo, pues el legislador únicamente
delimitó el concepto de contribución especial, pero no la desarrolló en norma
fiscal alguna, o por lo menos, en los ordenamientos estatales o municipales en
materia tributaria no aparece figura alguna cuya denominación corresponda a
la contribución especial por gasto.
5. CASOS ACTUALES APLICABLES
Siguiendo la línea de pensamiento del tratadista De la Garza, ¿puede
considerarse que la contribución por gasto se encuentra prevista en la
15 Ibid., pp. 357-358.
337MARTINA ARROYO DÍAZ – LUIS ANTONIO LOZANO ZAMORA – LUIS GUILLERMO ZAZUETA BELTRÁN
legislación fiscal vigente en el Estado de Nuevo León, pero con una regulación
defectuosa?, para resolver esta cuestión es importante analizar uno de los
casos en que las características de la contribución por gasto descritas por el
citado autor se pueden identificar en el tipo tributario relativo a los derechos
por el control y limpieza de lotes baldíos, previstos en la Ley de Ingresos
para los Municipios del Estado de Nuevo León y la Ley de Hacienda para los
Municipios del Estado de Nuevo León.
Conviene hacer un breve paréntesis antes de abordar el análisis de la
citada figura de derechos municipales por control y limpieza de lotes baldíos,
pues el Código Fiscal del Estado de Nuevo León16 dispone que son derechos las
contribuciones establecidas en ley por el uso o aprovechamiento de los bienes
del dominio público del Estado, así como por recibir servicios que presta el
Estado en sus funciones de derecho público.
Respecto a la definición de derechos descrita, la doctrina es coincidente al
estimar que los derechos son contribuciones que se causan por recibir servicios
del Estado en sus funciones de derecho público, así, Raúl Rodríguez Lobato 17 ,
señala que los derechos son contribuciones en dinero que establece el Estado
conforme a la ley, con carácter obligatorio, a cargo de las personas físicas y
morales que de manera directa e individual reciben la prestación de servicios
jurídicos administrativos inherentes al propio Estado en sus funciones de
derecho público y que están destinadas al sostenimiento de esos servicios.
Conforme a lo anterior, los derechos como contribuciones se causan
cuando el particular (contribuyente) recibe un servicio por parte del Estado,
actuando éste en funciones de derecho público, como sucede cuando se expide
una licencia para conducir, o bien, cuando se realiza la inscripción de una
escritura pública de compraventa de un inmueble, en estos casos, es cierto que
el servicio se presta como resultado de una obligación prevista en un diverso
ordenamiento legal o reglamentario (legislación civil, por ej.), no obstante
se requiere que el particular usuario del servicio acuda ante la autoridad
correspondiente a solicitar el servicio referido, quien recibido el pago procede
a prestar el servicio, esta última característica distingue entonces al derecho
como tributo, pues, si bien es cierto que el servicio lo debe solicitar el particular
para cumplir con una diversa obligación legal, que al mismo tiempo le
representa un beneficio (el uso de la licencia para fines personales o laborales,
así como cumplir con una norma reglamentaria, por ejemplo), lo cierto es que
en tanto el particular no se acerque ante la autoridad a solicitar el servicio
y efectúe el pago respectivo, la autoridad pública no puede proporcionar el
mismo, no obstante se trate de una obligación impuesta en una norma legal.
16 Código Fiscal del Estado de Nuevo León, op. cit.
17 Derecho Fiscal, Ed, Oxford, tercera edición, México, 2014.
legislación fiscal vigente en el Estado de Nuevo León, pero con una regulación
defectuosa?, para resolver esta cuestión es importante analizar uno de los
casos en que las características de la contribución por gasto descritas por el
citado autor se pueden identificar en el tipo tributario relativo a los derechos
por el control y limpieza de lotes baldíos, previstos en la Ley de Ingresos
para los Municipios del Estado de Nuevo León y la Ley de Hacienda para los
Municipios del Estado de Nuevo León.
Conviene hacer un breve paréntesis antes de abordar el análisis de la
citada figura de derechos municipales por control y limpieza de lotes baldíos,
pues el Código Fiscal del Estado de Nuevo León16 dispone que son derechos las
contribuciones establecidas en ley por el uso o aprovechamiento de los bienes
del dominio público del Estado, así como por recibir servicios que presta el
Estado en sus funciones de derecho público.
Respecto a la definición de derechos descrita, la doctrina es coincidente al
estimar que los derechos son contribuciones que se causan por recibir servicios
del Estado en sus funciones de derecho público, así, Raúl Rodríguez Lobato 17 ,
señala que los derechos son contribuciones en dinero que establece el Estado
conforme a la ley, con carácter obligatorio, a cargo de las personas físicas y
morales que de manera directa e individual reciben la prestación de servicios
jurídicos administrativos inherentes al propio Estado en sus funciones de
derecho público y que están destinadas al sostenimiento de esos servicios.
Conforme a lo anterior, los derechos como contribuciones se causan
cuando el particular (contribuyente) recibe un servicio por parte del Estado,
actuando éste en funciones de derecho público, como sucede cuando se expide
una licencia para conducir, o bien, cuando se realiza la inscripción de una
escritura pública de compraventa de un inmueble, en estos casos, es cierto que
el servicio se presta como resultado de una obligación prevista en un diverso
ordenamiento legal o reglamentario (legislación civil, por ej.), no obstante
se requiere que el particular usuario del servicio acuda ante la autoridad
correspondiente a solicitar el servicio referido, quien recibido el pago procede
a prestar el servicio, esta última característica distingue entonces al derecho
como tributo, pues, si bien es cierto que el servicio lo debe solicitar el particular
para cumplir con una diversa obligación legal, que al mismo tiempo le
representa un beneficio (el uso de la licencia para fines personales o laborales,
así como cumplir con una norma reglamentaria, por ejemplo), lo cierto es que
en tanto el particular no se acerque ante la autoridad a solicitar el servicio
y efectúe el pago respectivo, la autoridad pública no puede proporcionar el
mismo, no obstante se trate de una obligación impuesta en una norma legal.
16 Código Fiscal del Estado de Nuevo León, op. cit.
17 Derecho Fiscal, Ed, Oxford, tercera edición, México, 2014.
338DIREITO ADMINISTRATIVO CONTEMPORÂNEO – DIÁLOGOS BRASIL E MÉXICO
Vistas las características que enmarcan la figura tributaria del derecho,
puede observarse que en el caso de los llamados derechos por el control y
limpieza de lotes baldíos, se presenta un supuesto distinto a los derechos, al
establecerse en el artículo 65 de la Ley de Hacienda para los Municipios del
Estado de Nuevo León 18, la obligación de los propietarios de predios baldíos
o casas desocupadas para que se efectúe la limpieza de los mismos tres veces
al año, en los meses de marzo, julio y noviembre; dispone que en caso de ser
necesario, la autoridad municipal se encuentra facultada para requerir en
cualquier momento al propietario para la limpieza de estos inmuebles, por
razones de insalubridad o inseguridad.
Previene, además, el precepto legal en cita, que ante el incumplimiento
del propietario de los referidos inmuebles, la autoridad municipal procederá
a realizar los trabajos de limpieza necesarios, por sí mismo, o a través de la
contratación de terceros, estableciendo la obligación de pago de dichos servicios
conforme a las cuotas fijadas en proporción a las dimensiones del inmueble de
que se trate, así como las multas a que se hiciera acreedor el citado propietario.
Como se advierte de lo dispuesto en el ordenamiento municipal invocado,
el derecho por el control y limpieza de lotes baldíos, será prestado por la
autoridad municipal, ante el incumplimiento de la obligación del propietario
del inmueble, lo que conlleva a que no se trate en esencia de la figura contributiva
del derecho, sino que se trata de una verdadera contribución especial.
Lo anterior es así, pues como se dijo, los derechos se pagan por recibir
servicios del Estado en funciones de derecho público, los cuales tienen sustento
en una obligación legal, como sucede en el caso de la limpieza de lotes baldíos,
sin embargo, en este caso, el derecho se paga cuando el particular incumple con
la obligación de limpiar el inmueble, en cuyo caso es la autoridad municipal o
un tercero autorizado por ella, quien realiza las tareas de limpieza del predio
respectivo, con lo cual se aparta de las características que se presentan en
los derechos, pues no se requiere que el particular solicite la prestación del
servicio, sino que, ante la inactividad del particular o dicho desde otra óptica,
el particular mantiene un predio en condiciones de insalubridad, conducta
que permite a la autoridad municipal intervenir en el predio realizando los
servicios de limpieza, sin que sean solicitados por el particular, situación que
acerca a este supuesto legal a la figura de la contribución por gasto.
En efecto, contrario a lo que sucede con los demás derechos municipales
(rastro, refrigeración, control de higiene de carnes, construcciones y
urbanizaciones, entre otros), aunque se trata de servicios prestados por la
18 Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Nuevo León, (véase en: http://www.hcnl.gob.
mx/trabajo_legislativo/leyes/pdf/LEY%20DE%20HACIENDA%20PARA%20LOS%20MUNICI-
PIOS%20DEL%20ESTADO%20DE%20NUEVO%20LEON.pdf, consultado el 17/08/2020).
Vistas las características que enmarcan la figura tributaria del derecho,
puede observarse que en el caso de los llamados derechos por el control y
limpieza de lotes baldíos, se presenta un supuesto distinto a los derechos, al
establecerse en el artículo 65 de la Ley de Hacienda para los Municipios del
Estado de Nuevo León 18, la obligación de los propietarios de predios baldíos
o casas desocupadas para que se efectúe la limpieza de los mismos tres veces
al año, en los meses de marzo, julio y noviembre; dispone que en caso de ser
necesario, la autoridad municipal se encuentra facultada para requerir en
cualquier momento al propietario para la limpieza de estos inmuebles, por
razones de insalubridad o inseguridad.
Previene, además, el precepto legal en cita, que ante el incumplimiento
del propietario de los referidos inmuebles, la autoridad municipal procederá
a realizar los trabajos de limpieza necesarios, por sí mismo, o a través de la
contratación de terceros, estableciendo la obligación de pago de dichos servicios
conforme a las cuotas fijadas en proporción a las dimensiones del inmueble de
que se trate, así como las multas a que se hiciera acreedor el citado propietario.
Como se advierte de lo dispuesto en el ordenamiento municipal invocado,
el derecho por el control y limpieza de lotes baldíos, será prestado por la
autoridad municipal, ante el incumplimiento de la obligación del propietario
del inmueble, lo que conlleva a que no se trate en esencia de la figura contributiva
del derecho, sino que se trata de una verdadera contribución especial.
Lo anterior es así, pues como se dijo, los derechos se pagan por recibir
servicios del Estado en funciones de derecho público, los cuales tienen sustento
en una obligación legal, como sucede en el caso de la limpieza de lotes baldíos,
sin embargo, en este caso, el derecho se paga cuando el particular incumple con
la obligación de limpiar el inmueble, en cuyo caso es la autoridad municipal o
un tercero autorizado por ella, quien realiza las tareas de limpieza del predio
respectivo, con lo cual se aparta de las características que se presentan en
los derechos, pues no se requiere que el particular solicite la prestación del
servicio, sino que, ante la inactividad del particular o dicho desde otra óptica,
el particular mantiene un predio en condiciones de insalubridad, conducta
que permite a la autoridad municipal intervenir en el predio realizando los
servicios de limpieza, sin que sean solicitados por el particular, situación que
acerca a este supuesto legal a la figura de la contribución por gasto.
En efecto, contrario a lo que sucede con los demás derechos municipales
(rastro, refrigeración, control de higiene de carnes, construcciones y
urbanizaciones, entre otros), aunque se trata de servicios prestados por la
18 Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Nuevo León, (véase en: http://www.hcnl.gob.
mx/trabajo_legislativo/leyes/pdf/LEY%20DE%20HACIENDA%20PARA%20LOS%20MUNICI-
PIOS%20DEL%20ESTADO%20DE%20NUEVO%20LEON.pdf, consultado el 17/08/2020).
339MARTINA ARROYO DÍAZ – LUIS ANTONIO LOZANO ZAMORA – LUIS GUILLERMO ZAZUETA BELTRÁN
autoridad municipal en funciones de derecho público, de la redacción a tales
derechos se desprende que es el particular quien debe acudir ante la entidad
pública a solicitar dichos servicios y proceder al pago, en algunos casos, se
requiere que estos se paguen en forma anticipada; en ese orden de ideas,
los llamados derechos por control y limpieza de lotes baldíos, se prestan
por la autoridad municipal ante la negativa del particular de cumplir con la
obligación de mantenerlos limpios, misma que debe cumplirse tres veces en
el año calendario, por lo que, los servicios de limpieza se prestan cuando el
particular simplemente no atiende a la referida obligación o dicho de otra
forma, mantiene el predio en estado de insalubridad.
Estos servicios de limpieza también se prestan por la autoridad municipal
en cualquier tiempo, si al requerir al particular para que cumpla con la referida
obligación no lo hace y se trata de una situación de insalubridad e inseguridad
para los vecinos a dichos predios, lo que denota que en ambos casos, al
proceder a la limpieza en los meses preestablecidos o en cualquier época si así
lo considera necesario la autoridad municipal, estos servicios se prestan aun en
contra de la voluntad del propietario del inmueble e incluso, sin que se efectúe
el pago de los mismos, estableciéndose un parámetro para calcular el costo del
servicio y la forma en que será pagado.
Como se advierte, los derechos por el control y limpieza de lotes baldíos,
reúnen las características de la contribución por gasto, principalmente la que
consiste en que se trata de una erogación a cargo de la autoridad pública cuyo
origen es una actividad del particular, aun cuando en este caso, se trata de una
conducta negativa (incumplir con la limpieza de un inmueble), siendo las demás
características comunes a todas las contribuciones (obligación exlege, prestación
en dinero, sujeto activo-el municipio, sujeto pasivo-el propietario del inmueble,
proporcional y equitativo), con lo cual puede concluirse que la deficiente
regulación de la citada figura tributaria, en palabras del maestro Sergio De la
Garza, por ello, que la legislación tributaria municipal puede reconocer en la
figura del citado derecho municipal, una verdadera contribución por gasto.
6. CONSIDERACIONES FINALES
El papel del municipio en la tutela de los derechos humanos constituye
una labor crucial en el siglo XXI, dado que, no obstante los esfuerzos en el
ámbito internacional y nacional por atenderlos, no puede soslayarse que al
encontrarse la autoridad municipal en una situación más cercana al gobernado,
es quien puede desarrollar proyectos específicos según se trate de municipios
pequeños o grandes, rurales o urbanos, conjuntamente con los gobernados,
a fin de buscar soluciones eficientes y efectivas que garanticen, en este caso,
un ambiente sustentable a las actuales generaciones y a las próximas, pues
autoridad municipal en funciones de derecho público, de la redacción a tales
derechos se desprende que es el particular quien debe acudir ante la entidad
pública a solicitar dichos servicios y proceder al pago, en algunos casos, se
requiere que estos se paguen en forma anticipada; en ese orden de ideas,
los llamados derechos por control y limpieza de lotes baldíos, se prestan
por la autoridad municipal ante la negativa del particular de cumplir con la
obligación de mantenerlos limpios, misma que debe cumplirse tres veces en
el año calendario, por lo que, los servicios de limpieza se prestan cuando el
particular simplemente no atiende a la referida obligación o dicho de otra
forma, mantiene el predio en estado de insalubridad.
Estos servicios de limpieza también se prestan por la autoridad municipal
en cualquier tiempo, si al requerir al particular para que cumpla con la referida
obligación no lo hace y se trata de una situación de insalubridad e inseguridad
para los vecinos a dichos predios, lo que denota que en ambos casos, al
proceder a la limpieza en los meses preestablecidos o en cualquier época si así
lo considera necesario la autoridad municipal, estos servicios se prestan aun en
contra de la voluntad del propietario del inmueble e incluso, sin que se efectúe
el pago de los mismos, estableciéndose un parámetro para calcular el costo del
servicio y la forma en que será pagado.
Como se advierte, los derechos por el control y limpieza de lotes baldíos,
reúnen las características de la contribución por gasto, principalmente la que
consiste en que se trata de una erogación a cargo de la autoridad pública cuyo
origen es una actividad del particular, aun cuando en este caso, se trata de una
conducta negativa (incumplir con la limpieza de un inmueble), siendo las demás
características comunes a todas las contribuciones (obligación exlege, prestación
en dinero, sujeto activo-el municipio, sujeto pasivo-el propietario del inmueble,
proporcional y equitativo), con lo cual puede concluirse que la deficiente
regulación de la citada figura tributaria, en palabras del maestro Sergio De la
Garza, por ello, que la legislación tributaria municipal puede reconocer en la
figura del citado derecho municipal, una verdadera contribución por gasto.
6. CONSIDERACIONES FINALES
El papel del municipio en la tutela de los derechos humanos constituye
una labor crucial en el siglo XXI, dado que, no obstante los esfuerzos en el
ámbito internacional y nacional por atenderlos, no puede soslayarse que al
encontrarse la autoridad municipal en una situación más cercana al gobernado,
es quien puede desarrollar proyectos específicos según se trate de municipios
pequeños o grandes, rurales o urbanos, conjuntamente con los gobernados,
a fin de buscar soluciones eficientes y efectivas que garanticen, en este caso,
un ambiente sustentable a las actuales generaciones y a las próximas, pues
340DIREITO ADMINISTRATIVO CONTEMPORÂNEO – DIÁLOGOS BRASIL E MÉXICO
no se trata únicamente de un tema de carácter económico, sino de un tema
de carácter social, incluso de supervivencia, así, deben buscarse nuevas
herramientas legales que permitan evolucionar las actuales facultades del
municipio, así como que se busquen los recursos que garanticen el desarrollo de
estas, pues en esa medida, podrá consolidarse una verdadera tutela al derecho
humano a un medio ambiente sano, empezando por la parte más pequeña de
la administración pública, impactando y complementando las tareas actuales
de las autoridades estatales y federales.
BIBLIOGRAFÍA
Doctrina
DE LA GARZA, Sergio Francisco, Derecho Financiero Mexicano, Ed. Porrúa, 28ª ed., México,
2008.
LOREZETTI, Ricardo Luis, Teoría del derecho ambiental. D.F.: Porrúa, 2008.
LUNA CANALES, Armando, “Municipio y medio ambiente”. En El Municipio en México, edita-
do por Manuel González Oropeza y David Cienfuegos Salgado, 461-474. Distrito Federal.: Editora
Laguna, 2007.
RODRÍGUEZ LOBATO, Raúl, Derecho Fiscal, Ed, Oxford, tercera edición, México 2014.
RUAL, I., Guía Para el Buen Gobierno Municipal. Gestión Ambiental Municipal. México, Dis-
trito Federal, México: INSTITUTO NACIONAL PARA EL DESARROLLO DE CAPACIDADES
DEL SECTOR RURAL.
Legisgrafía
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, disponible en: www.diputados.gob.mx/
LeyesBiblio/pdf_mov/Constitucion_Politica.pdf
Código Fiscal del Estado de Nuevo León, disponible en: www.hcnl.gob.mx/trabajo_legislativo/
leyes/codigos/codigo_fiscal_del_estado_de_nuevo_leon/.
Código Fiscal de la Federación, disponible en: www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/8_090120.pdf.
Ley de Aguas Nacionales, disponible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/
pdf/16_060120.pdf.
Ley Ambiental del Estado de Nuevo León, disponible en: http://www.hcnl.gob.mx/trabajo_legis-
lativo/leyes/leyes/ley_ambiental_del_estado_de_nuevo_leon/.
Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Nuevo León, disponible en: www.hcnl.gob.
mx/trabajo_legislativo/leyes/pdf/LEY%20DE%20HACIENDA%20PARA%20LOS%20MUNICI-
PIOS%20DEL%20ESTADO%20DE%20NUEVO%20LEON.pdf.
Ley de Ingresos de los Municipios del Estado de Nuevo León. www.hcnl.gob.mx/trabajo_le-
gislativo/leyes/leyes/ley_de_ingresos_de_los_municipios_del_estado_de_nuevo_leon_para_el_
ano_2019/.
Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, disponible en: http://www.
diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/148_050618.pdf.
Ley General de Vida Silvestre, disponible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/
pdf/146_190118.pdf.
Reglamento de Protección Ambiental e Imagen Urbana en Monterrey, disponible en http://portal.
monterrey.gob.mx/pdf/reglamentos/Reg_proteccion_ambiental.pdf.
no se trata únicamente de un tema de carácter económico, sino de un tema
de carácter social, incluso de supervivencia, así, deben buscarse nuevas
herramientas legales que permitan evolucionar las actuales facultades del
municipio, así como que se busquen los recursos que garanticen el desarrollo de
estas, pues en esa medida, podrá consolidarse una verdadera tutela al derecho
humano a un medio ambiente sano, empezando por la parte más pequeña de
la administración pública, impactando y complementando las tareas actuales
de las autoridades estatales y federales.
BIBLIOGRAFÍA
Doctrina
DE LA GARZA, Sergio Francisco, Derecho Financiero Mexicano, Ed. Porrúa, 28ª ed., México,
2008.
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RUAL, I., Guía Para el Buen Gobierno Municipal. Gestión Ambiental Municipal. México, Dis-
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DEL SECTOR RURAL.
Legisgrafía
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LeyesBiblio/pdf_mov/Constitucion_Politica.pdf
Código Fiscal del Estado de Nuevo León, disponible en: www.hcnl.gob.mx/trabajo_legislativo/
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mx/trabajo_legislativo/leyes/pdf/LEY%20DE%20HACIENDA%20PARA%20LOS%20MUNICI-
PIOS%20DEL%20ESTADO%20DE%20NUEVO%20LEON.pdf.
Ley de Ingresos de los Municipios del Estado de Nuevo León. www.hcnl.gob.mx/trabajo_le-
gislativo/leyes/leyes/ley_de_ingresos_de_los_municipios_del_estado_de_nuevo_leon_para_el_
ano_2019/.
Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, disponible en: http://www.
diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/148_050618.pdf.
Ley General de Vida Silvestre, disponible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/
pdf/146_190118.pdf.
Reglamento de Protección Ambiental e Imagen Urbana en Monterrey, disponible en http://portal.
monterrey.gob.mx/pdf/reglamentos/Reg_proteccion_ambiental.pdf.
PARTE 4
DIREITO ADMINISTRATIVO DA EMERGÊNCIA,
REGULAÇÃO E SEUS EFEITOS
DIREITO ADMINISTRATIVO DA EMERGÊNCIA,
REGULAÇÃO E SEUS EFEITOS
342
17. O DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO NA
PANDEMIA: ESTADO DE NECESSIDADE, PODER DE
POLÍCIA E (UM REDIVIVO) INTERESSE PÚBLICO
Leandro Caletti
Doutorando em Direito na Universidade Federal de Santa Catarina
(UFSC). Mestre em Direito pela Faculdade Meridional (IMED). Professor
da Escola de Direito (graduação) e do Programa de Pós-Graduação Lato
Sensu em Direito da Faculdade Meridional (IMED). Advogado.
Joana Stelzer
Doutora e Mestre em Direito pela UFSC. Pós-Doutora pela Faculdade
de Direito da USP. Professora Associada II da UFSC, credenciada no
Programa de Pós-Graduação em Direito para Mestrado e Doutorado
(PPGD/UFSC). Líder do Núcleo de Estudos em Fair Trade (NEFT/UFSC).
Sumário: 1. Considerações Iniciais; 2. A ocorrência do ‘estado de necessi-
dade administrativo’; 3. O poder de polícia no ‘estado de necessidade ad-
ministrativo’ da pandemia SARS-CoV-2; 4. O (redivivo) interesse público;
5. Considerações finais; Referências.
1. CONSIDERAÇÕES INICIAIS
O direito administrativo do século XXI se via às voltas com padrões
emergentes de governança global e com um crescente corpo de direito
administrativo global1 quando, em 30 de janeiro de 2020, sobreveio o
reconhecimento, pela Organização Mundial de Saúde 2
, da emergência de
saúde pública de importância internacional acerca da pandemia de SARS-
CoV-2. Incontinenti, o Congresso Nacional da República Federativa do Brasil,
por meio do decreto legislativo n. 63 , reconheceu a ocorrência do estado de
calamidade pública de caráter nacional.
Desde então, o foco das relações jurídicas se voltou para o direito
público e, notadamente, para o direito administrativo, em face do inequívoco
estabelecimento de um ‘estado de necessidade administrativo’4 , mormente
1 KINGSBURY, Benedict; KRISCH, Nico; STEWART, Richard B. The Emergence of Global Adminis-
trative Law. International Law and Justice Working Papers, New York University School of Law,
n. 2004/1. Disponível em: https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=692628. New York:
Institute for International Law and Justice, 2012.
2 ORGANIZAÇÃO PAN-AMERICANA DA SAÚDE. OMS declara emergência de saúde pública de
importância internacional por surto de coronavírus. Disponível em: https://www.paho.org/bra/index.
php?option=com_content&view=article&id=6100:omsdeclaraemergencia-de-saude-publica-de-impor-
tancia-internacional-em-relacao-a-novo-coronavirus&Itemid=812. Acesso em: 12 abr. 2020.
3 BRASIL. Congresso Nacional. Decreto legislativo n. 6, de 20 de março de 2020. Brasília: Congres-
so Nacional, 20 mar. 2020. Disponível em: https://www.ufpe.br/documents/40070/1837975/ABN-
T+NBR+6023+2018+%281%29.pdf/3021f721-5be8-4e6d-951b-fa354dc490ed. Acesso em 15 abr. 2020.
4 Para este estudo científico, o conceito operacional adotado para a categoria “estado de necessidade
17. O DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO NA
PANDEMIA: ESTADO DE NECESSIDADE, PODER DE
POLÍCIA E (UM REDIVIVO) INTERESSE PÚBLICO
Leandro Caletti
Doutorando em Direito na Universidade Federal de Santa Catarina
(UFSC). Mestre em Direito pela Faculdade Meridional (IMED). Professor
da Escola de Direito (graduação) e do Programa de Pós-Graduação Lato
Sensu em Direito da Faculdade Meridional (IMED). Advogado.
Joana Stelzer
Doutora e Mestre em Direito pela UFSC. Pós-Doutora pela Faculdade
de Direito da USP. Professora Associada II da UFSC, credenciada no
Programa de Pós-Graduação em Direito para Mestrado e Doutorado
(PPGD/UFSC). Líder do Núcleo de Estudos em Fair Trade (NEFT/UFSC).
Sumário: 1. Considerações Iniciais; 2. A ocorrência do ‘estado de necessi-
dade administrativo’; 3. O poder de polícia no ‘estado de necessidade ad-
ministrativo’ da pandemia SARS-CoV-2; 4. O (redivivo) interesse público;
5. Considerações finais; Referências.
1. CONSIDERAÇÕES INICIAIS
O direito administrativo do século XXI se via às voltas com padrões
emergentes de governança global e com um crescente corpo de direito
administrativo global1 quando, em 30 de janeiro de 2020, sobreveio o
reconhecimento, pela Organização Mundial de Saúde 2
, da emergência de
saúde pública de importância internacional acerca da pandemia de SARS-
CoV-2. Incontinenti, o Congresso Nacional da República Federativa do Brasil,
por meio do decreto legislativo n. 63 , reconheceu a ocorrência do estado de
calamidade pública de caráter nacional.
Desde então, o foco das relações jurídicas se voltou para o direito
público e, notadamente, para o direito administrativo, em face do inequívoco
estabelecimento de um ‘estado de necessidade administrativo’4 , mormente
1 KINGSBURY, Benedict; KRISCH, Nico; STEWART, Richard B. The Emergence of Global Adminis-
trative Law. International Law and Justice Working Papers, New York University School of Law,
n. 2004/1. Disponível em: https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=692628. New York:
Institute for International Law and Justice, 2012.
2 ORGANIZAÇÃO PAN-AMERICANA DA SAÚDE. OMS declara emergência de saúde pública de
importância internacional por surto de coronavírus. Disponível em: https://www.paho.org/bra/index.
php?option=com_content&view=article&id=6100:omsdeclaraemergencia-de-saude-publica-de-impor-
tancia-internacional-em-relacao-a-novo-coronavirus&Itemid=812. Acesso em: 12 abr. 2020.
3 BRASIL. Congresso Nacional. Decreto legislativo n. 6, de 20 de março de 2020. Brasília: Congres-
so Nacional, 20 mar. 2020. Disponível em: https://www.ufpe.br/documents/40070/1837975/ABN-
T+NBR+6023+2018+%281%29.pdf/3021f721-5be8-4e6d-951b-fa354dc490ed. Acesso em 15 abr. 2020.
4 Para este estudo científico, o conceito operacional adotado para a categoria “estado de necessidade
343LEANDRO CALETTI – JOANA STELZER
– não apenas, mas principalmente – no campo do direito administrativo
ordenador5 (poder de polícia). Equivale dizer, a demanda por reações estatais
urgentes autoriza seja preterido o regramento administrativo ordinário, dando
lugar, temporariamente, a uma legalidade excepcional ou extraordinária.
Assim, de forma paradoxal, o estado da arte do direito administrativo, que
tangenciava a abertura desse último a novos paradigmas6 (direito administrativo
global, no âmbito transnacional7
, controle social e participação popular8
, no
âmbito interno), retorna às suas origens, mais especificamente ao conceito e à
amplitude do ‘interesse público’, considerado como justificação das prerrogativas
estatais excepcionais decorrentes do ‘estado de necessidade’ administrativo.
Essa é a temática delimitada do presente estudo, que se justifica não
apenas na atualidade absoluta do tema, mas, principalmente, no reexame
de três institutos basilares e singulares do direito administrativo, a saber,
‘estado de necessidade administrativo’, ‘poder de polícia’ e ‘interesse público’.
Nesse cenário, o problema central gira em torno da seguinte indagação: o
administrativo” é o seguinte: princípio geral de direito que condiciona a atuação administrativa em
situações de vida caracterizadas pela anormalidade, devendo preencher os seguintes pressupostos: (i)
perigo iminente e atual: risco de lesão ou ofensa, com caráter de urgência que, tratando-se de situação
de evolução rápida, só uma intervenção célere poderá ser eficaz na prevenção dos efeitos danosos; (ii)
interesse público essencial: essencialidade do interesse público tutelado que justifique a inaplicabili-
dade da “legalidade ordinária”; (iii) circunstância excepcional: realidade social anormal, revestida “de
características cuja raridade não tenha permitido a sua previsão para efeito de, através de uma regra
excepcional, prevenir os graves inconvenientes da sujeição à regra geral”; (iv) não provocada pelo
agente: a situação de anormalidade não pode ter sido provocada pelo agente, tendo em vista o princípio
da boa-fé; e (v) adequação da inaplicabilidade da regra estabelecida: juízo sobre a instrumentalidade
do afastamento das regras estabelecidas para afastamento ou atenuação do perigo iminente e atual,
com o atendimento do interesse público essencial. CORREIA, José Manuel Sérvulo. Revisitando o
estado de necessidade. In: ATHAYDE, Augusto de; CAUPERS, João; GARCIA, Maria da Glória F.
P. D. Em homenagem ao professor doutor Diogo Freitas do Amaral. Coimbra: Almedina, 2010.
5 “[...] parcela da função administrativa, desenvolvida com o uso do poder de autoridade, para disciplinar, nos
termos e para os fins da lei, os comportamentos dos particulares no campo de atividades que lhes é próprio”.
SUNDFELD, Carlos Ari. Direito Administrativo Ordenador. São Paulo: Malheiros, 2003, p. 20.
6 “Paradigma é aquilo que os membros de uma comunidade científica partilham. E, inversamente, uma
comunidade científica consiste em homens que compartilham um paradigma”. KUHN, Thomas. A
estrutura das revoluções científicas. Tradução de Beatriz Viana Boeira e Nelson Boeira. São Paulo:
Perspectiva, 1975, p. 219.
7 “O fenômeno da transnacionalização representa o novo contexto mundial, surgido principalmente a
partir da intensificação das operações de natureza econômico-comercial no período do pós-guerra,
caracterizado – especialmente – pela desterritorialização, expansão capitalista, enfraquecimento da
soberania e emergência de ordenamento jurídico gerado à margem do monopólio estatal. A transna-
cionalização não é fenômeno distinto da globalização (ou mundialização), pois nasce no seu contexto,
com características que podem viabilizar o surgimento da categoria Direito transnacional”. STELZER,
Joana. O fenômeno da transnacionalização da dimensão jurídica. In: STELZER, Joana; CRUZ, Paulo
Márcio (Org.). Direito e Transnacionalidade. Curitiba: Juruá, 2009, p. 15-54, p. 16.
8 Pode-se especular que o direito administrativo se encontre em vias de superar o paradigma tradicional
de fundação do regime jurídico administrativo sobre o princípio da supremacia do interesse público,
que deu origem a um sistema de poderes e de prerrogativas assimétrico e verticalizado. Em substi-
tuição, estaria emergindo um modelo de Administração Pública democrática, fundado em regimes
jurídicos de matriz constitucional, estratificados sobre os vetores da dignidade da pessoa, do estado
democrático de Direito e do princípio republicano. Esse novo paradigma se assentaria na construção
plural das decisões administrativas e se ampararia no controle social de uma Administração horizon-
talizada, consensual, dialógica e isonômica. Ver, a esse respeito: CRISTÓVAM, José Sérgio da Silva.
O estado democrático de Direito como princípio constitucional estruturante do direito administrativo:
uma análise a partir do paradigma emergente da administração pública democrática. Revista de Direi-
to Administrativo e Gestão Pública, Curitiba, v. 2, n. 2, p. 145-167, jul/dez. 2016.
– não apenas, mas principalmente – no campo do direito administrativo
ordenador5 (poder de polícia). Equivale dizer, a demanda por reações estatais
urgentes autoriza seja preterido o regramento administrativo ordinário, dando
lugar, temporariamente, a uma legalidade excepcional ou extraordinária.
Assim, de forma paradoxal, o estado da arte do direito administrativo, que
tangenciava a abertura desse último a novos paradigmas6 (direito administrativo
global, no âmbito transnacional7
, controle social e participação popular8
, no
âmbito interno), retorna às suas origens, mais especificamente ao conceito e à
amplitude do ‘interesse público’, considerado como justificação das prerrogativas
estatais excepcionais decorrentes do ‘estado de necessidade’ administrativo.
Essa é a temática delimitada do presente estudo, que se justifica não
apenas na atualidade absoluta do tema, mas, principalmente, no reexame
de três institutos basilares e singulares do direito administrativo, a saber,
‘estado de necessidade administrativo’, ‘poder de polícia’ e ‘interesse público’.
Nesse cenário, o problema central gira em torno da seguinte indagação: o
administrativo” é o seguinte: princípio geral de direito que condiciona a atuação administrativa em
situações de vida caracterizadas pela anormalidade, devendo preencher os seguintes pressupostos: (i)
perigo iminente e atual: risco de lesão ou ofensa, com caráter de urgência que, tratando-se de situação
de evolução rápida, só uma intervenção célere poderá ser eficaz na prevenção dos efeitos danosos; (ii)
interesse público essencial: essencialidade do interesse público tutelado que justifique a inaplicabili-
dade da “legalidade ordinária”; (iii) circunstância excepcional: realidade social anormal, revestida “de
características cuja raridade não tenha permitido a sua previsão para efeito de, através de uma regra
excepcional, prevenir os graves inconvenientes da sujeição à regra geral”; (iv) não provocada pelo
agente: a situação de anormalidade não pode ter sido provocada pelo agente, tendo em vista o princípio
da boa-fé; e (v) adequação da inaplicabilidade da regra estabelecida: juízo sobre a instrumentalidade
do afastamento das regras estabelecidas para afastamento ou atenuação do perigo iminente e atual,
com o atendimento do interesse público essencial. CORREIA, José Manuel Sérvulo. Revisitando o
estado de necessidade. In: ATHAYDE, Augusto de; CAUPERS, João; GARCIA, Maria da Glória F.
P. D. Em homenagem ao professor doutor Diogo Freitas do Amaral. Coimbra: Almedina, 2010.
5 “[...] parcela da função administrativa, desenvolvida com o uso do poder de autoridade, para disciplinar, nos
termos e para os fins da lei, os comportamentos dos particulares no campo de atividades que lhes é próprio”.
SUNDFELD, Carlos Ari. Direito Administrativo Ordenador. São Paulo: Malheiros, 2003, p. 20.
6 “Paradigma é aquilo que os membros de uma comunidade científica partilham. E, inversamente, uma
comunidade científica consiste em homens que compartilham um paradigma”. KUHN, Thomas. A
estrutura das revoluções científicas. Tradução de Beatriz Viana Boeira e Nelson Boeira. São Paulo:
Perspectiva, 1975, p. 219.
7 “O fenômeno da transnacionalização representa o novo contexto mundial, surgido principalmente a
partir da intensificação das operações de natureza econômico-comercial no período do pós-guerra,
caracterizado – especialmente – pela desterritorialização, expansão capitalista, enfraquecimento da
soberania e emergência de ordenamento jurídico gerado à margem do monopólio estatal. A transna-
cionalização não é fenômeno distinto da globalização (ou mundialização), pois nasce no seu contexto,
com características que podem viabilizar o surgimento da categoria Direito transnacional”. STELZER,
Joana. O fenômeno da transnacionalização da dimensão jurídica. In: STELZER, Joana; CRUZ, Paulo
Márcio (Org.). Direito e Transnacionalidade. Curitiba: Juruá, 2009, p. 15-54, p. 16.
8 Pode-se especular que o direito administrativo se encontre em vias de superar o paradigma tradicional
de fundação do regime jurídico administrativo sobre o princípio da supremacia do interesse público,
que deu origem a um sistema de poderes e de prerrogativas assimétrico e verticalizado. Em substi-
tuição, estaria emergindo um modelo de Administração Pública democrática, fundado em regimes
jurídicos de matriz constitucional, estratificados sobre os vetores da dignidade da pessoa, do estado
democrático de Direito e do princípio republicano. Esse novo paradigma se assentaria na construção
plural das decisões administrativas e se ampararia no controle social de uma Administração horizon-
talizada, consensual, dialógica e isonômica. Ver, a esse respeito: CRISTÓVAM, José Sérgio da Silva.
O estado democrático de Direito como princípio constitucional estruturante do direito administrativo:
uma análise a partir do paradigma emergente da administração pública democrática. Revista de Direi-
to Administrativo e Gestão Pública, Curitiba, v. 2, n. 2, p. 145-167, jul/dez. 2016.
344DIREITO ADMINISTRATIVO CONTEMPORÂNEO – DIÁLOGOS BRASIL E MÉXICO
interesse público, a despeito das críticas que lhe são direcionadas9
, ressurge
como fundamento hodierno de uma atuação administrativa anormal, mas
inexorável? A hipótese básica deste estudo responde afirmativamente
ao problema de pesquisa, sublinhando uma noção de ‘interesse público’
imbricada e fundamentada no estado constitucional de Direito e que dialoga
com o sistema de direitos fundamentais.
O objetivo geral consistiu em aferir se o interesse público é o
fundamento das prerrogativas estatais excepcionais de modo a permitir uma
sinalização para uma noção dialógica do instituto. Os objetivos específicos,
por sua vez, foram subdivididos em harmonia com os três subitens da
pesquisa: caracterizar o denominado ‘estado de necessidade administrativo’,
identificar o poder de polícia atrelado ao interesse de ‘estado de necessidade
administrativo’ da pandemia SARS-CoV-2 e avaliar o (redivivo) interesse
público não somente quanto à supremacia, mas, renovado e alicerçado no
estado constitucional de Direito.
Quanto à metodologia, a natureza da investigação retratou pesquisa pura,
iniciada na compreensão de categorias fundamentais ao Direito Administrativo
e, especialmente, do sentido teorético acerca do interesse público. Quanto à
abordagem do problema, refletiu estudo qualitativo, pois foi decisiva a nitidez
que se almejou na utilização de conceitos caros ao direito administrativo, de
maneira a não mitigar distinções pontuais sinalizadas pela legislação e doutrina.
Quanto aos fins, a pesquisa foi descritiva, fortemente norteada a partir das ações
de políticas públicas do Governo Federal. O método de abordagem foi indutivo
com enfoque crítico, a partir de observação sistemática dos fatos relacionados
ao ‘interesse público’ no âmbito pandêmico e seu equacionamento na almejada
dimensão republicana e democrática pautada pela Constituição Federal. Os
procedimentos técnicos utilizaram doutrina, legislação e jurisprudência. Os
resultados foram expostos exclusivamente em forma de textos.
2. A OCORRÊNCIA DO ‘ESTADO DE NECESSIDADE
ADMINISTRATIVO’
É notória a circunstância de o direito administrativo ordenador ter sido
guindado a ponto central dos debates jurídicos, no Brasil e no México10
, a partir
9 Neste estudo, são consideradas como críticas direcionadas ao interesse público a sua alegada origem
autoritária, advogada, dentre outros, por Vasco Pereira da Silva (SILVA, Vasco Pereira da. O conten-
cioso administrativo no divã da psicanálise: ensaio sobre as ações no novo processo administrativo.
2. ed. Coimbra: Almedina, 2009), e a pretensa relação antitética do princípio com o regime de direitos
fundamentais, demonstrada por Gustavo Binenbojm (BINENBOJM, Gustavo. A constitucionalização
do direito administrativo no Brasil: um inventário de avanços e retrocessos. Revista Eletrônica de
Reforma do Estado (RERE), Salvador, Instituto Brasileiro de Direito Público, n. 13, mar./abr./maio
2008, p. 7-8. Disponível em: http://www.direitodoestado.com.br/rere.asp. Acesso em: 10 set 2020).
10 LIZÁRRAGA, Pedro Alejandro Villarreal. El marco jurídico mexicano relativo a las emergencias
sanitarias y pandemias. In: LIZÁRRAGA, Pedro Alejandro Villarreal. Pandemias y derecho: una
perspectiva de gobernanza global. Disponível em: https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/
interesse público, a despeito das críticas que lhe são direcionadas9
, ressurge
como fundamento hodierno de uma atuação administrativa anormal, mas
inexorável? A hipótese básica deste estudo responde afirmativamente
ao problema de pesquisa, sublinhando uma noção de ‘interesse público’
imbricada e fundamentada no estado constitucional de Direito e que dialoga
com o sistema de direitos fundamentais.
O objetivo geral consistiu em aferir se o interesse público é o
fundamento das prerrogativas estatais excepcionais de modo a permitir uma
sinalização para uma noção dialógica do instituto. Os objetivos específicos,
por sua vez, foram subdivididos em harmonia com os três subitens da
pesquisa: caracterizar o denominado ‘estado de necessidade administrativo’,
identificar o poder de polícia atrelado ao interesse de ‘estado de necessidade
administrativo’ da pandemia SARS-CoV-2 e avaliar o (redivivo) interesse
público não somente quanto à supremacia, mas, renovado e alicerçado no
estado constitucional de Direito.
Quanto à metodologia, a natureza da investigação retratou pesquisa pura,
iniciada na compreensão de categorias fundamentais ao Direito Administrativo
e, especialmente, do sentido teorético acerca do interesse público. Quanto à
abordagem do problema, refletiu estudo qualitativo, pois foi decisiva a nitidez
que se almejou na utilização de conceitos caros ao direito administrativo, de
maneira a não mitigar distinções pontuais sinalizadas pela legislação e doutrina.
Quanto aos fins, a pesquisa foi descritiva, fortemente norteada a partir das ações
de políticas públicas do Governo Federal. O método de abordagem foi indutivo
com enfoque crítico, a partir de observação sistemática dos fatos relacionados
ao ‘interesse público’ no âmbito pandêmico e seu equacionamento na almejada
dimensão republicana e democrática pautada pela Constituição Federal. Os
procedimentos técnicos utilizaram doutrina, legislação e jurisprudência. Os
resultados foram expostos exclusivamente em forma de textos.
2. A OCORRÊNCIA DO ‘ESTADO DE NECESSIDADE
ADMINISTRATIVO’
É notória a circunstância de o direito administrativo ordenador ter sido
guindado a ponto central dos debates jurídicos, no Brasil e no México10
, a partir
9 Neste estudo, são consideradas como críticas direcionadas ao interesse público a sua alegada origem
autoritária, advogada, dentre outros, por Vasco Pereira da Silva (SILVA, Vasco Pereira da. O conten-
cioso administrativo no divã da psicanálise: ensaio sobre as ações no novo processo administrativo.
2. ed. Coimbra: Almedina, 2009), e a pretensa relação antitética do princípio com o regime de direitos
fundamentais, demonstrada por Gustavo Binenbojm (BINENBOJM, Gustavo. A constitucionalização
do direito administrativo no Brasil: um inventário de avanços e retrocessos. Revista Eletrônica de
Reforma do Estado (RERE), Salvador, Instituto Brasileiro de Direito Público, n. 13, mar./abr./maio
2008, p. 7-8. Disponível em: http://www.direitodoestado.com.br/rere.asp. Acesso em: 10 set 2020).
10 LIZÁRRAGA, Pedro Alejandro Villarreal. El marco jurídico mexicano relativo a las emergencias
sanitarias y pandemias. In: LIZÁRRAGA, Pedro Alejandro Villarreal. Pandemias y derecho: una
perspectiva de gobernanza global. Disponível em: https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/
345LEANDRO CALETTI – JOANA STELZER
do reconhecimento, pela Organização Mundial de Saúde, da emergência de
saúde pública de interesse internacional11
. Isso se deu pela singela razão de que,
global e localmente, ações estatais determinaram incisivas restrições a direitos
fundamentais, desde a liberdade de locomoção ambulatorial até a livre iniciativa.
O liame, no entanto, que une direito administrativo e situações de crise não
é novo, tampouco imprevisto. No ordenamento jurídico brasileiro, colhem-se
inúmeras regras – constitucionais e infraconstitucionais – que se constituem em
ferramentas apriorísticas de solução de problemas administrativos anormais.
Assim é que, por exemplo, a Constituição Federal, no artigo 5º, inciso
XXIV, prevê a desapropriação por necessidade pública, o mesmo se dando com
a requisição de bens em caso de iminente perigo público, prevista no artigo 5º,
inciso XXV. O texto constitucional, nessa toada, também possibilita, no artigo
37, inciso IX, a contratação temporária de servidores públicos sem concurso,
em atenção à necessidade temporária de excepcional interesse público.
No terreno infraconstitucional, a título de ilustração, a Lei n. 8.666/93, em
seu artigo 24, incisos III e IV, faculta, respectivamente, a contratação direta, com
dispensa de licitação, de empresas para prestação de serviços, fornecimento de
bens e execução de obras, nos casos de guerra ou grave perturbação da ordem,
bem como nos casos de emergência ou de calamidade pública, quando houver
risco de prejuízo ou comprometimento à segurança de pessoas, obras, serviços,
equipamentos e outros.
Esses instrumentos, não obstante positivados para situações
de anormalidades, não se confundem com o ‘estado de necessidade
administrativo’, que deve ser compreendido como o princípio geral de direito
que condiciona a atuação administrativa em situações de vida caracterizadas
pela excepcionalidade e que se implementa uma vez preenchidos os
seguintes pressupostos: (i) perigo iminente e atual: risco de lesão ou ofensa,
com caráter de urgência que, tratando-se de situação de evolução rápida, só
uma intervenção célere poderá ser eficaz na prevenção dos efeitos danosos;
(ii) interesse público essencial: essencialidade do interesse público tutelado
que justifique a inaplicabilidade da ‘legalidade ordinária’; (iii) circunstância
excepcional: realidade social anormal, revestida “de características cuja
libros/12/5641/12.pdf. Ciudad de México: UNAM, 2019, p. 139-178.
11 Não apenas o direito administrativo foi guindado à centralidade dos debates jurídicos; o internacional
também, na medida em que o Regulamento Sanitário Internacional (RSI), de 2005 (acordado, precisa-
mente, depois da crise da SARS, em 2002-2003), se constitui na legislação de regência internacional
de proteção contra a propagação internacional de doenças. É com espeque na redação do Artigo 12 do
RSI que o Diretor-Geral da OMS tem o poder de declarar uma emergência de saúde pública de inte-
resse internacional (PHEIC). Só pode fazê-lo, no entanto, depois de receber as opiniões de um Comitê
de Emergência, conforme estabelecido no Artigo 48 do RSI. Uma PHEIC é definida, pelo Artigo 1
do RSI, como um evento que “[...] constitui um risco à saúde pública de outros Estados por meio da
disseminação internacional de doenças” e que “potencialmente, exige uma resposta internacional co-
ordenada”. No Brasil, o RSI foi internalizado por meio do decreto n. 10.212, de 30 de janeiro de 2020.
do reconhecimento, pela Organização Mundial de Saúde, da emergência de
saúde pública de interesse internacional11
. Isso se deu pela singela razão de que,
global e localmente, ações estatais determinaram incisivas restrições a direitos
fundamentais, desde a liberdade de locomoção ambulatorial até a livre iniciativa.
O liame, no entanto, que une direito administrativo e situações de crise não
é novo, tampouco imprevisto. No ordenamento jurídico brasileiro, colhem-se
inúmeras regras – constitucionais e infraconstitucionais – que se constituem em
ferramentas apriorísticas de solução de problemas administrativos anormais.
Assim é que, por exemplo, a Constituição Federal, no artigo 5º, inciso
XXIV, prevê a desapropriação por necessidade pública, o mesmo se dando com
a requisição de bens em caso de iminente perigo público, prevista no artigo 5º,
inciso XXV. O texto constitucional, nessa toada, também possibilita, no artigo
37, inciso IX, a contratação temporária de servidores públicos sem concurso,
em atenção à necessidade temporária de excepcional interesse público.
No terreno infraconstitucional, a título de ilustração, a Lei n. 8.666/93, em
seu artigo 24, incisos III e IV, faculta, respectivamente, a contratação direta, com
dispensa de licitação, de empresas para prestação de serviços, fornecimento de
bens e execução de obras, nos casos de guerra ou grave perturbação da ordem,
bem como nos casos de emergência ou de calamidade pública, quando houver
risco de prejuízo ou comprometimento à segurança de pessoas, obras, serviços,
equipamentos e outros.
Esses instrumentos, não obstante positivados para situações
de anormalidades, não se confundem com o ‘estado de necessidade
administrativo’, que deve ser compreendido como o princípio geral de direito
que condiciona a atuação administrativa em situações de vida caracterizadas
pela excepcionalidade e que se implementa uma vez preenchidos os
seguintes pressupostos: (i) perigo iminente e atual: risco de lesão ou ofensa,
com caráter de urgência que, tratando-se de situação de evolução rápida, só
uma intervenção célere poderá ser eficaz na prevenção dos efeitos danosos;
(ii) interesse público essencial: essencialidade do interesse público tutelado
que justifique a inaplicabilidade da ‘legalidade ordinária’; (iii) circunstância
excepcional: realidade social anormal, revestida “de características cuja
libros/12/5641/12.pdf. Ciudad de México: UNAM, 2019, p. 139-178.
11 Não apenas o direito administrativo foi guindado à centralidade dos debates jurídicos; o internacional
também, na medida em que o Regulamento Sanitário Internacional (RSI), de 2005 (acordado, precisa-
mente, depois da crise da SARS, em 2002-2003), se constitui na legislação de regência internacional
de proteção contra a propagação internacional de doenças. É com espeque na redação do Artigo 12 do
RSI que o Diretor-Geral da OMS tem o poder de declarar uma emergência de saúde pública de inte-
resse internacional (PHEIC). Só pode fazê-lo, no entanto, depois de receber as opiniões de um Comitê
de Emergência, conforme estabelecido no Artigo 48 do RSI. Uma PHEIC é definida, pelo Artigo 1
do RSI, como um evento que “[...] constitui um risco à saúde pública de outros Estados por meio da
disseminação internacional de doenças” e que “potencialmente, exige uma resposta internacional co-
ordenada”. No Brasil, o RSI foi internalizado por meio do decreto n. 10.212, de 30 de janeiro de 2020.
346DIREITO ADMINISTRATIVO CONTEMPORÂNEO – DIÁLOGOS BRASIL E MÉXICO
raridade não tenha permitido a sua previsão para efeito de, através de uma
regra excepcional, prevenir os graves inconvenientes da sujeição à regra geral”;
(iv) não provocada pelo agente: a situação de anormalidade não pode ter sido
provocada pelo agente, tendo em vista o princípio da boa-fé; e, (v) adequação
da inaplicabilidade da regra estabelecida: juízo sobre a instrumentalidade do
afastamento das regras estabelecidas para afastamento ou atenuação do perigo
iminente e atual, com o atendimento do interesse público essencial.12
São, portanto, as circunstâncias práticas excepcionais – a exigirem reações
estatais urgentes – que justificam o afastamento do regramento administrativo
ordinariamente regente da administração pública, dando espaço à vigência de
uma legalidade excepcional.
É por essa razão que Paulo Otero 13 vislumbra o estado de necessidade
administrativo como verdadeira causa de exclusão da ilicitude de uma atuação
administrativa contra legem, porquanto a atuação será submetida a uma
“legalidade alternativa”. Ainda, de acordo com o autor, a natureza contra legem
da atividade administrativa se relaciona com o seu confronto face à legalidade
jurídico-positiva que normalmente rege a administração pública, sabendo-se,
no entanto, que a mesma é substituída, desde que se verifiquem os pressupostos
do estado de necessidade administrativa, por uma legalidade excepcional.
Noutras palavras, o estado de necessidade administrativo é uma espécie
de cláusula habilitadora, com efeitos derrogatórios, suspensivos ou até
criativos, de uma atuação da administração pública interventiva e ordenadora
na sociedade, não prevista em lei ou contrária a esta, integrando o conceito
de legalidade alternativa, sem prescindir da constatação de circunstâncias
excepcionais que clamam por uma ação urgente e necessária, posto o resguardo
do interesse maior sopesado e ponderado.14
Não obstante o ‘estado de necessidade administrativo’ se imponha
a despeito de inexistência de previsão constitucional ou legal expressa, ao
contrário do que sucede em Portugal – em que o Código do Procedimento
Administrativo15 prevê o estado de necessidade de forma expressa, no artigo
3º, item 2 – ; no ordenamento jurídico brasileiro, o instituto se apresenta como
12 CORREIA, José Manuel Sérvulo. Revisitando o estado de necessidade. p. 733-738.
13 OTERO, Paulo. Legalidade e Administração Pública: o sentido da vinculação administrativa à juri-
dicidade. Coimbra: Almedina, 2003, p. 998.
14 MIRANDA, Juliana Gomes. A teoria da excepcionalidade administrativa: a juridicização do estado
de necessidade. Belo Horizonte: Editora Fórum, 2010, p. 116.
15 “Os atos administrativos praticados em estado de necessidade, com preterição das regras estabelecidas
no presente Código, são válidos, desde que os seus resultados não pudessem ter sido alcançados de
outro modo, mas os lesados têm o direito de ser indemnizados nos termos gerais da responsabilida-
de da Administração”. REPÚBLICA PORTUGUESA. Código do Procedimento Administrativo.
Diário da República Eletrônico. Disponível em: https://dre.pt/web/guest/legislacao-consolidada/-/
lc/115726880/202009111642/exportPdf/normal/1/cacheLevelPage?_LegislacaoConsolidada_WAR_
drefrontofficeportlet_rp=diploma. Acesso em: 31 ago. 2020.
raridade não tenha permitido a sua previsão para efeito de, através de uma
regra excepcional, prevenir os graves inconvenientes da sujeição à regra geral”;
(iv) não provocada pelo agente: a situação de anormalidade não pode ter sido
provocada pelo agente, tendo em vista o princípio da boa-fé; e, (v) adequação
da inaplicabilidade da regra estabelecida: juízo sobre a instrumentalidade do
afastamento das regras estabelecidas para afastamento ou atenuação do perigo
iminente e atual, com o atendimento do interesse público essencial.12
São, portanto, as circunstâncias práticas excepcionais – a exigirem reações
estatais urgentes – que justificam o afastamento do regramento administrativo
ordinariamente regente da administração pública, dando espaço à vigência de
uma legalidade excepcional.
É por essa razão que Paulo Otero 13 vislumbra o estado de necessidade
administrativo como verdadeira causa de exclusão da ilicitude de uma atuação
administrativa contra legem, porquanto a atuação será submetida a uma
“legalidade alternativa”. Ainda, de acordo com o autor, a natureza contra legem
da atividade administrativa se relaciona com o seu confronto face à legalidade
jurídico-positiva que normalmente rege a administração pública, sabendo-se,
no entanto, que a mesma é substituída, desde que se verifiquem os pressupostos
do estado de necessidade administrativa, por uma legalidade excepcional.
Noutras palavras, o estado de necessidade administrativo é uma espécie
de cláusula habilitadora, com efeitos derrogatórios, suspensivos ou até
criativos, de uma atuação da administração pública interventiva e ordenadora
na sociedade, não prevista em lei ou contrária a esta, integrando o conceito
de legalidade alternativa, sem prescindir da constatação de circunstâncias
excepcionais que clamam por uma ação urgente e necessária, posto o resguardo
do interesse maior sopesado e ponderado.14
Não obstante o ‘estado de necessidade administrativo’ se imponha
a despeito de inexistência de previsão constitucional ou legal expressa, ao
contrário do que sucede em Portugal – em que o Código do Procedimento
Administrativo15 prevê o estado de necessidade de forma expressa, no artigo
3º, item 2 – ; no ordenamento jurídico brasileiro, o instituto se apresenta como
12 CORREIA, José Manuel Sérvulo. Revisitando o estado de necessidade. p. 733-738.
13 OTERO, Paulo. Legalidade e Administração Pública: o sentido da vinculação administrativa à juri-
dicidade. Coimbra: Almedina, 2003, p. 998.
14 MIRANDA, Juliana Gomes. A teoria da excepcionalidade administrativa: a juridicização do estado
de necessidade. Belo Horizonte: Editora Fórum, 2010, p. 116.
15 “Os atos administrativos praticados em estado de necessidade, com preterição das regras estabelecidas
no presente Código, são válidos, desde que os seus resultados não pudessem ter sido alcançados de
outro modo, mas os lesados têm o direito de ser indemnizados nos termos gerais da responsabilida-
de da Administração”. REPÚBLICA PORTUGUESA. Código do Procedimento Administrativo.
Diário da República Eletrônico. Disponível em: https://dre.pt/web/guest/legislacao-consolidada/-/
lc/115726880/202009111642/exportPdf/normal/1/cacheLevelPage?_LegislacaoConsolidada_WAR_
drefrontofficeportlet_rp=diploma. Acesso em: 31 ago. 2020.
347LEANDRO CALETTI – JOANA STELZER
princípio constitucional implícito, intuído analogicamente das previsões
constitucionais de defesa do Estado e das instituições democráticas (Título V
da Constituição Federal). Ainda que assim não fosse, valeria a advertência de
Juan Carlos Cassagne16 no sentido de que a admissibilidade de regulamentos
como a necessidade administrativa, ainda que não previstos expressamente
na Constituição, se fundamenta pelo próprio princípio da subsistência e da
continuidade do Estado.
Seja como for, é clarividente que o ‘estado de necessidade administrativo’
se desvela uma tentativa de, em situações de grave perturbação da normalidade
– para além daquelas previstas no regime jurídico administrativo positivado – ,
preservar um elo, ainda que tênue, entre o poder e o Direito17 . Em crises de saúde
pública, como a ora verificada, tal instituto se opera por meio, principalmente,
dos serviços públicos e do poder de polícia, em clara e contraditória oposição ao
contexto de privatização do direito administrativo, em curso até a verificação
do estado pandêmico. Ou acaso se olvida de que os servidos privados de saúde
e a autorregulação – ainda que minimamente regulada18 – não dariam cabo de
resolver sequer os problemas iniciais da pandemia SARS-CoV-2?
Foi o que ocorreu em 2009, por ocasião da influenza pandêmica H1 N 1
: a
Administração brasileira concebeu o Plano de Preparação para Enfrentamento
de uma Pandemia de Influenza19
, que previa fossem adotados protocolos
clínicos e diretrizes terapêuticas preventivas e repressivas para garantia de
saúde pública. Semelhante procedimento foi adotado no momento presente
para a pandemia de SARS-CoV-2, no Brasil20
, no México21 e globalmente 22 .
16 CASSAGNE, Juan Carlos. Sobre la fundamentación y los límites de la potestad reglamentaria de
necesidad y urgencia en el Derecho argentino. Revista Española de Derecho Administrativo, n. 73,
Madrid: Civitas, p. 17-28.
17 BINENBOJM, Gustavo. Poder de Polícia, Ordenação, Regulação. Belo Horizonte: Fórum, 2016, p.
151.
18 A expressão “autorregulação regulada” foi introduzida no âmbito do direito público pela doutrina
alemã, por ocasião da publicação, na revista Die Verwaltung, n. 4, 2000, das palestras apresentadas no
Seminário em celebração ao sexagésimo aniversário do professor Wolfgang Hoffmann-Riem. DAR-
NACULLETA GARDELLA, Maria Mercè. Derecho administrativo e autorregulación: la autorre-
gulación regulada. Girona: Universitat de Girona, 2003, p. 22.
19 BRASIL. Ministério da Saúde. Plano Brasileiro de Preparação para Enfrentamento de uma
Pandemia de Influenza. Disponível em: http://bvsms.saude.gov.br/bvs/publicacoes/plano_brasilei-
ro_pandemia_influenza_IV.pdf. Acesso em: 17 ago. 2020.
20 BRASIL. Ministério da Saúde. Plano de Contingência Nacional para Infecção Humana pelo novo
Coronavírus COVID-19. Disponível em: https://portalarquivos.saude.gov.br/images/pdf/2020/mar-
co/25/Livreto-Plano-de-Contingencia-5-Corona2020-210x297-16mar.pdf. Acesso em: 17 jul. 2020.
21 ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. Secretaría de Salud. Acuerdo por el que se establecen las me-
didas preventivas que se deberán implementar para la mitigación y control de los riesgos para
la salud que implica la enfermedad por el virus SARS-CoV2 (COVID-19). Disponível em: https://
www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5590339&fecha=24/03/2020. Acesso em 18 ago. 2020.
22 ESPANHA. Gobierno de España Ministerio de sanidad. Estrategia de detección precoz, vigilância
y control de covid-19. Disponível em: https://www.mscbs.gob.es/profesionales/saludPublica/ccayes/
alertasActual/nCovChina/documentos/COVID19_Estrategia_vigilancia_y_control_e_indicadores.pdf.
Acesso em 19 ago. 2020. ÁFRICA DO SUL. National Department of Health South Africa. Clinical
management of suspected or confirmed COVID-19 disease Version 4 (18th May 2020). Disponível
em: https://www.nicd.ac.za/wp-content/uploads/2020/05/Clinical-management-of-suspected-or-confir-
med-COVID19-Version-4.pdf. Acesso em 19 ago. 2020. AUSTRÁLIA. Department of Health. Corona-
princípio constitucional implícito, intuído analogicamente das previsões
constitucionais de defesa do Estado e das instituições democráticas (Título V
da Constituição Federal). Ainda que assim não fosse, valeria a advertência de
Juan Carlos Cassagne16 no sentido de que a admissibilidade de regulamentos
como a necessidade administrativa, ainda que não previstos expressamente
na Constituição, se fundamenta pelo próprio princípio da subsistência e da
continuidade do Estado.
Seja como for, é clarividente que o ‘estado de necessidade administrativo’
se desvela uma tentativa de, em situações de grave perturbação da normalidade
– para além daquelas previstas no regime jurídico administrativo positivado – ,
preservar um elo, ainda que tênue, entre o poder e o Direito17 . Em crises de saúde
pública, como a ora verificada, tal instituto se opera por meio, principalmente,
dos serviços públicos e do poder de polícia, em clara e contraditória oposição ao
contexto de privatização do direito administrativo, em curso até a verificação
do estado pandêmico. Ou acaso se olvida de que os servidos privados de saúde
e a autorregulação – ainda que minimamente regulada18 – não dariam cabo de
resolver sequer os problemas iniciais da pandemia SARS-CoV-2?
Foi o que ocorreu em 2009, por ocasião da influenza pandêmica H1 N 1
: a
Administração brasileira concebeu o Plano de Preparação para Enfrentamento
de uma Pandemia de Influenza19
, que previa fossem adotados protocolos
clínicos e diretrizes terapêuticas preventivas e repressivas para garantia de
saúde pública. Semelhante procedimento foi adotado no momento presente
para a pandemia de SARS-CoV-2, no Brasil20
, no México21 e globalmente 22 .
16 CASSAGNE, Juan Carlos. Sobre la fundamentación y los límites de la potestad reglamentaria de
necesidad y urgencia en el Derecho argentino. Revista Española de Derecho Administrativo, n. 73,
Madrid: Civitas, p. 17-28.
17 BINENBOJM, Gustavo. Poder de Polícia, Ordenação, Regulação. Belo Horizonte: Fórum, 2016, p.
151.
18 A expressão “autorregulação regulada” foi introduzida no âmbito do direito público pela doutrina
alemã, por ocasião da publicação, na revista Die Verwaltung, n. 4, 2000, das palestras apresentadas no
Seminário em celebração ao sexagésimo aniversário do professor Wolfgang Hoffmann-Riem. DAR-
NACULLETA GARDELLA, Maria Mercè. Derecho administrativo e autorregulación: la autorre-
gulación regulada. Girona: Universitat de Girona, 2003, p. 22.
19 BRASIL. Ministério da Saúde. Plano Brasileiro de Preparação para Enfrentamento de uma
Pandemia de Influenza. Disponível em: http://bvsms.saude.gov.br/bvs/publicacoes/plano_brasilei-
ro_pandemia_influenza_IV.pdf. Acesso em: 17 ago. 2020.
20 BRASIL. Ministério da Saúde. Plano de Contingência Nacional para Infecção Humana pelo novo
Coronavírus COVID-19. Disponível em: https://portalarquivos.saude.gov.br/images/pdf/2020/mar-
co/25/Livreto-Plano-de-Contingencia-5-Corona2020-210x297-16mar.pdf. Acesso em: 17 jul. 2020.
21 ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. Secretaría de Salud. Acuerdo por el que se establecen las me-
didas preventivas que se deberán implementar para la mitigación y control de los riesgos para
la salud que implica la enfermedad por el virus SARS-CoV2 (COVID-19). Disponível em: https://
www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5590339&fecha=24/03/2020. Acesso em 18 ago. 2020.
22 ESPANHA. Gobierno de España Ministerio de sanidad. Estrategia de detección precoz, vigilância
y control de covid-19. Disponível em: https://www.mscbs.gob.es/profesionales/saludPublica/ccayes/
alertasActual/nCovChina/documentos/COVID19_Estrategia_vigilancia_y_control_e_indicadores.pdf.
Acesso em 19 ago. 2020. ÁFRICA DO SUL. National Department of Health South Africa. Clinical
management of suspected or confirmed COVID-19 disease Version 4 (18th May 2020). Disponível
em: https://www.nicd.ac.za/wp-content/uploads/2020/05/Clinical-management-of-suspected-or-confir-
med-COVID19-Version-4.pdf. Acesso em 19 ago. 2020. AUSTRÁLIA. Department of Health. Corona-
348DIREITO ADMINISTRATIVO CONTEMPORÂNEO – DIÁLOGOS BRASIL E MÉXICO
3. O PODER DE POLÍCIA23 NO ‘ESTADO DE NECESSIDADE
ADMINISTRATIVO’ DA PANDEMIA SARS-COV-2
Pode-se, indene de dúvidas, intuir que o poder de polícia se justifica no
interesse público – preponderante sobre o interesse particular – para a proteção
do interesse social; interesse este que também serve de fundamento para que os
ordenamentos constitucional e infraconstitucional, expressa ou implicitamente,
atribuam à Administração a fiscalização, o controle e o poder de fixar restrições
ao uso de bens e ao exercício de direitos e atividades particulares, em atenção
ao interesse coletivo.
Nessa lógica, o poder de polícia administrativo se constitui na parcela da
função administrativa que disciplina a liberdade e propriedade dos indivíduos,
interferindo no campo que lhes é próprio, mediante a imposição de limites
(deveres de não fazer) e encargos (deveres de fazer), de modo preventivo ou
repressivo, para o fim de adequar sua conduta à coletividade. É precisamente
o que se infere do conceito legal do instituto, insculpido no artigo 78 do Código
Tributário Nacional 24, declarado regular quando desempenhado pelo órgão
competente, nos limites da lei aplicável, com observância do processo legal
e, tratando-se de atividade que a lei tenha como discricionária, sem abuso ou
desvio de poder (parágrafo único).
No que diz com o objeto do poder de polícia, o exercício de sua atribuição
enfeixa um conjunto de atividades diversas, inexistindo, no ordenamento
jurídico brasileiro, um rol normativo que esgote os comportamentos
possíveis de fiscalizações e restrições. Há, isto sim, um sem número de
textos normativos que direcionam ao Estado atribuições de limitações
administrativas à liberdade e à propriedade.
É com esse pano de fundo que se desce à casuística de situar o poder de
virus (COVID-19) health alert (atualizado 2020 Ago 3). Disponível em: https://www.health.gov.au/
news/health-alerts/novel-coronavirus-2019-ncov-health-alert. Acesso em 19 ago. 2020.
23 Não se desconhecem as críticas ao emprego da expressão, versadas, ilustrativamente, por Carlos Ari
Sundfeld (SUNDFELD, Carlos Ari. Direito Administrativo Ordenador. São Paulo: Malheiros,
2003, p. 38-85), no Brasil (a expressão, por si, seria antitética, a par de relembrar época pretérita
de “estado de polícia”), e por Agustín Gordillo (GORDILLO, Agustín. Tratado de derecho admi-
nistrativo. Buenos Aires: Macchi-Lopes, 2000, t. II, p. XII-1 e XII-2), na Argentina (o conceito, na
Antiguidade, protegia valores como a segurança, a salubridade e a moralidade públicas, mas acima da
ordem jurídica, como conceitos metajurídicos, de modo que não existiria, na atualidade, um regime
determinado para as “medidas de polícia” separado do resto da atividade estatal). Ainda assim, este
estudo opta pela utilização da expressão, em razão da expressa menção constitucional (artigo 145,
inciso II) e da conceituação infraconstitucional (Código Tributário Nacional, artigo 78).
24 “Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando di-
reito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público
concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado,
ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à
tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos”. BRASIL.
[Código Tributário Nacional (1966)]. Lei 5.172, de 25 de outubro de 1966. Brasília, DF: Presidência
da República, [2020]. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L5172Compilado.
htm. Acesso em: 1º set. 2020.
3. O PODER DE POLÍCIA23 NO ‘ESTADO DE NECESSIDADE
ADMINISTRATIVO’ DA PANDEMIA SARS-COV-2
Pode-se, indene de dúvidas, intuir que o poder de polícia se justifica no
interesse público – preponderante sobre o interesse particular – para a proteção
do interesse social; interesse este que também serve de fundamento para que os
ordenamentos constitucional e infraconstitucional, expressa ou implicitamente,
atribuam à Administração a fiscalização, o controle e o poder de fixar restrições
ao uso de bens e ao exercício de direitos e atividades particulares, em atenção
ao interesse coletivo.
Nessa lógica, o poder de polícia administrativo se constitui na parcela da
função administrativa que disciplina a liberdade e propriedade dos indivíduos,
interferindo no campo que lhes é próprio, mediante a imposição de limites
(deveres de não fazer) e encargos (deveres de fazer), de modo preventivo ou
repressivo, para o fim de adequar sua conduta à coletividade. É precisamente
o que se infere do conceito legal do instituto, insculpido no artigo 78 do Código
Tributário Nacional 24, declarado regular quando desempenhado pelo órgão
competente, nos limites da lei aplicável, com observância do processo legal
e, tratando-se de atividade que a lei tenha como discricionária, sem abuso ou
desvio de poder (parágrafo único).
No que diz com o objeto do poder de polícia, o exercício de sua atribuição
enfeixa um conjunto de atividades diversas, inexistindo, no ordenamento
jurídico brasileiro, um rol normativo que esgote os comportamentos
possíveis de fiscalizações e restrições. Há, isto sim, um sem número de
textos normativos que direcionam ao Estado atribuições de limitações
administrativas à liberdade e à propriedade.
É com esse pano de fundo que se desce à casuística de situar o poder de
virus (COVID-19) health alert (atualizado 2020 Ago 3). Disponível em: https://www.health.gov.au/
news/health-alerts/novel-coronavirus-2019-ncov-health-alert. Acesso em 19 ago. 2020.
23 Não se desconhecem as críticas ao emprego da expressão, versadas, ilustrativamente, por Carlos Ari
Sundfeld (SUNDFELD, Carlos Ari. Direito Administrativo Ordenador. São Paulo: Malheiros,
2003, p. 38-85), no Brasil (a expressão, por si, seria antitética, a par de relembrar época pretérita
de “estado de polícia”), e por Agustín Gordillo (GORDILLO, Agustín. Tratado de derecho admi-
nistrativo. Buenos Aires: Macchi-Lopes, 2000, t. II, p. XII-1 e XII-2), na Argentina (o conceito, na
Antiguidade, protegia valores como a segurança, a salubridade e a moralidade públicas, mas acima da
ordem jurídica, como conceitos metajurídicos, de modo que não existiria, na atualidade, um regime
determinado para as “medidas de polícia” separado do resto da atividade estatal). Ainda assim, este
estudo opta pela utilização da expressão, em razão da expressa menção constitucional (artigo 145,
inciso II) e da conceituação infraconstitucional (Código Tributário Nacional, artigo 78).
24 “Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando di-
reito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público
concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado,
ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à
tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos”. BRASIL.
[Código Tributário Nacional (1966)]. Lei 5.172, de 25 de outubro de 1966. Brasília, DF: Presidência
da República, [2020]. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L5172Compilado.
htm. Acesso em: 1º set. 2020.
349LEANDRO CALETTI – JOANA STELZER
polícia na garantia da saúde pública, por ocasião da pandemia de SARS-CoV-2,
desde a edição da lei n. 13.979/2025, passando pelas ações constitucionais que a
questionaram e a outras espécies normativas do período de excepcionalidade
perante o Supremo Tribunal Federal.
Em 7 de fevereiro de 2020, se fez publicar a lei n. 13.979/20, a dispor sobre
as medidas para enfrentamento da emergência de saúde pública de importância
internacional decorrente do SARS-CoV-2, em vigor enquanto vigente o decreto
legislativo reconhecedor do estado de calamidade pública em nível nacional.
Posteriormente, em 20 de março de 2020, foi publicado o decreto regulamentador
(decreto n. 10.282/2026
), que definiu os serviços públicos e as atividades essenciais
cujo funcionamento e exercício deveriam ser resguardados.
A predita lei previu, para o enfrentamento da pandemia de SARS-
CoV-2, dentre outras medidas afetas ao poder de polícia: a) isolamento social;
b) quarentena; c) determinação para a realização compulsória de exames,
testes laboratoriais, coletas de amostras clínicas, outras medidas profiláticas
e tratamentos médicos específicos, além de fixar a obrigatoriedade do uso
de máscaras; d) restrição excepcional e temporária, por rodovias, portos
ou aeroportos de entrada e saída do país e de locomoção interestadual e
intermunicipal; e) requisição de bens e serviços de pessoas naturais e jurídicas
(com garantia de ulterior pagamento de indenização justa); f) autorização
excepcional e temporária para a importação e distribuição de quaisquer
materiais, medicamentos, equipamentos e insumos da área de saúde sujeitos à
vigilância sanitária sem registro na Anvisa considerados essenciais para auxiliar
no combate à pandemia de SARS-CoV-2 do coronavírus; g) dispensa de licitação
para aquisição ou contratação de bens, serviços, inclusive de engenharia, e
insumos destinados ao enfrentamento da emergência de saúde pública de
importância internacional; e, h) compulsoriedade de comunicação acerca de
possíveis contatos com agentes infecciosos do coronavírus ou de circulação em
áreas consideradas como regiões de contaminação pelo coronavírus.
Afora isso, em disposição de destacada importância, o artigo 3º, inciso
III, alínea “d” autorizou a vacinação compulsória, celeuma que, agora, aporta
ao Supremo Tribunal Federal (STF), no reconhecimento de repercussão geral
(tema 1103) ao recurso extraordinário com agravo n. 1.267.87927 . Não se trata, no
25 BRASIL. Lei 13.979, de 6 de fevereiro de 2020. Dispõe sobre as medidas para enfrentamento da
emergência de saúde pública de importância internacional decorrente do coronavírus responsável pelo
surto de 2019. Brasília, DF: Presidência da República, [2020]. Disponível em: http://www.planalto.
gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2020/lei/L13979compilado.htm. Acesso em: 1º set. 2020.
26 BRASIL. Decreto 10.282, de 20 de março de 2020. Regulamenta a Lei nº 13.979, de 6 de fevereiro
de 2020, para definir os serviços públicos e as atividades essenciais. Brasília, DF: Presidência da Re-
pública, [2020]. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2020/Decreto/
D10282.htm. Acesso em: 1º set. 2020.
27 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso extraordinário com agravo 1.267.879/SP. Reper-
cussão Geral. Recorrente: Ana Carolina Prudente Correa e outros. Recorrido: Ministério Público do
polícia na garantia da saúde pública, por ocasião da pandemia de SARS-CoV-2,
desde a edição da lei n. 13.979/2025, passando pelas ações constitucionais que a
questionaram e a outras espécies normativas do período de excepcionalidade
perante o Supremo Tribunal Federal.
Em 7 de fevereiro de 2020, se fez publicar a lei n. 13.979/20, a dispor sobre
as medidas para enfrentamento da emergência de saúde pública de importância
internacional decorrente do SARS-CoV-2, em vigor enquanto vigente o decreto
legislativo reconhecedor do estado de calamidade pública em nível nacional.
Posteriormente, em 20 de março de 2020, foi publicado o decreto regulamentador
(decreto n. 10.282/2026
), que definiu os serviços públicos e as atividades essenciais
cujo funcionamento e exercício deveriam ser resguardados.
A predita lei previu, para o enfrentamento da pandemia de SARS-
CoV-2, dentre outras medidas afetas ao poder de polícia: a) isolamento social;
b) quarentena; c) determinação para a realização compulsória de exames,
testes laboratoriais, coletas de amostras clínicas, outras medidas profiláticas
e tratamentos médicos específicos, além de fixar a obrigatoriedade do uso
de máscaras; d) restrição excepcional e temporária, por rodovias, portos
ou aeroportos de entrada e saída do país e de locomoção interestadual e
intermunicipal; e) requisição de bens e serviços de pessoas naturais e jurídicas
(com garantia de ulterior pagamento de indenização justa); f) autorização
excepcional e temporária para a importação e distribuição de quaisquer
materiais, medicamentos, equipamentos e insumos da área de saúde sujeitos à
vigilância sanitária sem registro na Anvisa considerados essenciais para auxiliar
no combate à pandemia de SARS-CoV-2 do coronavírus; g) dispensa de licitação
para aquisição ou contratação de bens, serviços, inclusive de engenharia, e
insumos destinados ao enfrentamento da emergência de saúde pública de
importância internacional; e, h) compulsoriedade de comunicação acerca de
possíveis contatos com agentes infecciosos do coronavírus ou de circulação em
áreas consideradas como regiões de contaminação pelo coronavírus.
Afora isso, em disposição de destacada importância, o artigo 3º, inciso
III, alínea “d” autorizou a vacinação compulsória, celeuma que, agora, aporta
ao Supremo Tribunal Federal (STF), no reconhecimento de repercussão geral
(tema 1103) ao recurso extraordinário com agravo n. 1.267.87927 . Não se trata, no
25 BRASIL. Lei 13.979, de 6 de fevereiro de 2020. Dispõe sobre as medidas para enfrentamento da
emergência de saúde pública de importância internacional decorrente do coronavírus responsável pelo
surto de 2019. Brasília, DF: Presidência da República, [2020]. Disponível em: http://www.planalto.
gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2020/lei/L13979compilado.htm. Acesso em: 1º set. 2020.
26 BRASIL. Decreto 10.282, de 20 de março de 2020. Regulamenta a Lei nº 13.979, de 6 de fevereiro
de 2020, para definir os serviços públicos e as atividades essenciais. Brasília, DF: Presidência da Re-
pública, [2020]. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2020/Decreto/
D10282.htm. Acesso em: 1º set. 2020.
27 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso extraordinário com agravo 1.267.879/SP. Reper-
cussão Geral. Recorrente: Ana Carolina Prudente Correa e outros. Recorrido: Ministério Público do
350DIREITO ADMINISTRATIVO CONTEMPORÂNEO – DIÁLOGOS BRASIL E MÉXICO
entanto, da única controvérsia judicializada relativamente ao regime de estado
de necessidade administrativo desencadeado pela pandemia de SARS-CoV-2,
no Brasil: na mesma corte de vértice foi apreciada a medida cautelar na ação
direta de inconstitucionalidade n. 634328.
Dito de outro modo, o artigo 3º, inciso VI, alínea “b”, e os parágrafos 6º
e 7º, inciso II, da indigitada lei n. 13.979/2020 condicionavam a que Estados e
Municípios, no âmbito das competências e em seus territórios, pudessem adotar
medidas de restrição à locomoção intermunicipal e local, durante o estado de
emergência decorrente da pandemia de SARS-CoV-2, apenas com a autorização
do Ministério da Saúde. No ponto, o Supremo Tribunal Federal, por maioria,
concedeu em parte a medida cautelar, a fim de, sem redução de texto, suspender
em parte a aplicabilidade dos dispositivos questionados aos Estados, ao Distrito
Federal e aos Municípios, a par de explicitar que, nos termos do inciso I do
artigo 198 da Constituição e desde que amparadas em evidências científicas e
nas recomendações da Organização Mundial da Saúde, Estados, Municípios
e Distrito Federal podem determinar as medidas sanitárias de isolamento,
quarentena, exumação, necropsia, cremação e manejo de cadáver.
Demais disso, as ações diretas de inconstitucionalidade n. 6351, 6347 e
6353 29 questionaram, também no Supremo Tribunal Federal, dispositivos da
medida provisória n. 928/20 – cujas exigibilidades foram suspensas – que
limitavam o acesso às informações prestadas por órgãos públicos durante a
emergência de saúde pública decretada em razão da pandemia de SARS-CoV-2.
Com isso, foi enfatizada a violação e ofensa aos princípios constitucionais da
publicidade e da transparência.
Para além das referidas contendas constitucionais, ainda pendem de
registro o ajuizamento das ações de descumprimento de preceito fundamental
n. 668 e 66930
, que questionaram a contratação e a divulgação da campanha
publicitária denominada ‘O Brasil não pode parar’, que pregava que o isolamento
vertical apenas para idosos e pessoas com doenças crônicas, o retorno das aulas
e atividades educacionais em todos os níveis de ensino, além do retorno do
funcionamento dos modais de transporte públicos e privados, tudo com o fito
Estado de São Paulo. Relatora: min. Roberto Barroso, 12 de maio de 2020. Disponível em: http://
portal.stf.jus.br/processos/detalhe.asp?incidente=5909870. Acesso em: 3 set. 2020.
28 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação direta de inconstitucionalidade 6343. Requerente: Rede
Sustentabilidade. Relator: min. Marco Aurélio, 24 de março de 2020. Disponível em: http://portal.stf.
jus.br/processos/detalhe.asp?incidente=5881008. Acesso em: 3 set. 2020.
29 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação direta de inconstitucionalidade 6351. Julgamento con-
junto com as ações diretas de inconstitucionalidade 6347 e 6353. Requerente: Conselho Federal da
Ordem dos Advogados do Brasil. Relator: min. Alexandre de Moraes, 25 de março de 2020. Disponí-
vel em: http://portal.stf.jus.br/processos/detalhe.asp?incidente=5881853. Acesso em: 3 set. 2020.
30 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Arguição de descumprimento de preceito fundamental 668.
Julgamento conjunto com a arguição de descumprimento de preceito fundamental 669. Requerente:
Confederação Nacional dos Trabalhadores Metalúrgicos. Relator: min. Roberto Barroso, 30 de março
de 2020. Disponível em: http://portal.stf.jus.br/processos/detalhe.asp?incidente=5884082. Acesso em:
3 set. 2020.
entanto, da única controvérsia judicializada relativamente ao regime de estado
de necessidade administrativo desencadeado pela pandemia de SARS-CoV-2,
no Brasil: na mesma corte de vértice foi apreciada a medida cautelar na ação
direta de inconstitucionalidade n. 634328.
Dito de outro modo, o artigo 3º, inciso VI, alínea “b”, e os parágrafos 6º
e 7º, inciso II, da indigitada lei n. 13.979/2020 condicionavam a que Estados e
Municípios, no âmbito das competências e em seus territórios, pudessem adotar
medidas de restrição à locomoção intermunicipal e local, durante o estado de
emergência decorrente da pandemia de SARS-CoV-2, apenas com a autorização
do Ministério da Saúde. No ponto, o Supremo Tribunal Federal, por maioria,
concedeu em parte a medida cautelar, a fim de, sem redução de texto, suspender
em parte a aplicabilidade dos dispositivos questionados aos Estados, ao Distrito
Federal e aos Municípios, a par de explicitar que, nos termos do inciso I do
artigo 198 da Constituição e desde que amparadas em evidências científicas e
nas recomendações da Organização Mundial da Saúde, Estados, Municípios
e Distrito Federal podem determinar as medidas sanitárias de isolamento,
quarentena, exumação, necropsia, cremação e manejo de cadáver.
Demais disso, as ações diretas de inconstitucionalidade n. 6351, 6347 e
6353 29 questionaram, também no Supremo Tribunal Federal, dispositivos da
medida provisória n. 928/20 – cujas exigibilidades foram suspensas – que
limitavam o acesso às informações prestadas por órgãos públicos durante a
emergência de saúde pública decretada em razão da pandemia de SARS-CoV-2.
Com isso, foi enfatizada a violação e ofensa aos princípios constitucionais da
publicidade e da transparência.
Para além das referidas contendas constitucionais, ainda pendem de
registro o ajuizamento das ações de descumprimento de preceito fundamental
n. 668 e 66930
, que questionaram a contratação e a divulgação da campanha
publicitária denominada ‘O Brasil não pode parar’, que pregava que o isolamento
vertical apenas para idosos e pessoas com doenças crônicas, o retorno das aulas
e atividades educacionais em todos os níveis de ensino, além do retorno do
funcionamento dos modais de transporte públicos e privados, tudo com o fito
Estado de São Paulo. Relatora: min. Roberto Barroso, 12 de maio de 2020. Disponível em: http://
portal.stf.jus.br/processos/detalhe.asp?incidente=5909870. Acesso em: 3 set. 2020.
28 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação direta de inconstitucionalidade 6343. Requerente: Rede
Sustentabilidade. Relator: min. Marco Aurélio, 24 de março de 2020. Disponível em: http://portal.stf.
jus.br/processos/detalhe.asp?incidente=5881008. Acesso em: 3 set. 2020.
29 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação direta de inconstitucionalidade 6351. Julgamento con-
junto com as ações diretas de inconstitucionalidade 6347 e 6353. Requerente: Conselho Federal da
Ordem dos Advogados do Brasil. Relator: min. Alexandre de Moraes, 25 de março de 2020. Disponí-
vel em: http://portal.stf.jus.br/processos/detalhe.asp?incidente=5881853. Acesso em: 3 set. 2020.
30 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Arguição de descumprimento de preceito fundamental 668.
Julgamento conjunto com a arguição de descumprimento de preceito fundamental 669. Requerente:
Confederação Nacional dos Trabalhadores Metalúrgicos. Relator: min. Roberto Barroso, 30 de março
de 2020. Disponível em: http://portal.stf.jus.br/processos/detalhe.asp?incidente=5884082. Acesso em:
3 set. 2020.
351LEANDRO CALETTI – JOANA STELZER
de retomada econômica. O deferimento da medida cautelar vedou a produção
e a circulação da peça publicitária impugnada, por qualquer meio, bem assim
de outras campanhas que sugerissem que a população devesse retornar às suas
atividades plenas ou que minimizassem a gravidade da pandemia de SARS-
CoV-2. A medida foi fundamentada no caráter informativo, educativo e de
orientação social que as campanhas publicitárias dos órgãos públicos devem ter.
Com efeito, um tal controle de constitucionalidade operado às
indigitadas espécies normativas excepcionais denota, a toda evidência, que
mesmo o ‘estado de necessidade administrativo’ resta circunscrito ao estado
constitucional de Direito.
Nos âmbitos estaduais, distrital, e municipais, os referidos entes
federados exercitaram, principalmente, por meio de decretos31 , no exercício
da competência constitucional legislativa concorrente, medidas locais de
enfrentamento da pandemia de SARS-CoV-2, reputadas inexoráveis, em um
primeiro momento, mas impopulares, com o passar do tempo.
Seja como for e em quaisquer dos casos, este estudo defende – como
hipótese central de pesquisa, aliás – que o manejo dos instrumentos de poder de
polícia no momento presente, de estado de necessidade administrativo, antes de
se constituir em alegada ponderação apriorística do legislador, relativizadora
do direito fundamental à liberdade em favor do direito fundamental à saúde32 ,
concretiza o interesse público. Não, todavia, o interesse público da superada
supremacia, mas um redivivo, alicerçado em novo e emergente regime jurídico
administrativo que tem alicerces fincados no estado constitucional de Direito e
na democratização da administração pública.
4. O (REDIVIVO) INTERESSE PÚBLICO
Como já escrito, muito mais do que representar uma colisão de direitos
fundamentais solvida pela ponderação33
, a utilização dos instrumentos do poder
de polícia concebidos no âmbito de um estado de necessidade pandêmico reflete
a concretização efetiva do interesse público, ainda que a maioria das medidas
ostentem caráter impopular ou necessitem de fiscalização rigorosa e constante.
Importa fixar que o interesse público perseguido e realizado, no ponto,
diz respeito não à supremacia do interesse público – cujo caráter alegadamente
31 A título ilustrativo, o decreto n. 55.240, de 10 de maio 2020, no Estado do Rio Grande do Sul, o de-
creto n. 509, de 17 de março de 2020, no Estado de Santa Catarina, e no Município de Florianópolis,
o decreto n. 21.340, de 13 de março de 2020.
32 Posição defendida em OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Estado de necessidade administrativo e
poder de polícia: o caso do novo coronavírus. Revista Brasileira de Direito Público – RBDP, Belo
Horizonte, a. 18, n. 68, p. 9-23, jan./mar. 2020.
33 Confira-se, a respeito: CRISTÓVAM, José Sérgio da Silva. Menos princípios, mais regras: a teoria da
ponderação na encruzilhada do decisionismo. Revista Jurídica Luso-Brasileira, Lisboa, a. 5, n. 3,
2019, p. 993-1023.
de retomada econômica. O deferimento da medida cautelar vedou a produção
e a circulação da peça publicitária impugnada, por qualquer meio, bem assim
de outras campanhas que sugerissem que a população devesse retornar às suas
atividades plenas ou que minimizassem a gravidade da pandemia de SARS-
CoV-2. A medida foi fundamentada no caráter informativo, educativo e de
orientação social que as campanhas publicitárias dos órgãos públicos devem ter.
Com efeito, um tal controle de constitucionalidade operado às
indigitadas espécies normativas excepcionais denota, a toda evidência, que
mesmo o ‘estado de necessidade administrativo’ resta circunscrito ao estado
constitucional de Direito.
Nos âmbitos estaduais, distrital, e municipais, os referidos entes
federados exercitaram, principalmente, por meio de decretos31 , no exercício
da competência constitucional legislativa concorrente, medidas locais de
enfrentamento da pandemia de SARS-CoV-2, reputadas inexoráveis, em um
primeiro momento, mas impopulares, com o passar do tempo.
Seja como for e em quaisquer dos casos, este estudo defende – como
hipótese central de pesquisa, aliás – que o manejo dos instrumentos de poder de
polícia no momento presente, de estado de necessidade administrativo, antes de
se constituir em alegada ponderação apriorística do legislador, relativizadora
do direito fundamental à liberdade em favor do direito fundamental à saúde32 ,
concretiza o interesse público. Não, todavia, o interesse público da superada
supremacia, mas um redivivo, alicerçado em novo e emergente regime jurídico
administrativo que tem alicerces fincados no estado constitucional de Direito e
na democratização da administração pública.
4. O (REDIVIVO) INTERESSE PÚBLICO
Como já escrito, muito mais do que representar uma colisão de direitos
fundamentais solvida pela ponderação33
, a utilização dos instrumentos do poder
de polícia concebidos no âmbito de um estado de necessidade pandêmico reflete
a concretização efetiva do interesse público, ainda que a maioria das medidas
ostentem caráter impopular ou necessitem de fiscalização rigorosa e constante.
Importa fixar que o interesse público perseguido e realizado, no ponto,
diz respeito não à supremacia do interesse público – cujo caráter alegadamente
31 A título ilustrativo, o decreto n. 55.240, de 10 de maio 2020, no Estado do Rio Grande do Sul, o de-
creto n. 509, de 17 de março de 2020, no Estado de Santa Catarina, e no Município de Florianópolis,
o decreto n. 21.340, de 13 de março de 2020.
32 Posição defendida em OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Estado de necessidade administrativo e
poder de polícia: o caso do novo coronavírus. Revista Brasileira de Direito Público – RBDP, Belo
Horizonte, a. 18, n. 68, p. 9-23, jan./mar. 2020.
33 Confira-se, a respeito: CRISTÓVAM, José Sérgio da Silva. Menos princípios, mais regras: a teoria da
ponderação na encruzilhada do decisionismo. Revista Jurídica Luso-Brasileira, Lisboa, a. 5, n. 3,
2019, p. 993-1023.
352DIREITO ADMINISTRATIVO CONTEMPORÂNEO – DIÁLOGOS BRASIL E MÉXICO
autoritário é especulado, dentre outros, por Paulo Otero34 e Vasco Pereira da
Silva35 – , mas, sim, a um interesse público renovado e alicerçado no estado
constitucional de Direito, que, por conta disso, fundamenta uma nova
Administração, eficiente, plural, dialógica e consensual, tanto quanto possível.
A atual noção de administração pública e o conceito de interesse público
guardam visceral ligação histórica e sociopolítica com a ideia de Estado
Moderno, que sucedeu ao feudalismo medieval e, não obstante seu conteúdo
varie conforme a conformação estatal (liberal, social e constitucional), nasce
afinada com a noção cristã de bem comum e de bem-estar geral. Mais tarde,
com o advento da constitucionalização do direito público, o conceito de
interesse público se vê limitado à ordem constitucional, fonte de legitimação e
justificação de todas as instituições democráticas e poderes constituídos36.
Deriva dessa compreensão a ilação de Jaime Rodríguez-Arana Muñoz37 no
sentido de que o interesse público admite diferentes entendimentos em função
do módulo constitucional em que se encontre, não sendo igual o conceito que se
pode manejar de Direito Administrativo no Estado Liberal de Direito à versão
que pode apresentar o modelo de Estado Social e Democrático de Direito.
Entre nós, pela expressa menção do artigo 2º da Lei 9.784/99 38 , é princípio
de assento infraconstitucional 39 e, a despeito de abalizado entendimento acerca
da indeterminação de seu conceito 40 , definido, na respeitada doutrina de Celso
Antônio Bandeira de Mello 41 , como o “interesse resultante do conjunto dos
interesses que os indivíduos pessoalmente têm quando considerados em sua
qualidade de membros da sociedade e pelo simples fato de o serem”. Essa
explicação é emendada em outra passagem doutrinária do mesmo autor: “o
34 OTERO, Paulo. Legalidade e Administração Pública: o sentido da vinculação administrativa à juri-
dicidade.
35 SILVA, Vasco Pereira da. O contencioso administrativo no divã da psicanálise: ensaio sobre as
ações no novo processo administrativo. Em sentido contrário: GABARDO, Emerson; HACHEM, Da-
niel Wunder. O suposto caráter autoritário da supremacia do interesse público e das origens do direito
administrativo: uma crítica da crítica. In: BACELLAR FILHO, Romeu Felipe; HACHEM, Daniel
Wunder (Coord.). Direito administrativo e interesse público: estudos em homenagem ao Professor
Celso Antônio Bandeira de Mello. Belo Horizonte: Fórum, 2010, p. 155-201.
36 CRISTÓVAM, José Sérgio da Silva. Administração pública democrática e a supremacia do in-
teresse público: novo regime jurídico-administrativo e seus princípios constitucionais estruturantes.
Curitiba: Juruá, 2015, p. 67-78.
37 MUÑOZ, Jaime Rodríguez-Arana. El concepto del derecho administrativo y el proyecto de Constitu-
ción Europea. A&C – Revista de Direito Administrativo e Constitucional, Belo Horizonte, n. 23, p.
13-14, jan./mar. 2006.
38 BRASIL. Lei 9.784, de 29 de janeiro de 1999. Regula o processo administrativo no âmbito da Admi-
nistração Pública Federal. Brasília, DF: Presidência da República, [1999]. Disponível em: http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9784.htm. Acesso em: 1º set. 2020.
39 Para além de infraconstitucional, o princípio pode ser considerado também constitucionalmente implí-
cito, posto que os interesses difusos e coletivos declarados pela Constituição Federal estariam aptos a
conformar-lhe um bloco de sustentação.
40 Ver, por todos, GABARDO, Emerson; REZENDE, Maurício Corrêa de Moura. O conceito de in-
teresse público no direito administrativo brasileiro. Revista Brasileira de Estudos Políticos. Belo
Horizonte, n. 115, p. 267-318, jul./dez. 2017.
41 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 25. ed. Malheiros: São Paulo,
2008, p. 51.
autoritário é especulado, dentre outros, por Paulo Otero34 e Vasco Pereira da
Silva35 – , mas, sim, a um interesse público renovado e alicerçado no estado
constitucional de Direito, que, por conta disso, fundamenta uma nova
Administração, eficiente, plural, dialógica e consensual, tanto quanto possível.
A atual noção de administração pública e o conceito de interesse público
guardam visceral ligação histórica e sociopolítica com a ideia de Estado
Moderno, que sucedeu ao feudalismo medieval e, não obstante seu conteúdo
varie conforme a conformação estatal (liberal, social e constitucional), nasce
afinada com a noção cristã de bem comum e de bem-estar geral. Mais tarde,
com o advento da constitucionalização do direito público, o conceito de
interesse público se vê limitado à ordem constitucional, fonte de legitimação e
justificação de todas as instituições democráticas e poderes constituídos36.
Deriva dessa compreensão a ilação de Jaime Rodríguez-Arana Muñoz37 no
sentido de que o interesse público admite diferentes entendimentos em função
do módulo constitucional em que se encontre, não sendo igual o conceito que se
pode manejar de Direito Administrativo no Estado Liberal de Direito à versão
que pode apresentar o modelo de Estado Social e Democrático de Direito.
Entre nós, pela expressa menção do artigo 2º da Lei 9.784/99 38 , é princípio
de assento infraconstitucional 39 e, a despeito de abalizado entendimento acerca
da indeterminação de seu conceito 40 , definido, na respeitada doutrina de Celso
Antônio Bandeira de Mello 41 , como o “interesse resultante do conjunto dos
interesses que os indivíduos pessoalmente têm quando considerados em sua
qualidade de membros da sociedade e pelo simples fato de o serem”. Essa
explicação é emendada em outra passagem doutrinária do mesmo autor: “o
34 OTERO, Paulo. Legalidade e Administração Pública: o sentido da vinculação administrativa à juri-
dicidade.
35 SILVA, Vasco Pereira da. O contencioso administrativo no divã da psicanálise: ensaio sobre as
ações no novo processo administrativo. Em sentido contrário: GABARDO, Emerson; HACHEM, Da-
niel Wunder. O suposto caráter autoritário da supremacia do interesse público e das origens do direito
administrativo: uma crítica da crítica. In: BACELLAR FILHO, Romeu Felipe; HACHEM, Daniel
Wunder (Coord.). Direito administrativo e interesse público: estudos em homenagem ao Professor
Celso Antônio Bandeira de Mello. Belo Horizonte: Fórum, 2010, p. 155-201.
36 CRISTÓVAM, José Sérgio da Silva. Administração pública democrática e a supremacia do in-
teresse público: novo regime jurídico-administrativo e seus princípios constitucionais estruturantes.
Curitiba: Juruá, 2015, p. 67-78.
37 MUÑOZ, Jaime Rodríguez-Arana. El concepto del derecho administrativo y el proyecto de Constitu-
ción Europea. A&C – Revista de Direito Administrativo e Constitucional, Belo Horizonte, n. 23, p.
13-14, jan./mar. 2006.
38 BRASIL. Lei 9.784, de 29 de janeiro de 1999. Regula o processo administrativo no âmbito da Admi-
nistração Pública Federal. Brasília, DF: Presidência da República, [1999]. Disponível em: http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9784.htm. Acesso em: 1º set. 2020.
39 Para além de infraconstitucional, o princípio pode ser considerado também constitucionalmente implí-
cito, posto que os interesses difusos e coletivos declarados pela Constituição Federal estariam aptos a
conformar-lhe um bloco de sustentação.
40 Ver, por todos, GABARDO, Emerson; REZENDE, Maurício Corrêa de Moura. O conceito de in-
teresse público no direito administrativo brasileiro. Revista Brasileira de Estudos Políticos. Belo
Horizonte, n. 115, p. 267-318, jul./dez. 2017.
41 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 25. ed. Malheiros: São Paulo,
2008, p. 51.
353LEANDRO CALETTI – JOANA STELZER
interesse público, o interesse do todo, do conjunto social, nada mais é do
que a dimensão pública dos interesses individuais, ou seja, dos interesses de
cada indivíduo enquanto partícipe da sociedade (entificada juridicamente no
Estado)”. 42
Seja como for, para efeitos deste estudo, se advogam algumas premissas
básicas que conduzem o interesse público no adrede retratado estado de
necessidade administrativo, a saber: (1) a defesa do interesse público não é a
defesa de um estado autoritário (se poderia especular que a Teoria das Razões
de Estado 43
, sim); (2) a defesa de que a gênese do direito administrativo moderno,
amparada na noção de (supremacia do) interesse público, é autoritária, de
fato, reflete uma nuança de debilidade de motivação e de transparência afetas
ao momento histórico anterior ao da constitucionalização; (3) no momento
presente, a noção de interesse público é produto de uma dimensão republicana
e democrática de uma sociedade plasmada na Constituição Federal, com a
submissão estatal a essa dimensão.
De fato, o espaço legítimo e originário, por excelência, de definição dos
valores e dos interesses aceitos como válidos em uma dada sociedade não
é outro que não a sua Constituição e as leis que lhe buscam validade. No
essencial, não compete à Administração decidir acerca dos interesses públicos,
seus conteúdos, limites, meios e recursos necessários à concretização. Sua
função é instrumental, de prossecução daqueles interesses já delineados pelo
legislador constitucional.44
Essa é a arquitetura que serve de base para a defesa de que o estado de
necessidade administrativo instalado com a pandemia de SARS-CoV-2 e os
variados instrumentos de exercício do poder de polícia manejados no período
excepcional, antes de representarem pretenso perfil autoritário do Estado, em
última análise, concretizam um redivivo interesse público, vetor de um modelo de
administração pública democrática e estratificada sobre os valores da dignidade
da pessoa, do estado democrático de Direito e do princípio republicano.
42 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. A noção jurídica de interesse público. In: MELLO, Celso Antô-
nio Bandeira de. Grandes temas de direito administrativo. São Paulo: Malheiros, 2009, p. 183.
43 “A tradição de pensamento indicada pela expressão Razão de Estado compreende todo o curso histó-
rico da Europa moderna e das áreas a ela culturalmente ligadas (a América particularmente). Nela se
pode distinguir algumas linhas particularmente significativas. O ponto de partida se situa no limiar da
Idade Moderna e é constituído pelas instituições geniais e inspiradoras de Maquiavel, com que começa
a emergir, em seus contornos mais gerais, o conceito de Razão de Estado, mas não ainda a sua exata
formulação verbal [...] O segundo momento especialmente significativo desta tradição está na reflexão
e análises dos mestres da razão e dos interesses de Estado, em sua maioria italianos e franceses, da
segunda metade do século XVI e do século XVII [...] Esta doutrina atingiu depois um momento de
enorme esplendor e de um altíssimo nível de conceituação na cultura alemã do século XIX e primeira
metade deste”. BOBBIO, Norberto; MATTEUCCI, Nicola; PASQUINO, Gianfranco. Dicionário de
Política. Tradução de João Ferreira. v. I. 11. ed. Brasília: Editora Universidade de Brasília, 1998, p.
1067.
44 CRISTÓVAM, José Sérgio da Silva. Administração pública democrática e a supremacia do inte-
resse público: novo regime jurídico-administrativo e seus princípios constitucionais estruturantes. p.
115.
interesse público, o interesse do todo, do conjunto social, nada mais é do
que a dimensão pública dos interesses individuais, ou seja, dos interesses de
cada indivíduo enquanto partícipe da sociedade (entificada juridicamente no
Estado)”. 42
Seja como for, para efeitos deste estudo, se advogam algumas premissas
básicas que conduzem o interesse público no adrede retratado estado de
necessidade administrativo, a saber: (1) a defesa do interesse público não é a
defesa de um estado autoritário (se poderia especular que a Teoria das Razões
de Estado 43
, sim); (2) a defesa de que a gênese do direito administrativo moderno,
amparada na noção de (supremacia do) interesse público, é autoritária, de
fato, reflete uma nuança de debilidade de motivação e de transparência afetas
ao momento histórico anterior ao da constitucionalização; (3) no momento
presente, a noção de interesse público é produto de uma dimensão republicana
e democrática de uma sociedade plasmada na Constituição Federal, com a
submissão estatal a essa dimensão.
De fato, o espaço legítimo e originário, por excelência, de definição dos
valores e dos interesses aceitos como válidos em uma dada sociedade não
é outro que não a sua Constituição e as leis que lhe buscam validade. No
essencial, não compete à Administração decidir acerca dos interesses públicos,
seus conteúdos, limites, meios e recursos necessários à concretização. Sua
função é instrumental, de prossecução daqueles interesses já delineados pelo
legislador constitucional.44
Essa é a arquitetura que serve de base para a defesa de que o estado de
necessidade administrativo instalado com a pandemia de SARS-CoV-2 e os
variados instrumentos de exercício do poder de polícia manejados no período
excepcional, antes de representarem pretenso perfil autoritário do Estado, em
última análise, concretizam um redivivo interesse público, vetor de um modelo de
administração pública democrática e estratificada sobre os valores da dignidade
da pessoa, do estado democrático de Direito e do princípio republicano.
42 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. A noção jurídica de interesse público. In: MELLO, Celso Antô-
nio Bandeira de. Grandes temas de direito administrativo. São Paulo: Malheiros, 2009, p. 183.
43 “A tradição de pensamento indicada pela expressão Razão de Estado compreende todo o curso histó-
rico da Europa moderna e das áreas a ela culturalmente ligadas (a América particularmente). Nela se
pode distinguir algumas linhas particularmente significativas. O ponto de partida se situa no limiar da
Idade Moderna e é constituído pelas instituições geniais e inspiradoras de Maquiavel, com que começa
a emergir, em seus contornos mais gerais, o conceito de Razão de Estado, mas não ainda a sua exata
formulação verbal [...] O segundo momento especialmente significativo desta tradição está na reflexão
e análises dos mestres da razão e dos interesses de Estado, em sua maioria italianos e franceses, da
segunda metade do século XVI e do século XVII [...] Esta doutrina atingiu depois um momento de
enorme esplendor e de um altíssimo nível de conceituação na cultura alemã do século XIX e primeira
metade deste”. BOBBIO, Norberto; MATTEUCCI, Nicola; PASQUINO, Gianfranco. Dicionário de
Política. Tradução de João Ferreira. v. I. 11. ed. Brasília: Editora Universidade de Brasília, 1998, p.
1067.
44 CRISTÓVAM, José Sérgio da Silva. Administração pública democrática e a supremacia do inte-
resse público: novo regime jurídico-administrativo e seus princípios constitucionais estruturantes. p.
115.
354DIREITO ADMINISTRATIVO CONTEMPORÂNEO – DIÁLOGOS BRASIL E MÉXICO
Note-se que essa conformação rompe com o paradigma tradicional do
regime jurídico administrativo, erigido na superada concepção de soberania do
interesse público, que deu origem a um sistema de poderes e de prerrogativas
assimétrico e verticalizado. E, ainda que assim não fosse, a utilização de
instrumentos potestáticos, pelo Estado, amparados na lei e na Constituição,
não constitui endosso à superada supremacia do interesse público.
O novo modelo se reflete na construção plural das decisões administrativas
e se ampara no controle social de uma Administração horizontalizada, tanto
quanto possível consensual, dialógica e isonômica. E assim o é porque a
Constituição Federal permite defender a existência de um direito fundamental
à boa administração, por meio de uma gestão aberta, de um modelo de
governança plural e democrático.45
Sucede, todavia, que as situações de estado de necessidade administrativo,
como a ora vivida, colocam em teste não apenas os instrumentos administrativos,
mas também o próprio papel do Estado enquanto estrutura instrumental.
Aliás, no ponto, é mister ponderar que o só fato de o fenecimento do poder
soberano que o Estado detinha de dizer o Direito e de aplicá-lo com autonomia46
(transposição do Estado moderno para o atual47) não significa removê-lo da
centralidade de ações em matéria de instrumentos de controle da pandemia de
SARS-CoV-2, por exemplo.
Para além disso, o que se desvela necessário fomentar não é nem a
supremacia estatal, nem sujeição irrestrita, mas comportamentos compartidos
que concretizem, conjunta e simultaneamente, direitos fundamentais e metas
coletivas, por meio da democratização da Administração e do controle
social. Ilustrações claras dessa cogestão podem ser visualizadas no momento
pandêmico.
Uma delas é o aplicativo Coronavírus-SUS, por meio do qual o Ministério
da Saúde alerta, pelo número do telefone celular, em até vinte e quatro
horas, acerca de pessoas que testaram positivo para SARS-CoV-2 e estiveram
próximas ao titular da linha, nos últimos quatorze dias. A tecnologia de
inteligência artificial denominada API Exposure Notification foi disponibilizada
45 CRISTÓVAM, José Sérgio da Silva. O estado democrático de Direito como princípio constitucional
estruturante do direito administrativo: uma análise a partir do paradigma emergente da administração
pública democrática. p. 600-601.
46 CALETTI, Leandro. Os Direitos Humanos no cenário (transnacional) de fragmentação do Direi-
to. 2016. 219 f. Disponível em: https://www.imed.edu.br/Uploads/LibraryPeriodical/555461e0-ada-
7-4110-b1bd-989eac9b7520.pdf. Dissertação (Mestrado) – Faculdade Meridional, Passo Fundo, 2016.
47 “Estado, soberanía, ciudadanía y territorio son conceptos jurídicos que han construido y acompañado
a la modernidad y han permitido la construcción de los ordenamientos jurídicos nacionales. Pero la
realidad desafía estos conceptos que parecen inaplicables a una dimensión mundial dominada por la
transnacionalización de la economía, por las modificaciones que continuamente introducen la inno-
vación científica y tecnológica, por una red electrónica que envuelve al mundo, borra las fronteras y
torna vanas las jurisdicciones nacionales”. RODOTÀ, Stefano. Cual derecho para el nuevo mundo?
Revista de Derecho Privado, Bogotá, n. 9, p. 5-20, jul./dez. 2005, p. 6.
Note-se que essa conformação rompe com o paradigma tradicional do
regime jurídico administrativo, erigido na superada concepção de soberania do
interesse público, que deu origem a um sistema de poderes e de prerrogativas
assimétrico e verticalizado. E, ainda que assim não fosse, a utilização de
instrumentos potestáticos, pelo Estado, amparados na lei e na Constituição,
não constitui endosso à superada supremacia do interesse público.
O novo modelo se reflete na construção plural das decisões administrativas
e se ampara no controle social de uma Administração horizontalizada, tanto
quanto possível consensual, dialógica e isonômica. E assim o é porque a
Constituição Federal permite defender a existência de um direito fundamental
à boa administração, por meio de uma gestão aberta, de um modelo de
governança plural e democrático.45
Sucede, todavia, que as situações de estado de necessidade administrativo,
como a ora vivida, colocam em teste não apenas os instrumentos administrativos,
mas também o próprio papel do Estado enquanto estrutura instrumental.
Aliás, no ponto, é mister ponderar que o só fato de o fenecimento do poder
soberano que o Estado detinha de dizer o Direito e de aplicá-lo com autonomia46
(transposição do Estado moderno para o atual47) não significa removê-lo da
centralidade de ações em matéria de instrumentos de controle da pandemia de
SARS-CoV-2, por exemplo.
Para além disso, o que se desvela necessário fomentar não é nem a
supremacia estatal, nem sujeição irrestrita, mas comportamentos compartidos
que concretizem, conjunta e simultaneamente, direitos fundamentais e metas
coletivas, por meio da democratização da Administração e do controle
social. Ilustrações claras dessa cogestão podem ser visualizadas no momento
pandêmico.
Uma delas é o aplicativo Coronavírus-SUS, por meio do qual o Ministério
da Saúde alerta, pelo número do telefone celular, em até vinte e quatro
horas, acerca de pessoas que testaram positivo para SARS-CoV-2 e estiveram
próximas ao titular da linha, nos últimos quatorze dias. A tecnologia de
inteligência artificial denominada API Exposure Notification foi disponibilizada
45 CRISTÓVAM, José Sérgio da Silva. O estado democrático de Direito como princípio constitucional
estruturante do direito administrativo: uma análise a partir do paradigma emergente da administração
pública democrática. p. 600-601.
46 CALETTI, Leandro. Os Direitos Humanos no cenário (transnacional) de fragmentação do Direi-
to. 2016. 219 f. Disponível em: https://www.imed.edu.br/Uploads/LibraryPeriodical/555461e0-ada-
7-4110-b1bd-989eac9b7520.pdf. Dissertação (Mestrado) – Faculdade Meridional, Passo Fundo, 2016.
47 “Estado, soberanía, ciudadanía y territorio son conceptos jurídicos que han construido y acompañado
a la modernidad y han permitido la construcción de los ordenamientos jurídicos nacionales. Pero la
realidad desafía estos conceptos que parecen inaplicables a una dimensión mundial dominada por la
transnacionalización de la economía, por las modificaciones que continuamente introducen la inno-
vación científica y tecnológica, por una red electrónica que envuelve al mundo, borra las fronteras y
torna vanas las jurisdicciones nacionales”. RODOTÀ, Stefano. Cual derecho para el nuevo mundo?
Revista de Derecho Privado, Bogotá, n. 9, p. 5-20, jul./dez. 2005, p. 6.
355LEANDRO CALETTI – JOANA STELZER
a partir de uma parceria entre o Ministério da Saúde, Google e Apple 48
. Como
a catalogação dos casos depende da prestação de informações de rastreio dos
infectados atendidos, se presume uma sinergia entre particular (fidedignidade
da informação de contato/rastreio) e Estado (aplicativo)49 , na alimentação de
um instrumento de poder de polícia de rastreio e controle.
Outro exemplo afinado com a temática, porém, de índole global, é a
declaração de uma concorrência saudável para a economia e os consumidores
enquanto presente a pandemia, firmada por mais de uma centena de autoridades
concorrenciais. O documento (ICN Steering Group Statement: Competition during
and after the Covid-19 Pandemic50
) identifica a imperiosidade de cooperação entre
empresas e entre estas e os Estados, com prazo e objetivo limitados, ao efeito
de garantir o abastecimento de bens à população.
A toda evidência, a atuação conjunta, dialógica – consensual, quando
possível – e organizada da Administração e do controle social fomenta a
democratização da primeira e assegura a promoção dos direitos fundamentais,
ainda que em períodos de excepcionalidade administrativa. Afora isso, ainda
dá concretude ao princípio da eficiência, que densifica, em última análise, o
próprio estado republicano, social e democrático de Direito, erigido como
elemento estrutural fundamental.
5. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Se é bem verdade que o direito administrativo, nos dias antecedentes à
pandemia de SARS-CoV-2, se debruçava sobre argumentos privatizantes do
direito público (governança global, direito administrativo de índole global,
autorregulação regulada, relativização das cláusulas exorbitantes etc.), é
igualmente autêntica a depreensão segundo a qual, declarada a emergência de
saúde pública de importância internacional, o direito público, notadamente,
o administrativo, se viu alçado ao centro das discussões jurídicas nacionais
e globais.
Foi precisamente nesse cenário que ações estatais determinaram
incisivas restrições a direitos fundamentais, desde a liberdade de locomoção
48 BRASIL. Ministério da Saúde. Aplicativo Coronavírus-SUS vai alertar contatos próximos de pa-
cientes com Covid-19. Disponível em: https://www.saude.gov.br/noticias/agencia-saude/47292-apli-
cativo-coronavirus-sus-vai-alertar-contatos-proximos-de-pacientes-com-covid-19. Acesso em: 12 set.
2020.
49 Para exemplos de outras modalidades de inter-relacionamento entre Estado e particulares, mas na
via da autorregulação regulada, ver CALETTI, L.; STAFFEN, M. R. A fragmentação jurídica e o
direito ambiental global. Veredas do Direito, Belo Horizonte, v. 16, n. 34, p. 277-310, jan./abr. 2019.
DOI: https://doi.org/10.18623/rvd.v16i34.1455. Disponível em: http://www.domhelder.edu.br/revista/
index.php/veredas/article/view/1455. Acesso em: 25 mar. 2020.
50 International Competition Network. Comunicado do Steering Group: concorrência durante e após
a Pandemia COVID-19. Disponível em: https://www.internationalcompetitionnetwork.org/wp-con-
tent/uploads/2020/08/Comunicado-do-Steering-Group-da-ICN-sobre-COVID-19.pdf. Acesso em: 12
set. 2020.
a partir de uma parceria entre o Ministério da Saúde, Google e Apple 48
. Como
a catalogação dos casos depende da prestação de informações de rastreio dos
infectados atendidos, se presume uma sinergia entre particular (fidedignidade
da informação de contato/rastreio) e Estado (aplicativo)49 , na alimentação de
um instrumento de poder de polícia de rastreio e controle.
Outro exemplo afinado com a temática, porém, de índole global, é a
declaração de uma concorrência saudável para a economia e os consumidores
enquanto presente a pandemia, firmada por mais de uma centena de autoridades
concorrenciais. O documento (ICN Steering Group Statement: Competition during
and after the Covid-19 Pandemic50
) identifica a imperiosidade de cooperação entre
empresas e entre estas e os Estados, com prazo e objetivo limitados, ao efeito
de garantir o abastecimento de bens à população.
A toda evidência, a atuação conjunta, dialógica – consensual, quando
possível – e organizada da Administração e do controle social fomenta a
democratização da primeira e assegura a promoção dos direitos fundamentais,
ainda que em períodos de excepcionalidade administrativa. Afora isso, ainda
dá concretude ao princípio da eficiência, que densifica, em última análise, o
próprio estado republicano, social e democrático de Direito, erigido como
elemento estrutural fundamental.
5. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Se é bem verdade que o direito administrativo, nos dias antecedentes à
pandemia de SARS-CoV-2, se debruçava sobre argumentos privatizantes do
direito público (governança global, direito administrativo de índole global,
autorregulação regulada, relativização das cláusulas exorbitantes etc.), é
igualmente autêntica a depreensão segundo a qual, declarada a emergência de
saúde pública de importância internacional, o direito público, notadamente,
o administrativo, se viu alçado ao centro das discussões jurídicas nacionais
e globais.
Foi precisamente nesse cenário que ações estatais determinaram
incisivas restrições a direitos fundamentais, desde a liberdade de locomoção
48 BRASIL. Ministério da Saúde. Aplicativo Coronavírus-SUS vai alertar contatos próximos de pa-
cientes com Covid-19. Disponível em: https://www.saude.gov.br/noticias/agencia-saude/47292-apli-
cativo-coronavirus-sus-vai-alertar-contatos-proximos-de-pacientes-com-covid-19. Acesso em: 12 set.
2020.
49 Para exemplos de outras modalidades de inter-relacionamento entre Estado e particulares, mas na
via da autorregulação regulada, ver CALETTI, L.; STAFFEN, M. R. A fragmentação jurídica e o
direito ambiental global. Veredas do Direito, Belo Horizonte, v. 16, n. 34, p. 277-310, jan./abr. 2019.
DOI: https://doi.org/10.18623/rvd.v16i34.1455. Disponível em: http://www.domhelder.edu.br/revista/
index.php/veredas/article/view/1455. Acesso em: 25 mar. 2020.
50 International Competition Network. Comunicado do Steering Group: concorrência durante e após
a Pandemia COVID-19. Disponível em: https://www.internationalcompetitionnetwork.org/wp-con-
tent/uploads/2020/08/Comunicado-do-Steering-Group-da-ICN-sobre-COVID-19.pdf. Acesso em: 12
set. 2020.
356DIREITO ADMINISTRATIVO CONTEMPORÂNEO – DIÁLOGOS BRASIL E MÉXICO
ambulatorial até a livre iniciativa, em flagrante ocorrência de um ‘estado de
necessidade administrativo’, assim compreendida a tentativa de, em situações
de grave perturbação da normalidade, preservar a ligação entre poder e Direito.
Na presente crise de saúde pública, o predito estado de necessidade se opera
por meio, principalmente, do poder de polícia, perfectibilizado, entre nós,
por instrumentos decorrentes de uma legislação excepcional de competência
concorrente entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios, com inédito
reconhecimento e protagonismo, aliás, destes últimos.
Ainda que nessas condições, o exercício do poder de polícia pandêmico
– antes de se constituir em ponderação apriorística do legislador (mitigadora
do direito fundamental à liberdade em favor do direito fundamental à saúde)
– concretiza o interesse público, em clara afirmação positiva da hipótese de
pesquisa aventada.
Não é, todavia, o interesse público da superada ‘supremacia’ o
concretizado, mas, sim, um interesse público redivivo, alicerçado em novo e
emergente regime jurídico administrativo que tem alicerces fincados no estado
constitucional de Direito e na democratização da administração pública. Em
suma, produto de dimensão republicana e democrática da sociedade plasmada
na Constituição Federal, com a submissão estatal a essa dimensão.
Por derradeiro, as ilustrações de atuação compartilhada, dialógica e
coordenada da Administração e do controle social citadas na última seção
espelham não apenas a abertura da administração pública ao diálogo e à
participação popular, mas também asseguram a promoção dos direitos
fundamentais, mesmo em períodos de excepcionalidade administrativa. E, para
além disso, como virtuoso consectário, tal cenário ainda materializa o princípio
da eficiência, densificador do estado republicano, social e democrático de Direito.
REFERÊNCIAS
ÁFRICA DO SUL. National Department of Health South Africa. Clinical management of suspec-
ted or confirmed COVID-19 disease Version 4 (18th May 2020). Disponível em: https://www.
nicd.ac.za/wp-content/uploads/2020/05/Clinical-management-of-suspected-or-confirmed-COVI-
D19-Version-4.pdf. Acesso em 19 ago. 2020.
AUSTRÁLIA. Department of Health. Coronavirus (COVID-19) health alert (atualizado 2020
Ago 3). Disponível em: https://www.health.gov.au/news/health-alerts/novel-coronavirus-2019-n-
cov-health-alert. Acesso em 19 ago. 2020.
BINENBOJM, Gustavo. A constitucionalização do direito administrativo no Brasil: um inventário
de avanços e retrocessos. Revista Eletrônica de Reforma do Estado (RERE), Salvador, Instituto
Brasileiro de Direito Público, n. 13, mar./abr./maio 2008, p. 7-8. Disponível em: http://www.direi-
todoestado.com.br/rere.asp. Acesso em: 10 set 2020.
BINENBOJM, Gustavo. Poder de Polícia, Ordenação, Regulação. Belo Horizonte: Fórum, 2016.
BOBBIO, Norberto; MATTEUCCI, Nicola; PASQUINO, Gianfranco. Dicionário de Política. Tra-
dução de João Ferreira. v. I. 11. ed. Brasília: Editora Universidade de Brasília, 1998.
ambulatorial até a livre iniciativa, em flagrante ocorrência de um ‘estado de
necessidade administrativo’, assim compreendida a tentativa de, em situações
de grave perturbação da normalidade, preservar a ligação entre poder e Direito.
Na presente crise de saúde pública, o predito estado de necessidade se opera
por meio, principalmente, do poder de polícia, perfectibilizado, entre nós,
por instrumentos decorrentes de uma legislação excepcional de competência
concorrente entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios, com inédito
reconhecimento e protagonismo, aliás, destes últimos.
Ainda que nessas condições, o exercício do poder de polícia pandêmico
– antes de se constituir em ponderação apriorística do legislador (mitigadora
do direito fundamental à liberdade em favor do direito fundamental à saúde)
– concretiza o interesse público, em clara afirmação positiva da hipótese de
pesquisa aventada.
Não é, todavia, o interesse público da superada ‘supremacia’ o
concretizado, mas, sim, um interesse público redivivo, alicerçado em novo e
emergente regime jurídico administrativo que tem alicerces fincados no estado
constitucional de Direito e na democratização da administração pública. Em
suma, produto de dimensão republicana e democrática da sociedade plasmada
na Constituição Federal, com a submissão estatal a essa dimensão.
Por derradeiro, as ilustrações de atuação compartilhada, dialógica e
coordenada da Administração e do controle social citadas na última seção
espelham não apenas a abertura da administração pública ao diálogo e à
participação popular, mas também asseguram a promoção dos direitos
fundamentais, mesmo em períodos de excepcionalidade administrativa. E, para
além disso, como virtuoso consectário, tal cenário ainda materializa o princípio
da eficiência, densificador do estado republicano, social e democrático de Direito.
REFERÊNCIAS
ÁFRICA DO SUL. National Department of Health South Africa. Clinical management of suspec-
ted or confirmed COVID-19 disease Version 4 (18th May 2020). Disponível em: https://www.
nicd.ac.za/wp-content/uploads/2020/05/Clinical-management-of-suspected-or-confirmed-COVI-
D19-Version-4.pdf. Acesso em 19 ago. 2020.
AUSTRÁLIA. Department of Health. Coronavirus (COVID-19) health alert (atualizado 2020
Ago 3). Disponível em: https://www.health.gov.au/news/health-alerts/novel-coronavirus-2019-n-
cov-health-alert. Acesso em 19 ago. 2020.
BINENBOJM, Gustavo. A constitucionalização do direito administrativo no Brasil: um inventário
de avanços e retrocessos. Revista Eletrônica de Reforma do Estado (RERE), Salvador, Instituto
Brasileiro de Direito Público, n. 13, mar./abr./maio 2008, p. 7-8. Disponível em: http://www.direi-
todoestado.com.br/rere.asp. Acesso em: 10 set 2020.
BINENBOJM, Gustavo. Poder de Polícia, Ordenação, Regulação. Belo Horizonte: Fórum, 2016.
BOBBIO, Norberto; MATTEUCCI, Nicola; PASQUINO, Gianfranco. Dicionário de Política. Tra-
dução de João Ferreira. v. I. 11. ed. Brasília: Editora Universidade de Brasília, 1998.
357LEANDRO CALETTI – JOANA STELZER
BRASIL. [Código Tributário Nacional (1966)]. Lei 5.172, de 25 de outubro de 1966. Brasília, DF:
Presidência da República, [2020]. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/
L5172Compilado.htm. Acesso em: 1º set. 2020.
BRASIL. Congresso Nacional. Decreto legislativo n. 6, de 20 de março de 2020. Brasília: Con-
gresso Nacional, 20 mar. 2020. Disponível em: https://www.ufpe.br/documents/40070/1837975/
ABNT+NBR+6023+2018+%281%29.pdf/3021f721-5be8-4e6d-951b-fa354dc490ed. Acesso em 15
abr. 2020.
BRASIL. [Constituição (1988)]. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília,
DF: Presidência da República, [2020]. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Cons-
tituicao/Constituiçao.htm. Acesso em: 1º set. 2020.
BRASIL. Decreto 10.282, de 20 de março de 2020. Regulamenta a Lei nº 13.979, de 6 de fevereiro
de 2020, para definir os serviços públicos e as atividades essenciais. Brasília, DF: Presidência da
República, [2020]. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2020/De-
creto/D10282.htm. Acesso em: 1º set. 2020.
BRASIL. Lei 9.784, de 29 de janeiro de 1999. Regula o processo administrativo no âmbito da Ad-
ministração Pública Federal. Brasília, DF: Presidência da República, [1999]. Disponível em: http://
www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9784.htm. Acesso em: 1º set. 2020.
BRASIL. Lei 13.979, de 6 de fevereiro de 2020. Dispõe sobre as medidas para enfrentamento da
emergência de saúde pública de importância internacional decorrente do coronavírus responsá-
vel pelo surto de 2019. Brasília, DF: Presidência da República, [2020]. Disponível em: http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2020/lei/L13979compilado.htm. Acesso em: 1º set. 2020.
BRASIL. Ministério da Saúde. Aplicativo Coronavírus-SUS vai alertar contatos próximos de
pacientes com Covid-19. Disponível em: https://www.saude.gov.br/noticias/agencia-saude/
47292-aplicativo-coronavirus-sus-vai-alertar-contatos-proximos-de-pacientes-com-covid-19.
Acesso em: 12 set. 2020.
BRASIL. Ministério da Saúde. Plano Brasileiro de Preparação para Enfrentamento de uma Pan-
demia de Influenza. Disponível em: http://bvsms.saude.gov.br/bvs/publicacoes/plano_brasilei-
ro_pandemia_influenza_IV.pdf. Acesso em: 17 ago. 2020.
BRASIL. Ministério da Saúde. Plano de Contingência Nacional para Infecção Humana pelo
novo Coronavírus COVID-19. Disponível em: https://portalarquivos.saude.gov.br/images/
pdf/2020/marco/25/Livreto-Plano-de-Contingencia-5-Corona2020-210x297-16mar.pdf. Acesso
em: 17 jul. 2020.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação direta de inconstitucionalidade 6343. Requerente:
Rede Sustentabilidade. Relator: min. Marco Aurélio, 24 de março de 2020. Disponível em: http://
portal.stf.jus.br/processos/detalhe.asp?incidente=5881008. Acesso em: 3 set. 2020.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação direta de inconstitucionalidade 6351. Julgamento con-
junto com as ações diretas de inconstitucionalidade 6347 e 6353. Requerente: Conselho Federal da
Ordem dos Advogados do Brasil. Relator: min. Alexandre de Moraes, 25 de março de 2020. Dispo-
nível em: http://portal.stf.jus.br/processos/detalhe.asp?incidente=5881853. Acesso em: 3 set. 2020.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Arguição de descumprimento de preceito fundamental 668.
Julgamento conjunto com a arguição de descumprimento de preceito fundamental 669. Requeren-
te: Confederação Nacional dos Trabalhadores Metalúrgicos. Relator: min. Roberto Barroso, 30 de
março de 2020. Disponível em: http://portal.stf.jus.br/processos/detalhe.asp?incidente=5884082.
Acesso em: 3 set. 2020.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso extraordinário com agravo 1.267.879/SP. Repercus-
são Geral. Recorrente: Ana Carolina Prudente Correa e outros. Recorrido: Ministério Público do
Estado de São Paulo. Relatora: min. Roberto Barroso, 12 de maio de 2020. Disponível em: http://
portal.stf.jus.br/processos/detalhe.asp?incidente=5909870. Acesso em: 3 set. 2020.
CALETTI, Leandro. Os Direitos Humanos no cenário (transnacional) de fragmentação do Direi-
to. 2016. 219 f. Disponível em: https://www.imed.edu.br/Uploads/LibraryPeriodical/555461e0-a-
BRASIL. [Código Tributário Nacional (1966)]. Lei 5.172, de 25 de outubro de 1966. Brasília, DF:
Presidência da República, [2020]. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/
L5172Compilado.htm. Acesso em: 1º set. 2020.
BRASIL. Congresso Nacional. Decreto legislativo n. 6, de 20 de março de 2020. Brasília: Con-
gresso Nacional, 20 mar. 2020. Disponível em: https://www.ufpe.br/documents/40070/1837975/
ABNT+NBR+6023+2018+%281%29.pdf/3021f721-5be8-4e6d-951b-fa354dc490ed. Acesso em 15
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BRASIL. [Constituição (1988)]. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília,
DF: Presidência da República, [2020]. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Cons-
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BRASIL. Decreto 10.282, de 20 de março de 2020. Regulamenta a Lei nº 13.979, de 6 de fevereiro
de 2020, para definir os serviços públicos e as atividades essenciais. Brasília, DF: Presidência da
República, [2020]. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2020/De-
creto/D10282.htm. Acesso em: 1º set. 2020.
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ministração Pública Federal. Brasília, DF: Presidência da República, [1999]. Disponível em: http://
www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9784.htm. Acesso em: 1º set. 2020.
BRASIL. Lei 13.979, de 6 de fevereiro de 2020. Dispõe sobre as medidas para enfrentamento da
emergência de saúde pública de importância internacional decorrente do coronavírus responsá-
vel pelo surto de 2019. Brasília, DF: Presidência da República, [2020]. Disponível em: http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2020/lei/L13979compilado.htm. Acesso em: 1º set. 2020.
BRASIL. Ministério da Saúde. Aplicativo Coronavírus-SUS vai alertar contatos próximos de
pacientes com Covid-19. Disponível em: https://www.saude.gov.br/noticias/agencia-saude/
47292-aplicativo-coronavirus-sus-vai-alertar-contatos-proximos-de-pacientes-com-covid-19.
Acesso em: 12 set. 2020.
BRASIL. Ministério da Saúde. Plano Brasileiro de Preparação para Enfrentamento de uma Pan-
demia de Influenza. Disponível em: http://bvsms.saude.gov.br/bvs/publicacoes/plano_brasilei-
ro_pandemia_influenza_IV.pdf. Acesso em: 17 ago. 2020.
BRASIL. Ministério da Saúde. Plano de Contingência Nacional para Infecção Humana pelo
novo Coronavírus COVID-19. Disponível em: https://portalarquivos.saude.gov.br/images/
pdf/2020/marco/25/Livreto-Plano-de-Contingencia-5-Corona2020-210x297-16mar.pdf. Acesso
em: 17 jul. 2020.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação direta de inconstitucionalidade 6343. Requerente:
Rede Sustentabilidade. Relator: min. Marco Aurélio, 24 de março de 2020. Disponível em: http://
portal.stf.jus.br/processos/detalhe.asp?incidente=5881008. Acesso em: 3 set. 2020.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação direta de inconstitucionalidade 6351. Julgamento con-
junto com as ações diretas de inconstitucionalidade 6347 e 6353. Requerente: Conselho Federal da
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BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Arguição de descumprimento de preceito fundamental 668.
Julgamento conjunto com a arguição de descumprimento de preceito fundamental 669. Requeren-
te: Confederação Nacional dos Trabalhadores Metalúrgicos. Relator: min. Roberto Barroso, 30 de
março de 2020. Disponível em: http://portal.stf.jus.br/processos/detalhe.asp?incidente=5884082.
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BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso extraordinário com agravo 1.267.879/SP. Repercus-
são Geral. Recorrente: Ana Carolina Prudente Correa e outros. Recorrido: Ministério Público do
Estado de São Paulo. Relatora: min. Roberto Barroso, 12 de maio de 2020. Disponível em: http://
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358DIREITO ADMINISTRATIVO CONTEMPORÂNEO – DIÁLOGOS BRASIL E MÉXICO
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359LEANDRO CALETTI – JOANA STELZER
KUHN, Thomas. A estrutura das revoluções científicas. Tradução de Beatriz Viana Boeira e Nel-
son Boeira. São Paulo: Perspectiva, 1975.
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sanitarias y pandemias. In: LIZÁRRAGA, Pedro Alejandro Villarreal. Pandemias y derecho: una
perspectiva de gobernanza global. Disponível em: https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/
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MIRANDA, Juliana Gomes. A teoria da excepcionalidade administrativa: a juridicização do es-
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23, p. 13-14, jan./mar. 2006.
OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Estado de necessidade administrativo e poder de polícia: o
caso do novo coronavírus. Revista Brasileira de Direito Público – RBDP, Belo Horizonte, a. 18,
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ca de importância internacional por surto de coronavírus. Disponível em: https://www.paho.
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de-publica-de-importancia-internacional-em-relacao-a-novo-coronavirus&Itemid=812. Acesso
em: 12 abr. 2020.
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juridicidade. Coimbra: Almedina, 2003.
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pública Eletrônico. Disponível em: https://dre.pt/web/guest/legislacao-consolidada/-/
lc/115726880/202009111642/exportPdf/normal/1/cacheLevelPage?_LegislacaoConsolidada_
WAR_drefrontofficeportlet_rp=diploma. Acesso em: 31 ago. 2020.
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n. 9, p. 5-20, jul./dez. 2005.
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360
18. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ANTE EL
CORONAVIRUS Y SUS EFECTOS EN LA PROTECCIÓN
DE LOS DERECHOS HUMANOS
Alfredo Islas Colín
Investigador Nacional, nivel III del Sistema Nacional de Investigadores
del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología, CONACYT. Doctor en
Derecho Constitucional por la Universidad de París II. Profesor en la
Universidad Juárez Autónoma de Tabasco, México. Miembro de la
Academia Mexicana de Ciencias. Correo: islas40@hotmail.com.
Sumario: 1. Consideraciones iniciales; 2. Administración pública: acto ad-
ministrativo y servicios públicos; 3. Derechos humanos; 4. Grupos vulne-
rables; 5. Consideraciones finales; Referencias.
1. CONSIDERACIONES INICIALES
Existen varias opiniones de filósofos sobre la pandemia, que están
vinculadas con las decisiones de las autoridades administrativas que tomar en
consideración para hacer frente a la pandemia del COVID-19, ya sea mediante
la emisión de acuerdos, resoluciones, políticas públicas y la prestación de
servicios públicos de seguridad pública, salud, educación, cultural y las
específicas para proteger grupos vulnerables.
De manera general vamos enunciar de una manera ejemplificativa las
siguientes: 1) la de Giogio Agamben quien sostiene que la pandemia fue creada
para provocar una situación de excepción, pues sostiene que el COVID-19 no
tiene la letalidad superior de una gripe común —afirmación muy criticada— por
lo que señala que no se justifican las medidas de seguridad y aislamiento exigidas
por las autoridades al difundir un pánico por los mismos gobiernos; 2) para Jean-
Luc Nancy, afirma que la pandemia es viral debido a que los flujos biológicos,
informáticos y culturales nos “pandemizan” a todos, agregaría 3) Roberto Esposito
y la “biopolítica”; 4) para Slavoj Zizek la pandemia del coronavirus puede hacer
surgir un nuevo “comunismo global” basado en la confianza depositada en la
personas y la ciencia; 5) para Byung-Chul Han existen dos modelos de hacer frente
a la pandemia, el modelo europeo basado en la soberanía para cerrar fronteras
y el confinamiento de la población y el modelo asiático basado en técnicas
algorítmicas que pueden “prever” dónde y cómo se producirá la transmisión
viral; 6) para Franco Bifo Berardi, la pandemia altera de modo decisivo el ritmo
del sujeto capitalista, antes obligado a trabajar ininterrumpidamente y ahora
18. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ANTE EL
CORONAVIRUS Y SUS EFECTOS EN LA PROTECCIÓN
DE LOS DERECHOS HUMANOS
Alfredo Islas Colín
Investigador Nacional, nivel III del Sistema Nacional de Investigadores
del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología, CONACYT. Doctor en
Derecho Constitucional por la Universidad de París II. Profesor en la
Universidad Juárez Autónoma de Tabasco, México. Miembro de la
Academia Mexicana de Ciencias. Correo: islas40@hotmail.com.
Sumario: 1. Consideraciones iniciales; 2. Administración pública: acto ad-
ministrativo y servicios públicos; 3. Derechos humanos; 4. Grupos vulne-
rables; 5. Consideraciones finales; Referencias.
1. CONSIDERACIONES INICIALES
Existen varias opiniones de filósofos sobre la pandemia, que están
vinculadas con las decisiones de las autoridades administrativas que tomar en
consideración para hacer frente a la pandemia del COVID-19, ya sea mediante
la emisión de acuerdos, resoluciones, políticas públicas y la prestación de
servicios públicos de seguridad pública, salud, educación, cultural y las
específicas para proteger grupos vulnerables.
De manera general vamos enunciar de una manera ejemplificativa las
siguientes: 1) la de Giogio Agamben quien sostiene que la pandemia fue creada
para provocar una situación de excepción, pues sostiene que el COVID-19 no
tiene la letalidad superior de una gripe común —afirmación muy criticada— por
lo que señala que no se justifican las medidas de seguridad y aislamiento exigidas
por las autoridades al difundir un pánico por los mismos gobiernos; 2) para Jean-
Luc Nancy, afirma que la pandemia es viral debido a que los flujos biológicos,
informáticos y culturales nos “pandemizan” a todos, agregaría 3) Roberto Esposito
y la “biopolítica”; 4) para Slavoj Zizek la pandemia del coronavirus puede hacer
surgir un nuevo “comunismo global” basado en la confianza depositada en la
personas y la ciencia; 5) para Byung-Chul Han existen dos modelos de hacer frente
a la pandemia, el modelo europeo basado en la soberanía para cerrar fronteras
y el confinamiento de la población y el modelo asiático basado en técnicas
algorítmicas que pueden “prever” dónde y cómo se producirá la transmisión
viral; 6) para Franco Bifo Berardi, la pandemia altera de modo decisivo el ritmo
del sujeto capitalista, antes obligado a trabajar ininterrumpidamente y ahora
361
ALFREDO ISLAS COLíN
expuesto a una psicodeflación que puede dar cabida a un capitalismo todavía
más individualista y competitivo o a un saludable decrecimiento en el que los
valores colectivos se encuentren en primer plano; 7) para Alain Badiou que la
epidemia del Covid no es nueva, que es solamente una reedición del SARS (Severe
Acute Respiratory Syndrom), que lo único nuevo es la histeria e irracionalismo
que derivan de la pandemia pues se está gestionando bien por el presidente
de Francia, Macron; 8) para Achille Mbembe, que la pandemia es solamente un
elemento más a las desigualdades raciales y económicas en el que los poderosos
preparan un ataque a la vida, que antes de la pandemia, los poderosos ya habían
quitado el derecho a respirar a la población, al destruir sus bosques1
.
Algunas de éstas opiniones son la base de varios Estados al tratar de hacer
frente al coronavirus y tienen algunas por características de considerar sus
afirmaciones como universales, sin tomar en consideración los países en vías de
desarrollo, los diferentes niveles de desarrollo, diversas clases sociales, los grupos
vulnerables, diversidad de desarrollo tecnológico y asociar unos fenómenos
sociales a otros que no son la causa de la pandemia y que sí corresponden a
intereses ideológicos: como el “comunismo global”; que el responsable es el
capitalismo; presentar modelos en conflictos como el modelo europeo y el
asiático, con un modelo asiático triunfador; que esta pandemia del COVID no
es nueva, pero sí el temor pues la gestión de la pandemia es correcta que realiza
Macron; que es provocada por las “desigualdades raciales y económicas”.
Para el filósofo coreano Byung-Chul Han existen dos modelos para hacer
frente a la pandemia: el modelo europeo y el modelo asiático. El modelo europeo
se caracteriza por justificarse en el ejercicio de la soberanía mediante el método
de “vigilar y castigar”. El método de vigilar se usó para controlar la lepra y el
método de castigo, para controlar la peste. En el modelo europeo se cierran
sus fronteras y ciudades, los Estados europeos exigen que sus ciudadanos
se cuiden, se inspeccionen día a día, se laven las manos con frecuencia y se
mantengan una estrecha vigilancia unos a otros y los infectados se les dejen
en sus casas morir, pues los hospitales y cementerios están llenos de pacientes
infectados y pone como ejemplos Italia y España, Brasil, Colombia y México 2
.
En el modelo asiático como la sociedad esta más acostumbrada al autoritarismo,
existe vigilancia digital y constantemente y de manera masiva obtención de
información big data para garantizar que los enfermos no se infecten, veamos la
cita siguiente para entender su sistema de control en el modelo asiático:
Toda la infraestructura para la vigilancia digital ha resultado ser ahora
sumamente eficaz para contener la epidemia. Cuando alguien sale de la
estación de Pekín es captado automáticamente por una cámara que mide
1 MOURA COSTA MATOS, Andityas. El virus como filosofía. La filosofía como virus. Barcelona.
Ediciones Bellaterra, 2020, pp. 19-32.
2 Ibidem, pp. 53-54.
ALFREDO ISLAS COLíN
expuesto a una psicodeflación que puede dar cabida a un capitalismo todavía
más individualista y competitivo o a un saludable decrecimiento en el que los
valores colectivos se encuentren en primer plano; 7) para Alain Badiou que la
epidemia del Covid no es nueva, que es solamente una reedición del SARS (Severe
Acute Respiratory Syndrom), que lo único nuevo es la histeria e irracionalismo
que derivan de la pandemia pues se está gestionando bien por el presidente
de Francia, Macron; 8) para Achille Mbembe, que la pandemia es solamente un
elemento más a las desigualdades raciales y económicas en el que los poderosos
preparan un ataque a la vida, que antes de la pandemia, los poderosos ya habían
quitado el derecho a respirar a la población, al destruir sus bosques1
.
Algunas de éstas opiniones son la base de varios Estados al tratar de hacer
frente al coronavirus y tienen algunas por características de considerar sus
afirmaciones como universales, sin tomar en consideración los países en vías de
desarrollo, los diferentes niveles de desarrollo, diversas clases sociales, los grupos
vulnerables, diversidad de desarrollo tecnológico y asociar unos fenómenos
sociales a otros que no son la causa de la pandemia y que sí corresponden a
intereses ideológicos: como el “comunismo global”; que el responsable es el
capitalismo; presentar modelos en conflictos como el modelo europeo y el
asiático, con un modelo asiático triunfador; que esta pandemia del COVID no
es nueva, pero sí el temor pues la gestión de la pandemia es correcta que realiza
Macron; que es provocada por las “desigualdades raciales y económicas”.
Para el filósofo coreano Byung-Chul Han existen dos modelos para hacer
frente a la pandemia: el modelo europeo y el modelo asiático. El modelo europeo
se caracteriza por justificarse en el ejercicio de la soberanía mediante el método
de “vigilar y castigar”. El método de vigilar se usó para controlar la lepra y el
método de castigo, para controlar la peste. En el modelo europeo se cierran
sus fronteras y ciudades, los Estados europeos exigen que sus ciudadanos
se cuiden, se inspeccionen día a día, se laven las manos con frecuencia y se
mantengan una estrecha vigilancia unos a otros y los infectados se les dejen
en sus casas morir, pues los hospitales y cementerios están llenos de pacientes
infectados y pone como ejemplos Italia y España, Brasil, Colombia y México 2
.
En el modelo asiático como la sociedad esta más acostumbrada al autoritarismo,
existe vigilancia digital y constantemente y de manera masiva obtención de
información big data para garantizar que los enfermos no se infecten, veamos la
cita siguiente para entender su sistema de control en el modelo asiático:
Toda la infraestructura para la vigilancia digital ha resultado ser ahora
sumamente eficaz para contener la epidemia. Cuando alguien sale de la
estación de Pekín es captado automáticamente por una cámara que mide
1 MOURA COSTA MATOS, Andityas. El virus como filosofía. La filosofía como virus. Barcelona.
Ediciones Bellaterra, 2020, pp. 19-32.
2 Ibidem, pp. 53-54.
362DIREITO ADMINISTRATIVO CONTEMPORÂNEO – DIÁLOGOS BRASIL E MÉXICO
su temperatura corporal. Si la temperatura es preocupante todas las perso-
nas que iban sentadas en el mismo vagón reciben una notificación en sus
teléfonos móviles. No en vano el sistema sabe quién iba sentado dónde en
el tren. Las redes sociales cuentan que incluso se están usando drones para
controlar las cuarentenas. Si uno rompe clandestinamente la cuarentena
un dron se dirige volando a él y le ordena regresar a su vivienda.
Quizá incluso le imprima una multa y se la deje caer volando, quién sabe.
Una situación que para los europeos sería distópica, pero a la que, por lo
visto, no se ofrece resistencia en China. […]
En Taiwán el Estado envía simultáneamente a todos los ciudadanos un
SMS para localizar a las personas que han tenido contacto con infectados
o para informar acerca de los lugares y edificios donde ha habido personas
contagiadas. Ya en una fase muy temprana, Taiwán empleó una conexión
de diversos datos para localizar a posibles infectados en función de los
viajes que hubieran hecho. Quien se aproxima en Corea a un edificio en el
que ha estado un infectado recibe a través de la «Corona-app» una señal
de alarma. Todos los lugares donde ha habido infectados están registra-
dos en la aplicación. No se tiene muy en cuenta la protección de datos ni la
esfera privada. En todos los edificios de Corea hay instaladas cámaras de
vigilancia en cada piso, en cada oficina o en cada tienda. Es prácticamente
imposible moverse en espacios públicos sin ser filmado por una cámara de
vídeo. Con los datos del teléfono móvil y del material filmado por vídeo
se puede crear el perfil de movimiento completo de un infectado. […] En
las oficinas del ministerio de salud coreano hay unas personas llamadas
«tracker» que día y noche no hacen otra cosa que mirar el material filma-
do por vídeo para completar el perfil del movimiento de los infectados y
localizar a las personas que han tenido contacto con ellos 3 .
Los modelos expuestos por el filósofo Han son muy interesantes, pero son
generales que por sus abstracciones incurre en superficialidades y llega hasta
caer en errores que no corresponden con la realidad, pues no son absolutos los
modelos en su aplicación en los diversos países e incurre también en errores
sobre la información, por ejemplo en el caso de que en México, los hospitales y
cementerios son insuficientes, pues desde el inicio de la pandemia hasta mitad
de agosto de 2020, siempre han existido hospitales disponibles en el país,
si bien con muchos pacientes, nunca para dejar morir a las personas en sus
casas, pues se han instalado hospitales móviles y muchos otros hospitales se
terminaron de construir para hacer frente a la pandemia.
Lo que es manifiesto es que nadie se preparó de manera suficiente para
una emergencia sanitaria global de la magnitud y efectos mortales como es la
generada por el virus SARS-CoV2, pues para el día 30 de marzo del año 2020,
se declaró en México por Consejo de Salubridad General se suspendan las
llamadas “actividades no esenciales” para mitigar la dispersión y trasmisión
del virus COVID-19 dirigidas a las instituciones del sector público, social y
3 MOURA COSTA MATOS, Andityas. El virus como filosofía…, cit. pp. 54-57.
su temperatura corporal. Si la temperatura es preocupante todas las perso-
nas que iban sentadas en el mismo vagón reciben una notificación en sus
teléfonos móviles. No en vano el sistema sabe quién iba sentado dónde en
el tren. Las redes sociales cuentan que incluso se están usando drones para
controlar las cuarentenas. Si uno rompe clandestinamente la cuarentena
un dron se dirige volando a él y le ordena regresar a su vivienda.
Quizá incluso le imprima una multa y se la deje caer volando, quién sabe.
Una situación que para los europeos sería distópica, pero a la que, por lo
visto, no se ofrece resistencia en China. […]
En Taiwán el Estado envía simultáneamente a todos los ciudadanos un
SMS para localizar a las personas que han tenido contacto con infectados
o para informar acerca de los lugares y edificios donde ha habido personas
contagiadas. Ya en una fase muy temprana, Taiwán empleó una conexión
de diversos datos para localizar a posibles infectados en función de los
viajes que hubieran hecho. Quien se aproxima en Corea a un edificio en el
que ha estado un infectado recibe a través de la «Corona-app» una señal
de alarma. Todos los lugares donde ha habido infectados están registra-
dos en la aplicación. No se tiene muy en cuenta la protección de datos ni la
esfera privada. En todos los edificios de Corea hay instaladas cámaras de
vigilancia en cada piso, en cada oficina o en cada tienda. Es prácticamente
imposible moverse en espacios públicos sin ser filmado por una cámara de
vídeo. Con los datos del teléfono móvil y del material filmado por vídeo
se puede crear el perfil de movimiento completo de un infectado. […] En
las oficinas del ministerio de salud coreano hay unas personas llamadas
«tracker» que día y noche no hacen otra cosa que mirar el material filma-
do por vídeo para completar el perfil del movimiento de los infectados y
localizar a las personas que han tenido contacto con ellos 3 .
Los modelos expuestos por el filósofo Han son muy interesantes, pero son
generales que por sus abstracciones incurre en superficialidades y llega hasta
caer en errores que no corresponden con la realidad, pues no son absolutos los
modelos en su aplicación en los diversos países e incurre también en errores
sobre la información, por ejemplo en el caso de que en México, los hospitales y
cementerios son insuficientes, pues desde el inicio de la pandemia hasta mitad
de agosto de 2020, siempre han existido hospitales disponibles en el país,
si bien con muchos pacientes, nunca para dejar morir a las personas en sus
casas, pues se han instalado hospitales móviles y muchos otros hospitales se
terminaron de construir para hacer frente a la pandemia.
Lo que es manifiesto es que nadie se preparó de manera suficiente para
una emergencia sanitaria global de la magnitud y efectos mortales como es la
generada por el virus SARS-CoV2, pues para el día 30 de marzo del año 2020,
se declaró en México por Consejo de Salubridad General se suspendan las
llamadas “actividades no esenciales” para mitigar la dispersión y trasmisión
del virus COVID-19 dirigidas a las instituciones del sector público, social y
3 MOURA COSTA MATOS, Andityas. El virus como filosofía…, cit. pp. 54-57.
363
ALFREDO ISLAS COLíN
privado, del periodo 31 de marzo al 30 de mayo del año 2020. Aunque el plazo
de la suspensión sería modificado, según avance por regiones de la pandemia.
Se cerraron escuelas, universidades, fabricas, todo establecimiento que realiza
actividades no esenciales. Para ello, se dictaron diversas acciones extraordinarias
para hacer frente a la epidemia que provoca enfermedad con consecuencias
graves hasta la muerte, situación que se requiere, atención prioritaria en este
periodo de emergencia sanitaria provocadas por fuerza mayor. Para fortalecer
la suspensión de las “actividades no esenciales” para evitar la dispersión y
contagio por la transmisión del virus COVID-19, se dirigieron a las personas
físicas para que de manera voluntaria sigan los programas denominados “Sana
distancia” y después, “Quédate en casa” para reducir su movilidad.
La pandemia se enfrenta en México en condiciones de vulnerabilidad,
bajo la siguiente situación: 1) más de la mitad de la población trabaja en el
sector informal; 2) más del 49% vive en la pobreza (ver Cuadro núm. 1); 3) un
alto número de nacionales tienen diabetes y enfermedades cardiovasculares; 4)
domina la precariedad laboral y estancamiento económico; 5) existe carencias
en el acceso al agua; 6) limitado cumplimiento de los derechos sociales de
salud, alimentación, educación, seguridad social y vivienda 4
. 7) Y se descubre,
que el sistema hospitalario es precario por la corrupción de administraciones
gubernamentales anteriores que desmantelaron el sistema de salud por haber
abandonado más de trescientos hospitales que dejaron a medias, sin terminar
su construcción, sin muebles, ni personal para su funcionamiento, fruto de la
corrupción y que habían reportado como terminados.
Cuadro núm. 1. El porcentaje de personas que vive en algún tipo de
pobreza en 2018:
Indicador Porcentaje Millones de personas
Población en situación de pobreza 41.9 52.4
En pobreza moderada 34.5 43.1
En pobreza extrema 7.4 9.3
Vulnerable con carencias sociales 29.3 36.7
Vulnerable por ingresos 6.9 8.6
No pobre y no vulnerable 21.9 27.4
Fuente: Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, (CONEVAL), La política
social en contexto de la pandemia por el virus SARS-CoV-2 (COVID-19) en México, CONEVAL, 2020, p.21.
Por lo que las medidas que se toman, tienen en consideración éstos aspectos,
como el respeto de los derechos humanos y los diecinueve programas sociales
4 CONEVAL, “La Crisis Sanitaria Generada por la Covid-19 Y sus Consecuencias Económicas ponen
en Riesgo Avances en Desarrollo Social y puede Afectar en Mayor Medida a Grupos Vulnerables”,
Comunicado No. 6, 11 mayo 2020.
ALFREDO ISLAS COLíN
privado, del periodo 31 de marzo al 30 de mayo del año 2020. Aunque el plazo
de la suspensión sería modificado, según avance por regiones de la pandemia.
Se cerraron escuelas, universidades, fabricas, todo establecimiento que realiza
actividades no esenciales. Para ello, se dictaron diversas acciones extraordinarias
para hacer frente a la epidemia que provoca enfermedad con consecuencias
graves hasta la muerte, situación que se requiere, atención prioritaria en este
periodo de emergencia sanitaria provocadas por fuerza mayor. Para fortalecer
la suspensión de las “actividades no esenciales” para evitar la dispersión y
contagio por la transmisión del virus COVID-19, se dirigieron a las personas
físicas para que de manera voluntaria sigan los programas denominados “Sana
distancia” y después, “Quédate en casa” para reducir su movilidad.
La pandemia se enfrenta en México en condiciones de vulnerabilidad,
bajo la siguiente situación: 1) más de la mitad de la población trabaja en el
sector informal; 2) más del 49% vive en la pobreza (ver Cuadro núm. 1); 3) un
alto número de nacionales tienen diabetes y enfermedades cardiovasculares; 4)
domina la precariedad laboral y estancamiento económico; 5) existe carencias
en el acceso al agua; 6) limitado cumplimiento de los derechos sociales de
salud, alimentación, educación, seguridad social y vivienda 4
. 7) Y se descubre,
que el sistema hospitalario es precario por la corrupción de administraciones
gubernamentales anteriores que desmantelaron el sistema de salud por haber
abandonado más de trescientos hospitales que dejaron a medias, sin terminar
su construcción, sin muebles, ni personal para su funcionamiento, fruto de la
corrupción y que habían reportado como terminados.
Cuadro núm. 1. El porcentaje de personas que vive en algún tipo de
pobreza en 2018:
Indicador Porcentaje Millones de personas
Población en situación de pobreza 41.9 52.4
En pobreza moderada 34.5 43.1
En pobreza extrema 7.4 9.3
Vulnerable con carencias sociales 29.3 36.7
Vulnerable por ingresos 6.9 8.6
No pobre y no vulnerable 21.9 27.4
Fuente: Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, (CONEVAL), La política
social en contexto de la pandemia por el virus SARS-CoV-2 (COVID-19) en México, CONEVAL, 2020, p.21.
Por lo que las medidas que se toman, tienen en consideración éstos aspectos,
como el respeto de los derechos humanos y los diecinueve programas sociales
4 CONEVAL, “La Crisis Sanitaria Generada por la Covid-19 Y sus Consecuencias Económicas ponen
en Riesgo Avances en Desarrollo Social y puede Afectar en Mayor Medida a Grupos Vulnerables”,
Comunicado No. 6, 11 mayo 2020.
364DIREITO ADMINISTRATIVO CONTEMPORÂNEO – DIÁLOGOS BRASIL E MÉXICO
implementados por el gobierno federal (ver cuadro número 1), los cuales son
inclusivos de los grupos vulnerables, que les permite el acceso a los servicios
públicos de salud, educación, alimentación y que disminuyan los impactos
económicos, de pobreza, desempleo, como lo recomienda la Organización de los
Estados Americanos (OEA) en su Guía Práctica de respuestas inclusivas y con enfoque de
derechos humanos ante el COVID-19 en las Américas5
, con “enfoque interseccional”
para proteger y evitar la discriminación de los grupos vulnerables siguientes:
1.- niños; 2.- adultos mayores; 3.- mujeres; 4.- trabajadores; 5.- indígenas y
afromexicanos; 6.- discapacitados; 7.- migrantes, solicitantes de asilo, refugiados,
desplazados; y 8.- personas que viven en pobreza.
Pues es necesario, proteger a los grupos más vulnerables de los efectos
de la pandemia, porque no daña de la misma manera, a aquellos que no tienen
lo indispensable para cubiertas sus necesidades primarias como vivienda,
alimentación, salud, educación e ingresos, que aquellos, que si lo tienen.
Cuadro núm. 2. Programas y acciones de desarrollo social considerados
como prioritarios para continuar operaciones durante la emergencia sanitaria
provocada por la enfermedad COVID-19. México, 2020.
Área Nombre del Programa Beneficiarios
Educación
1. Programa de Becas de
Educación Básica para el
Bienestar Benito Juárez
Niños inscritos en educación
básica. Prioridad en zonas de
pobreza extrema, rezago social
y municipios indígenas.
2. Universidades para el
Bienestar Benito Juárez
García
Implementación de
Universidades en municipios
marginados y jóvenes con
bachillerato terminado.
3. Beca Universal para
Estudiantes de Educación
Media Superior Benito Juárez
Estudiantes de educación
media superior en municipios
indígenas, municipios
marginados o zonas de
atención prioritaria.
4. Jóvenes Escribiendo el
Futuro
Becas escolares a alumnos
en estado de pobreza o
vulnerables, zonas de
violencia, indígenas y
afromexicanos.
5. La Escuela es Nuestra
Mejoramiento de infraestructura
y equipamiento de planteles
públicos primero en municipios
de marginación, población
indígena.
5 OEA, Guía Práctica de respuestas inclusivas y con enfoque de derechos humanos ante el CO-
VID-19 en las Américas. Washington D.C., Organización de los Estados Americanos, 2020.
implementados por el gobierno federal (ver cuadro número 1), los cuales son
inclusivos de los grupos vulnerables, que les permite el acceso a los servicios
públicos de salud, educación, alimentación y que disminuyan los impactos
económicos, de pobreza, desempleo, como lo recomienda la Organización de los
Estados Americanos (OEA) en su Guía Práctica de respuestas inclusivas y con enfoque de
derechos humanos ante el COVID-19 en las Américas5
, con “enfoque interseccional”
para proteger y evitar la discriminación de los grupos vulnerables siguientes:
1.- niños; 2.- adultos mayores; 3.- mujeres; 4.- trabajadores; 5.- indígenas y
afromexicanos; 6.- discapacitados; 7.- migrantes, solicitantes de asilo, refugiados,
desplazados; y 8.- personas que viven en pobreza.
Pues es necesario, proteger a los grupos más vulnerables de los efectos
de la pandemia, porque no daña de la misma manera, a aquellos que no tienen
lo indispensable para cubiertas sus necesidades primarias como vivienda,
alimentación, salud, educación e ingresos, que aquellos, que si lo tienen.
Cuadro núm. 2. Programas y acciones de desarrollo social considerados
como prioritarios para continuar operaciones durante la emergencia sanitaria
provocada por la enfermedad COVID-19. México, 2020.
Área Nombre del Programa Beneficiarios
Educación
1. Programa de Becas de
Educación Básica para el
Bienestar Benito Juárez
Niños inscritos en educación
básica. Prioridad en zonas de
pobreza extrema, rezago social
y municipios indígenas.
2. Universidades para el
Bienestar Benito Juárez
García
Implementación de
Universidades en municipios
marginados y jóvenes con
bachillerato terminado.
3. Beca Universal para
Estudiantes de Educación
Media Superior Benito Juárez
Estudiantes de educación
media superior en municipios
indígenas, municipios
marginados o zonas de
atención prioritaria.
4. Jóvenes Escribiendo el
Futuro
Becas escolares a alumnos
en estado de pobreza o
vulnerables, zonas de
violencia, indígenas y
afromexicanos.
5. La Escuela es Nuestra
Mejoramiento de infraestructura
y equipamiento de planteles
públicos primero en municipios
de marginación, población
indígena.
5 OEA, Guía Práctica de respuestas inclusivas y con enfoque de derechos humanos ante el CO-
VID-19 en las Américas. Washington D.C., Organización de los Estados Americanos, 2020.
365
ALFREDO ISLAS COLíN
Campesinos,
Pescadores e
Indígenas
6. Programa de Fomento a la
Agricultura, Ganadería, Pesca
y Acuicultura
Beneficia a 190,000 pescadores
7. Precios de Garantía a
Productos Alimentarios
Básicos
Pequeños y medianos
productores agropecuarios
8. Fertilizantes Productores de pequeña escala
en Guerrero e indígenas
9. Producción para el
Bienestar
Productores de granos básicos,
caña café.
10. Sembrando Vida Apoyo a agricultores.
Pobreza
11. Programa de
Microcréditos para el
Bienestar
Apoyo a microempresas
en municipios en zona de
marginación.
12. Programa de Apoyo
Financiero a Microempresas
Familiares
Apoyo a micronegocios.
13. Jóvenes Construyendo el
Futuro.
Integrar jóvenes entre 18
a 29 años que no estudian,
ni trabajan para alejarlos
del desempleo y condutas
antisociales. Se prioriza
indígenas, zonas de
marginación y con índices de
violencia.
14. Programa de Apoyo para
el Bienestar de las Niñas
y Niños, Hijos de Madres
Trabajadoras
Mejoramiento laboral de
madres, padres solos o tutores
que trabajan, buscan empleo o
estudian cuenten con México 3
hijos dentro de un hogar
Adultos
mayores y
discapacitados
15. Pensión para el Bienestar
de las Personas Adultas
Mayores
Apoyo adultos mayores. En
zonas indígenas a partir de 65
años y el resto 68 años.
16. Pensión para el Bienestar
de las Personas con
Discapacidad Permanente
Apoyo a niños y jóvenes con
discapacidad permanente de 0
a 20 años. Personas indígenas
de 30 a 64 años y zonas de alta
marginación y violencia.
Salud
17. Atención a la Salud y
Medicamentos Gratuitos para
la Población sin Seguridad
Social Laboral.
Incrementar los servicios de
salud en zonas de marginación,
que no tienen seguridad
social laboral: medicamentos,
insumos, equipo médico y
recursos humanos.
ALFREDO ISLAS COLíN
Campesinos,
Pescadores e
Indígenas
6. Programa de Fomento a la
Agricultura, Ganadería, Pesca
y Acuicultura
Beneficia a 190,000 pescadores
7. Precios de Garantía a
Productos Alimentarios
Básicos
Pequeños y medianos
productores agropecuarios
8. Fertilizantes Productores de pequeña escala
en Guerrero e indígenas
9. Producción para el
Bienestar
Productores de granos básicos,
caña café.
10. Sembrando Vida Apoyo a agricultores.
Pobreza
11. Programa de
Microcréditos para el
Bienestar
Apoyo a microempresas
en municipios en zona de
marginación.
12. Programa de Apoyo
Financiero a Microempresas
Familiares
Apoyo a micronegocios.
13. Jóvenes Construyendo el
Futuro.
Integrar jóvenes entre 18
a 29 años que no estudian,
ni trabajan para alejarlos
del desempleo y condutas
antisociales. Se prioriza
indígenas, zonas de
marginación y con índices de
violencia.
14. Programa de Apoyo para
el Bienestar de las Niñas
y Niños, Hijos de Madres
Trabajadoras
Mejoramiento laboral de
madres, padres solos o tutores
que trabajan, buscan empleo o
estudian cuenten con México 3
hijos dentro de un hogar
Adultos
mayores y
discapacitados
15. Pensión para el Bienestar
de las Personas Adultas
Mayores
Apoyo adultos mayores. En
zonas indígenas a partir de 65
años y el resto 68 años.
16. Pensión para el Bienestar
de las Personas con
Discapacidad Permanente
Apoyo a niños y jóvenes con
discapacidad permanente de 0
a 20 años. Personas indígenas
de 30 a 64 años y zonas de alta
marginación y violencia.
Salud
17. Atención a la Salud y
Medicamentos Gratuitos para
la Población sin Seguridad
Social Laboral.
Incrementar los servicios de
salud en zonas de marginación,
que no tienen seguridad
social laboral: medicamentos,
insumos, equipo médico y
recursos humanos.
366DIREITO ADMINISTRATIVO CONTEMPORÂNEO – DIÁLOGOS BRASIL E MÉXICO
Construcción
18. Programa de
Mejoramiento Urbano
Rehabilitación de espacios
públicos, viviendas y mejora de
zonas habitabilidad.
19. Programa Nacional de
Reconstrucción
Apoyo a personas afectadas
con los sismos de 2017 y febrero
de 2018 para reconstrucción de
vivienda, infraestructura física
de escuelas, bienes culturales y
arqueológicos.
Fuente: Elaboración propia a partir del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desar-
rollo Social, (CONEVAL), La política social en contexto de la pandemia por el virus SARS-CoV-2 (CO-
VID-19) en México, CONEVAL, 2020, pp. 82 a 93.
Esta combinación de medidas: por una parte, la suspensión de “actividades
no esenciales,” obligatorias para los establecimientos de los sectores públicos,
privados y sociales; y por otra parte, voluntarias para las personas físicas, el
cumplimiento de los programas “Sana distancia” y “Quédate en Casa” tienen
por finalidad el respeto del Estado de Derecho. Lo anterior es así, ya que las
acciones gubernamentales se han realizado de conformidad con la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículo 73, fracción XVI, que estipula
que el Consejo de Salubridad General, el cual depende del Presidente de la
República, está facultado para que en caso de epidemias de carácter grave, dicte
disposiciones de carácter general que tendrán el carácter obligatorio en el país. De
lo anterior, es importante resaltar, que el acuerdo del 30 de marzo del Consejo de
Salubridad General que se suspendan las llamadas “actividades no esenciales”,
no corresponde a suspensión de derechos humanos previsto en el artículo 29
Constitucional, tanto porque al Comité de referencia no tiene competencia para
ello, tampoco es el procedimiento para ello, no se están suspendiendo derechos
humanos a las personas y las acciones dictadas por el Comité van dirigidas a los
establecimientos, no a las personas físicas, con la finalidad de evitar la dispersión
del COVID-19 y proteger de dicha manera a las personas en su salud y hasta
su derecho a la vida. A partir de acuerdos, el Poder Judicial de la Federación,
el Consejo de la Judicatura Federal, la Cámara de Diputados y de Senadores,
los órganos de la administración centralizada y los órganos constitucionales
autónomos como la Comisión Nacional de Derechos Humanos, emitieron
acuerdos en los que declaran que no correrán plazos, ni términos legales y que
solamente funcionarán en actividades esenciales con personal para las guardias.
México optó por el confinamiento, como un gran número de países del
mundo, lo que dio lugar a un escenario muy distinto a lo que presentaron
otros países que no aplicaron el confinamiento. La crítica al confinamiento,
expuesta por Jean-Francois Toussaint profesor de psicología en la Universidad
de París, es interesante, ya que el profesor Toussaint sostiene que el
confinamiento no tienen ningún beneficio para la población, debido a que en
Construcción
18. Programa de
Mejoramiento Urbano
Rehabilitación de espacios
públicos, viviendas y mejora de
zonas habitabilidad.
19. Programa Nacional de
Reconstrucción
Apoyo a personas afectadas
con los sismos de 2017 y febrero
de 2018 para reconstrucción de
vivienda, infraestructura física
de escuelas, bienes culturales y
arqueológicos.
Fuente: Elaboración propia a partir del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desar-
rollo Social, (CONEVAL), La política social en contexto de la pandemia por el virus SARS-CoV-2 (CO-
VID-19) en México, CONEVAL, 2020, pp. 82 a 93.
Esta combinación de medidas: por una parte, la suspensión de “actividades
no esenciales,” obligatorias para los establecimientos de los sectores públicos,
privados y sociales; y por otra parte, voluntarias para las personas físicas, el
cumplimiento de los programas “Sana distancia” y “Quédate en Casa” tienen
por finalidad el respeto del Estado de Derecho. Lo anterior es así, ya que las
acciones gubernamentales se han realizado de conformidad con la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículo 73, fracción XVI, que estipula
que el Consejo de Salubridad General, el cual depende del Presidente de la
República, está facultado para que en caso de epidemias de carácter grave, dicte
disposiciones de carácter general que tendrán el carácter obligatorio en el país. De
lo anterior, es importante resaltar, que el acuerdo del 30 de marzo del Consejo de
Salubridad General que se suspendan las llamadas “actividades no esenciales”,
no corresponde a suspensión de derechos humanos previsto en el artículo 29
Constitucional, tanto porque al Comité de referencia no tiene competencia para
ello, tampoco es el procedimiento para ello, no se están suspendiendo derechos
humanos a las personas y las acciones dictadas por el Comité van dirigidas a los
establecimientos, no a las personas físicas, con la finalidad de evitar la dispersión
del COVID-19 y proteger de dicha manera a las personas en su salud y hasta
su derecho a la vida. A partir de acuerdos, el Poder Judicial de la Federación,
el Consejo de la Judicatura Federal, la Cámara de Diputados y de Senadores,
los órganos de la administración centralizada y los órganos constitucionales
autónomos como la Comisión Nacional de Derechos Humanos, emitieron
acuerdos en los que declaran que no correrán plazos, ni términos legales y que
solamente funcionarán en actividades esenciales con personal para las guardias.
México optó por el confinamiento, como un gran número de países del
mundo, lo que dio lugar a un escenario muy distinto a lo que presentaron
otros países que no aplicaron el confinamiento. La crítica al confinamiento,
expuesta por Jean-Francois Toussaint profesor de psicología en la Universidad
de París, es interesante, ya que el profesor Toussaint sostiene que el
confinamiento no tienen ningún beneficio para la población, debido a que en
367
ALFREDO ISLAS COLíN
los países europeos que no adoptaron ninguna medida de contención, mostró
un curso epidémico similar que aquellos que sí lo adoptaron, y con tasas
similares de mortalidad, que el impacto de esas medidas de confinamiento es
del 5% como máximo de diferencia entre el confinamiento y no confinamiento,
además los efectos sobre las esperanzas de vida serían mucho menores en
aquellos países que aplicaron el confinamiento 6 .
Por otra parte, en el cuadro número 3, se muestra del estudio realizado
por el profesor Toussaint, la evolución del número de defunciones en
el continente africano sigue, desde el inicio de la epidemia, una curva
exponencial muy inferior a la curva europea: a las cuatro semanas, los valores
logarítmicos correspondían a 5.260 defunciones en Europa frente a 456 en
África (Total actualizado a 21/4/20: 1189 muertes en África, 103.770 en Europa;
una proporción de 1 a 100). Incluso si se puede cuestionar la exactitud del
número de muertes declaradas, no se pueden explicar los dos órdenes de
magnitud que separan estas cifras: de hecho es el mismo viroma pero su
dinámica está muy ralentizada no por las mediciones de confinamiento, pero
debido a un entorno físico, biológico y humano muy diferente, desfavorable
para la transmisión del SARS-CoV-2 7 .
Cuadro núm. 3. Defunciones en Europa continente africano: cuatro semanas desde el inicio de
la pandemia.
Fuente: Toussaint, Jean-Francois, “Sortir d’un confinement aveugle,” Revue La Recherche, 22 abril
2020, France, pp.1-15.
2. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA: ACTO ADMINISTRATIVO Y
SERVICIOS PÚBLICOS
De manera general podemos señalar que el acto administrativo como
todo acto jurídico, que constituye una manifestación de voluntad de carácter
6 MICHEL, Jean-Dominique, Covid: Anatomie dúne Crise Sanitaire, Editions HumenSciences/ Hu-
mensis, 202, p. 156.
7 TOUSSAINT, Jean-Francois, “Sortir d’un confinement aveugle,” en Revue La Recherche, 22 abril
2020, France, p. 3.
ALFREDO ISLAS COLíN
los países europeos que no adoptaron ninguna medida de contención, mostró
un curso epidémico similar que aquellos que sí lo adoptaron, y con tasas
similares de mortalidad, que el impacto de esas medidas de confinamiento es
del 5% como máximo de diferencia entre el confinamiento y no confinamiento,
además los efectos sobre las esperanzas de vida serían mucho menores en
aquellos países que aplicaron el confinamiento 6 .
Por otra parte, en el cuadro número 3, se muestra del estudio realizado
por el profesor Toussaint, la evolución del número de defunciones en
el continente africano sigue, desde el inicio de la epidemia, una curva
exponencial muy inferior a la curva europea: a las cuatro semanas, los valores
logarítmicos correspondían a 5.260 defunciones en Europa frente a 456 en
África (Total actualizado a 21/4/20: 1189 muertes en África, 103.770 en Europa;
una proporción de 1 a 100). Incluso si se puede cuestionar la exactitud del
número de muertes declaradas, no se pueden explicar los dos órdenes de
magnitud que separan estas cifras: de hecho es el mismo viroma pero su
dinámica está muy ralentizada no por las mediciones de confinamiento, pero
debido a un entorno físico, biológico y humano muy diferente, desfavorable
para la transmisión del SARS-CoV-2 7 .
Cuadro núm. 3. Defunciones en Europa continente africano: cuatro semanas desde el inicio de
la pandemia.
Fuente: Toussaint, Jean-Francois, “Sortir d’un confinement aveugle,” Revue La Recherche, 22 abril
2020, France, pp.1-15.
2. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA: ACTO ADMINISTRATIVO Y
SERVICIOS PÚBLICOS
De manera general podemos señalar que el acto administrativo como
todo acto jurídico, que constituye una manifestación de voluntad de carácter
6 MICHEL, Jean-Dominique, Covid: Anatomie dúne Crise Sanitaire, Editions HumenSciences/ Hu-
mensis, 202, p. 156.
7 TOUSSAINT, Jean-Francois, “Sortir d’un confinement aveugle,” en Revue La Recherche, 22 abril
2020, France, p. 3.
368DIREITO ADMINISTRATIVO CONTEMPORÂNEO – DIÁLOGOS BRASIL E MÉXICO
jurídico, que generalmente opera, o pretende operar una modificación del
ordenamiento jurídico existente. Esta manifestación de voluntad puede tener
el aspecto unilateral o bilateral. En el acto jurídico unilateral, la administración
tiene la facultad, por su propia voluntad modificar o crear situaciones jurídicas;
en los actos bilaterales, el acto es plurilateral 8
.
Asimismo, de manera general en cuanto a los servicios públicos,
podemos señalar que la administración pública satisface las necesidades de los
administrados de manera directa o indirecta, de bienes y servicios, al ocuparse
de ciertas actividades que son calificadas como muy importantes para los
administrados por lo que fueron calificados como tales, por beneficiar al
interés general 9 . Ahora expondremos primero, como la administración pública
emite actos administrativos como decretos, acuerdos, programas; luego
como la misma administración pública de manera directa o indirecta presta
servicios públicos a los administrados que a su vez son derechos humanos de
las personas, los servicios públicos de salud, educación, seguridad, pública,
protección de las personas entre otros.
A.- Acto administrativo. Los elementos que constituyen el acto jurídico
administrativo son: el sujeto; la voluntad; el objeto; el motivo; el fin, y la forma.
1.- El sujeto del acto administrativo es el órgano de la Administración
que lo realiza. En su carácter de acto jurídico, el acto administrativo exige ser
realizado por quien tiene aptitud legal.
2.- El acto administrativo debe de estar formado por una voluntad
libremente manifestada. En relación con este elemento del acto administrativo
se puede suscitar el problema relativo a la formación de voluntad cuando
se trata de un órgano colegiado, es decir, cuando varios miembros son
simultáneamente titulares de un órgano de la Administración. Normalmente,
sin embargo, las disposiciones legales que instituyen tal órgano fijan los
requisitos para la reunión de los titulares, para la expresión de su voto y para
la determinación del número de éstos que son necesarios para considerar
formada la voluntad del órgano de que se trate.
3.- La existencia de un objeto constituye otro elemento fundamental del
acto administrativo. El objeto del acto debe ser determinado o determinable,
posible y lícito. La licitud supone no sólo que el objeto no esté prohibido por
la ley, sino que además esté expresamente autorizado por ella, salvo el caso de
que la propia ley otorgue facultad discrecional a la autoridad administrativa
para elegir y determinar el objeto del acto.
8 RICCI, Jean- Claude, Droit Administrative. D´Axix-en-Provence. Ed. Hachette, 2004. P. 45 y ROU-
SSET, Michel; y Olivier. Droit Administrative, Tome I. L´action administrative, Grenoble, Presses
Universitaires de Grenoble, 2004, p. 101.
9 RICCI, Jean- Claude, Droit Administrative.., cit. p. 83. y ROUSSET, Michel; y Olivier. Droit Admi-
nistrative… cit. p. 139.
jurídico, que generalmente opera, o pretende operar una modificación del
ordenamiento jurídico existente. Esta manifestación de voluntad puede tener
el aspecto unilateral o bilateral. En el acto jurídico unilateral, la administración
tiene la facultad, por su propia voluntad modificar o crear situaciones jurídicas;
en los actos bilaterales, el acto es plurilateral 8
.
Asimismo, de manera general en cuanto a los servicios públicos,
podemos señalar que la administración pública satisface las necesidades de los
administrados de manera directa o indirecta, de bienes y servicios, al ocuparse
de ciertas actividades que son calificadas como muy importantes para los
administrados por lo que fueron calificados como tales, por beneficiar al
interés general 9 . Ahora expondremos primero, como la administración pública
emite actos administrativos como decretos, acuerdos, programas; luego
como la misma administración pública de manera directa o indirecta presta
servicios públicos a los administrados que a su vez son derechos humanos de
las personas, los servicios públicos de salud, educación, seguridad, pública,
protección de las personas entre otros.
A.- Acto administrativo. Los elementos que constituyen el acto jurídico
administrativo son: el sujeto; la voluntad; el objeto; el motivo; el fin, y la forma.
1.- El sujeto del acto administrativo es el órgano de la Administración
que lo realiza. En su carácter de acto jurídico, el acto administrativo exige ser
realizado por quien tiene aptitud legal.
2.- El acto administrativo debe de estar formado por una voluntad
libremente manifestada. En relación con este elemento del acto administrativo
se puede suscitar el problema relativo a la formación de voluntad cuando
se trata de un órgano colegiado, es decir, cuando varios miembros son
simultáneamente titulares de un órgano de la Administración. Normalmente,
sin embargo, las disposiciones legales que instituyen tal órgano fijan los
requisitos para la reunión de los titulares, para la expresión de su voto y para
la determinación del número de éstos que son necesarios para considerar
formada la voluntad del órgano de que se trate.
3.- La existencia de un objeto constituye otro elemento fundamental del
acto administrativo. El objeto del acto debe ser determinado o determinable,
posible y lícito. La licitud supone no sólo que el objeto no esté prohibido por
la ley, sino que además esté expresamente autorizado por ella, salvo el caso de
que la propia ley otorgue facultad discrecional a la autoridad administrativa
para elegir y determinar el objeto del acto.
8 RICCI, Jean- Claude, Droit Administrative. D´Axix-en-Provence. Ed. Hachette, 2004. P. 45 y ROU-
SSET, Michel; y Olivier. Droit Administrative, Tome I. L´action administrative, Grenoble, Presses
Universitaires de Grenoble, 2004, p. 101.
9 RICCI, Jean- Claude, Droit Administrative.., cit. p. 83. y ROUSSET, Michel; y Olivier. Droit Admi-
nistrative… cit. p. 139.
369
ALFREDO ISLAS COLíN
4.- El motivo del acto es el antecedente que lo provoca, es la situación
legal o de hecho prevista por la ley como presupuesto necesario de la actividad
administrativa
B.- Los servicios públicos. A continuación expondremos los aspectos
generales de los servicios públicos, sus elementos orgánicos y materiales y los
principios que los rigen.
1.- Aspectos generales. El servicio público se considera que es, por
una parte, una estructura o un organismo; y, por otra parte, una actividad
determinada por la autoridad (el gobierno, las autoridades locales) como
servicio público, pero no existen actividades que se consideren servicios
públicos por estar determinados por su naturaleza, sino que tienen, dichas
actividades, un alto contenido social (en las que el Estado responde a las
demandas sociales) y una selección política en su determinación, por lo que
cambia, en razón de circunstancias de tiempo, lugar y modo10 .
Un primer acercamiento de servicio público, es expuesto por Jean Chevalier,
al señalar que el “servicio público es la actividad ordenada, tomada a su cargo,
directamente o indirectamente por la administración pública para satisfacer una
necesidad de interés general”11
. Dicha noción, debe tener algunas precisiones,
como la relativa a que estamos frente a un servicio público cuando una actividad
de interés general, en algunos casos, es asegurada por una persona pública;
en otros casos, porque dicha actividad se confió, por una persona pública,
a una persona privada. El servicio público es por lo tanto, dice Léon Duguit,
una actividad, asegurada, regulada y controlada por los gobernantes, por la
importancia de la actividad que demanda la población, esto es, el servicio público
constituye el fundamento y límite del poder de la autoridad.
2. Los elementos orgánicos y materiales de los servicios públicos. En los
servicios públicos los elementos orgánicos consisten en el aseguramiento de
dicha actividad por un órgano de la administración pública, pero en el derecho
administrativo clásico, se permite: por una parte, que una persona privada
pueda prestar un servicio público; por otra parte, que una persona pública no
preste necesariamente un servicio público12
.
El elemento material del servicio público se explica por la finalidad
del servicio público, la cual consiste en la satisfacción del interés general.
Así las autoridades y agentes que realizan un servicio público no lo realizan
para obtener un beneficio personal sino para obtener el mayor beneficio a la
10 “Service Publique”, Pierre SANDRAN, en Dictionnaire Constitutionnel, 976-179 pp, Olivier
DUHAMEl, Ives Mény, PUF, 1e editión, France, 2001.
11 CHEVALIER, Jean, Le service public, Paris, PUF, Que sais-je?, núm. 2359, 1987.
12 Charles DEBBASCH, Droit Administrative, 6ª edición, Editorial Economica, París, 2002, pp. 406 y
siguientes.
ALFREDO ISLAS COLíN
4.- El motivo del acto es el antecedente que lo provoca, es la situación
legal o de hecho prevista por la ley como presupuesto necesario de la actividad
administrativa
B.- Los servicios públicos. A continuación expondremos los aspectos
generales de los servicios públicos, sus elementos orgánicos y materiales y los
principios que los rigen.
1.- Aspectos generales. El servicio público se considera que es, por
una parte, una estructura o un organismo; y, por otra parte, una actividad
determinada por la autoridad (el gobierno, las autoridades locales) como
servicio público, pero no existen actividades que se consideren servicios
públicos por estar determinados por su naturaleza, sino que tienen, dichas
actividades, un alto contenido social (en las que el Estado responde a las
demandas sociales) y una selección política en su determinación, por lo que
cambia, en razón de circunstancias de tiempo, lugar y modo10 .
Un primer acercamiento de servicio público, es expuesto por Jean Chevalier,
al señalar que el “servicio público es la actividad ordenada, tomada a su cargo,
directamente o indirectamente por la administración pública para satisfacer una
necesidad de interés general”11
. Dicha noción, debe tener algunas precisiones,
como la relativa a que estamos frente a un servicio público cuando una actividad
de interés general, en algunos casos, es asegurada por una persona pública;
en otros casos, porque dicha actividad se confió, por una persona pública,
a una persona privada. El servicio público es por lo tanto, dice Léon Duguit,
una actividad, asegurada, regulada y controlada por los gobernantes, por la
importancia de la actividad que demanda la población, esto es, el servicio público
constituye el fundamento y límite del poder de la autoridad.
2. Los elementos orgánicos y materiales de los servicios públicos. En los
servicios públicos los elementos orgánicos consisten en el aseguramiento de
dicha actividad por un órgano de la administración pública, pero en el derecho
administrativo clásico, se permite: por una parte, que una persona privada
pueda prestar un servicio público; por otra parte, que una persona pública no
preste necesariamente un servicio público12
.
El elemento material del servicio público se explica por la finalidad
del servicio público, la cual consiste en la satisfacción del interés general.
Así las autoridades y agentes que realizan un servicio público no lo realizan
para obtener un beneficio personal sino para obtener el mayor beneficio a la
10 “Service Publique”, Pierre SANDRAN, en Dictionnaire Constitutionnel, 976-179 pp, Olivier
DUHAMEl, Ives Mény, PUF, 1e editión, France, 2001.
11 CHEVALIER, Jean, Le service public, Paris, PUF, Que sais-je?, núm. 2359, 1987.
12 Charles DEBBASCH, Droit Administrative, 6ª edición, Editorial Economica, París, 2002, pp. 406 y
siguientes.
370DIREITO ADMINISTRATIVO CONTEMPORÂNEO – DIÁLOGOS BRASIL E MÉXICO
colectividad. Ésta distinción con el tiempo la jurisprudencia la está diluyendo,
así, la autoridad frente a la necesidad pública, puede adoptar para la satisfacción
una medida técnica, como la reglamentación de policía, o proceder como un
servicio público. La elección no es un tema de derecho sino de política. En
éste sentido, solamente el poder político puede decidir respecto de cuáles son
las demandas de los ciudadanos, cuáles son necesarias satisfacer, y cuáles son
los medios para satisfacerlas por su función de policía o de servicio público,
ya que no existe una división natural entre las actividades del Estado y las
de los particulares. Aunque la norma constitucional puede crear los “servicios
públicos constitucionales” los cuales son aquellos servicios que la ley regula y
que no pueden ser delegados a los particulares pues son servicios vinculados
a la soberanía como los de defensa nacional, de justicia, de asuntos extranjeros
y de policía. Asimismo, puede adicionarse a esta lista, los servicios públicos de
educación, salud y ayuda social a este “núcleo principal”.
3. Los principios de los servicios públicos. Los servicios públicos deben
responder al fin para el cual fueron creados y sujeto a los principios deducidos
por la doctrina y la práctica para la mejor satisfacción del interés general.
Estos principios se aplican a todos los servicios públicos cualesquiera que sean
las particularidades de su régimen jurídico, los cuales son los siguientes: el
principio de evolución, el principio de continuidad, y el principio de igualdad.
a. – El principio de evolución de los servicios públicos. Éste principio
consiste en la satisfacción del interés general, el cual puede variar, puede
requerir un reforzamiento, para satisfacer las necesidades públicas, por lo
que los contratantes de la administración pública, están sometidos al poder
de modificación unilateral de la administración pública, a condición de
respetar el equilibrio financiero del contrato, por lo que puede modificar las
cláusulas del contrato, en la medida en la que se requiera para la satisfacción
del interés general.
b.- El principio de continuidad de los servicios públicos. Los servicios
públicos no pueden satisfacer las necesidades públicas de manera intermitente,
por lo que nada debe impedir el funcionamiento continuo de la prestación
de un servicio público, por lo que debe de garantizarse su funcionamiento
permanente, sin fallas.
c.- El principio de igualdad en los servicios públicos. Éste principio se
encuentra regulado en los artículos 1º y 4º de la Constitución que establece que
a todas las personas se les garantizan los derechos humanos previstos en la
misma Constitución Política y los tratados internacionales y por otra parte la
igualdad del hombre y la mujer ente la ley, asimismo, deriva de la Declaración
de Derechos del Hombre y del Ciudadano. Asimismo, consiste en que los usuarios
que se encuentran en condiciones similares se les debe aplicar la prestación
colectividad. Ésta distinción con el tiempo la jurisprudencia la está diluyendo,
así, la autoridad frente a la necesidad pública, puede adoptar para la satisfacción
una medida técnica, como la reglamentación de policía, o proceder como un
servicio público. La elección no es un tema de derecho sino de política. En
éste sentido, solamente el poder político puede decidir respecto de cuáles son
las demandas de los ciudadanos, cuáles son necesarias satisfacer, y cuáles son
los medios para satisfacerlas por su función de policía o de servicio público,
ya que no existe una división natural entre las actividades del Estado y las
de los particulares. Aunque la norma constitucional puede crear los “servicios
públicos constitucionales” los cuales son aquellos servicios que la ley regula y
que no pueden ser delegados a los particulares pues son servicios vinculados
a la soberanía como los de defensa nacional, de justicia, de asuntos extranjeros
y de policía. Asimismo, puede adicionarse a esta lista, los servicios públicos de
educación, salud y ayuda social a este “núcleo principal”.
3. Los principios de los servicios públicos. Los servicios públicos deben
responder al fin para el cual fueron creados y sujeto a los principios deducidos
por la doctrina y la práctica para la mejor satisfacción del interés general.
Estos principios se aplican a todos los servicios públicos cualesquiera que sean
las particularidades de su régimen jurídico, los cuales son los siguientes: el
principio de evolución, el principio de continuidad, y el principio de igualdad.
a. – El principio de evolución de los servicios públicos. Éste principio
consiste en la satisfacción del interés general, el cual puede variar, puede
requerir un reforzamiento, para satisfacer las necesidades públicas, por lo
que los contratantes de la administración pública, están sometidos al poder
de modificación unilateral de la administración pública, a condición de
respetar el equilibrio financiero del contrato, por lo que puede modificar las
cláusulas del contrato, en la medida en la que se requiera para la satisfacción
del interés general.
b.- El principio de continuidad de los servicios públicos. Los servicios
públicos no pueden satisfacer las necesidades públicas de manera intermitente,
por lo que nada debe impedir el funcionamiento continuo de la prestación
de un servicio público, por lo que debe de garantizarse su funcionamiento
permanente, sin fallas.
c.- El principio de igualdad en los servicios públicos. Éste principio se
encuentra regulado en los artículos 1º y 4º de la Constitución que establece que
a todas las personas se les garantizan los derechos humanos previstos en la
misma Constitución Política y los tratados internacionales y por otra parte la
igualdad del hombre y la mujer ente la ley, asimismo, deriva de la Declaración
de Derechos del Hombre y del Ciudadano. Asimismo, consiste en que los usuarios
que se encuentran en condiciones similares se les debe aplicar la prestación
371
ALFREDO ISLAS COLíN
del servicio público en similares condiciones de tratamiento. La prestación del
servicio público de conformidad con éste principio, comprende que su ejercicio
sea neutro, sin distinciones religiosas o políticas, por lo que deben aplicarse
reglas de neutralidad en su prestación.
d.- El principio de gratuidad de prestación del servicio público. Los
servicios están implementados en beneficio del interés general, por lo que
se admite los servicios públicos, los más esenciales, que tienen el carácter de
obligatorios, deben proporcionarse gratuitamente sus prestaciones.
3. DERECHOS HUMANOS
Los derechos humanos son aquellos que el hombre posee por el mero
hecho de serlo (considerado individual y colectivamente), que emanan de
los atributos de las personas, y que las normas jurídicas (de origen interno y
externo, así como las consuetudinarias) les otorga facultades, prerrogativas,
libertades y pretensiones de carácter civil, político, económico, social y
cultural. Son inherentes a la persona, inalienables, imprescriptibles, iguales,
fuera del alcance de cualquier poder político. Son una constante histórica y de
la defensa que se hace de la persona y su dignidad. Buscan el orden público, el
bien común, el desarrollo humano y la democracia13 .
Los derechos humanos en México. Se reconocen, los previstos en la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos como en los tratados
internacionales en los que México sea parte y deben ser respetados, prevenirse,
investigar y reparar las violaciones de derechos humanos conforme a los
principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad.
Se reconoce en la Constitución Política, artículo 4, párrafo 4º, como un
derecho humano, que “toda persona” tiene el derecho a la salud, el cual es
protegido, de manera concurrente entre las autoridades de la federación
como cada una de las treinta y dos entidades federativas. En la Declaración
Americana de Derechos Humanos, artículo XI, se señala que el derecho a la salud
que tiene toda persona, será “preservada por medidas sanitarias y sociales,
relativas a la alimentación, el vestido, la vivienda y la asistencia médica…”;
y en el “Protocolo de San Salvador” se comprometen los Estados a otorgar, el
más alto nivel de bienestar, se declare la salud un “bien público”, se otorgue
inmunización por enfermedades infecciosas, se eduque en la prevención y se
satisfaga las necesidades de los grupos de más alto riesgo en su salud y los que
por su condición de pobreza sean más vulnerables 14
.
13 ISLAS COLÍN, Alfredo. “Criterios Jurisprudenciales en materia de Derechos Humanos”, en Derecho
Procesal Constitucional, Tomo II, Porrúa, México, 3ra. Edición, 2002; en la revista IURIS TAN-
TUM, Año XVII, núm. 13, 2002; en la revista LEX, 3era. Época, año VI, mayo 2001, No. 71; y en
la Revista ELIAIA, del Instituto de Investigaciones Jurídicas, año 2, No. 4, Monterrey, México, 2002.
14 Protocolo Adicional a la Convención Americana Sobre Derechos Humanos en Materia de Dere-
ALFREDO ISLAS COLíN
del servicio público en similares condiciones de tratamiento. La prestación del
servicio público de conformidad con éste principio, comprende que su ejercicio
sea neutro, sin distinciones religiosas o políticas, por lo que deben aplicarse
reglas de neutralidad en su prestación.
d.- El principio de gratuidad de prestación del servicio público. Los
servicios están implementados en beneficio del interés general, por lo que
se admite los servicios públicos, los más esenciales, que tienen el carácter de
obligatorios, deben proporcionarse gratuitamente sus prestaciones.
3. DERECHOS HUMANOS
Los derechos humanos son aquellos que el hombre posee por el mero
hecho de serlo (considerado individual y colectivamente), que emanan de
los atributos de las personas, y que las normas jurídicas (de origen interno y
externo, así como las consuetudinarias) les otorga facultades, prerrogativas,
libertades y pretensiones de carácter civil, político, económico, social y
cultural. Son inherentes a la persona, inalienables, imprescriptibles, iguales,
fuera del alcance de cualquier poder político. Son una constante histórica y de
la defensa que se hace de la persona y su dignidad. Buscan el orden público, el
bien común, el desarrollo humano y la democracia13 .
Los derechos humanos en México. Se reconocen, los previstos en la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos como en los tratados
internacionales en los que México sea parte y deben ser respetados, prevenirse,
investigar y reparar las violaciones de derechos humanos conforme a los
principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad.
Se reconoce en la Constitución Política, artículo 4, párrafo 4º, como un
derecho humano, que “toda persona” tiene el derecho a la salud, el cual es
protegido, de manera concurrente entre las autoridades de la federación
como cada una de las treinta y dos entidades federativas. En la Declaración
Americana de Derechos Humanos, artículo XI, se señala que el derecho a la salud
que tiene toda persona, será “preservada por medidas sanitarias y sociales,
relativas a la alimentación, el vestido, la vivienda y la asistencia médica…”;
y en el “Protocolo de San Salvador” se comprometen los Estados a otorgar, el
más alto nivel de bienestar, se declare la salud un “bien público”, se otorgue
inmunización por enfermedades infecciosas, se eduque en la prevención y se
satisfaga las necesidades de los grupos de más alto riesgo en su salud y los que
por su condición de pobreza sean más vulnerables 14
.
13 ISLAS COLÍN, Alfredo. “Criterios Jurisprudenciales en materia de Derechos Humanos”, en Derecho
Procesal Constitucional, Tomo II, Porrúa, México, 3ra. Edición, 2002; en la revista IURIS TAN-
TUM, Año XVII, núm. 13, 2002; en la revista LEX, 3era. Época, año VI, mayo 2001, No. 71; y en
la Revista ELIAIA, del Instituto de Investigaciones Jurídicas, año 2, No. 4, Monterrey, México, 2002.
14 Protocolo Adicional a la Convención Americana Sobre Derechos Humanos en Materia de Dere-
372DIREITO ADMINISTRATIVO CONTEMPORÂNEO – DIÁLOGOS BRASIL E MÉXICO
Las violaciones de derechos humanos durante la contingencia sanitaria
COVID-19 en México son diversas, con consecuencias mayores que en tiempos
normales, las cuales generan efectos diferenciados a los grupos más vulnerables,
por lo que las autoridades que emitan “medidas y acciones extraordinarias”
para atender la emergencia sanitaria deben ser en el marco del respeto de
la: dignidad; la igualdad; la libertad de las personas; respetando el principio
de legalidad; las estrictamente necesarias en una sociedad democrática; y
proporcionales para el fin legítimo de protección del derecho a la salud.
Enunciaremos algunas posibles violaciones de derechos humanos,
seleccionadas más por la información que se tiene al momento, que por su
orden de importancia. Los temas que expondremos son: la libertad de tránsito;
el derecho a la salud de los trabajadores; y el derecho a la identidad.
A. Libertad de tránsito. La limitación a la circulación de las personas con
el cierre de fronteras, caminos, carreteras, toques de queda, retenes en otros
que impidan que las personas viajen o circulen legalmente de una comunidad
a otra o municipio o estado no solamente es una violación a la libertad de
tránsito, sino que como sabemos los derechos humanos son interdependientes
de este derecho vinculado con otros derechos humanos relacionados con el
mismo estado de emergencia sanitaria con que su limitación puede producir
en algunos casos consecuencias fatales. Por lo anterior, son ilegales los
llamados “Toques de Queda” decretados en 31 municipios de once Estados de
la República mexicana como son: Guerrero, Michoacán, Quinta Roo, Yucatán,
Jalisco, Baja California, Sonora, Chihuahua, Morelos, Coahuila y Nuevo León.
Se considera violatorio de la libertad de tránsito los programas siguientes:
1.- El programa “Quédate en casa obligatorio en fase 2” en el Estado de Sonora;
2.- Los programas “aislamiento obligatorio” en los Estados de Michoacán y
Jalisco; 3.- El cierre de fronteras internacionales los estados de Coahuila,
Tamaulipas y Nuevo León mediante el control estricto de 21 puentes fronterizos
entre sus entidades y los Estados Unidos de Norte América; 4.- El acceso
restringido o controlado por parte de las autoridades municipales o la misma
población de la región, de 340 municipios lo que equivale al 20% del total de
los municipios del país, en casi la mitad de los estados del país, principalmente
en los estados siguientes: Campeche todos los municipios, en Guerrero el 80%;
Veracruz 36% y Oaxaca 25%.
Estas restricciones a la libertad de tránsito, no pueden justificarse por
la situación extraordinaria, pues no se ha declarado suspensión de derechos
humanos, ya que no es el procedimiento para suspender derechos humanos,
ni tampoco las autoridades están facultadas para restringir derechos
chos Económicos, Sociales y Culturales “Protocolo de San Salvador”, artículo 10.
Las violaciones de derechos humanos durante la contingencia sanitaria
COVID-19 en México son diversas, con consecuencias mayores que en tiempos
normales, las cuales generan efectos diferenciados a los grupos más vulnerables,
por lo que las autoridades que emitan “medidas y acciones extraordinarias”
para atender la emergencia sanitaria deben ser en el marco del respeto de
la: dignidad; la igualdad; la libertad de las personas; respetando el principio
de legalidad; las estrictamente necesarias en una sociedad democrática; y
proporcionales para el fin legítimo de protección del derecho a la salud.
Enunciaremos algunas posibles violaciones de derechos humanos,
seleccionadas más por la información que se tiene al momento, que por su
orden de importancia. Los temas que expondremos son: la libertad de tránsito;
el derecho a la salud de los trabajadores; y el derecho a la identidad.
A. Libertad de tránsito. La limitación a la circulación de las personas con
el cierre de fronteras, caminos, carreteras, toques de queda, retenes en otros
que impidan que las personas viajen o circulen legalmente de una comunidad
a otra o municipio o estado no solamente es una violación a la libertad de
tránsito, sino que como sabemos los derechos humanos son interdependientes
de este derecho vinculado con otros derechos humanos relacionados con el
mismo estado de emergencia sanitaria con que su limitación puede producir
en algunos casos consecuencias fatales. Por lo anterior, son ilegales los
llamados “Toques de Queda” decretados en 31 municipios de once Estados de
la República mexicana como son: Guerrero, Michoacán, Quinta Roo, Yucatán,
Jalisco, Baja California, Sonora, Chihuahua, Morelos, Coahuila y Nuevo León.
Se considera violatorio de la libertad de tránsito los programas siguientes:
1.- El programa “Quédate en casa obligatorio en fase 2” en el Estado de Sonora;
2.- Los programas “aislamiento obligatorio” en los Estados de Michoacán y
Jalisco; 3.- El cierre de fronteras internacionales los estados de Coahuila,
Tamaulipas y Nuevo León mediante el control estricto de 21 puentes fronterizos
entre sus entidades y los Estados Unidos de Norte América; 4.- El acceso
restringido o controlado por parte de las autoridades municipales o la misma
población de la región, de 340 municipios lo que equivale al 20% del total de
los municipios del país, en casi la mitad de los estados del país, principalmente
en los estados siguientes: Campeche todos los municipios, en Guerrero el 80%;
Veracruz 36% y Oaxaca 25%.
Estas restricciones a la libertad de tránsito, no pueden justificarse por
la situación extraordinaria, pues no se ha declarado suspensión de derechos
humanos, ya que no es el procedimiento para suspender derechos humanos,
ni tampoco las autoridades están facultadas para restringir derechos
chos Económicos, Sociales y Culturales “Protocolo de San Salvador”, artículo 10.
373
ALFREDO ISLAS COLíN
humanos, por lo que el Comité Estatal de Salud del Estado de Sonora, no
puede aprobar válidamente en el programa “Quédate en casa obligatorio en
fase 2” dicha obligación, ni usar la fuerza pública para hacerse obedecer, ni
ordenar “toques de queda” y mucho menos fijar y hacer efectivas multas a las
personas que no cumplan.
Algunas de las sanciones indebidas por no respetar la restricción de
movilidad, van desde multas, arrestos, trabajos comunitarios, como en los
estados de Michoacán y Jalisco, hasta tortura al provocarles las autoridades a las
personas sufrimientos físicos y o psicológicos con motivo del incumplimiento
de sus restricciones a la libertad de tránsito, como ha sucedido en Guerrero, con
la policía Comunitaria de Tecampanera debido a que los “jóvenes no acataron
las medidas de quedarse en casa”.
B.- Derecho a la salud de trabajadores. El acuerdo del Consejo de
Salubridad General señalamos que declaró la suspensión de “actividades
no esenciales” en los establecimientos públicos, privados y sociales, con la
finalidad de evitar la contaminación entre las personas. Asimismo, se reconoció
que existen personas con mayor riesgo, las personas embarazadas, mayores y
que tengan alguna enfermedad cardiovascular, crónicas respiratorias, cáncer,
diabetes o hipertensión. Por lo que estas personas, aún desempeñándose en
actividades “no esenciales”, no están obligadas a trabajar durante el periodo de
la suspensión. Pero las violaciones de los derechos humanos de los trabajadores
como de los grupos vulnerables como lo exponemos a continuación:
1.- De las quejas recibidas por el Comité Nacional para Prevenir la
Discriminación, el 32% son de personas que perteneciendo a estos grupos
vulnerables de mayor peligro por el SARS-CoV2, que puede afectar su salud y
hasta su vida por ser obligados a acudir a su centro de trabajo;
2.- En Chihuahua, Ciudad Juárez, 340 trabajadores exigen en tres
maquiladoras paro técnico para evitar los contagios, el respeto de su salario
íntegro y prestaciones; y en el mismo estado, 13 trabajadores han muerto en
una sola maquiladora por contagios del COVID-19;
3.- En Baja California, 60 trabajadores de maquiladoras están contaminados
por el COVID-19;
4.- En todo el país la empresa “Grupo Salinas” que se ocupa de venta de
electrónicos, muebles para las casas, telecomunicaciones (televisión, estaciones
de radio, televisión por cable, telefonía), servicios financieros (bancos, afores,
venta de seguros), ensambladora de motocicletas, con filiales en Honduras,
Guatemala, Panamá, el Salvador, República Dominicana, Perú, Brasil, no cierra
sus tiendas que no realizan “actividades esenciales”, contaminándose varios de
sus trabajadores y ha ocasionado cierre de locales por autoridades municipales
ALFREDO ISLAS COLíN
humanos, por lo que el Comité Estatal de Salud del Estado de Sonora, no
puede aprobar válidamente en el programa “Quédate en casa obligatorio en
fase 2” dicha obligación, ni usar la fuerza pública para hacerse obedecer, ni
ordenar “toques de queda” y mucho menos fijar y hacer efectivas multas a las
personas que no cumplan.
Algunas de las sanciones indebidas por no respetar la restricción de
movilidad, van desde multas, arrestos, trabajos comunitarios, como en los
estados de Michoacán y Jalisco, hasta tortura al provocarles las autoridades a las
personas sufrimientos físicos y o psicológicos con motivo del incumplimiento
de sus restricciones a la libertad de tránsito, como ha sucedido en Guerrero, con
la policía Comunitaria de Tecampanera debido a que los “jóvenes no acataron
las medidas de quedarse en casa”.
B.- Derecho a la salud de trabajadores. El acuerdo del Consejo de
Salubridad General señalamos que declaró la suspensión de “actividades
no esenciales” en los establecimientos públicos, privados y sociales, con la
finalidad de evitar la contaminación entre las personas. Asimismo, se reconoció
que existen personas con mayor riesgo, las personas embarazadas, mayores y
que tengan alguna enfermedad cardiovascular, crónicas respiratorias, cáncer,
diabetes o hipertensión. Por lo que estas personas, aún desempeñándose en
actividades “no esenciales”, no están obligadas a trabajar durante el periodo de
la suspensión. Pero las violaciones de los derechos humanos de los trabajadores
como de los grupos vulnerables como lo exponemos a continuación:
1.- De las quejas recibidas por el Comité Nacional para Prevenir la
Discriminación, el 32% son de personas que perteneciendo a estos grupos
vulnerables de mayor peligro por el SARS-CoV2, que puede afectar su salud y
hasta su vida por ser obligados a acudir a su centro de trabajo;
2.- En Chihuahua, Ciudad Juárez, 340 trabajadores exigen en tres
maquiladoras paro técnico para evitar los contagios, el respeto de su salario
íntegro y prestaciones; y en el mismo estado, 13 trabajadores han muerto en
una sola maquiladora por contagios del COVID-19;
3.- En Baja California, 60 trabajadores de maquiladoras están contaminados
por el COVID-19;
4.- En todo el país la empresa “Grupo Salinas” que se ocupa de venta de
electrónicos, muebles para las casas, telecomunicaciones (televisión, estaciones
de radio, televisión por cable, telefonía), servicios financieros (bancos, afores,
venta de seguros), ensambladora de motocicletas, con filiales en Honduras,
Guatemala, Panamá, el Salvador, República Dominicana, Perú, Brasil, no cierra
sus tiendas que no realizan “actividades esenciales”, contaminándose varios de
sus trabajadores y ha ocasionado cierre de locales por autoridades municipales
374DIREITO ADMINISTRATIVO CONTEMPORÂNEO – DIÁLOGOS BRASIL E MÉXICO
y protestas de otros establecimientos por el trato desigual.
Es importante resaltar, según la experiencia en varios países del mundo,
que la mayor mortalidad por el contagio del COVID-19, se presenta en personas
mayores. El Pacto de San Salvador, estable en su artículo 17, la protección de
los ancianos, lo que comprende instalaciones adecuadas, con alimentación
y atención médica especializada y estimular su formación para mejorar su
calidad de vida. Asimismo, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos
recomendó, en su Resolución 1/2020 denominada “Pandemia y Derechos Humanos
en las Américas” lo siguiente: que se deben de proteger de manera prioritaria a
los grupos vulnerables, dentro de ellos, a los adultos mayores; que deben ser
incluidos en los programas de prevención y protección de la salud con motivo
de la pandemia COVID-19; y que, se revisen los protocolos de actuación de
los médicos para que en la distribución de recursos y tratamientos médicos, se
otorguen sin criterios de discriminación.
C.- Derecho a la identidad de las personas. Los gobernadores de los
Estados de Coahuila, Tamaulipas y Nuevo León declararon que las personas
que fallecieron por motivo del SARS-CoV2, deben ser cremados los cadáveres,
sin distinguir si las personas están identificadas o no. Es importante, no borrar
los elementos de prueba, especialmente en el caso de las personas desaparecidas
ya que se requiere saber, si se localiza la persona desaparecida, conocer las
causas de su muerte para delimitar responsabilidades. Por lo que la Ley General
en Materia de Desaparición de Personas ordena que aquellos cadáveres o restos
que no han sido identificados, está prohibida la incineración de cuerpos. Las
leyes generales son eso, de cumplimiento general, por todos los estados de la
república, están obligados a su cumplimiento, pues a la Nación le interesa,
que esos temas sean regulados por la federación, para evitar la dispersión
legislativa. Asimismo, de manera específica, se emitió por el gobierno federal,
la Secretaria de Salud y de Gobernación acuerdan el 17 de abril de 2020, que se
prohíbe la incineración de los cadáveres no identificados, no reclamados, que
hayan fallecido a consecuencia de la enfermedad por el virus SARS-CoV2.
4. GRUPOS VULNERABLES
A continuación analizaremos los grupos vulnerables siguientes: A.-
Pueblos indígenas y afromexicanos; B.- Personas privadas de su libertad
y Ley de amnistía; C.- Discapacitados; D.- Migrantes, solicitantes de asilo,
refugiados y desplazados; y E.- Personas que viven en situación de pobreza
y pobreza extrema.
Derechos humanos a grupos vulnerables. Los grupos vulnerables son
las personas que se encuentran en una situación de trato desigual, aunque son
y protestas de otros establecimientos por el trato desigual.
Es importante resaltar, según la experiencia en varios países del mundo,
que la mayor mortalidad por el contagio del COVID-19, se presenta en personas
mayores. El Pacto de San Salvador, estable en su artículo 17, la protección de
los ancianos, lo que comprende instalaciones adecuadas, con alimentación
y atención médica especializada y estimular su formación para mejorar su
calidad de vida. Asimismo, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos
recomendó, en su Resolución 1/2020 denominada “Pandemia y Derechos Humanos
en las Américas” lo siguiente: que se deben de proteger de manera prioritaria a
los grupos vulnerables, dentro de ellos, a los adultos mayores; que deben ser
incluidos en los programas de prevención y protección de la salud con motivo
de la pandemia COVID-19; y que, se revisen los protocolos de actuación de
los médicos para que en la distribución de recursos y tratamientos médicos, se
otorguen sin criterios de discriminación.
C.- Derecho a la identidad de las personas. Los gobernadores de los
Estados de Coahuila, Tamaulipas y Nuevo León declararon que las personas
que fallecieron por motivo del SARS-CoV2, deben ser cremados los cadáveres,
sin distinguir si las personas están identificadas o no. Es importante, no borrar
los elementos de prueba, especialmente en el caso de las personas desaparecidas
ya que se requiere saber, si se localiza la persona desaparecida, conocer las
causas de su muerte para delimitar responsabilidades. Por lo que la Ley General
en Materia de Desaparición de Personas ordena que aquellos cadáveres o restos
que no han sido identificados, está prohibida la incineración de cuerpos. Las
leyes generales son eso, de cumplimiento general, por todos los estados de la
república, están obligados a su cumplimiento, pues a la Nación le interesa,
que esos temas sean regulados por la federación, para evitar la dispersión
legislativa. Asimismo, de manera específica, se emitió por el gobierno federal,
la Secretaria de Salud y de Gobernación acuerdan el 17 de abril de 2020, que se
prohíbe la incineración de los cadáveres no identificados, no reclamados, que
hayan fallecido a consecuencia de la enfermedad por el virus SARS-CoV2.
4. GRUPOS VULNERABLES
A continuación analizaremos los grupos vulnerables siguientes: A.-
Pueblos indígenas y afromexicanos; B.- Personas privadas de su libertad
y Ley de amnistía; C.- Discapacitados; D.- Migrantes, solicitantes de asilo,
refugiados y desplazados; y E.- Personas que viven en situación de pobreza
y pobreza extrema.
Derechos humanos a grupos vulnerables. Los grupos vulnerables son
las personas que se encuentran en una situación de trato desigual, aunque son
375
ALFREDO ISLAS COLíN
iguales a los demás, por lo que para compensar esa desigualdad real, se debe
compensar esos derechos que los ponen en situación de desigualdad que los
demás, para darles un trato de igual real. Los derechos humanos se reconocen
a “todas las personas”, los cuales comprende, cada uno de los integrantes de
éstos grupos vulnerables en los instrumentos internacionales siguientes: la
Declaración Universal de Derechos Humanos, la Declaración Americana de Derechos
Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el Pacto de
Derechos Económicos y Sociales, la Convención Americana de Derechos Humanos.
Los integrantes de los grupos vulnerables se tratan históricamente de manera
discriminatoria. Mencionaremos algunas líneas de los pueblos indígenas,
afromexicanos, reclusos, discapacitados, migrantes, refugiados, solicitantes de
asilo, refugiados y desplazados:
A. Pueblos indígenas y afromexicanos. La nación mexicana es
pluricultural, sustentada en los pueblos indígenas y afromexicanos los cuales
tienen los derechos para garantizar su libre determinación, autonomía,
desarrollo e inclusión social. Los indígenas y afromexicanos en su mayoría se
encuentran en situación de vulnerabilidad por la pobreza, exclusión social,
discriminación y contar con los niveles más bajos de escolaridad. Se tienen
datos de 209 casos de personas indígenas y afromexicanos que tienen positivo
al SARS-CoV2 de 784 pruebas aplicadas.
La falta de una política pública de difusión suficiente plurilingüística,
diferencial, con perspectiva inclusiva, transversal e interseccional, son parte de
dicha situación, no obstante las recomendaciones de la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos en su Resolución denominada “Pandemia y Derechos Humanos
en las Américas” señala, de informar en su idioma tradicional. El mayor número de
éstos grupos vulnerables con dicho diagnóstico son de los Estados de Quintana
Roo, Ciudad de México, Estado de México y Yucatán. La misma Comisión
Interamericana reitera que los derechos de los pueblos indígenas y afromexicanos
tienen derechos como la salud con pertinencia cultural, atendiendo cuidados
preventivos, sus prácticas curativas y medicina tradicionales. Asimismo,
evitar, en la restricción de derechos humanos, el uso de la fuerza de manera
desproporcionada y con criterios discriminatorios a éstos grupos vulnerables. El
Convenio 169 de la OIT, Sobre Pueblos Indígenas y Tribales, otorga, en los artículos
24 y 25, el derecho a la salud adecuados a los pueblos indígenas, de manera que
tienen derecho al nivel máximo de salud física y mental.
B.- Personas privadas de su libertad y ley de amnistía. 1.- Las personas
privadas de su libertad. De manera específica, se reconocen derechos de las
personas privadas de su libertad en el Conjunto de Principios para la protección de
todas las personas sometidas a cualquier forma de detención o prisión en los artículos
1 y 24, los cuales deben ser tratados humanamente, reconociendo su dignidad
ALFREDO ISLAS COLíN
iguales a los demás, por lo que para compensar esa desigualdad real, se debe
compensar esos derechos que los ponen en situación de desigualdad que los
demás, para darles un trato de igual real. Los derechos humanos se reconocen
a “todas las personas”, los cuales comprende, cada uno de los integrantes de
éstos grupos vulnerables en los instrumentos internacionales siguientes: la
Declaración Universal de Derechos Humanos, la Declaración Americana de Derechos
Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el Pacto de
Derechos Económicos y Sociales, la Convención Americana de Derechos Humanos.
Los integrantes de los grupos vulnerables se tratan históricamente de manera
discriminatoria. Mencionaremos algunas líneas de los pueblos indígenas,
afromexicanos, reclusos, discapacitados, migrantes, refugiados, solicitantes de
asilo, refugiados y desplazados:
A. Pueblos indígenas y afromexicanos. La nación mexicana es
pluricultural, sustentada en los pueblos indígenas y afromexicanos los cuales
tienen los derechos para garantizar su libre determinación, autonomía,
desarrollo e inclusión social. Los indígenas y afromexicanos en su mayoría se
encuentran en situación de vulnerabilidad por la pobreza, exclusión social,
discriminación y contar con los niveles más bajos de escolaridad. Se tienen
datos de 209 casos de personas indígenas y afromexicanos que tienen positivo
al SARS-CoV2 de 784 pruebas aplicadas.
La falta de una política pública de difusión suficiente plurilingüística,
diferencial, con perspectiva inclusiva, transversal e interseccional, son parte de
dicha situación, no obstante las recomendaciones de la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos en su Resolución denominada “Pandemia y Derechos Humanos
en las Américas” señala, de informar en su idioma tradicional. El mayor número de
éstos grupos vulnerables con dicho diagnóstico son de los Estados de Quintana
Roo, Ciudad de México, Estado de México y Yucatán. La misma Comisión
Interamericana reitera que los derechos de los pueblos indígenas y afromexicanos
tienen derechos como la salud con pertinencia cultural, atendiendo cuidados
preventivos, sus prácticas curativas y medicina tradicionales. Asimismo,
evitar, en la restricción de derechos humanos, el uso de la fuerza de manera
desproporcionada y con criterios discriminatorios a éstos grupos vulnerables. El
Convenio 169 de la OIT, Sobre Pueblos Indígenas y Tribales, otorga, en los artículos
24 y 25, el derecho a la salud adecuados a los pueblos indígenas, de manera que
tienen derecho al nivel máximo de salud física y mental.
B.- Personas privadas de su libertad y ley de amnistía. 1.- Las personas
privadas de su libertad. De manera específica, se reconocen derechos de las
personas privadas de su libertad en el Conjunto de Principios para la protección de
todas las personas sometidas a cualquier forma de detención o prisión en los artículos
1 y 24, los cuales deben ser tratados humanamente, reconociendo su dignidad
376DIREITO ADMINISTRATIVO CONTEMPORÂNEO – DIÁLOGOS BRASIL E MÉXICO
intrínseca y tendrán derecho a la atención y tratamiento servicio médico. Los
reclusos son un grupo vulnerable, por las siguientes consideraciones:
a.- no solamente por la restricción a su libertad personal, sino que también,
b.- el mayor número de recomendaciones emitidas por la Comisión
Nacional de Derechos Humanos a establecimientos públicos, por años, son los
centros de reclusión, por no cumplir las condiciones mínimas de infraestructura
y porque existe hacinamiento en un gran número de centros de reclusión;
c.- la condición de vulnerable por ser reclusos, se agrava la situación
de aquellas personas privadas de su libertad que son más vulnerables por
los efectos mortales que produce en mujeres embarazadas, adultos mayores
y personas con enfermedad cardiovascular, crónicas respiratorias, cáncer,
diabetes o hipertensión;
d.- los reclusos al tener un gran número de ellos, mala alimentación,
desnutrición, estrés, enfermedades como tuberculosis u otras enfermedades
sanguíneas disminuye su sistema inmunológico.
Por lo que, para el caso del cumplimiento de la “sana distancia” y así evitar
la dispersión y contagio del SARS-CoV2, por el hacinamiento y sobrepoblación
en centros de reclusión, se han dictado las siguientes medidas: otorgar su
liberación o cambio de medidas cautelares de personas privadas de su libertad.
En el Estado de México, de conformidad con la Ley Nacional de Ejecución Penal,
preliberaron 59 del fuero local y 1864 reclusos les fue otorgada su libertad
condicionada con uso de brazaletes electrónicos. En la Ciudad de México,
les otorgaron la preliberación a 78 reclusos por razones humanitarias ya que
tienen enfermedades crónicas o ser perseguidos por delitos patrimoniales en
donde no ejercieron violencia.
La Comisión Interamericana de Derechos Humanos recomendó en su Resolución
1/2020, y la OEA, en su Guía15, en el mismo sentido resolvió que el gobierno
mexicano, que se deben de proteger las personas privadas de su libertad,
buscando alternativas para su preliberación, tanto a los que se encuentran en
situación de mayor riesgo de salud o perseguidos por delitos patrimoniales,
para que se reduzca drásticamente la sobrepoblación y hacinamiento en los
centros de reclusión. Asimismo, propusieron: que se tomen medidas especiales
para los reclusos que permanecen privados de su libertad para mantener la
sana distancia; que las medidas restrictivas en los centros de reclusión sean
con el objetivo de evitar la propagación del COVID-19; coordinar con el sector
salud estrategias de salud pública para enfrentar la pandemia; evitar que los
grupos internos en los centros de reclusión impidan la implementación de
medidas de prevención; y asegurar que las personas privadas de su libertad
15 OEA, Guía Práctica…, cit., p. 66.
intrínseca y tendrán derecho a la atención y tratamiento servicio médico. Los
reclusos son un grupo vulnerable, por las siguientes consideraciones:
a.- no solamente por la restricción a su libertad personal, sino que también,
b.- el mayor número de recomendaciones emitidas por la Comisión
Nacional de Derechos Humanos a establecimientos públicos, por años, son los
centros de reclusión, por no cumplir las condiciones mínimas de infraestructura
y porque existe hacinamiento en un gran número de centros de reclusión;
c.- la condición de vulnerable por ser reclusos, se agrava la situación
de aquellas personas privadas de su libertad que son más vulnerables por
los efectos mortales que produce en mujeres embarazadas, adultos mayores
y personas con enfermedad cardiovascular, crónicas respiratorias, cáncer,
diabetes o hipertensión;
d.- los reclusos al tener un gran número de ellos, mala alimentación,
desnutrición, estrés, enfermedades como tuberculosis u otras enfermedades
sanguíneas disminuye su sistema inmunológico.
Por lo que, para el caso del cumplimiento de la “sana distancia” y así evitar
la dispersión y contagio del SARS-CoV2, por el hacinamiento y sobrepoblación
en centros de reclusión, se han dictado las siguientes medidas: otorgar su
liberación o cambio de medidas cautelares de personas privadas de su libertad.
En el Estado de México, de conformidad con la Ley Nacional de Ejecución Penal,
preliberaron 59 del fuero local y 1864 reclusos les fue otorgada su libertad
condicionada con uso de brazaletes electrónicos. En la Ciudad de México,
les otorgaron la preliberación a 78 reclusos por razones humanitarias ya que
tienen enfermedades crónicas o ser perseguidos por delitos patrimoniales en
donde no ejercieron violencia.
La Comisión Interamericana de Derechos Humanos recomendó en su Resolución
1/2020, y la OEA, en su Guía15, en el mismo sentido resolvió que el gobierno
mexicano, que se deben de proteger las personas privadas de su libertad,
buscando alternativas para su preliberación, tanto a los que se encuentran en
situación de mayor riesgo de salud o perseguidos por delitos patrimoniales,
para que se reduzca drásticamente la sobrepoblación y hacinamiento en los
centros de reclusión. Asimismo, propusieron: que se tomen medidas especiales
para los reclusos que permanecen privados de su libertad para mantener la
sana distancia; que las medidas restrictivas en los centros de reclusión sean
con el objetivo de evitar la propagación del COVID-19; coordinar con el sector
salud estrategias de salud pública para enfrentar la pandemia; evitar que los
grupos internos en los centros de reclusión impidan la implementación de
medidas de prevención; y asegurar que las personas privadas de su libertad
15 OEA, Guía Práctica…, cit., p. 66.
377
ALFREDO ISLAS COLíN
por salud mental, se les impida contacto con sus familiares.
2.- Ley de Amnistía. Se publicó la Ley de Amnistía para continuar con la
despresurización de los centros de reclusión, se otorgó amnistía concediéndoles
como consecuencia, su libertad: 1) a personas a aquellos que cometieron
delitos contra la salud, estando en una situación de pobreza al momento de la
comisión del delito del que se le acusa; 2) se encontraba el recluso al momento
de la comisión del ilícito, en extrema vulnerabilidad; o 3) se encontraba el
recluso al momento de la comisión del ilícito en exclusión por discapacidad
y cometió el ilícito por indicación de su familiar u obligado por grupos de la
delincuencia organizada; 4) También a los indígenas o afromexicanos que no
tuvieron traductor en el proceso judicial, se les concedió su libertad.
C.- Personas discapacitados. Los problemas que presentan este grupo
vulnerable, son principalmente, ausencia de mecanismos de acceso por distintas
barreras, como en las medidas de prevención, medidas de minimización y
control de riesgos, y atención y cuidados de salud. En los programas de “Sana
distancia” y “Quédate en casa”, “Lavarse las manos” no puede ser cumplido de
la misma manera que el resto de la población, por su situación de discapacidad.
Algunos requieren tocar las superficies para desplazarse, o lavarse las manos,
no tienen la misma movilidad, por lo que el riesgo de contagiarse, es mayor.
En la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad de Naciones
Unidas en su artículo 25, se establece que las personas con discapacidad gozarán
del más alto nivel de salud, sin discriminación por motivo de su discapacidad.
D.- Migrantes, solicitantes de asilo, refugiados y desplazados. Los
derechos humanos a todas las personas, sin distinción, como los migrantes,
refugiados, solicitantes de asilo y desplazados se reconocen de manera
específica en la Convención Internacional sobre protección de los derechos de todos
los trabajadores migratorios y sus familiares. En el artículo 28, de éste instrumento
internacional, establece que los trabajadores migratorios y sus familiares
tendrán derecho a recibir cualquier tipo de atención médica urgente que resulte
necesaria para preservar su vida o para evitar daños irreparables a su salud en
condiciones de igualdad de trato con los nacionales.
Los últimos meses en México, han ingresado un gran número de personas
por factores socioeconómicos, políticos y ambientales por la frontera sur,
mediante caravanas de migrantes principalmente hondureños, salvadoreños,
guatemaltecos, cubanos, venezolanos, nicaragüenses que vienen a México y
a los Estados Unidos de Norteamérica, por caravanas para evitar los abusos
de las autoridades mexicanas y la delincuencia organizada, traficantes, trata
de personas y abusos de supuestos “gestores”. Los migrantes vienen en una
situación de vulnerabilidad muy grande como la siguiente: 1.- Son numerosos
históricamente de conformidad con las Recomendaciones de la Comisión
ALFREDO ISLAS COLíN
por salud mental, se les impida contacto con sus familiares.
2.- Ley de Amnistía. Se publicó la Ley de Amnistía para continuar con la
despresurización de los centros de reclusión, se otorgó amnistía concediéndoles
como consecuencia, su libertad: 1) a personas a aquellos que cometieron
delitos contra la salud, estando en una situación de pobreza al momento de la
comisión del delito del que se le acusa; 2) se encontraba el recluso al momento
de la comisión del ilícito, en extrema vulnerabilidad; o 3) se encontraba el
recluso al momento de la comisión del ilícito en exclusión por discapacidad
y cometió el ilícito por indicación de su familiar u obligado por grupos de la
delincuencia organizada; 4) También a los indígenas o afromexicanos que no
tuvieron traductor en el proceso judicial, se les concedió su libertad.
C.- Personas discapacitados. Los problemas que presentan este grupo
vulnerable, son principalmente, ausencia de mecanismos de acceso por distintas
barreras, como en las medidas de prevención, medidas de minimización y
control de riesgos, y atención y cuidados de salud. En los programas de “Sana
distancia” y “Quédate en casa”, “Lavarse las manos” no puede ser cumplido de
la misma manera que el resto de la población, por su situación de discapacidad.
Algunos requieren tocar las superficies para desplazarse, o lavarse las manos,
no tienen la misma movilidad, por lo que el riesgo de contagiarse, es mayor.
En la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad de Naciones
Unidas en su artículo 25, se establece que las personas con discapacidad gozarán
del más alto nivel de salud, sin discriminación por motivo de su discapacidad.
D.- Migrantes, solicitantes de asilo, refugiados y desplazados. Los
derechos humanos a todas las personas, sin distinción, como los migrantes,
refugiados, solicitantes de asilo y desplazados se reconocen de manera
específica en la Convención Internacional sobre protección de los derechos de todos
los trabajadores migratorios y sus familiares. En el artículo 28, de éste instrumento
internacional, establece que los trabajadores migratorios y sus familiares
tendrán derecho a recibir cualquier tipo de atención médica urgente que resulte
necesaria para preservar su vida o para evitar daños irreparables a su salud en
condiciones de igualdad de trato con los nacionales.
Los últimos meses en México, han ingresado un gran número de personas
por factores socioeconómicos, políticos y ambientales por la frontera sur,
mediante caravanas de migrantes principalmente hondureños, salvadoreños,
guatemaltecos, cubanos, venezolanos, nicaragüenses que vienen a México y
a los Estados Unidos de Norteamérica, por caravanas para evitar los abusos
de las autoridades mexicanas y la delincuencia organizada, traficantes, trata
de personas y abusos de supuestos “gestores”. Los migrantes vienen en una
situación de vulnerabilidad muy grande como la siguiente: 1.- Son numerosos
históricamente de conformidad con las Recomendaciones de la Comisión
378DIREITO ADMINISTRATIVO CONTEMPORÂNEO – DIÁLOGOS BRASIL E MÉXICO
Nacional de Derechos Humanos por violaciones de derechos humanos a
menores, mujeres, discapacitados, indígenas, grupos lesbianas, gays, bisexuales,
trans e intersex (LGBTI)16; 2.- Un gran número de ellos, están en una situación
de pobreza extrema; 3.- Las medidas de “Sana distancia” y “Quédate en casa”
les afecta de gran manera, por el difícil acceso al empleo, salud, vivienda, y
varios de ellos, trabaja en el sector informal, que han cerrado muchos de éstos
comercios; 4.- Las restricciones a la libertad de tránsito en aproximadamente
el 20% de los municipios del país; 5.- el peligro de contagio del COVID-19
es grande en las estaciones migratorias en donde “temporalmente” se alojan
a los extranjeros que no acreditan su situación migratoria regular mientras
se resuelve su situación migratoria, ya que las estaciones migratorias son
limitadas en espacios y servicios de salud17.
E.- Personas que viven en situación de pobreza y pobreza extrema.
Las personas que viven en pobreza y pobreza extrema en México son más de
49% de la población total, con mayor número en las zonas rurales a los niños,
adolescentes, mujeres, indígenas y afromexicanos.
Una vez que pase la pandemia el Estado, la administración pública va
requerir modificar la manera de relacionarse con sus administrados en la
aplicación de políticas públicas, de servicios públicos, de los acuerdos y actos
administrativos que emita: 1) ya que no regresaremos a la llamada “normalidad”;
2.- pues la “normalidad neoliberal-capitalista que vivíamos nunca fue normal,
debe modificarse ese modelo de sociedad; 3.- el ejercicio del poder mediante la
centralización del poder o el de la democracia representativa provocaron esta
crisis y son incapaces de hacer frente a la crisis que ellos crearon tanto en el
modelo oriental como occidental18.
Se deberá crear nuevas formas de organización del Estado y de
interrelacionarse con los administrados, para proteger los derechos humanos.
5. CONSIDERACIONES FINALES
1.- Las tesis de filósofos sobre el Coronavirus y los modelos europeo
y asiático explican diversas concepciones que tienen en el mundo sobre la
pandemia y explican la diversidad de medidas para hacerle frente.
2.- La situación socioeconómica de México y las acciones del Estado
Mexicano con los diecinueve programas para proteger grupos vulnerables son
16 ISLAS COLÍN, Alfredo. “Caravanas de migrantes y refugiados en México”, Revista Barataria, núm.
25, 2019, CASTILLA LA MANCHA y ISLAS COLÍN, Alfredo. Migrantes y Refugiados. Protecci-
ón de Derechos Humanos. México, Porrúa, 2018, pp. 205 a 208.
17 ISLAS COLÍN, Alfredo. Migrantes y Refugiados. Protección de Derechos Humanos. México, Por-
rúa, 2018, p. 27.
18 Moura Costa Matos, Andityas. El virus como filosofía. La filosofía como virus. Barcelona. Edicio-
nes Bellaterra, 2020, pp. 85-87.
Nacional de Derechos Humanos por violaciones de derechos humanos a
menores, mujeres, discapacitados, indígenas, grupos lesbianas, gays, bisexuales,
trans e intersex (LGBTI)16; 2.- Un gran número de ellos, están en una situación
de pobreza extrema; 3.- Las medidas de “Sana distancia” y “Quédate en casa”
les afecta de gran manera, por el difícil acceso al empleo, salud, vivienda, y
varios de ellos, trabaja en el sector informal, que han cerrado muchos de éstos
comercios; 4.- Las restricciones a la libertad de tránsito en aproximadamente
el 20% de los municipios del país; 5.- el peligro de contagio del COVID-19
es grande en las estaciones migratorias en donde “temporalmente” se alojan
a los extranjeros que no acreditan su situación migratoria regular mientras
se resuelve su situación migratoria, ya que las estaciones migratorias son
limitadas en espacios y servicios de salud17.
E.- Personas que viven en situación de pobreza y pobreza extrema.
Las personas que viven en pobreza y pobreza extrema en México son más de
49% de la población total, con mayor número en las zonas rurales a los niños,
adolescentes, mujeres, indígenas y afromexicanos.
Una vez que pase la pandemia el Estado, la administración pública va
requerir modificar la manera de relacionarse con sus administrados en la
aplicación de políticas públicas, de servicios públicos, de los acuerdos y actos
administrativos que emita: 1) ya que no regresaremos a la llamada “normalidad”;
2.- pues la “normalidad neoliberal-capitalista que vivíamos nunca fue normal,
debe modificarse ese modelo de sociedad; 3.- el ejercicio del poder mediante la
centralización del poder o el de la democracia representativa provocaron esta
crisis y son incapaces de hacer frente a la crisis que ellos crearon tanto en el
modelo oriental como occidental18.
Se deberá crear nuevas formas de organización del Estado y de
interrelacionarse con los administrados, para proteger los derechos humanos.
5. CONSIDERACIONES FINALES
1.- Las tesis de filósofos sobre el Coronavirus y los modelos europeo
y asiático explican diversas concepciones que tienen en el mundo sobre la
pandemia y explican la diversidad de medidas para hacerle frente.
2.- La situación socioeconómica de México y las acciones del Estado
Mexicano con los diecinueve programas para proteger grupos vulnerables son
16 ISLAS COLÍN, Alfredo. “Caravanas de migrantes y refugiados en México”, Revista Barataria, núm.
25, 2019, CASTILLA LA MANCHA y ISLAS COLÍN, Alfredo. Migrantes y Refugiados. Protecci-
ón de Derechos Humanos. México, Porrúa, 2018, pp. 205 a 208.
17 ISLAS COLÍN, Alfredo. Migrantes y Refugiados. Protección de Derechos Humanos. México, Por-
rúa, 2018, p. 27.
18 Moura Costa Matos, Andityas. El virus como filosofía. La filosofía como virus. Barcelona. Edicio-
nes Bellaterra, 2020, pp. 85-87.
379
ALFREDO ISLAS COLíN
acordes con las recomendaciones de la OEA para hacer frente a la pandemia.
3.- Las acciones urgentes y extraordinarias tomadas por las autoridades
mexicanas federales, estatales y municipales para hacer frente a la pandemia
COVID-19 en México requiere que sean oportunas, apropiadas, proporcionales,
iguales, sin discriminación, en relación con el respeto de los derechos humanos
relativos a la libertad de tránsito, al grado máximo de salud de los trabajadores,
el Derecho a la identidad de las personas muertas como consecuencia del
COVID-19 y los derechos humanos de grupos vulnerables como niños, adultos
mayores, trabajadores, indígenas, afromexicanos, discapacitados, migrantes,
solicitantes de asilo, refugiados y desplazados.
REFERENCIAS
CHEVALIER, Jean, Le service public, Paris, PUF, Que sais-je?, núm. 2359, 1987.
CONEVAL, “La Crisis Sanitaria Generada por la Covid-19 Y sus Consecuencias Económicas
ponen en Riesgo Avances en Desarrollo Social y puede Afectar en Mayor Medida a Grupos
Vulnerables”, Comunicado No. 6, 11 mayo 2020.
DEBBASCH, Charles, Droit Administrative, 6ª edición, Editorial Economica, París, 2002.
ISLAS COLÍN, Alfredo. “Criterios Jurisprudenciales en materia de Derechos Humanos”, en De-
recho Procesal Constitucional, Tomo II, Porrúa, México, 3ra. Edición, 2002; en la revista IURIS
TANTUM, Año XVII, núm. 13, 2002; en la revista LEX, 3era. Época, año VI, mayo 2001, No. 71; y
en la Revista ELIAIA, del Instituto de Investigaciones Jurídicas, año 2, No. 4, Monterrey, México,
(2002).
ISLAS COLÍN, Alfredo. “Caravanas de migrantes y refugiados en México”, Revista Barataria,
núm. 25, 2019, Castilla la Mancha.
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México, 2018.
MICHEL, Jean-Dominique, Covid: Anatomie dúne Crise Sanitaire. Editions HumenSciences/
Humensis, 2020.
MOURA COSTA MATOS, Andityas, El virus como filosofía. La filosofía como virus, Ediciones
Bellaterra, Barcelona, 2020.
OEA, Guía Práctica de respuestas inclusivas y con enfoque de derechos humanos ante el CO-
VID-19 en las Américas. Washington D.C., Organización de los Estados Americanos, 2020.
Protocolo Adicional a la Convención Americana Sobre Derechos Humanos en Materia de Dere-
chos Económicos, Sociales y Culturales “Protocolo de San Salvador”, artículo 10.
RICCI, Jean- Claude, Droit Administrative. Ed. Hachette, D´Axix-en-Provence, 2004.
ROUSSET, Michel; y Olivier, Droit Administrative, Tome I. L´action administrative, Grenoble,
Presses Universitaires de Grenoble, 2004.
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Duhamel, Ives Mény, PUF, 1e editión, France, 2001.
TOUSSAINT, Jean-Francois, “Sortir d’un confinement aveugle,” Revue La Recherche, 22 abril
2020, France.
ALFREDO ISLAS COLíN
acordes con las recomendaciones de la OEA para hacer frente a la pandemia.
3.- Las acciones urgentes y extraordinarias tomadas por las autoridades
mexicanas federales, estatales y municipales para hacer frente a la pandemia
COVID-19 en México requiere que sean oportunas, apropiadas, proporcionales,
iguales, sin discriminación, en relación con el respeto de los derechos humanos
relativos a la libertad de tránsito, al grado máximo de salud de los trabajadores,
el Derecho a la identidad de las personas muertas como consecuencia del
COVID-19 y los derechos humanos de grupos vulnerables como niños, adultos
mayores, trabajadores, indígenas, afromexicanos, discapacitados, migrantes,
solicitantes de asilo, refugiados y desplazados.
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Presses Universitaires de Grenoble, 2004.
SANDRAN, Pierre, “Service Publique”, en Dictionnaire Constitutionnel, 976-179 pp., Olivier
Duhamel, Ives Mény, PUF, 1e editión, France, 2001.
TOUSSAINT, Jean-Francois, “Sortir d’un confinement aveugle,” Revue La Recherche, 22 abril
2020, France.
380
19. O DIREITO ADMINISTRATIVO DE EMERGÊNCIA E
O EMPREGO DAS FORÇAS ARMADAS NAS SITUAÇÕES
CONSTITUCIONAIS ORDINÁRIAS E EXCEPCIONAIS
André Saddy
Doutor pela Universidad Complutense de Madrid. Mestre pela
Universidade de Lisboa. Professor da Faculdade de Direito, do Mestrado
em Direito Constitucional e do Doutorado em Direitos, Instituições
e Negócios da Universidade Federal Fluminense (UFF). Professor do
Departamento de Direito da Pontifícia Universidade Católica do Rio de
Janeiro (PUC-Rio).
Diogo Alves Verri Garcia de Souza
Mestre em Direito pela Universidade Federal do Estado do Rio de Janeiro.
Pós-graduado em Direito Militar e em Direito Público e Tributário.
Membro da Associação Brasileira de Direito Aeronáutico e Espacial
(SBDA). Diretor Executivo de Ensino do Centro para Estudos Empírico
Jurídicos (CEEJ). Advogado e servidor público federal. verrigarcia@
gmail.com
Sumário: 1. Considerações Iniciais; 2. Atividades estatais em períodos de
normalidade e de anormalidade; 2.1 Administração Pública: algumas ca-
racterísticas e suas funções; 2.2 Manifestações ou formas de atuação ad-
ministrativa clássicas; 2.3 Dificuldade de enquadramento das atividades
administrativas; 3. (In)existência de um Direito de Emergência; 4. Algu-
mas reflexões para o Direito de Emergência nas Forças Armadas; 4.1 A
(in)viabilidade de um Direito de Emergência de formação gradual; 4.2 Di-
reito de Emergência pela via doutrinária e jurisprudencial; 4.3 Uma das
características do Direito de Emergência é o alargamento normativo; 4.4
As atribuições subsidiárias legais e o Direito de Emergência advindo da
Covid-19; 5. Considerações Finais; Referências.
1. CONSIDERAÇÕES INICIAIS
O estudo de Direito Administrativo proclama uma série de medidas
comumente adotadas para as condições cotidianas, dentro das quais a
sociedade e o Estado devotam a maior parte do tempo de seu desenvolvimento
e transformação. É nos períodos de previsibilidade que o Direito usualmente
opera, sendo fruto de uma conformação adequada atendida nos textos
constitucionais e reproduzidas nas leis, encontrando exemplo nas atividades
administrativas já conhecidas classicamente pela doutrina, como a polícia
administrativa, o serviço público e o fomento, desenvolvidas por diversas
sortes de agentes públicos e órgãos, de diferentes esferas. Ao lado delas,
desenvolvem-se adaptações para os períodos de anormalidade, em que os
19. O DIREITO ADMINISTRATIVO DE EMERGÊNCIA E
O EMPREGO DAS FORÇAS ARMADAS NAS SITUAÇÕES
CONSTITUCIONAIS ORDINÁRIAS E EXCEPCIONAIS
André Saddy
Doutor pela Universidad Complutense de Madrid. Mestre pela
Universidade de Lisboa. Professor da Faculdade de Direito, do Mestrado
em Direito Constitucional e do Doutorado em Direitos, Instituições
e Negócios da Universidade Federal Fluminense (UFF). Professor do
Departamento de Direito da Pontifícia Universidade Católica do Rio de
Janeiro (PUC-Rio).
Diogo Alves Verri Garcia de Souza
Mestre em Direito pela Universidade Federal do Estado do Rio de Janeiro.
Pós-graduado em Direito Militar e em Direito Público e Tributário.
Membro da Associação Brasileira de Direito Aeronáutico e Espacial
(SBDA). Diretor Executivo de Ensino do Centro para Estudos Empírico
Jurídicos (CEEJ). Advogado e servidor público federal. verrigarcia@
gmail.com
Sumário: 1. Considerações Iniciais; 2. Atividades estatais em períodos de
normalidade e de anormalidade; 2.1 Administração Pública: algumas ca-
racterísticas e suas funções; 2.2 Manifestações ou formas de atuação ad-
ministrativa clássicas; 2.3 Dificuldade de enquadramento das atividades
administrativas; 3. (In)existência de um Direito de Emergência; 4. Algu-
mas reflexões para o Direito de Emergência nas Forças Armadas; 4.1 A
(in)viabilidade de um Direito de Emergência de formação gradual; 4.2 Di-
reito de Emergência pela via doutrinária e jurisprudencial; 4.3 Uma das
características do Direito de Emergência é o alargamento normativo; 4.4
As atribuições subsidiárias legais e o Direito de Emergência advindo da
Covid-19; 5. Considerações Finais; Referências.
1. CONSIDERAÇÕES INICIAIS
O estudo de Direito Administrativo proclama uma série de medidas
comumente adotadas para as condições cotidianas, dentro das quais a
sociedade e o Estado devotam a maior parte do tempo de seu desenvolvimento
e transformação. É nos períodos de previsibilidade que o Direito usualmente
opera, sendo fruto de uma conformação adequada atendida nos textos
constitucionais e reproduzidas nas leis, encontrando exemplo nas atividades
administrativas já conhecidas classicamente pela doutrina, como a polícia
administrativa, o serviço público e o fomento, desenvolvidas por diversas
sortes de agentes públicos e órgãos, de diferentes esferas. Ao lado delas,
desenvolvem-se adaptações para os períodos de anormalidade, em que os
381ANDRÉ SADDY – DIOGO ALVES VERRI GARCIA DE SOUZA
diplomas normativos e todo o Direito devem dar azo às novas demandas
exigidas pela sociedade, novamente movimentando agentes e órgãos da
Administração.
Um desses âmbitos de interação envolve as estruturas militares. No campo
de estudo das Forças Armadas, além da guerra em defesa da pátria e a defesa
dos poderes constitucionais – suas funções precípuas – , elas também dispõem
de atribuições subsidiárias constitucionais (parte final do caput do art. 142, da
Constituição) e subsidiárias legais, na forma disposta em lei complementar.
Nesse mister, executam um papel atribuído com base em normas dispostas
no seio constitucional, e por meio de atividades que se repartem, no âmbito
externo, pela defesa da soberania na relação com outras nações soberanas; e,
no ambiente interno, pela consecução do compromisso perante o todo social,
desde a prestação de serviços públicos em situações ordinárias, à proteção da
sociedade e do Estado em momentos críticos.
Há, pois, situações de excepcionalidade ou de anormalidade – algumas
também antevistas na norma constitucional, tais como o estado de defesa, o
estado de sítio e a intervenção federal – existentes em razão de determinadas
conjunturas sociais (de origem natural ou humana) que, dadas as suas
particularidades, determinam toda sorte de emprego de estruturas do Direito
Administrativo, amoldadas a bem servirem (talvez em alcance, meios ou
intensidade reformados, em comparação ao regime de normalidade) à
particular situação. Para tal sorte de emprego, o Estado também se socorre de
suas Forças Armadas.
Essa conjuntura de excepcionalidade, percebida pela norma, faz-se já
adotada pela doutrina sob uma nova roupagem, a do denominado Direito
Administrativo de Emergência, a ganhar força com as situações mitigadoras
dos danos jurídicos, econômicos, políticos e sociais (dentre outras) causados
pela pandemia da Covid-19.
Pelo foco das situações ordinárias e excepcionais, o presente artigo tem
como objetivo analisar o papel da Forças Armadas, instituições na estrutura
constitucional brasileira, dentro desse denominado Direito de Emergência.
Tem-se que em tais instituições é verificado um variado rol de possibilidades
constitucionais, desde à ação em garantia da lei e da ordem à prestação de
atividades não ordinariamente afetas ao seio castrense em sua história
e vocação precípua – e até passíveis de delegação a particulares – , como a
prestação de serviços públicos.
O problema que move a presente pesquisa é compreender se, para
tais situações, a estrutura constitucionalmente posta para a atuação de tais
forças realmente se porta como uma ruptura com a conformação do Direito
diplomas normativos e todo o Direito devem dar azo às novas demandas
exigidas pela sociedade, novamente movimentando agentes e órgãos da
Administração.
Um desses âmbitos de interação envolve as estruturas militares. No campo
de estudo das Forças Armadas, além da guerra em defesa da pátria e a defesa
dos poderes constitucionais – suas funções precípuas – , elas também dispõem
de atribuições subsidiárias constitucionais (parte final do caput do art. 142, da
Constituição) e subsidiárias legais, na forma disposta em lei complementar.
Nesse mister, executam um papel atribuído com base em normas dispostas
no seio constitucional, e por meio de atividades que se repartem, no âmbito
externo, pela defesa da soberania na relação com outras nações soberanas; e,
no ambiente interno, pela consecução do compromisso perante o todo social,
desde a prestação de serviços públicos em situações ordinárias, à proteção da
sociedade e do Estado em momentos críticos.
Há, pois, situações de excepcionalidade ou de anormalidade – algumas
também antevistas na norma constitucional, tais como o estado de defesa, o
estado de sítio e a intervenção federal – existentes em razão de determinadas
conjunturas sociais (de origem natural ou humana) que, dadas as suas
particularidades, determinam toda sorte de emprego de estruturas do Direito
Administrativo, amoldadas a bem servirem (talvez em alcance, meios ou
intensidade reformados, em comparação ao regime de normalidade) à
particular situação. Para tal sorte de emprego, o Estado também se socorre de
suas Forças Armadas.
Essa conjuntura de excepcionalidade, percebida pela norma, faz-se já
adotada pela doutrina sob uma nova roupagem, a do denominado Direito
Administrativo de Emergência, a ganhar força com as situações mitigadoras
dos danos jurídicos, econômicos, políticos e sociais (dentre outras) causados
pela pandemia da Covid-19.
Pelo foco das situações ordinárias e excepcionais, o presente artigo tem
como objetivo analisar o papel da Forças Armadas, instituições na estrutura
constitucional brasileira, dentro desse denominado Direito de Emergência.
Tem-se que em tais instituições é verificado um variado rol de possibilidades
constitucionais, desde à ação em garantia da lei e da ordem à prestação de
atividades não ordinariamente afetas ao seio castrense em sua história
e vocação precípua – e até passíveis de delegação a particulares – , como a
prestação de serviços públicos.
O problema que move a presente pesquisa é compreender se, para
tais situações, a estrutura constitucionalmente posta para a atuação de tais
forças realmente se porta como uma ruptura com a conformação do Direito
382DIREITO ADMINISTRATIVO CONTEMPORÂNEO – DIÁLOGOS BRASIL E MÉXICO
Administrativo anterior (ou seja, o moldado sob condições usuais), feito a
adoção de soluções ad hoc, ou se, no atual quadro da pandemia da Covid-19
– e de outras emergências que possam surgir – compreende a simples adoção
de institutos já conhecidos, ainda que em demasia atípicos ao seio castrense,
como o fomento.
Junto a tais condições, busca-se examinar no que as atuações subsidiárias
das Forças Armadas aderem ao denominado Direito de Emergência, de modo
que se amolda como sendo a hipótese positiva, no sentido nada mais são do que
estruturas já inerentes ao Direito e por ele conhecidas, mas que, para aplicação
dentro do papel constitucionalmente estabelecido para as Forças Armadas (e.g,
a proteção a atores econômicos), nisso apresentam evolução.
Sob o ponto de vista da importância, a presente pesquisa visa conferir
melhor compreensão do papel das Forças Armadas – no foco de estudo, quando
vigentes as mencionadas situações excepcionais – , que não mais representam
a mesma devoção unicamente para a guerra, lógica (se uníssona) que há muito
deixou de ser presente no constitucionalismo pátrio. Para tanto, fez-se adotada
uma pesquisa intrinsicamente documental, com base em autores brasileiros e
estrangeiros, como também na legislação e em atos administrativos.
2. ATIVIDADES ESTATAIS EM PERÍODOS DE NORMALIDADE E DE
ANORMALIDADE
2.1. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: ALGUMAS CARACTERÍSTICAS E SUAS
FUNÇÕES
A Administração Pública desenvolve diversas funções e atividades para
atingir os interesses públicos e em respeito à dignidade da pessoa humana. A
Administração Pública, portanto, representa todo o aparelhamento do Estado
previamente estabelecidos para a realização de suas atividades, buscando
satisfazer as necessidades coletivas, ou melhor, gestionam os interesses
públicos, segundo preceitos do direito, da legitimidade e da moral. Atua como
instrumento de relação permanente e geral com os cidadãos. Trata-se, portanto,
de uma organização destinada ao serviço da sociedade, do bem comum, dos
interesses públicos.
Diferentemente de outros poderes do Estado, todas as prerrogativas
conferidas à Administração Pública possuem natureza funcional, isto é,
outorgam-se e se exercitam em interesse alheio; neste caso, em atenção aos
interesses públicos. Os poderes, faculdades ou prerrogativas da Administração
Pública sempre são, pois, fiduciários nos que a titulares formal do exercício
(para a Administração) e beneficiário último do mesmo (a coletividade ou os
interesses públicos) aparecem dissociados.
Administrativo anterior (ou seja, o moldado sob condições usuais), feito a
adoção de soluções ad hoc, ou se, no atual quadro da pandemia da Covid-19
– e de outras emergências que possam surgir – compreende a simples adoção
de institutos já conhecidos, ainda que em demasia atípicos ao seio castrense,
como o fomento.
Junto a tais condições, busca-se examinar no que as atuações subsidiárias
das Forças Armadas aderem ao denominado Direito de Emergência, de modo
que se amolda como sendo a hipótese positiva, no sentido nada mais são do que
estruturas já inerentes ao Direito e por ele conhecidas, mas que, para aplicação
dentro do papel constitucionalmente estabelecido para as Forças Armadas (e.g,
a proteção a atores econômicos), nisso apresentam evolução.
Sob o ponto de vista da importância, a presente pesquisa visa conferir
melhor compreensão do papel das Forças Armadas – no foco de estudo, quando
vigentes as mencionadas situações excepcionais – , que não mais representam
a mesma devoção unicamente para a guerra, lógica (se uníssona) que há muito
deixou de ser presente no constitucionalismo pátrio. Para tanto, fez-se adotada
uma pesquisa intrinsicamente documental, com base em autores brasileiros e
estrangeiros, como também na legislação e em atos administrativos.
2. ATIVIDADES ESTATAIS EM PERÍODOS DE NORMALIDADE E DE
ANORMALIDADE
2.1. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: ALGUMAS CARACTERÍSTICAS E SUAS
FUNÇÕES
A Administração Pública desenvolve diversas funções e atividades para
atingir os interesses públicos e em respeito à dignidade da pessoa humana. A
Administração Pública, portanto, representa todo o aparelhamento do Estado
previamente estabelecidos para a realização de suas atividades, buscando
satisfazer as necessidades coletivas, ou melhor, gestionam os interesses
públicos, segundo preceitos do direito, da legitimidade e da moral. Atua como
instrumento de relação permanente e geral com os cidadãos. Trata-se, portanto,
de uma organização destinada ao serviço da sociedade, do bem comum, dos
interesses públicos.
Diferentemente de outros poderes do Estado, todas as prerrogativas
conferidas à Administração Pública possuem natureza funcional, isto é,
outorgam-se e se exercitam em interesse alheio; neste caso, em atenção aos
interesses públicos. Os poderes, faculdades ou prerrogativas da Administração
Pública sempre são, pois, fiduciários nos que a titulares formal do exercício
(para a Administração) e beneficiário último do mesmo (a coletividade ou os
interesses públicos) aparecem dissociados.
383ANDRÉ SADDY – DIOGO ALVES VERRI GARCIA DE SOUZA
Assim, são consideradas como Administração Pública todas as atividades
que servem o público e que a ele são relativas. Atividades essas transferidas do
povo para o Estado por meio da Constituição ou das leis. São elas: atividades
ordenatória/limitativa (polícia administrativa); atividade prestacional/
exploratória (serviços públicos, atividades econômicas em sentido estrito) e
infraestrutura pública; e atividade regulatória (indicativa, incitativa e imperativa).
É certo que a Administração Pública possui um leque enorme de
condutas, o que torna as tentativas de enumerar todas, parcialmente fútil, pois
não se conseguirá enumerar todas as possibilidades de atuação existentes 1
.
Os diversos poderes, faculdades ou prerrogativas da Administração irão se
enquadrar em uma ou outra atividade administrativa. A título de exemplo,
o poder de inspeção, o poder sancionador, o poder autorizador são poderes
próprios da atividade ordenatória/limitatória. Já o poder concedente e o poder
tarifário, por exemplo, aparecem vinculadas a atividade prestacional. Por
fim, ainda na qualidade exemplificativa, o poder subvencional se apresenta
vinculado à atividade regulatória.
Vale mencionar que um mesmo poder, faculdade ou prerrogativa
pode se enquadrar, dependendo da perspectiva dada, em várias atividades
administrativas. Além disso, ao colocar em prática uma ação, diversos poderes
podem estar presentes.
Passa-se a analisar a forma pela qual a doutrina vem contribuindo no que
diz respeito às atividades funcionais da Administração Pública.
2.2. MANIFESTAÇÕES OU FORMAS DE ATUAÇÃO ADMINISTRATIVA
CLÁSSICAS
A doutrina clássica costuma estabelecer que são manifestações ou
formas de atuação administrativas uma das seguintes categorias: polícia
administrativa, serviço público e fomento. É fato que essa trilogia não esgota todas
as ações administrativas, afinal haverá situações em que não será possível o
enquadramento em nenhuma dessas categorias.
Inclusive, é essa dificuldade de enquadramento a razão pela qual
surgiu ao longo dos últimos anos outras categorias classificatórias, tais como:
atividade de gestão industrial ou econômica2
, atividade de planificação3
,
atividade arbitral4 , entre outros.
1 Discute-se muito, no âmbito da ciência da administração, as missões da Administração, vide: CAU-
PERS, João. Introdução à ciência da Administração Pública. Lisboa: Âncora, 2002.
2 VILLAR PALASÍ, José Luis. La actividad industrial del Estado en el Derecho administrativo. Revista
de Administración Pública, Madrid, Ano 1, n. 3, p. 53-129, set-dic, 1950.
3 ARIÑO ORTIZ, Gaspar. Principios de derecho público económico: modelo de Estado, Gestión Pú-
blica, Regulación Económica. Granada: Comares, 1999.
4 PARADA VÁZQUEZ, José Ramón. Derecho administrativo: (Parte general). Madrid: Marcial
Pons, 1989.
Assim, são consideradas como Administração Pública todas as atividades
que servem o público e que a ele são relativas. Atividades essas transferidas do
povo para o Estado por meio da Constituição ou das leis. São elas: atividades
ordenatória/limitativa (polícia administrativa); atividade prestacional/
exploratória (serviços públicos, atividades econômicas em sentido estrito) e
infraestrutura pública; e atividade regulatória (indicativa, incitativa e imperativa).
É certo que a Administração Pública possui um leque enorme de
condutas, o que torna as tentativas de enumerar todas, parcialmente fútil, pois
não se conseguirá enumerar todas as possibilidades de atuação existentes 1
.
Os diversos poderes, faculdades ou prerrogativas da Administração irão se
enquadrar em uma ou outra atividade administrativa. A título de exemplo,
o poder de inspeção, o poder sancionador, o poder autorizador são poderes
próprios da atividade ordenatória/limitatória. Já o poder concedente e o poder
tarifário, por exemplo, aparecem vinculadas a atividade prestacional. Por
fim, ainda na qualidade exemplificativa, o poder subvencional se apresenta
vinculado à atividade regulatória.
Vale mencionar que um mesmo poder, faculdade ou prerrogativa
pode se enquadrar, dependendo da perspectiva dada, em várias atividades
administrativas. Além disso, ao colocar em prática uma ação, diversos poderes
podem estar presentes.
Passa-se a analisar a forma pela qual a doutrina vem contribuindo no que
diz respeito às atividades funcionais da Administração Pública.
2.2. MANIFESTAÇÕES OU FORMAS DE ATUAÇÃO ADMINISTRATIVA
CLÁSSICAS
A doutrina clássica costuma estabelecer que são manifestações ou
formas de atuação administrativas uma das seguintes categorias: polícia
administrativa, serviço público e fomento. É fato que essa trilogia não esgota todas
as ações administrativas, afinal haverá situações em que não será possível o
enquadramento em nenhuma dessas categorias.
Inclusive, é essa dificuldade de enquadramento a razão pela qual
surgiu ao longo dos últimos anos outras categorias classificatórias, tais como:
atividade de gestão industrial ou econômica2
, atividade de planificação3
,
atividade arbitral4 , entre outros.
1 Discute-se muito, no âmbito da ciência da administração, as missões da Administração, vide: CAU-
PERS, João. Introdução à ciência da Administração Pública. Lisboa: Âncora, 2002.
2 VILLAR PALASÍ, José Luis. La actividad industrial del Estado en el Derecho administrativo. Revista
de Administración Pública, Madrid, Ano 1, n. 3, p. 53-129, set-dic, 1950.
3 ARIÑO ORTIZ, Gaspar. Principios de derecho público económico: modelo de Estado, Gestión Pú-
blica, Regulación Económica. Granada: Comares, 1999.
4 PARADA VÁZQUEZ, José Ramón. Derecho administrativo: (Parte general). Madrid: Marcial
Pons, 1989.
384DIREITO ADMINISTRATIVO CONTEMPORÂNEO – DIÁLOGOS BRASIL E MÉXICO
A ideia ao se delimitar as manifestações e formas de atuação administrativa
era facilitar a compreensão da matéria afeta à ciência da Administração, no caso
a ciência do Direito administrativo. Essas categorias (polícia administrativa,
serviço público e fomento) permitem uma aproximação, nem que seja parcial,
ao que a Administração faz e como faz.
Qualquer conduta (comissiva ou omissiva) da Administração pode vir a
ser enquadrada em alguma dessas três categorias mesmo que a linha entre elas
muitas vezes seja tênue.
Ao longo do século XIX e XX, a atuação administrativa se canalizou no que
Leon Duguit5 denominada “mandar ou servir”, ou seja, polícia administrativa
e serviço público. Para esse autor, todo problema da atividade do Estado se
resolvia por essa antítese.
Essa classificação dual entre “activité de police” e “activité de service
public”, para os franceses, assim como “Ordnungsverwaltung” (administração
ordenadora) e “Leistungsverwaltung” (administração prestacional), para os
alemães, perdurou até metade do século XX quando Luis Jordana de Pozas6 ,
incluiu um terceiro termo criando uma divisão tripartida, distinguindo-as
entre: (i) atividade de polícia (ou atividade dirigida à manutenção da ordem
pública mediante a limitação das atividades privadas)7
; (ii) a atividade de
serviço público (ou atividade de satisfação de uma necessidade pública pelos
órgãos da própria Administração)8
; e (iii) atividade de fomento (ou ação de
5 DUGUIT, Leon. Traitè de Droit constitutionnel. 3. ed. Paris: Boccard, 1927, tomo I, p. X (1ª ed. de
1911).
6 JORDANA DE POZAS, Luis. Ensayo de una teoría del fomento en el Derecho Administrativo. Revista
de Estudios Políticos, Madrid, Ano 9, n. 48, p. 41-54, nov-dic, 1949; El problema de los fines de la ac-
tividad administrativa. Revista de Administración Pública, Madrid, Ano 2, n. 4, p. 11-28, ene-abr, 1951.
7 Tradicionalmente essa atividade é vista como aquela que engloba atuações administrativas que impli-
cam limitações ou restrições de direito dos particulares, por meio de carácter imperativo e coativo que
obriga terceiros a observar determinadas condutas. Apesar de ser muita utilizada a terminologia ativi-
dade de polícia, outras são empregadas pela doutrina, tais como atividade de ordenação e limitação.
Adota-se aqui um conceito mais amplo do que atividade de polícia, no caso, a concepção de atividade
ordenatória ou limitatória. Essa, tem por finalidade possibilitar uma convivência social ordeira e va-
liosa, cuidando da boa ordem da sociedade ao limitar, restringir ou condicionar o exercício de outros
interesses para a realização dos interesses públicos e da boa administração de forma que compatibilize
direitos e deveres existentes disciplinando o exercício da autonomia privada e, excepcionalmente, da
pública (criando obrigações de não fazer e de fazer) por meio de ações de comando, consentimento,
fiscalização e sanção. Trata-se, portanto, de ações ablatórias, que levam a privações e sacrifícios de
liberdades e propriedades. Compõe-se de um conjunto de competências desenvolvidas pelo poder
público e não apenas pela Administração Pública destinadas a dar concretude as normas (regras e
princípios) consagradas no ordenamento jurídico, por isso se afirma que tais atividades devem ser
baseadas em lei ou na Constituição.
8 Essa atividade se refere em seu sentido clássico as prestações que as Administrações Pública orga-
nizam e oferecem a terceiros, seja diretamente (por meio de seus entes e órgãos) ou indiretamente
(utilizando a colaboração e a cooperação de pessoas privadas). Prefere-se utilizar termo mais genérico,
no caso atividade prestacional/exploratória e infraestrutura pública por entender que a Administração
não apenas presta serviços públicos, mas também executa atividades econômicas em sentido estrito e
realizada infraestruturas (obras públicas). Essa cuida das possibilidades de vida e da melhoria das con-
dições de vida dos membros da sociedade, na medida em que apoia diretamente, por meio de garantias,
na persecução dos interesses públicos ampliando a posição jurídicas dos particulares ao disponibili-
zar serviços. Apoia-se na incapacidade natural dos sujeitos privados para levar a cabo determinadas
funções de especial relevância coletiva. Essa atividade visa a satisfação das necessidades coletivas de
A ideia ao se delimitar as manifestações e formas de atuação administrativa
era facilitar a compreensão da matéria afeta à ciência da Administração, no caso
a ciência do Direito administrativo. Essas categorias (polícia administrativa,
serviço público e fomento) permitem uma aproximação, nem que seja parcial,
ao que a Administração faz e como faz.
Qualquer conduta (comissiva ou omissiva) da Administração pode vir a
ser enquadrada em alguma dessas três categorias mesmo que a linha entre elas
muitas vezes seja tênue.
Ao longo do século XIX e XX, a atuação administrativa se canalizou no que
Leon Duguit5 denominada “mandar ou servir”, ou seja, polícia administrativa
e serviço público. Para esse autor, todo problema da atividade do Estado se
resolvia por essa antítese.
Essa classificação dual entre “activité de police” e “activité de service
public”, para os franceses, assim como “Ordnungsverwaltung” (administração
ordenadora) e “Leistungsverwaltung” (administração prestacional), para os
alemães, perdurou até metade do século XX quando Luis Jordana de Pozas6 ,
incluiu um terceiro termo criando uma divisão tripartida, distinguindo-as
entre: (i) atividade de polícia (ou atividade dirigida à manutenção da ordem
pública mediante a limitação das atividades privadas)7
; (ii) a atividade de
serviço público (ou atividade de satisfação de uma necessidade pública pelos
órgãos da própria Administração)8
; e (iii) atividade de fomento (ou ação de
5 DUGUIT, Leon. Traitè de Droit constitutionnel. 3. ed. Paris: Boccard, 1927, tomo I, p. X (1ª ed. de
1911).
6 JORDANA DE POZAS, Luis. Ensayo de una teoría del fomento en el Derecho Administrativo. Revista
de Estudios Políticos, Madrid, Ano 9, n. 48, p. 41-54, nov-dic, 1949; El problema de los fines de la ac-
tividad administrativa. Revista de Administración Pública, Madrid, Ano 2, n. 4, p. 11-28, ene-abr, 1951.
7 Tradicionalmente essa atividade é vista como aquela que engloba atuações administrativas que impli-
cam limitações ou restrições de direito dos particulares, por meio de carácter imperativo e coativo que
obriga terceiros a observar determinadas condutas. Apesar de ser muita utilizada a terminologia ativi-
dade de polícia, outras são empregadas pela doutrina, tais como atividade de ordenação e limitação.
Adota-se aqui um conceito mais amplo do que atividade de polícia, no caso, a concepção de atividade
ordenatória ou limitatória. Essa, tem por finalidade possibilitar uma convivência social ordeira e va-
liosa, cuidando da boa ordem da sociedade ao limitar, restringir ou condicionar o exercício de outros
interesses para a realização dos interesses públicos e da boa administração de forma que compatibilize
direitos e deveres existentes disciplinando o exercício da autonomia privada e, excepcionalmente, da
pública (criando obrigações de não fazer e de fazer) por meio de ações de comando, consentimento,
fiscalização e sanção. Trata-se, portanto, de ações ablatórias, que levam a privações e sacrifícios de
liberdades e propriedades. Compõe-se de um conjunto de competências desenvolvidas pelo poder
público e não apenas pela Administração Pública destinadas a dar concretude as normas (regras e
princípios) consagradas no ordenamento jurídico, por isso se afirma que tais atividades devem ser
baseadas em lei ou na Constituição.
8 Essa atividade se refere em seu sentido clássico as prestações que as Administrações Pública orga-
nizam e oferecem a terceiros, seja diretamente (por meio de seus entes e órgãos) ou indiretamente
(utilizando a colaboração e a cooperação de pessoas privadas). Prefere-se utilizar termo mais genérico,
no caso atividade prestacional/exploratória e infraestrutura pública por entender que a Administração
não apenas presta serviços públicos, mas também executa atividades econômicas em sentido estrito e
realizada infraestruturas (obras públicas). Essa cuida das possibilidades de vida e da melhoria das con-
dições de vida dos membros da sociedade, na medida em que apoia diretamente, por meio de garantias,
na persecução dos interesses públicos ampliando a posição jurídicas dos particulares ao disponibili-
zar serviços. Apoia-se na incapacidade natural dos sujeitos privados para levar a cabo determinadas
funções de especial relevância coletiva. Essa atividade visa a satisfação das necessidades coletivas de
385ANDRÉ SADDY – DIOGO ALVES VERRI GARCIA DE SOUZA
promoção de atividades privadas que satisfaçam necessidades públicas ou de
utilidade geral) 9
.
2.3. DIFICULDADE DE ENQUADRAMENTO DAS ATIVIDADES
ADMINISTRATIVAS
Não se pode confundir as atividades administrativas defendidas
(atividades ordenatória/limitativa; atividade prestacional/exploratória; e
atividade regulatória). Quiçá essa trilogia de atividades não esgote todas as
formas possíveis da atuação administrativa, já que existem circunstâncias que
não se questionará o enquadramento em alguma delas, razão pela qual se
diverge muito sobre o tema, acrescentando outras atividades.
Apesar de teoricamente ser possível abalizar tais atividades, materialmente
vem se tornando difícil tal distinção. Há uma tendência a que toda atividade
administrativa se apresente de forma complexa por se apresentarem de forma
concomitante. Isto porque os fins do Estado somente podem ser efetivamente
realizados mediante atuação integrada, complexa e completa.
A linha que separa cada uma dessas três atividades mencionadas é
bastante tênue e. muitas vezes elas parecem se confundir.
A atividade ordenatória/limitativa poderá ter função regulatória, mas
não deixará de ser uma atividade autônoma, mesmo exercendo de forma
concomitante uma atividade regulatória. No entanto, ela não se confundirá de
modo direto e imediato, ou seja, os fins são alcançados por meio de um agir próprio dos mais diversos
sujeitos administrativos. Também, em outros termos, quando se pensa em atividade prestacional ou
executória, além da Administração atuar na prestação de serviços públicos e na exploração de ativi-
dades econômicas em sentido estrito, como até aqui for analisado, tem-se, também, ela realizando
infraestrutura.
9 O fomento recorre a medidas não imperativas ou coativas, buscando por meio de incentivos e van-
tagens oferecidas aos particulares, os interesses públicos. O fomento pode ser positivo ou negativo,
considerando-se positivo os que outorgam prestações, bens e vantagens a favor de quem realizará a
atividade que se trata de estimular, enquanto que, pelo contrário, será negativa os obstáculos ou cargas
que se criam precisamente para dificultar determinadas atividades contrárias ou opostas a aquelas que
a Administração deseja fomentar.
Chamar-se-á essa atividade, também, de atividade estimulativa. Esta existe para melhoria das
estruturas dos diferentes domínios da vida com respectivo a objetivos maiores. Entende-se que essa
atividade nada mais é que uma atividade administrativa intervencionista, positiva ou negativa, que
visa, de modo não coercitivo, induzir, instigar, provocar, promover, proteger, propulsar, incentivar,
abrigar, dirigir, impulsionar ou fomentar direta, imediata e concretamente a iniciativa privada e, até
mesmo, outros entes ou órgãos administrativos, para tomadas de decisões de setores específicos que
tenham como objetivo que determinados interesses públicos sejam atendidos por meio de atividades
em favor de toda a coletividade, desafogando a estrutura daquele que o realiza e almejando o
desenvolvimento ou progresso econômico ou social, suprindo eventuais deficiências existentes
de forma temporária e transitória, como forma de alcançar objetivos previstos na Constituição e
efetivar direitos fundamentais. Trata-se, na verdade, de um mecanismo ou uma técnica interventiva
da atividade regulatória. Assim como a atividade de planejamento. Defende-se, dessa forma, que a
atividade de fomento não possui autonomia e, atualmente, deve ser substituída por uma atividade
mais ampla, denominada atividade regulatória.
Essa atividade visa orientar o comportamento dos agentes na seara econômica ou social para resultados
que possam beneficiar toda a coletividade. Trata-se de uma “interferência” pública intencional
nas opções abertas ao sujeito no desenvolvimento de uma atividade, de um processo de restrição
intencional da eleição.
promoção de atividades privadas que satisfaçam necessidades públicas ou de
utilidade geral) 9
.
2.3. DIFICULDADE DE ENQUADRAMENTO DAS ATIVIDADES
ADMINISTRATIVAS
Não se pode confundir as atividades administrativas defendidas
(atividades ordenatória/limitativa; atividade prestacional/exploratória; e
atividade regulatória). Quiçá essa trilogia de atividades não esgote todas as
formas possíveis da atuação administrativa, já que existem circunstâncias que
não se questionará o enquadramento em alguma delas, razão pela qual se
diverge muito sobre o tema, acrescentando outras atividades.
Apesar de teoricamente ser possível abalizar tais atividades, materialmente
vem se tornando difícil tal distinção. Há uma tendência a que toda atividade
administrativa se apresente de forma complexa por se apresentarem de forma
concomitante. Isto porque os fins do Estado somente podem ser efetivamente
realizados mediante atuação integrada, complexa e completa.
A linha que separa cada uma dessas três atividades mencionadas é
bastante tênue e. muitas vezes elas parecem se confundir.
A atividade ordenatória/limitativa poderá ter função regulatória, mas
não deixará de ser uma atividade autônoma, mesmo exercendo de forma
concomitante uma atividade regulatória. No entanto, ela não se confundirá de
modo direto e imediato, ou seja, os fins são alcançados por meio de um agir próprio dos mais diversos
sujeitos administrativos. Também, em outros termos, quando se pensa em atividade prestacional ou
executória, além da Administração atuar na prestação de serviços públicos e na exploração de ativi-
dades econômicas em sentido estrito, como até aqui for analisado, tem-se, também, ela realizando
infraestrutura.
9 O fomento recorre a medidas não imperativas ou coativas, buscando por meio de incentivos e van-
tagens oferecidas aos particulares, os interesses públicos. O fomento pode ser positivo ou negativo,
considerando-se positivo os que outorgam prestações, bens e vantagens a favor de quem realizará a
atividade que se trata de estimular, enquanto que, pelo contrário, será negativa os obstáculos ou cargas
que se criam precisamente para dificultar determinadas atividades contrárias ou opostas a aquelas que
a Administração deseja fomentar.
Chamar-se-á essa atividade, também, de atividade estimulativa. Esta existe para melhoria das
estruturas dos diferentes domínios da vida com respectivo a objetivos maiores. Entende-se que essa
atividade nada mais é que uma atividade administrativa intervencionista, positiva ou negativa, que
visa, de modo não coercitivo, induzir, instigar, provocar, promover, proteger, propulsar, incentivar,
abrigar, dirigir, impulsionar ou fomentar direta, imediata e concretamente a iniciativa privada e, até
mesmo, outros entes ou órgãos administrativos, para tomadas de decisões de setores específicos que
tenham como objetivo que determinados interesses públicos sejam atendidos por meio de atividades
em favor de toda a coletividade, desafogando a estrutura daquele que o realiza e almejando o
desenvolvimento ou progresso econômico ou social, suprindo eventuais deficiências existentes
de forma temporária e transitória, como forma de alcançar objetivos previstos na Constituição e
efetivar direitos fundamentais. Trata-se, na verdade, de um mecanismo ou uma técnica interventiva
da atividade regulatória. Assim como a atividade de planejamento. Defende-se, dessa forma, que a
atividade de fomento não possui autonomia e, atualmente, deve ser substituída por uma atividade
mais ampla, denominada atividade regulatória.
Essa atividade visa orientar o comportamento dos agentes na seara econômica ou social para resultados
que possam beneficiar toda a coletividade. Trata-se de uma “interferência” pública intencional
nas opções abertas ao sujeito no desenvolvimento de uma atividade, de um processo de restrição
intencional da eleição.
386DIREITO ADMINISTRATIVO CONTEMPORÂNEO – DIÁLOGOS BRASIL E MÉXICO
forma alguma com a atividade prestacional/executória.
O mesmo ocorre com a atividade prestacional/executória, que como dito
acima não se confunde com a atividade ordenatória/limitativa, mas que também
terá uma função regulatória, só que neste caso não será uma intervenção
regulatória, pois estar-se-á aqui se referindo a uma intervenção direta e não
indireta no ordenamento econômico ou social. Inclusive, por isso, não se
denomina aqui tal atividade de interventiva, mas sim de regulatória. No caso
da atividade prestacional/executória, o Estado estará intervindo diretamente na
ordem econômica ou social, aqui a intervenção será direta, por isso a denominação
genérica de atividade prestacional/executória, pois a Administração além de
atuar na ordem econômica e social, prestando serviços públicos ou executando
atividades econômicas em sentido estrito, também estará intervendo como
agente econômico ou social em determinado setor ou região.
Por fim, a atividade regulatória, por ser uma atividade relacionada a
interferência pública intencional nas escolhas de terceiros, engloba em seus
atos imperativos a atividade ordenatória/executória. Apesar dela se referir
a uma interferência indireta e, por isso, não se confundir com a atividade
prestacional/estimulativa. Isto não significa que ao prestar serviços públicos ou
explorar atividades econômicas em sentido estrito o Estado não intervenha nas
escolhas de terceiros. É lógico que o faz, mas neste caso estará realizando uma
atividade regulatória por meio do serviço público ou da atividade econômica
em sentido estrito. E essas mencionadas particularidades também espelham as
formas de emprego das Forças Armadas, quando atuam como Administração,
principalmente no contexto de um Direito de Emergência.
3. (IN)EXISTÊNCIA DE UM DIREITO DE EMERGÊNCIA
A pandemia da Covid-19, iniciada no final de 2019 e alastrada pelo mundo
durante o ano de 2020, fez florescer entre o estudo do Direito uma expressão
que, não sendo inédita, era mais esquecida dentre a produção acadêmica
para o campo jurídico: o Direito de Emergência. Ele vem sendo alcunhado e
reiteradamente empregado para especificar o amplo leque de consequências de
ordem jurídica, em seus mais diversos ramos, como a revisão (em larga escala)
de contratos públicos e privados, as necessidades emergenciais de contratação
e as requisições administrativas instrumentalizadas em situações de caos – em
que, por vezes, carece o próprio bem a ser requisitado.
Esse particular momento do Direito Administrativo observado em 2020
contempla ações (nem sempre coordenadas, porém síncronas) em todas as
partes do globo, e envolve, além de questões a eles internas, disputas entre
Estados por materiais de consumo – ocasionando quebras de tratados ou de
forma alguma com a atividade prestacional/executória.
O mesmo ocorre com a atividade prestacional/executória, que como dito
acima não se confunde com a atividade ordenatória/limitativa, mas que também
terá uma função regulatória, só que neste caso não será uma intervenção
regulatória, pois estar-se-á aqui se referindo a uma intervenção direta e não
indireta no ordenamento econômico ou social. Inclusive, por isso, não se
denomina aqui tal atividade de interventiva, mas sim de regulatória. No caso
da atividade prestacional/executória, o Estado estará intervindo diretamente na
ordem econômica ou social, aqui a intervenção será direta, por isso a denominação
genérica de atividade prestacional/executória, pois a Administração além de
atuar na ordem econômica e social, prestando serviços públicos ou executando
atividades econômicas em sentido estrito, também estará intervendo como
agente econômico ou social em determinado setor ou região.
Por fim, a atividade regulatória, por ser uma atividade relacionada a
interferência pública intencional nas escolhas de terceiros, engloba em seus
atos imperativos a atividade ordenatória/executória. Apesar dela se referir
a uma interferência indireta e, por isso, não se confundir com a atividade
prestacional/estimulativa. Isto não significa que ao prestar serviços públicos ou
explorar atividades econômicas em sentido estrito o Estado não intervenha nas
escolhas de terceiros. É lógico que o faz, mas neste caso estará realizando uma
atividade regulatória por meio do serviço público ou da atividade econômica
em sentido estrito. E essas mencionadas particularidades também espelham as
formas de emprego das Forças Armadas, quando atuam como Administração,
principalmente no contexto de um Direito de Emergência.
3. (IN)EXISTÊNCIA DE UM DIREITO DE EMERGÊNCIA
A pandemia da Covid-19, iniciada no final de 2019 e alastrada pelo mundo
durante o ano de 2020, fez florescer entre o estudo do Direito uma expressão
que, não sendo inédita, era mais esquecida dentre a produção acadêmica
para o campo jurídico: o Direito de Emergência. Ele vem sendo alcunhado e
reiteradamente empregado para especificar o amplo leque de consequências de
ordem jurídica, em seus mais diversos ramos, como a revisão (em larga escala)
de contratos públicos e privados, as necessidades emergenciais de contratação
e as requisições administrativas instrumentalizadas em situações de caos – em
que, por vezes, carece o próprio bem a ser requisitado.
Esse particular momento do Direito Administrativo observado em 2020
contempla ações (nem sempre coordenadas, porém síncronas) em todas as
partes do globo, e envolve, além de questões a eles internas, disputas entre
Estados por materiais de consumo – ocasionando quebras de tratados ou de
387ANDRÉ SADDY – DIOGO ALVES VERRI GARCIA DE SOUZA
boas práticas nas relações entre países, pois estão todos em busca dos mesmos
produtos e resultados, com insumos escassos. Forma-se uma situação atípica
que reflete consequências no Direito em nível interno e externo, visto que
este se comporta como um reflexo do fato social, nessa excepcional situação,
valorado – como refere a teoria do fato, valor e norma.10
Nesse sentido, para Marçal Justen Filho, a doutrina começa a fazer uso
de tal expressão “para indicar medidas que afastam, suspendem ou extinguem o
direito administrativo até então vigente. A situação emergencial impõe a submissão
das relações jurídicas em curso a um modelo jurídico diferenciado, ainda que não
configurado por via legislativa”.11
O Direito Administrativo de Emergência é uma construção que visa
analisar o conjunto de normas e a resposta do Direito a reger determinado
momento de turbulência (no caso relacionado, a Covid-19, sem precedentes até
então e desencadeada em nível global), assim como as hipóteses em que são
utilizados institutos do Direito Administrativo em situações excepcionais, não
usuais da ordem jurídica – para parte da doutrina, mesmo que isso signifique
estarem previamente descritas – , dando azo a uma elevada produção textual
(legislativa, administrativa e doutrinária).12 É uma forma de olhar que analisa e
diferencia as situações meramente excepcionais e o Direito de Emergência (que
não são sinônimos13
).
Além das repercussões óbvias sob o Direito público, é aceitável salientar
que o Direito de Emergência também contempla repercussões sobre o uso
das Forças Armadas, quer quando exercem atribuições passíveis de entrega
constitucional a órgãos civis, quer em suas funções específicas, como corpos
dotados da capacidade dissuasória e conhecimento bélico – no caso das
pandemias, em que se fazem úteis as unidades destinadas a evitar a guerra
biológica; ou no combate à criminalidade urbana de alto poder ofensivo
– ou meramente organizados habilmente e capazes de enfrentar situações
inesperadas, como catástrofes.
É razoável, ademais, questionar se tal forma de regime e alcunha jurídica
10 REALE, Miguel. Lições Preliminares de Direito. 27 ed. São Paulo: Saraiva, 2002, p. 65
11 JUSTEN FILHO, Marçal. Direito Administrativo da Emergência – um modelo jurídico. Migalhas.
abr. 2020. Disponível em: https://www.migalhas.com.br/depeso/325042/direito-administrativo-da-e-
mergencia-um-modelo-juridico. Acesso em: 20. ago. 2020.
12 Por exemplo, a doutrina de Pablo Stolze Gagliano e Carlos E. Elias de Oliveira compreende que a Lei
nº 14.010, de 10 de junho de 2020, a “lei da pandemia”, deve ser chamada de “Lei do RJET (Lei do Re-
gime Jurídico Emergencial e Transitório)”, salientada a visão que lhe emprestam esses autores, por sua
óptica de direito privado. GAGLIANO, Pablo Stolze; OLIVEIRA, Carlos E. Elias de. Comentários à
“Lei da Pandemia” (Lei nº 14.010, de 10 de junho de 2020 – RJET): análise detalhada das questões de
direito civil e direito processual civil. Revista Direito UNIFACS – Debate Virtual. n. 241, jul. 2020.
Disponível em: https://revistas.unifacs.br/index.php/redu/article/view/6793/4098. Acesso em: 20 ago.
2020.
13 Situações excepcionais, se não causadoras de uma profunda alteração em relações jurídicas, de manei-
ra geral e abstrata, propiciando consequências no Direito em larga escala, não comporão um Direito
de Emergência.
boas práticas nas relações entre países, pois estão todos em busca dos mesmos
produtos e resultados, com insumos escassos. Forma-se uma situação atípica
que reflete consequências no Direito em nível interno e externo, visto que
este se comporta como um reflexo do fato social, nessa excepcional situação,
valorado – como refere a teoria do fato, valor e norma.10
Nesse sentido, para Marçal Justen Filho, a doutrina começa a fazer uso
de tal expressão “para indicar medidas que afastam, suspendem ou extinguem o
direito administrativo até então vigente. A situação emergencial impõe a submissão
das relações jurídicas em curso a um modelo jurídico diferenciado, ainda que não
configurado por via legislativa”.11
O Direito Administrativo de Emergência é uma construção que visa
analisar o conjunto de normas e a resposta do Direito a reger determinado
momento de turbulência (no caso relacionado, a Covid-19, sem precedentes até
então e desencadeada em nível global), assim como as hipóteses em que são
utilizados institutos do Direito Administrativo em situações excepcionais, não
usuais da ordem jurídica – para parte da doutrina, mesmo que isso signifique
estarem previamente descritas – , dando azo a uma elevada produção textual
(legislativa, administrativa e doutrinária).12 É uma forma de olhar que analisa e
diferencia as situações meramente excepcionais e o Direito de Emergência (que
não são sinônimos13
).
Além das repercussões óbvias sob o Direito público, é aceitável salientar
que o Direito de Emergência também contempla repercussões sobre o uso
das Forças Armadas, quer quando exercem atribuições passíveis de entrega
constitucional a órgãos civis, quer em suas funções específicas, como corpos
dotados da capacidade dissuasória e conhecimento bélico – no caso das
pandemias, em que se fazem úteis as unidades destinadas a evitar a guerra
biológica; ou no combate à criminalidade urbana de alto poder ofensivo
– ou meramente organizados habilmente e capazes de enfrentar situações
inesperadas, como catástrofes.
É razoável, ademais, questionar se tal forma de regime e alcunha jurídica
10 REALE, Miguel. Lições Preliminares de Direito. 27 ed. São Paulo: Saraiva, 2002, p. 65
11 JUSTEN FILHO, Marçal. Direito Administrativo da Emergência – um modelo jurídico. Migalhas.
abr. 2020. Disponível em: https://www.migalhas.com.br/depeso/325042/direito-administrativo-da-e-
mergencia-um-modelo-juridico. Acesso em: 20. ago. 2020.
12 Por exemplo, a doutrina de Pablo Stolze Gagliano e Carlos E. Elias de Oliveira compreende que a Lei
nº 14.010, de 10 de junho de 2020, a “lei da pandemia”, deve ser chamada de “Lei do RJET (Lei do Re-
gime Jurídico Emergencial e Transitório)”, salientada a visão que lhe emprestam esses autores, por sua
óptica de direito privado. GAGLIANO, Pablo Stolze; OLIVEIRA, Carlos E. Elias de. Comentários à
“Lei da Pandemia” (Lei nº 14.010, de 10 de junho de 2020 – RJET): análise detalhada das questões de
direito civil e direito processual civil. Revista Direito UNIFACS – Debate Virtual. n. 241, jul. 2020.
Disponível em: https://revistas.unifacs.br/index.php/redu/article/view/6793/4098. Acesso em: 20 ago.
2020.
13 Situações excepcionais, se não causadoras de uma profunda alteração em relações jurídicas, de manei-
ra geral e abstrata, propiciando consequências no Direito em larga escala, não comporão um Direito
de Emergência.
388DIREITO ADMINISTRATIVO CONTEMPORÂNEO – DIÁLOGOS BRASIL E MÉXICO
compõe tão apenas a pandemia da Covid-19 (ou se abarcam outros momentos
excepcionais), sendo que a melhor leitura tem-se como negativa, dado que
a própria doutrina citada menciona um regime emergencial e transitório
semelhante, encontrado na França da Primeira Guerra Mundial: “Em 1918, os
franceses editaram a famosa Lei Faillot para tratar da revisão de contratos que haviam
sido atingidos pelas contingências econômicas de uma guerra. Essa lei era transitória,
limitada aos três meses seguintes ao encerramento da conflagração”.14
Contudo, tanto a doutrina brasileira, quanto a portuguesa 15 tem feito
a utilização desse nome para abarcar os efeitos jurídicos decorrentes da
pandemia da Covid-19, com toda sua repercussão econômica e social entre
os variados ramos do Direito. 16 Construção diversa, por outro lado, também
se encontra, como nos estudos de Nan. D. Hunter, que impõe batizar tal
sorte de norma até sobre os efeitos decorrentes de catástrofes de origem
natural (emergências médicas, fenômenos da natureza) ou humana (como
os atentados de 11 de setembro ou as situações excepcionais que autorizam
o envio de tropas federais para atuar dentro do próprio país 17 ), tendo como
paradigma o conjunto de previsões do Direito norte-americano 18 – portanto,
não necessariamente tomado o conceito de Direito de Emergência em nível
global ou como uma necessária releitura de toda ordem jurídica. Admite,
em seu compreender, atos prévios e a existências de situações fáticas que,
conquanto excepcionais, eram abstrata e previamente previstas em norma
– o Stafford Act, que cuida da resposta a desastres naturais, por exemplo,
compõe uma disciplina já prevista e que se aplica a momentos não ordinários,
ganhando tal alcunha jurídica de um Direito de Emergência.
Há de se questionar, pois, se a nomenclatura por um Direito
(administrativo) de Emergência constitui uma situação autônoma ou nada
mais revela que o comportamento do Direito nas situações de colapso ou quase
colapso, seja qual for a causa. Em tais termos, portanto, dentro de uma leitura
dada ao vocábulo, ele pode ser visto sobre tripla acepção:
14 idem
15 COIMBRA, José Duarte; CALDEIRA, Marco; SERRÃO, Tiago. Direito Administrativo na Emer-
gência – Organização Administrativa, Procedimento Administrativo, Contratação Pública e
Processo Administrativo na resposta à COVID-19. Coimbra: Almedina, 2020.
16 Contudo, sem ignorar que a produção normativa excepcional não decorre apenas de tal contingência.
Como salientam Jorge Ulisses Jacoby Fernandes, Murilo Jacoby Fernandes, Paulo Roberto Teixeira e
Ronny Charles L. de Torres: “em momentos de exceção à normalidade, como a guerra, calamidade, es-
tado de defesa e emergência, uma sociedade livre e democrática pode editar normas e até um conjunto
de normas, criando um sistema normativo; esse sistema pode ser provisório ou o início do rompimento
com o sistema anterior; elaborar normas para reger esse período é o melhor caminho, porque revela
um razoável amadurecimento das instituições”. FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby [et al]. Direito
provisório e a emergência do Coronavírus: ESPIN – COVID-19: critérios e fundamentos: Direito
Administrativo, Financeiro (Responsabilidade Fiscal), Trabalhista e Tributário: Um mundo diferente
após a COVID-19. Belo Horizonte: Fórum, 2020, p. 22.
17 Ao contrário do que ocorre no Brasil, uma situação limítrofe para o constitucionalismo daquele país.
18 HUNTER, Nan. D. The Law of Emergencies: public health and disaster management. 2. ed. [S.l]:
Elsevier, 2018.
compõe tão apenas a pandemia da Covid-19 (ou se abarcam outros momentos
excepcionais), sendo que a melhor leitura tem-se como negativa, dado que
a própria doutrina citada menciona um regime emergencial e transitório
semelhante, encontrado na França da Primeira Guerra Mundial: “Em 1918, os
franceses editaram a famosa Lei Faillot para tratar da revisão de contratos que haviam
sido atingidos pelas contingências econômicas de uma guerra. Essa lei era transitória,
limitada aos três meses seguintes ao encerramento da conflagração”.14
Contudo, tanto a doutrina brasileira, quanto a portuguesa 15 tem feito
a utilização desse nome para abarcar os efeitos jurídicos decorrentes da
pandemia da Covid-19, com toda sua repercussão econômica e social entre
os variados ramos do Direito. 16 Construção diversa, por outro lado, também
se encontra, como nos estudos de Nan. D. Hunter, que impõe batizar tal
sorte de norma até sobre os efeitos decorrentes de catástrofes de origem
natural (emergências médicas, fenômenos da natureza) ou humana (como
os atentados de 11 de setembro ou as situações excepcionais que autorizam
o envio de tropas federais para atuar dentro do próprio país 17 ), tendo como
paradigma o conjunto de previsões do Direito norte-americano 18 – portanto,
não necessariamente tomado o conceito de Direito de Emergência em nível
global ou como uma necessária releitura de toda ordem jurídica. Admite,
em seu compreender, atos prévios e a existências de situações fáticas que,
conquanto excepcionais, eram abstrata e previamente previstas em norma
– o Stafford Act, que cuida da resposta a desastres naturais, por exemplo,
compõe uma disciplina já prevista e que se aplica a momentos não ordinários,
ganhando tal alcunha jurídica de um Direito de Emergência.
Há de se questionar, pois, se a nomenclatura por um Direito
(administrativo) de Emergência constitui uma situação autônoma ou nada
mais revela que o comportamento do Direito nas situações de colapso ou quase
colapso, seja qual for a causa. Em tais termos, portanto, dentro de uma leitura
dada ao vocábulo, ele pode ser visto sobre tripla acepção:
14 idem
15 COIMBRA, José Duarte; CALDEIRA, Marco; SERRÃO, Tiago. Direito Administrativo na Emer-
gência – Organização Administrativa, Procedimento Administrativo, Contratação Pública e
Processo Administrativo na resposta à COVID-19. Coimbra: Almedina, 2020.
16 Contudo, sem ignorar que a produção normativa excepcional não decorre apenas de tal contingência.
Como salientam Jorge Ulisses Jacoby Fernandes, Murilo Jacoby Fernandes, Paulo Roberto Teixeira e
Ronny Charles L. de Torres: “em momentos de exceção à normalidade, como a guerra, calamidade, es-
tado de defesa e emergência, uma sociedade livre e democrática pode editar normas e até um conjunto
de normas, criando um sistema normativo; esse sistema pode ser provisório ou o início do rompimento
com o sistema anterior; elaborar normas para reger esse período é o melhor caminho, porque revela
um razoável amadurecimento das instituições”. FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby [et al]. Direito
provisório e a emergência do Coronavírus: ESPIN – COVID-19: critérios e fundamentos: Direito
Administrativo, Financeiro (Responsabilidade Fiscal), Trabalhista e Tributário: Um mundo diferente
após a COVID-19. Belo Horizonte: Fórum, 2020, p. 22.
17 Ao contrário do que ocorre no Brasil, uma situação limítrofe para o constitucionalismo daquele país.
18 HUNTER, Nan. D. The Law of Emergencies: public health and disaster management. 2. ed. [S.l]:
Elsevier, 2018.
389ANDRÉ SADDY – DIOGO ALVES VERRI GARCIA DE SOUZA
i) a primeira, que a pandemia da Covid-19 trouxe uma crise de escala
global e duração tão alargada que se tornou causadora de uma intempérie
nunca antes vista (ou há muito não vista) no Direito, gerando todo um peculiar
implemento de técnicas de respostas jurídicas, no que descrito como medidas
que afastam ou pretendem substituir o Direito então vigente;
ii) a segunda, que o Direito Administrativo de emergência leva a uma
série de situações que, impossíveis de serem descritas previamente numerus
clausus, são capazes de levar a um nível tal de instabilidade das relações
jurídicas, de maneira uniforme e geral, que encaminha a uma resposta
acentuada do Direito. No segundo exemplo, pois, o Direito de Emergência
não é um direito pandêmico;
iii) há, ainda, uma terceira visão que, aproveitando os termos da
segunda, abrange toda e qualquer causa excepcional de efeitos amplos
(gerais e abstratos), considerando como esta não só as inimagináveis, como
também as que tiveram uma abstrata previsão em norma – ainda que as
consequências fáticas, ainda assim, repercutam fortemente no todo social e
provoquem oscilação relevante do Direito vigente.
Nesse terceiro termo, o Direito de Emergência compreenderia não
só a comoção mundial decorrentes do atual vírus. A segunda explicação
aparenta a mais coerente frente a primeira, pois explica por qual razão outras
crises sanitárias (de diferentes levas) do próprio coronavírus ou de doenças
respiratórias contiveram-se em nível local e, por esse motivo, não mereceram
semelhante atenção da doutrina jurídica, tampouco uma mudança nos rumos
do Direito, ainda que sob a roupagem de um regime provisório. Cede lugar,
por sua vez, à terceira e última, de teor mais adequado e que se espelha no
entendimento dado por um viés mais abrangente e passível de adequação ao
fato social. Nesse sentido, por certo, uma segunda leva de infecções em massa
pela Covid-19, ainda que ocorra frente a um já disponível conjunto normativo
que lhe é dedicado, ao repisar necessárias medidas de afastamento social e
falta de insumos hospitalares, repetiria as mesmas dificuldades para o Direito
(revisões de contratos, contratações públicas emergenciais), ainda que este
esperasse por elas. Em suma, “há fatos diante dos quais o Direito tem de ceder”19 e
assim o faz, em tal caso, pela nova produção normativa, ainda que temporária;
ainda que com uma mera adequação de institutos já existentes.
Ainda assim, causas humanas também são capazes de propiciar uma
profunda alteração no cenário jurídico mundial, com readequação de institutos
e produção normativa crescente: em tais termos, basta recordar que no ano
19 MENDONÇA, José Vicente Santos de. Direito Constitucional Econômico: a intervenção do estado
na economia à luz da razão pública e do pragmatismo. 2. ed. rev. atual. e ampl. Belo Horizonte: Fórum,
2018, p. 86.
i) a primeira, que a pandemia da Covid-19 trouxe uma crise de escala
global e duração tão alargada que se tornou causadora de uma intempérie
nunca antes vista (ou há muito não vista) no Direito, gerando todo um peculiar
implemento de técnicas de respostas jurídicas, no que descrito como medidas
que afastam ou pretendem substituir o Direito então vigente;
ii) a segunda, que o Direito Administrativo de emergência leva a uma
série de situações que, impossíveis de serem descritas previamente numerus
clausus, são capazes de levar a um nível tal de instabilidade das relações
jurídicas, de maneira uniforme e geral, que encaminha a uma resposta
acentuada do Direito. No segundo exemplo, pois, o Direito de Emergência
não é um direito pandêmico;
iii) há, ainda, uma terceira visão que, aproveitando os termos da
segunda, abrange toda e qualquer causa excepcional de efeitos amplos
(gerais e abstratos), considerando como esta não só as inimagináveis, como
também as que tiveram uma abstrata previsão em norma – ainda que as
consequências fáticas, ainda assim, repercutam fortemente no todo social e
provoquem oscilação relevante do Direito vigente.
Nesse terceiro termo, o Direito de Emergência compreenderia não
só a comoção mundial decorrentes do atual vírus. A segunda explicação
aparenta a mais coerente frente a primeira, pois explica por qual razão outras
crises sanitárias (de diferentes levas) do próprio coronavírus ou de doenças
respiratórias contiveram-se em nível local e, por esse motivo, não mereceram
semelhante atenção da doutrina jurídica, tampouco uma mudança nos rumos
do Direito, ainda que sob a roupagem de um regime provisório. Cede lugar,
por sua vez, à terceira e última, de teor mais adequado e que se espelha no
entendimento dado por um viés mais abrangente e passível de adequação ao
fato social. Nesse sentido, por certo, uma segunda leva de infecções em massa
pela Covid-19, ainda que ocorra frente a um já disponível conjunto normativo
que lhe é dedicado, ao repisar necessárias medidas de afastamento social e
falta de insumos hospitalares, repetiria as mesmas dificuldades para o Direito
(revisões de contratos, contratações públicas emergenciais), ainda que este
esperasse por elas. Em suma, “há fatos diante dos quais o Direito tem de ceder”19 e
assim o faz, em tal caso, pela nova produção normativa, ainda que temporária;
ainda que com uma mera adequação de institutos já existentes.
Ainda assim, causas humanas também são capazes de propiciar uma
profunda alteração no cenário jurídico mundial, com readequação de institutos
e produção normativa crescente: em tais termos, basta recordar que no ano
19 MENDONÇA, José Vicente Santos de. Direito Constitucional Econômico: a intervenção do estado
na economia à luz da razão pública e do pragmatismo. 2. ed. rev. atual. e ampl. Belo Horizonte: Fórum,
2018, p. 86.
390DIREITO ADMINISTRATIVO CONTEMPORÂNEO – DIÁLOGOS BRASIL E MÉXICO
de 2001 e nos imediatamente seguintes, todo o Direito mundial voltou-se
para uma relevante sequência de manifestações do Direito norte-americano,
referentes ao combate ao terrorismo, abrangendo áreas inicialmente diversas
– mas que também foram debatidas na pandemia do coronavírus – , como a
discussão sobre vigilantismo20 e liberdades individuais.
De tal modo, o melhor proceder compreende que as situações emergenciais
não são inovação no conhecimento jurídico. Em outros termos: o Direito de
Emergência não nasceu, em sua essência, em 2019 ou 2020. Momentos críticos
também não são novidades para o saber jurídico. Além da guerra (que promoveu
uma ampla modificação da sociedade e do Direito, no início do século XX),
comportam-se como momentos excepcionais (ainda que, não necessariamente,
todos eles sejam caracterizadores de um Direito de Emergência21 ) as situações
de força maior, assim consideradas as ocorrências de efeitos inevitáveis, que
traduzem a reestruturação dos contratos, na forma do art. 393 do Código Civil
brasileiro, de 2002; nos termos do contrato administrativo, as hipóteses da
teoria da imprevisão; no Direito Penal a lei penal temporária ou excepcional.
No Direito constitucional, o sistema constitucional de crises (os estados de
defesa e de sítio). E, de volta às contratações públicas, a Lei nº 8.666, de 1993, a
hipótese de dispensa de licitação por emergência, nos casos de “guerra ou grave
perturbação da ordem” (art. 24, III, da Lei nº 8.666, de 1993) ou de “emergência
ou de calamidade pública”22 (art. 24, IV, da mesma lei). 23 Por certo, ainda que tais
expressões não tenham a abrangência que a doutrina pretende abarcar com a
ocorrência da Covid-19 (ou seja, nem toda situação excepcional corresponde
a um Direito de Emergência, no alcance que os textos doutrinários atribuem
ao termo), é fato que a Primeira e a Segunda Grande Guerras, assim como o
atentado de 11 de setembro provocaram profundos realinhamentos no Direito
20 Nesse sentido: SOLOVE, Daniel J. Nothing to Hide: The false tradeoff between privacy and secu-
rity. [S.l.]: Yale University Press, 2011.
21 Excluindo, portanto, uma mera eventualidade que reflita no equilíbrio econômico-financeiro de um
único contrato ou grupo de contratos administrativos: não se faz presente a abstração por variadas
situações jurídicas e a generalidade entre atores sociais.
22 Tais hipóteses, tal qual como salienta a doutrina, não constituem rol fechado: “no tocante à emergência
e à calamidade pública, as situações deverão ser analisadas concretamente. Exemplos: inundação cau-
sada por fortes chuvas pode acarretar a necessidade de contratações emergenciais (compra de medica-
mentos, contratação de serviços médicos, locação de imóveis para funcionarem como abrigos, etc)”.
OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende Oliveira. Licitações e Contratos Administrativos: teoria e
prática. 2. ed. rev., atual. e ampl. Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: Método, 2013, p. 67.
23 Por certo, exceto a guerra, algumas situações não correspondem ao exato sentido com que a doutrina
portuguesa e brasileira atualmente emprestam ao que chama Direito de Emergência, considerada a
atual intensidade e imprevisão da covid-19, por constituírem, em grande parte, regimes de excepcio-
nalidade controlada ou localizada, tal como a que ocorre com incidência abrupta somente em um único
ou grupos de contratos administrativos. O Direito estabelecido sob a condição emergencial – na alcu-
nha que lhe empresta a atual doutrina – têm repercussão sob diversos ramos, merecendo uma série de
ações conexas do Estado e de uma onda normativa que se apresenta, em um primeiro momento, como
um emergencial Direito geral e provisório – conquanto possa, dada a incidência do fato sobre a norma,
se perenizar, tal como é a tendência para algumas regras de condutas, principalmente sanitárias, a
regerem relações sociais daqui em diante, face ao risco de doenças respiratórias tal como a relacionada
à pandemia do coronavírus iniciada em 2019.
de 2001 e nos imediatamente seguintes, todo o Direito mundial voltou-se
para uma relevante sequência de manifestações do Direito norte-americano,
referentes ao combate ao terrorismo, abrangendo áreas inicialmente diversas
– mas que também foram debatidas na pandemia do coronavírus – , como a
discussão sobre vigilantismo20 e liberdades individuais.
De tal modo, o melhor proceder compreende que as situações emergenciais
não são inovação no conhecimento jurídico. Em outros termos: o Direito de
Emergência não nasceu, em sua essência, em 2019 ou 2020. Momentos críticos
também não são novidades para o saber jurídico. Além da guerra (que promoveu
uma ampla modificação da sociedade e do Direito, no início do século XX),
comportam-se como momentos excepcionais (ainda que, não necessariamente,
todos eles sejam caracterizadores de um Direito de Emergência21 ) as situações
de força maior, assim consideradas as ocorrências de efeitos inevitáveis, que
traduzem a reestruturação dos contratos, na forma do art. 393 do Código Civil
brasileiro, de 2002; nos termos do contrato administrativo, as hipóteses da
teoria da imprevisão; no Direito Penal a lei penal temporária ou excepcional.
No Direito constitucional, o sistema constitucional de crises (os estados de
defesa e de sítio). E, de volta às contratações públicas, a Lei nº 8.666, de 1993, a
hipótese de dispensa de licitação por emergência, nos casos de “guerra ou grave
perturbação da ordem” (art. 24, III, da Lei nº 8.666, de 1993) ou de “emergência
ou de calamidade pública”22 (art. 24, IV, da mesma lei). 23 Por certo, ainda que tais
expressões não tenham a abrangência que a doutrina pretende abarcar com a
ocorrência da Covid-19 (ou seja, nem toda situação excepcional corresponde
a um Direito de Emergência, no alcance que os textos doutrinários atribuem
ao termo), é fato que a Primeira e a Segunda Grande Guerras, assim como o
atentado de 11 de setembro provocaram profundos realinhamentos no Direito
20 Nesse sentido: SOLOVE, Daniel J. Nothing to Hide: The false tradeoff between privacy and secu-
rity. [S.l.]: Yale University Press, 2011.
21 Excluindo, portanto, uma mera eventualidade que reflita no equilíbrio econômico-financeiro de um
único contrato ou grupo de contratos administrativos: não se faz presente a abstração por variadas
situações jurídicas e a generalidade entre atores sociais.
22 Tais hipóteses, tal qual como salienta a doutrina, não constituem rol fechado: “no tocante à emergência
e à calamidade pública, as situações deverão ser analisadas concretamente. Exemplos: inundação cau-
sada por fortes chuvas pode acarretar a necessidade de contratações emergenciais (compra de medica-
mentos, contratação de serviços médicos, locação de imóveis para funcionarem como abrigos, etc)”.
OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende Oliveira. Licitações e Contratos Administrativos: teoria e
prática. 2. ed. rev., atual. e ampl. Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: Método, 2013, p. 67.
23 Por certo, exceto a guerra, algumas situações não correspondem ao exato sentido com que a doutrina
portuguesa e brasileira atualmente emprestam ao que chama Direito de Emergência, considerada a
atual intensidade e imprevisão da covid-19, por constituírem, em grande parte, regimes de excepcio-
nalidade controlada ou localizada, tal como a que ocorre com incidência abrupta somente em um único
ou grupos de contratos administrativos. O Direito estabelecido sob a condição emergencial – na alcu-
nha que lhe empresta a atual doutrina – têm repercussão sob diversos ramos, merecendo uma série de
ações conexas do Estado e de uma onda normativa que se apresenta, em um primeiro momento, como
um emergencial Direito geral e provisório – conquanto possa, dada a incidência do fato sobre a norma,
se perenizar, tal como é a tendência para algumas regras de condutas, principalmente sanitárias, a
regerem relações sociais daqui em diante, face ao risco de doenças respiratórias tal como a relacionada
à pandemia do coronavírus iniciada em 2019.
391ANDRÉ SADDY – DIOGO ALVES VERRI GARCIA DE SOUZA
de todo o mundo. Portanto, a expressão não se refere a um regime advindo
apenas da atual crise.
Um dos principais exemplos dessa prévia convivência que a ordem jurídica
teve com o Direito emergencial, desenvolvidos com base em outro quadro de
excepcionalidade (a Guerra que assolou diversas nações simultaneamente) e
resgatado para a situação pandêmica da Covid-19 é a teoria da base objetiva
do negócio, desenhado no períodos das Grandes Guerras, tal como posta nas
palavras de Leonardo Mattietto24
:
A teoria da base objetiva do negócio, desenvolvida por Oertmann, logo
após a primeira guerra mundial, e aprimorada por Larenz, depois da se-
gunda grande guerra, enriqueceu o quadro doutrinário que contava com
construções jurídicas anteriores, como a cláusula rebus sic stantibus, a teo-
ria da pressuposição e a teoria da imprevisão.
Ao longo da história da civilização, não tem sido tão raro que ‘um fato
incomum torne impossível a manutenção daquilo que se estabeleceu’, le-
vando as partes à ‘contingência de adequar regras já definidas às exigên-
cias de eventos supervenientes’.
A humanidade experimentou guerras, revoluções, catástrofes naturais,
inúmeras epidemias e pandemias. As teorias mencionadas são soluções
imaginadas pelos juristas, e por vezes incorporadas à legislação, para lidar
com fenômenos de monstruosa envergadura.
Note-se, sob o ponto de vista de uma situação especial (ainda que não, dada
a abrangência do termo, um Direito de Emergência), a própria Constituição
brasileira define a ocorrência de conjunturas excepcionais, dentro das quais é
possível a instituição de espécie tributária “para atender a despesas extraordinárias,
decorrentes de calamidade pública, de guerra externa ou sua iminência” (art. 148, I) 25 ,
um procedimento a ser estabelecido sob lei complementar. De mesma forma,
o estado de sítio ou o de defesa (art. 136 a 144). E, face à excepcionalidade
que demanda a instituição célere de mais um encargo tributário, o constituinte
trouxe que ela não se faz passível dos princípios instituídos para resguardo do
contribuinte, como a anterioridade, em suas diversas formas (art. 150, III, “b”
e “c”, da Constituição).
Guilherme Peña de Moraes também salienta a existência de alguns
mecanismos de matriz franco-germânica para a defesa do Estado, como a
outorga de Poderes Extraordinários ao Presidente da República para suportar
situações excepcionais de crise – ameaça grave e imediata à independência,
à integridade do território, cumprimento de compromissos internacionais
ou interrupção do funcionamento dos Poderes constituídos – ou mesmo
24 MATTIETTO, Leonardo. Equilíbrio das prestações: a recuperação da base objetiva dos contratos.
Consultor-jurídico. Disponível em https://www.conjur.com.br/2020-mai-10/direito-pos-graduacao-
-equilibrio-prestacoes-recuperacao-base-objetiva-contratos. Acesso em 7 set. 2020.
25 De igual forma, o art. 154, II, da CRFB.
de todo o mundo. Portanto, a expressão não se refere a um regime advindo
apenas da atual crise.
Um dos principais exemplos dessa prévia convivência que a ordem jurídica
teve com o Direito emergencial, desenvolvidos com base em outro quadro de
excepcionalidade (a Guerra que assolou diversas nações simultaneamente) e
resgatado para a situação pandêmica da Covid-19 é a teoria da base objetiva
do negócio, desenhado no períodos das Grandes Guerras, tal como posta nas
palavras de Leonardo Mattietto24
:
A teoria da base objetiva do negócio, desenvolvida por Oertmann, logo
após a primeira guerra mundial, e aprimorada por Larenz, depois da se-
gunda grande guerra, enriqueceu o quadro doutrinário que contava com
construções jurídicas anteriores, como a cláusula rebus sic stantibus, a teo-
ria da pressuposição e a teoria da imprevisão.
Ao longo da história da civilização, não tem sido tão raro que ‘um fato
incomum torne impossível a manutenção daquilo que se estabeleceu’, le-
vando as partes à ‘contingência de adequar regras já definidas às exigên-
cias de eventos supervenientes’.
A humanidade experimentou guerras, revoluções, catástrofes naturais,
inúmeras epidemias e pandemias. As teorias mencionadas são soluções
imaginadas pelos juristas, e por vezes incorporadas à legislação, para lidar
com fenômenos de monstruosa envergadura.
Note-se, sob o ponto de vista de uma situação especial (ainda que não, dada
a abrangência do termo, um Direito de Emergência), a própria Constituição
brasileira define a ocorrência de conjunturas excepcionais, dentro das quais é
possível a instituição de espécie tributária “para atender a despesas extraordinárias,
decorrentes de calamidade pública, de guerra externa ou sua iminência” (art. 148, I) 25 ,
um procedimento a ser estabelecido sob lei complementar. De mesma forma,
o estado de sítio ou o de defesa (art. 136 a 144). E, face à excepcionalidade
que demanda a instituição célere de mais um encargo tributário, o constituinte
trouxe que ela não se faz passível dos princípios instituídos para resguardo do
contribuinte, como a anterioridade, em suas diversas formas (art. 150, III, “b”
e “c”, da Constituição).
Guilherme Peña de Moraes também salienta a existência de alguns
mecanismos de matriz franco-germânica para a defesa do Estado, como a
outorga de Poderes Extraordinários ao Presidente da República para suportar
situações excepcionais de crise – ameaça grave e imediata à independência,
à integridade do território, cumprimento de compromissos internacionais
ou interrupção do funcionamento dos Poderes constituídos – ou mesmo
24 MATTIETTO, Leonardo. Equilíbrio das prestações: a recuperação da base objetiva dos contratos.
Consultor-jurídico. Disponível em https://www.conjur.com.br/2020-mai-10/direito-pos-graduacao-
-equilibrio-prestacoes-recuperacao-base-objetiva-contratos. Acesso em 7 set. 2020.
25 De igual forma, o art. 154, II, da CRFB.
392DIREITO ADMINISTRATIVO CONTEMPORÂNEO – DIÁLOGOS BRASIL E MÉXICO
a ampliação do poder regulamentar do Presidente da República, ambos
adequados a caracterizar um conceito esparso de Direito de Emergência26 (que,
portanto, vai além da situação da atual pandemia, nem nasceu com ela).
José Joaquim Gomes Canotilho, ao relacionar a Constituição Portuguesa,
trata do que denomina “Estado de Necessidade Interno”. Ao dispor sobre as
“calamidades públicas”, salienta:
O estado de sítio e o estado de emergência podem também ser declarados
nos casos de estado de necessidade interno, isto é, nas hipóteses de crise
derivadas: (a) grave ameaça ou perturbação da ordem constitucional de-
mocrática; (b) calamidade pública. O âmbito normativo de “calamidade
pública” é muito mais fácil de precisar do que o de “grave ameaça ou per-
turbação da ordem constitucional democrática”. Por calamidade pública
entendem-se as catástrofes naturais (terramotos, vulcões, tempestades,
inundações e epidemias), as “catástrofes tecnológicas” e os “acidentes gra-
ves” (acidentes ferroviários, náuticos, aéreos, incêndios, explosões, etc)27
Assim, a conotação de um Direito de Emergência não se faz extremada
tão somente em razão da pandemia da Covid-19. Ela se faz, contudo, como
uma das suas espécies já encontradas (e, deveras, a mais atual e de efeitos mais
expansivos em nível global, para diversas ciências, dentre elas, o Direito).
Portanto, em retorno às palavras postas, quanto ao Direito de Emergência,
são possíveis três concepções:
a) a caracterizada como aquela que atinge o sistema jurídico de maneira
abrupta e em escala mundial, provocando uma suspensão ou abandono
do Direito anteriormente existente, sendo encontrada na pandemia da Co-
vid-19;
b) a que, aproveitando os termos da concepção anterior, considera outras
causas que não só a atual pandemia, como a Guerra ou desastres naturais
de grandes proporções;
c) a existência de situações excepcionais, ainda que guarnecidas por um
sistema normativo pré-determinado, desde que causadoras de repercus-
sões gerais (embora em nível local, atingindo um único país ou região),
abstratas, mas abruptas sobre todo o sistema jurídico vigente, provocando
alterações profundas na interpretação ou na produção do Direito.
Para as duas últimas, estão consideradas as mais diversas causas e não só a
decorrente de pandemias. É a terceira concepção – uma teoria mais abrangente
do que seja o instituto – que deve ser considerada a mais adequada.
26 “Assinale-se que não há confusão entre os poderes extraordinários e a ampliação do poder regulamen-
tar do Presidente da República, em atenção à impossibilidade de produção legislativa oportuna, decor-
rente de situações de crise e a consequente necessidade de mobilização de recursos para enfrentá-la,
como preconiza o art. 16 da Constituição francesa” MORAES, Guilherme Peña de. Curso de direito
constitucional. 2. ed. rev. atual. Niterói: Impetus, 2008, p. 359.
27 CANOTILHO, J. J. Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituição. 7. ed. Coimbra: Alme-
dina: 2003, p. 1102.
a ampliação do poder regulamentar do Presidente da República, ambos
adequados a caracterizar um conceito esparso de Direito de Emergência26 (que,
portanto, vai além da situação da atual pandemia, nem nasceu com ela).
José Joaquim Gomes Canotilho, ao relacionar a Constituição Portuguesa,
trata do que denomina “Estado de Necessidade Interno”. Ao dispor sobre as
“calamidades públicas”, salienta:
O estado de sítio e o estado de emergência podem também ser declarados
nos casos de estado de necessidade interno, isto é, nas hipóteses de crise
derivadas: (a) grave ameaça ou perturbação da ordem constitucional de-
mocrática; (b) calamidade pública. O âmbito normativo de “calamidade
pública” é muito mais fácil de precisar do que o de “grave ameaça ou per-
turbação da ordem constitucional democrática”. Por calamidade pública
entendem-se as catástrofes naturais (terramotos, vulcões, tempestades,
inundações e epidemias), as “catástrofes tecnológicas” e os “acidentes gra-
ves” (acidentes ferroviários, náuticos, aéreos, incêndios, explosões, etc)27
Assim, a conotação de um Direito de Emergência não se faz extremada
tão somente em razão da pandemia da Covid-19. Ela se faz, contudo, como
uma das suas espécies já encontradas (e, deveras, a mais atual e de efeitos mais
expansivos em nível global, para diversas ciências, dentre elas, o Direito).
Portanto, em retorno às palavras postas, quanto ao Direito de Emergência,
são possíveis três concepções:
a) a caracterizada como aquela que atinge o sistema jurídico de maneira
abrupta e em escala mundial, provocando uma suspensão ou abandono
do Direito anteriormente existente, sendo encontrada na pandemia da Co-
vid-19;
b) a que, aproveitando os termos da concepção anterior, considera outras
causas que não só a atual pandemia, como a Guerra ou desastres naturais
de grandes proporções;
c) a existência de situações excepcionais, ainda que guarnecidas por um
sistema normativo pré-determinado, desde que causadoras de repercus-
sões gerais (embora em nível local, atingindo um único país ou região),
abstratas, mas abruptas sobre todo o sistema jurídico vigente, provocando
alterações profundas na interpretação ou na produção do Direito.
Para as duas últimas, estão consideradas as mais diversas causas e não só a
decorrente de pandemias. É a terceira concepção – uma teoria mais abrangente
do que seja o instituto – que deve ser considerada a mais adequada.
26 “Assinale-se que não há confusão entre os poderes extraordinários e a ampliação do poder regulamen-
tar do Presidente da República, em atenção à impossibilidade de produção legislativa oportuna, decor-
rente de situações de crise e a consequente necessidade de mobilização de recursos para enfrentá-la,
como preconiza o art. 16 da Constituição francesa” MORAES, Guilherme Peña de. Curso de direito
constitucional. 2. ed. rev. atual. Niterói: Impetus, 2008, p. 359.
27 CANOTILHO, J. J. Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituição. 7. ed. Coimbra: Alme-
dina: 2003, p. 1102.
393ANDRÉ SADDY – DIOGO ALVES VERRI GARCIA DE SOUZA
4. ALGUMAS REFLEXÕES PARA O DIREITO DE EMERGÊNCIA NAS
FORÇAS ARMADAS
O texto constitucional brasileiro vigente em nível federal – vez que
o Brasil também possui constituições que regem os estados membros da
federação – , estabelece em seu art. 142 o papel das Forças Armadas como
instituições permanentes, destinadas à defesa da Pátria, à garantia dos
poderes constitucionais e, dada a iniciativa de qualquer deles, à garantia
da lei e da ordem. De igual forma, traz no parágrafo primeiro do mesmo
dispositivo uma cláusula genérica, que não só busca detalhar as mencionadas
vocações, como também abre azo para outras, de natureza contínua, sob a
denominação de atribuições subsidiárias legais (art. 1º, parágrafo único,
da Lei Complementar nº 97, de 1999). Estas são dependentes de expressa
previsão em lei, dada a incidência do princípio da legalidade 28 que as
guarnece também como desdobramento lógico da rígida base hierárquica e
disciplinar que acompanha tais Forças.
No Estado brasileiro, as Forças Armadas assumem diversas funções
dentre aquelas descritas na doutrina como administrativas clássicas – como
o serviço público (art. 18, II e V, da Lei Complementar nº 97, de 1999), a
infraestrutura (obra pública, como a construção de parte do Aeroporto
Internacional Aeroporto Internacional do Rio Grande do Norte/São Gonçalo
do Amarante, pelo Batalhão de Engenharia do Exército; art. 17-A, II, da LC nº
97) e a polícia administrativa (art. 17, IV, da LC nº 97), ainda que o próprio texto
constitucional assinta não serem sua destinação precípua (art. 142, da CRFB/88,
primeira parte).29 São atuações previstas para os momentos de normalidade,
dentro dos quais o Direito Administrativo se desenvolve de modo usual,
atuando com base nos institutos clássicos correntes.
Contudo, os mesmos caminhos constitucionais aquiescem a verificação
dessas mesmas atribuições – e de toda amplitude do rol do art. 142 – nas
situações excepcionais, bem como naquelas que caracterizam o Direito de
Emergência. Nesse sentido, pela abertura de possibilidades que estabelece o
§1º do art. 142, da Constituição, em leitura conjunta com toda a extensão do
caput, a utilização dos meios militares e do efetivo das Forças Armadas são
aparelhados pelo constitucionalismo em favor da sociedade.
28 “os princípios gerais regentes da Administração Pública (CF, art. 37, caput) também se aplicam às
Forças Armadas, salvo se houver explícita disciplina em atenção às peculiaridades do serviço militar”.
NOVELINO, Marcelo. Curso de Direito Constitucional. 11 ed. rev., ampl. e atual. Salvador: Juspo-
divm, 2016, p. 781.
29 Sob o tema, diferenciando as funções precípuas das Forças Armadas (defesa da pátria e garantia dos
poderes constituídos), daquelas tidas na doutrina como eventuais ou subsidiárias (subsidiária doutri-
nária), vide SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. São Paulo: Malheiros,
2005, p. 772.
4. ALGUMAS REFLEXÕES PARA O DIREITO DE EMERGÊNCIA NAS
FORÇAS ARMADAS
O texto constitucional brasileiro vigente em nível federal – vez que
o Brasil também possui constituições que regem os estados membros da
federação – , estabelece em seu art. 142 o papel das Forças Armadas como
instituições permanentes, destinadas à defesa da Pátria, à garantia dos
poderes constitucionais e, dada a iniciativa de qualquer deles, à garantia
da lei e da ordem. De igual forma, traz no parágrafo primeiro do mesmo
dispositivo uma cláusula genérica, que não só busca detalhar as mencionadas
vocações, como também abre azo para outras, de natureza contínua, sob a
denominação de atribuições subsidiárias legais (art. 1º, parágrafo único,
da Lei Complementar nº 97, de 1999). Estas são dependentes de expressa
previsão em lei, dada a incidência do princípio da legalidade 28 que as
guarnece também como desdobramento lógico da rígida base hierárquica e
disciplinar que acompanha tais Forças.
No Estado brasileiro, as Forças Armadas assumem diversas funções
dentre aquelas descritas na doutrina como administrativas clássicas – como
o serviço público (art. 18, II e V, da Lei Complementar nº 97, de 1999), a
infraestrutura (obra pública, como a construção de parte do Aeroporto
Internacional Aeroporto Internacional do Rio Grande do Norte/São Gonçalo
do Amarante, pelo Batalhão de Engenharia do Exército; art. 17-A, II, da LC nº
97) e a polícia administrativa (art. 17, IV, da LC nº 97), ainda que o próprio texto
constitucional assinta não serem sua destinação precípua (art. 142, da CRFB/88,
primeira parte).29 São atuações previstas para os momentos de normalidade,
dentro dos quais o Direito Administrativo se desenvolve de modo usual,
atuando com base nos institutos clássicos correntes.
Contudo, os mesmos caminhos constitucionais aquiescem a verificação
dessas mesmas atribuições – e de toda amplitude do rol do art. 142 – nas
situações excepcionais, bem como naquelas que caracterizam o Direito de
Emergência. Nesse sentido, pela abertura de possibilidades que estabelece o
§1º do art. 142, da Constituição, em leitura conjunta com toda a extensão do
caput, a utilização dos meios militares e do efetivo das Forças Armadas são
aparelhados pelo constitucionalismo em favor da sociedade.
28 “os princípios gerais regentes da Administração Pública (CF, art. 37, caput) também se aplicam às
Forças Armadas, salvo se houver explícita disciplina em atenção às peculiaridades do serviço militar”.
NOVELINO, Marcelo. Curso de Direito Constitucional. 11 ed. rev., ampl. e atual. Salvador: Juspo-
divm, 2016, p. 781.
29 Sob o tema, diferenciando as funções precípuas das Forças Armadas (defesa da pátria e garantia dos
poderes constituídos), daquelas tidas na doutrina como eventuais ou subsidiárias (subsidiária doutri-
nária), vide SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. São Paulo: Malheiros,
2005, p. 772.
394DIREITO ADMINISTRATIVO CONTEMPORÂNEO – DIÁLOGOS BRASIL E MÉXICO
São, acima de tudo, órgãos nacionais30 aos quais o constitucionalismo
assegurou um elevado papel de estabilidade institucional e de salvaguarda
da própria democracia – tanto que posicionadas no mesmo título que trata
da segurança pública e do sistema constitucional de crises. E, assim, postos a
serviço da nação não só na guerra (função histórica principal, porém, cada vez
mais restringida pelo Direito Internacional 31), como também nas circunstâncias
emergenciais, provenientes de variadas causas (ainda que nos momentos de
paz) e que podem vir acompanhadas de situações jurídicas diferenciadoras
daquelas encontradas nos momentos de regularidade – conjunturas aptas a
compor a mencionada categoria do Direito emergencial.
Também lhes favorece a existência de um regime jurídico diferenciado 32,33
a reger a categoria jurídica dos militares, acompanhando-os na execução de
tarefas quer inóspitas, dificultosas ou extremas, quer também essenciais, tais
quais algumas que justificam (sob as formas constitucionalmente asseguradas
para o emprego de tais Forças) o que tem sido denominado como Direito
de Emergência – note-se, aliás, que nada é tão emergencial, no sentido de
provocador de ajustes e reajustes ao Direito posto, quanto a situação de
guerra, função precípua daquelas Forças, ainda que em um viés defensivo
30 “enquanto nacionais, embora integradas ao Poder Executivo, conquanto o braço armado da Adminis-
tração, devem servir, acima de tudo, à Nação. Constituem-se não num instrumento do Governo, mas
sim numa garantia da Pátria”. ABREU, Jorge Luiz Nogueira de. Direito administrativo militar. Rio
de Janeiro: Forense; São Paulo: Método, 2010, p. 127.
31 Por exemplo, a vedação à guerra de conquista, para a anexação de territórios. PORTELA, Paulo Hen-
rique Gonçalves. Direito Internacional Público e Privado. 4. ed. rev. ampl. e atual. Salvador: Juspo-
divm, 2012, p. 185.
32 Sobre esse regime jurídico singular e favorável a uma amplitude de atribuições, um dos autores deste
artigo já teve oportunidade de se manifestar: “tal sistemática, antes de representar uma desnecessá-
ria diferenciação instituída pelo Constituinte entre os militares e as demais categorias de agentes do
Estado, traduz um regime jurídico-administrativo próprio, peculiar, que manifesta uma estrutura hie-
rárquica e disciplinar muito mais rígida do que aquelas aventadas nos escalões civis dos agentes do Es-
tado. Nesse regime, os militares estão submetidos a regulamentos específicos disciplinares, a especiais
normas de conduta, e a crimes que lhes são típicos, muitas vezes tutelando bens jurídicos estranhos
à esfera criminal comum e a outros regimes disciplinares”. SOUZA, Diogo Alves Verri Garcia de. A
natureza da decisão em última instância pelo Superior Tribunal Militar: o processo oriundo do conse-
lho de justificação e a divergência entre doutrina e jurisprudência. Revista direito militar: revista da
Associação dos Magistrados das Justiças Militares Estaduais – AMAJME, v. 16, n. 103, pp. 27-
30, set./out. 2013. Inserindo esse regime diferenciado dentro da categoria das denominadas relações
especiais de sujeição, no Direito brasileiro, vide: ADAMY, Pedro. Direitos fundamentais e as relações
especiais de sujeição. Revista Brasileira de Políticas Públicas. Brasília, v.8, n.1, pp.360-376, abr.
2018. Disponível em: https://www.publicacoesacademicas.uniceub.br/RBPP/article/view/4644. Aces-
so em: 28 ago. 2020. No Direito espanhol, é a posição de BENÍTEZ, Mariano López. Naturaleza y
presupuestos constitucionales de las relaciones especiales de sujeción. Madrid: Civitas, 1994.
33 Assim também a estrita base da hierarquia e da disciplina, assimilada com a roupagem constitucio-
nal garantida inciso IV, VIII e X, do §3º, do art. 142, que impede ao militar a adoção de atos de re-
beldia, descumprimento arbitrário de ordens de superiores – ambos, crimes – , assim como o próprio
gozo de alguns direitos sociais, como o direito à greve e à sindicalização (limitados por matriz direta
constitucional), de modo que coube ao legislador infraconstitucional, por política pública, entregar
a tais forças o controle de serviços públicos que, por natureza, não podem sofrer solução de conti-
nuidade, como o controle do tráfego aéreo (art. 18, da LC nº 97, de 1999), ainda que ostentem, em
outras partes do mundo, matriz nitidamente civil (art. 15, §7º, da LC 97, de 1999). Esse diferenciado
regime também lhes permite atuar em situações de excepcionalidade (tragédias de origem humana,
desastres naturais, auxílio à população civil nas guerras), dada a pronta disciplina operacional e a
existência de meios humanos ou técnicos, bastando haver a norma jurídica que as albergue – em
grande parte, já na Constituição.
São, acima de tudo, órgãos nacionais30 aos quais o constitucionalismo
assegurou um elevado papel de estabilidade institucional e de salvaguarda
da própria democracia – tanto que posicionadas no mesmo título que trata
da segurança pública e do sistema constitucional de crises. E, assim, postos a
serviço da nação não só na guerra (função histórica principal, porém, cada vez
mais restringida pelo Direito Internacional 31), como também nas circunstâncias
emergenciais, provenientes de variadas causas (ainda que nos momentos de
paz) e que podem vir acompanhadas de situações jurídicas diferenciadoras
daquelas encontradas nos momentos de regularidade – conjunturas aptas a
compor a mencionada categoria do Direito emergencial.
Também lhes favorece a existência de um regime jurídico diferenciado 32,33
a reger a categoria jurídica dos militares, acompanhando-os na execução de
tarefas quer inóspitas, dificultosas ou extremas, quer também essenciais, tais
quais algumas que justificam (sob as formas constitucionalmente asseguradas
para o emprego de tais Forças) o que tem sido denominado como Direito
de Emergência – note-se, aliás, que nada é tão emergencial, no sentido de
provocador de ajustes e reajustes ao Direito posto, quanto a situação de
guerra, função precípua daquelas Forças, ainda que em um viés defensivo
30 “enquanto nacionais, embora integradas ao Poder Executivo, conquanto o braço armado da Adminis-
tração, devem servir, acima de tudo, à Nação. Constituem-se não num instrumento do Governo, mas
sim numa garantia da Pátria”. ABREU, Jorge Luiz Nogueira de. Direito administrativo militar. Rio
de Janeiro: Forense; São Paulo: Método, 2010, p. 127.
31 Por exemplo, a vedação à guerra de conquista, para a anexação de territórios. PORTELA, Paulo Hen-
rique Gonçalves. Direito Internacional Público e Privado. 4. ed. rev. ampl. e atual. Salvador: Juspo-
divm, 2012, p. 185.
32 Sobre esse regime jurídico singular e favorável a uma amplitude de atribuições, um dos autores deste
artigo já teve oportunidade de se manifestar: “tal sistemática, antes de representar uma desnecessá-
ria diferenciação instituída pelo Constituinte entre os militares e as demais categorias de agentes do
Estado, traduz um regime jurídico-administrativo próprio, peculiar, que manifesta uma estrutura hie-
rárquica e disciplinar muito mais rígida do que aquelas aventadas nos escalões civis dos agentes do Es-
tado. Nesse regime, os militares estão submetidos a regulamentos específicos disciplinares, a especiais
normas de conduta, e a crimes que lhes são típicos, muitas vezes tutelando bens jurídicos estranhos
à esfera criminal comum e a outros regimes disciplinares”. SOUZA, Diogo Alves Verri Garcia de. A
natureza da decisão em última instância pelo Superior Tribunal Militar: o processo oriundo do conse-
lho de justificação e a divergência entre doutrina e jurisprudência. Revista direito militar: revista da
Associação dos Magistrados das Justiças Militares Estaduais – AMAJME, v. 16, n. 103, pp. 27-
30, set./out. 2013. Inserindo esse regime diferenciado dentro da categoria das denominadas relações
especiais de sujeição, no Direito brasileiro, vide: ADAMY, Pedro. Direitos fundamentais e as relações
especiais de sujeição. Revista Brasileira de Políticas Públicas. Brasília, v.8, n.1, pp.360-376, abr.
2018. Disponível em: https://www.publicacoesacademicas.uniceub.br/RBPP/article/view/4644. Aces-
so em: 28 ago. 2020. No Direito espanhol, é a posição de BENÍTEZ, Mariano López. Naturaleza y
presupuestos constitucionales de las relaciones especiales de sujeción. Madrid: Civitas, 1994.
33 Assim também a estrita base da hierarquia e da disciplina, assimilada com a roupagem constitucio-
nal garantida inciso IV, VIII e X, do §3º, do art. 142, que impede ao militar a adoção de atos de re-
beldia, descumprimento arbitrário de ordens de superiores – ambos, crimes – , assim como o próprio
gozo de alguns direitos sociais, como o direito à greve e à sindicalização (limitados por matriz direta
constitucional), de modo que coube ao legislador infraconstitucional, por política pública, entregar
a tais forças o controle de serviços públicos que, por natureza, não podem sofrer solução de conti-
nuidade, como o controle do tráfego aéreo (art. 18, da LC nº 97, de 1999), ainda que ostentem, em
outras partes do mundo, matriz nitidamente civil (art. 15, §7º, da LC 97, de 1999). Esse diferenciado
regime também lhes permite atuar em situações de excepcionalidade (tragédias de origem humana,
desastres naturais, auxílio à população civil nas guerras), dada a pronta disciplina operacional e a
existência de meios humanos ou técnicos, bastando haver a norma jurídica que as albergue – em
grande parte, já na Constituição.
395ANDRÉ SADDY – DIOGO ALVES VERRI GARCIA DE SOUZA
(art. 142, da Constituição).
São traçadas, a seguir, algumas reflexões feitas sobre as possibilidades de
atuação das Forças Armadas para o estudo de um Direito de emergência e das
situações excepcionais.
4.1. A (IN)VIABILIDADE DE UM DIREITO DE EMERGÊNCIA DE FORMAÇÃO
GRADUAL
Descrita no art. 142, caput, primeira parte, a defesa da pátria contra ameaças
externas é a função clássica das Forças Armadas, encontrando expressão em
todas as Constituições passadas. Ao lado dela, localizada no do mesmo artigo,
há um aspecto interno, de defesa dos poderes constituídos e, por iniciativa
deles, da lei e da ordem34 (a primeira, também precípua; a segunda, eventual).35
Contudo, essa vocação protetiva e de estabilidade passa a tomar olhares cada
vez mais internos ao próprio Estado, em um formato não mais episódico,
porém perene, dado o forte desenvolvimento da narcocriminalidade e de seus
braços da violência.
Sob essa primeira roupagem, é nítido considerar que o crescimento
acelerado de grupos criminosos armados nas grandes cidades (hoje, já nas
pequenas e no campo) não constitui uma situação regular em um Estado de
Direito, visto que o domínio das leis passa a ceder – ainda que parcial ou
eventualmente – à vontade desautorizada de poucos indivíduos. A presença
de armamento de guerra, por várias vezes brandido por tais ajuntamentos,
denota uma ineficiência dos meios de segurança pública estatais. 36 A violência
urbana, embora se torne ordinária pelo olhar comum, constitui uma situação
irregular, de excepcionalidade, para o Estado – inclusive por ser considerada
a ordem pública (com os direitos fundamentais que, em sua falta, são
descumpridos), lugar-comum, um dos requisitos para a mantença do próprio
Direito, ainda que em um de seus ramos de especificação sob o presente
estudo, o administrativo. 37
34 Tal como salienta LC nº 97, de 1999 e o Decreto nº 3.897, de 2001, as ações de GLO ocorrem de
forma episódica, em área previamente estabelecida e por tempo limitado, por meio ações de caráter
preventivo e repressivo, de acordo com as diretrizes baixadas em ato do Presidente da República, uma
vez verificada a falência dos instrumentos de segurança pública para esse fim designados.
35 “A missão precípua das Forças Armadas, portanto, é a defesa da Pátria e a garantia dos poderes cons-
titucionais, que, harmônicos e independentes (CF, art. 22), têm a sua fonte nas aspirações populares
(CF, art. 12, parágrafo único)” BULOS, Uadi Lammêgo. Curso de direito constitucional. 8. ed. rev.
e atual. São Paulo: Saraiva, 2014, p. 1449.
36 Note-se que, além das frequentes ações de garantia da lei e da ordem que pairam sobre a cidade, o Rio
de Janeiro sofreu recentemente uma intervenção federal por motivo de segurança pública.
37 “La dimensión sistemática del Derecho administrativo y de sus bases constitucionales se halla condicio-
nada por la estructura normativa de la Constitución. Así, en primer lugar, es de destacar que la Adminis-
tración se halla sujeta a tres principios o clases de vinculación: la sujeción a los derechos fundamentales
a que se refiere el art. 1.111 G-G; el sometimiento a la ley y al Derecho que luce en el art. 20.11 GG, y
la vinculación a la garantía de la tutela judicial (art. 19.IV GG).” SCHMIDT-ASSMANN, Eberhard. La
Teoría General del Derecho Administrativo como Sistema: objeto y fundamentos de la construcci-
ón sistemática. Tradução: Javier Bamés Vázquez et al. Marcial Pons: Madrid: 2003, p. 4.
(art. 142, da Constituição).
São traçadas, a seguir, algumas reflexões feitas sobre as possibilidades de
atuação das Forças Armadas para o estudo de um Direito de emergência e das
situações excepcionais.
4.1. A (IN)VIABILIDADE DE UM DIREITO DE EMERGÊNCIA DE FORMAÇÃO
GRADUAL
Descrita no art. 142, caput, primeira parte, a defesa da pátria contra ameaças
externas é a função clássica das Forças Armadas, encontrando expressão em
todas as Constituições passadas. Ao lado dela, localizada no do mesmo artigo,
há um aspecto interno, de defesa dos poderes constituídos e, por iniciativa
deles, da lei e da ordem34 (a primeira, também precípua; a segunda, eventual).35
Contudo, essa vocação protetiva e de estabilidade passa a tomar olhares cada
vez mais internos ao próprio Estado, em um formato não mais episódico,
porém perene, dado o forte desenvolvimento da narcocriminalidade e de seus
braços da violência.
Sob essa primeira roupagem, é nítido considerar que o crescimento
acelerado de grupos criminosos armados nas grandes cidades (hoje, já nas
pequenas e no campo) não constitui uma situação regular em um Estado de
Direito, visto que o domínio das leis passa a ceder – ainda que parcial ou
eventualmente – à vontade desautorizada de poucos indivíduos. A presença
de armamento de guerra, por várias vezes brandido por tais ajuntamentos,
denota uma ineficiência dos meios de segurança pública estatais. 36 A violência
urbana, embora se torne ordinária pelo olhar comum, constitui uma situação
irregular, de excepcionalidade, para o Estado – inclusive por ser considerada
a ordem pública (com os direitos fundamentais que, em sua falta, são
descumpridos), lugar-comum, um dos requisitos para a mantença do próprio
Direito, ainda que em um de seus ramos de especificação sob o presente
estudo, o administrativo. 37
34 Tal como salienta LC nº 97, de 1999 e o Decreto nº 3.897, de 2001, as ações de GLO ocorrem de
forma episódica, em área previamente estabelecida e por tempo limitado, por meio ações de caráter
preventivo e repressivo, de acordo com as diretrizes baixadas em ato do Presidente da República, uma
vez verificada a falência dos instrumentos de segurança pública para esse fim designados.
35 “A missão precípua das Forças Armadas, portanto, é a defesa da Pátria e a garantia dos poderes cons-
titucionais, que, harmônicos e independentes (CF, art. 22), têm a sua fonte nas aspirações populares
(CF, art. 12, parágrafo único)” BULOS, Uadi Lammêgo. Curso de direito constitucional. 8. ed. rev.
e atual. São Paulo: Saraiva, 2014, p. 1449.
36 Note-se que, além das frequentes ações de garantia da lei e da ordem que pairam sobre a cidade, o Rio
de Janeiro sofreu recentemente uma intervenção federal por motivo de segurança pública.
37 “La dimensión sistemática del Derecho administrativo y de sus bases constitucionales se halla condicio-
nada por la estructura normativa de la Constitución. Así, en primer lugar, es de destacar que la Adminis-
tración se halla sujeta a tres principios o clases de vinculación: la sujeción a los derechos fundamentales
a que se refiere el art. 1.111 G-G; el sometimiento a la ley y al Derecho que luce en el art. 20.11 GG, y
la vinculación a la garantía de la tutela judicial (art. 19.IV GG).” SCHMIDT-ASSMANN, Eberhard. La
Teoría General del Derecho Administrativo como Sistema: objeto y fundamentos de la construcci-
ón sistemática. Tradução: Javier Bamés Vázquez et al. Marcial Pons: Madrid: 2003, p. 4.
396DIREITO ADMINISTRATIVO CONTEMPORÂNEO – DIÁLOGOS BRASIL E MÉXICO
No Direito brasileiro, a resposta a essa situação de anormalidade persiste
pela utilização dos meios de segurança pública, previstos no art. 144, da
Constituição e, na insuficiência deles 38, pelo emprego das Forças Armadas em
ações de garantia da lei e da ordem, nos termos constitucionalmente previstos
e instrumentalizados em lei. O que toma relevo para o estudo do Direito de
Emergência, contudo, é uma afirmação da doutrina, que o considera fruto
de uma ruptura, suspensão provisória ou mesmo substituição do Direito por
normativos mais atuais, face a determinadas situações sociais verificadas.
Em tais termos, é de se questionar se, ao longo de décadas, a cada
vez maior frequência na utilização das Forças Armadas para o combate da
criminalidade organizada – dotando-a, cada vez mais, de instrumentos para
tanto – corresponderia à própria afirmação de um Direito de Emergência (de
inserção gradual, e não abrupta) ou, tão somente, nada mais do que a teoria
do fato, valor e norma – a evolução do fato social valorado que produz a
modificação da norma.
Nesses moldes, verifica-se uma situação excepcional que se prolata
ao longo do tempo (a ação de grupos criminosos estáveis e organizados) e
denuncia uma insuficiência de alguns meios constitucionalmente postos à
serviço da segurança pública, sob a tutela dos Estados da federação. Por certo,
essa intensificação da violência gera uma maior produção normativa dedicada
ao tema39, bem como a adoção de políticas públicas voltadas ao retorno da
situação de normalidade (a pacificação social). Contudo, a própria essência
do Direito de Emergência é uma ruptura (nem sempre com a totalidade da
ordem vigente, mas com a tranquilidade das relações jurídicas) advinda da
voracidade nas implicações que o fato social traz ao Direito, de forma abrupta,
geral, abstrata, ainda que esperada em diplomas prévios.40
De tal forma, a perenidade ou consolidação dessas alterações normativas
pode ser fruto do momento inicial em que vige o Direito de Emergência, mas a
manifestação brusca e ampla é requisito. Assim, ainda que haja uma sensação
de insegurança vigente, ou mesmo um necessário reequilíbrio em alguns
38 Como recorda Enio Luiz Rosseto, em análise ao último dispositivo, sob o foco da delinquência ur-
bana: “tenha-se presente que à Polícia Militar incumbe, por destinação constitucional inserta no art.
144, §5º, da CF, a preservação da ordem pública. É chamada a intervir por solicitação da população
por múltiplos motivos. Os militares estaduais em serviço devem preservar a ordem pública”. Não sem
razão que as normas reguladoras das ações de garantia da lei e da ordem estabelecem uma série de
condicionantes ao seu implemento. ROSSETO, Enio Luiz. Código Penal Militar. 2 ed. rev. atual e
ampl. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2015, p. 224.
39 Por exemplo, a previsão de que as ações adotadas por militares federais, quando encontrando adequa-
ção típica em diplomas penais, são consideradas como caracterizadoras de crimes militares, ante ao
§7º, do art. 15, da LC 97, de 1999, assim como às disposições inovadoras trazidas pela Lei nº 13.491,
de 13 de outubro de 2017, que alterou o Código Penal Militar, embora, no último caso, esteja em curso
a ADI nº 5.901 (quanto ao tema, vide também a ADI 5.032, que busca a declaração de inconstitucio-
nalidade do art. 15, §7º, da LC 97, de 1999, e a ADPF nº 289, que visa dar interpretação conforme ao
art. 9º, do Código Penal Militar, de modo a excluir da jurisdição militar o civil).
40 Ao menos, na doutrina de Nan. D. Hunter, anteriormente citada.
No Direito brasileiro, a resposta a essa situação de anormalidade persiste
pela utilização dos meios de segurança pública, previstos no art. 144, da
Constituição e, na insuficiência deles 38, pelo emprego das Forças Armadas em
ações de garantia da lei e da ordem, nos termos constitucionalmente previstos
e instrumentalizados em lei. O que toma relevo para o estudo do Direito de
Emergência, contudo, é uma afirmação da doutrina, que o considera fruto
de uma ruptura, suspensão provisória ou mesmo substituição do Direito por
normativos mais atuais, face a determinadas situações sociais verificadas.
Em tais termos, é de se questionar se, ao longo de décadas, a cada
vez maior frequência na utilização das Forças Armadas para o combate da
criminalidade organizada – dotando-a, cada vez mais, de instrumentos para
tanto – corresponderia à própria afirmação de um Direito de Emergência (de
inserção gradual, e não abrupta) ou, tão somente, nada mais do que a teoria
do fato, valor e norma – a evolução do fato social valorado que produz a
modificação da norma.
Nesses moldes, verifica-se uma situação excepcional que se prolata
ao longo do tempo (a ação de grupos criminosos estáveis e organizados) e
denuncia uma insuficiência de alguns meios constitucionalmente postos à
serviço da segurança pública, sob a tutela dos Estados da federação. Por certo,
essa intensificação da violência gera uma maior produção normativa dedicada
ao tema39, bem como a adoção de políticas públicas voltadas ao retorno da
situação de normalidade (a pacificação social). Contudo, a própria essência
do Direito de Emergência é uma ruptura (nem sempre com a totalidade da
ordem vigente, mas com a tranquilidade das relações jurídicas) advinda da
voracidade nas implicações que o fato social traz ao Direito, de forma abrupta,
geral, abstrata, ainda que esperada em diplomas prévios.40
De tal forma, a perenidade ou consolidação dessas alterações normativas
pode ser fruto do momento inicial em que vige o Direito de Emergência, mas a
manifestação brusca e ampla é requisito. Assim, ainda que haja uma sensação
de insegurança vigente, ou mesmo um necessário reequilíbrio em alguns
38 Como recorda Enio Luiz Rosseto, em análise ao último dispositivo, sob o foco da delinquência ur-
bana: “tenha-se presente que à Polícia Militar incumbe, por destinação constitucional inserta no art.
144, §5º, da CF, a preservação da ordem pública. É chamada a intervir por solicitação da população
por múltiplos motivos. Os militares estaduais em serviço devem preservar a ordem pública”. Não sem
razão que as normas reguladoras das ações de garantia da lei e da ordem estabelecem uma série de
condicionantes ao seu implemento. ROSSETO, Enio Luiz. Código Penal Militar. 2 ed. rev. atual e
ampl. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2015, p. 224.
39 Por exemplo, a previsão de que as ações adotadas por militares federais, quando encontrando adequa-
ção típica em diplomas penais, são consideradas como caracterizadoras de crimes militares, ante ao
§7º, do art. 15, da LC 97, de 1999, assim como às disposições inovadoras trazidas pela Lei nº 13.491,
de 13 de outubro de 2017, que alterou o Código Penal Militar, embora, no último caso, esteja em curso
a ADI nº 5.901 (quanto ao tema, vide também a ADI 5.032, que busca a declaração de inconstitucio-
nalidade do art. 15, §7º, da LC 97, de 1999, e a ADPF nº 289, que visa dar interpretação conforme ao
art. 9º, do Código Penal Militar, de modo a excluir da jurisdição militar o civil).
40 Ao menos, na doutrina de Nan. D. Hunter, anteriormente citada.
397ANDRÉ SADDY – DIOGO ALVES VERRI GARCIA DE SOUZA
contratos (como os de transporte de cargas e de seguros regidos pelo Direito
civil), não subsiste uma retração da realidade, de forma a produzir efeitos
jurídicos abstratos (vários tipos de relações jurídicas, não só os transportadores)
e gerais (a incidir sobre toda a sociedade em um dado território).
Nesses termos, não haveria um Direito de Emergência propriamente dito
(a violência urbana), mas uma situação (que deveria ser) excepcional, prolatada
no tempo, compondo já parte do contexto fático de determinada sociedade e
que, por isso, traz implicações ao Direito.
4.2. DIREITO DE EMERGÊNCIA PELA VIA DOUTRINÁRIA E
JURISPRUDENCIAL
Ainda no contexto das ações de garantia da lei e da ordem que visam
conter a criminalidade urbana, subsiste ainda uma situação que, mesmo não
normatizada, pode advir da doutrina e da jurisprudência, como fontes do
Direito: a compreensão já defendida por autores de que, dada a escalada do
desenvolvimento do narcotráfico e da narcomilícia, o Direito brasileiro passa
a presenciar a envoltura de um Conflito Armado Não Internacional (CANI),
pondo, entre os que participam das hostilidades, de um lado, as Forças
Armadas e, de outro, os grupos armados criminosos – tendo como uma
das principais consequências o uso da letalidade como medida ordinária e
juridicamente aceita na ação do Estado, como forma de enfraquecimento do
potencial bélico do inimigo, respeitadas as condicionantes das Convenções
de Genebra, tais como a rendição.
Essa é a posição, por enquanto, vista apenas em Carlos Frederico de
Oliveira Pereira – e, no fundamento sustentado pelo autor, exclusivamente nas
comunidades da cidade do Rio de Janeiro41 – e que deve ser rechaçada42 , tanto
por inadequação às normas que regem o Direito Internacional Humanitário
41 Para ele, único lugar no país em que se verificam controle territorial e intensidade das hostilidades,
a encampar a incidência das normas do Direito Internacional Humanitário: “Nos demais estados da
federação, há conflitos com narcotraficantes e com outros tipos de criminosos organizados, como
assaltantes de bancos que chegam a sitiar cidades pequenas. Em algumas hipóteses, os enfrentamentos
podem ser até mais graves, como aconteceu em São Paulo em 2006, mas não se vê a questão do domí-
nio territorial, que mais aproxima esse tipo de conflito urbano das normas do DICA, além do que são
enfrentamentos descontínuos [...] o requisito territorial não se verifica, por enquanto, no mesmo nível
verificado no Rio de Janeiro. O controle territorial exercido no interior dos presídios é volátil. Por mais
graves que sejam as ações criminosas, a repressão é feita exclusivamente nos moldes da aplicação da
lei penal” PEREIRA, Carlos Frederico de Oliveira. Gangues territoriais e Direito Internacional dos
Conflitos Armados. Curitiba: Juruá, 2016, pp. 199-200.
42 Posição (de que não há configurado um CANI na atual realidade brasileira) também defendida por
Diogo Alves Verri Garcia de Souza no IX Encontro Latino-americana de Direito, Sociedade e Cultura
realizado na cidade do Rio de Janeiro, entre os dias 25 e 26 de outubro de 2018, proferindo a conferên-
cia sobre o tema “Novas perspectivas na aplicação das Forças Armadas em conflitos urbanos”. Nesse
sentido, também considerando não haver um CANI na cidade do Rio de Janeiro: CAMPOS, Mariana
Queiroz Aquino. O grave comprometimento da ordem pública no Estado do Rio de Janeiro pode
configurar um conflito armado não internacional? In: MELLO, Fernando Pessôa da Silveira (coord.)
Perspectivas da justiça militar contemporânea. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2018, p. 243-254.; e
PETERKE, Sven. Urban Insurgency, “drug war” and international humanitarian law: the case of Rio
de Janeiro. In: Journal of International Humanitarian Legal Studies, v.1, pp. 165-187, jan. 2010.
contratos (como os de transporte de cargas e de seguros regidos pelo Direito
civil), não subsiste uma retração da realidade, de forma a produzir efeitos
jurídicos abstratos (vários tipos de relações jurídicas, não só os transportadores)
e gerais (a incidir sobre toda a sociedade em um dado território).
Nesses termos, não haveria um Direito de Emergência propriamente dito
(a violência urbana), mas uma situação (que deveria ser) excepcional, prolatada
no tempo, compondo já parte do contexto fático de determinada sociedade e
que, por isso, traz implicações ao Direito.
4.2. DIREITO DE EMERGÊNCIA PELA VIA DOUTRINÁRIA E
JURISPRUDENCIAL
Ainda no contexto das ações de garantia da lei e da ordem que visam
conter a criminalidade urbana, subsiste ainda uma situação que, mesmo não
normatizada, pode advir da doutrina e da jurisprudência, como fontes do
Direito: a compreensão já defendida por autores de que, dada a escalada do
desenvolvimento do narcotráfico e da narcomilícia, o Direito brasileiro passa
a presenciar a envoltura de um Conflito Armado Não Internacional (CANI),
pondo, entre os que participam das hostilidades, de um lado, as Forças
Armadas e, de outro, os grupos armados criminosos – tendo como uma
das principais consequências o uso da letalidade como medida ordinária e
juridicamente aceita na ação do Estado, como forma de enfraquecimento do
potencial bélico do inimigo, respeitadas as condicionantes das Convenções
de Genebra, tais como a rendição.
Essa é a posição, por enquanto, vista apenas em Carlos Frederico de
Oliveira Pereira – e, no fundamento sustentado pelo autor, exclusivamente nas
comunidades da cidade do Rio de Janeiro41 – e que deve ser rechaçada42 , tanto
por inadequação às normas que regem o Direito Internacional Humanitário
41 Para ele, único lugar no país em que se verificam controle territorial e intensidade das hostilidades,
a encampar a incidência das normas do Direito Internacional Humanitário: “Nos demais estados da
federação, há conflitos com narcotraficantes e com outros tipos de criminosos organizados, como
assaltantes de bancos que chegam a sitiar cidades pequenas. Em algumas hipóteses, os enfrentamentos
podem ser até mais graves, como aconteceu em São Paulo em 2006, mas não se vê a questão do domí-
nio territorial, que mais aproxima esse tipo de conflito urbano das normas do DICA, além do que são
enfrentamentos descontínuos [...] o requisito territorial não se verifica, por enquanto, no mesmo nível
verificado no Rio de Janeiro. O controle territorial exercido no interior dos presídios é volátil. Por mais
graves que sejam as ações criminosas, a repressão é feita exclusivamente nos moldes da aplicação da
lei penal” PEREIRA, Carlos Frederico de Oliveira. Gangues territoriais e Direito Internacional dos
Conflitos Armados. Curitiba: Juruá, 2016, pp. 199-200.
42 Posição (de que não há configurado um CANI na atual realidade brasileira) também defendida por
Diogo Alves Verri Garcia de Souza no IX Encontro Latino-americana de Direito, Sociedade e Cultura
realizado na cidade do Rio de Janeiro, entre os dias 25 e 26 de outubro de 2018, proferindo a conferên-
cia sobre o tema “Novas perspectivas na aplicação das Forças Armadas em conflitos urbanos”. Nesse
sentido, também considerando não haver um CANI na cidade do Rio de Janeiro: CAMPOS, Mariana
Queiroz Aquino. O grave comprometimento da ordem pública no Estado do Rio de Janeiro pode
configurar um conflito armado não internacional? In: MELLO, Fernando Pessôa da Silveira (coord.)
Perspectivas da justiça militar contemporânea. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2018, p. 243-254.; e
PETERKE, Sven. Urban Insurgency, “drug war” and international humanitarian law: the case of Rio
de Janeiro. In: Journal of International Humanitarian Legal Studies, v.1, pp. 165-187, jan. 2010.
398DIREITO ADMINISTRATIVO CONTEMPORÂNEO – DIÁLOGOS BRASIL E MÉXICO
para a espécie (Convenção de Genebra, PA II, de 1977, Art. 1º; e Art. 8º, §2º, “f”,
do Estatuto de Roma do Tribunal Penal Internacional), quanto pela inexistência
de características típicas dos CANI, como os grandes movimentos migratórios
e o reconhecimento da situação por organismos internacionais.43
Há de se mencionar que, embora o descontrole sobre a criminalidade
seja uma situação não regular ou usual do que é esperado pelo Direito, o
reconhecimento de uma situação de belicosidade traz todo um regime
jurídico próprio de Direito Internacional (não usualmente encontrado na
ordem jurídica brasileira, ainda que por ela previsto), aplicável a situações
de conflitos armados, para dentro do território de um Estado. Ainda que o
crescimento da criminalidade não componha um Direito de Emergência – ao
menos, no atual patamar, em que não existe uma ameaça abstrata e geral à
estabilidade das relações jurídicas, ou seja, em um sentido de todo – , contudo,
inequivocamente, caso tal linha de entendimento vigore na doutrina e nos
tribunais, haverá a instauração de uma situação de anormalidade (uma
situação excepcional) e, junto com ela, a importação de uma série de normas,
além da produção de tantas outras, de forma a caracterizar, por efeito prático,
um Direito Administrativo de Emergência (em sua significação mais ampla
possível) no cenário interno – com a aplicação de institutos regidos pelo
Direito dos Conflitos Armados, por uma via doutrinaria e jurisprudencial.
4.3. UMA DAS CARACTERÍSTICAS DO DIREITO DE EMERGÊNCIA É O
ALARGAMENTO NORMATIVO
Sob um aspecto comparativo ao ponto de vista de um Direito de
Emergência (em sua significação alargada), este comporta tanto a ação
face a desastres naturais, quanto considera as condições propiciadas pela
atuação humana. A principal e mais relevante característica desse período
é uma produção constante de normas, que visam adequar os instrumentos
do Direito às necessidades que vão surgindo. Assim, “em momentos de exceção
à normalidade, como a guerra, calamidade, estado de defesa e emergência, uma
sociedade livre e democrática pode editar normas e até um conjunto de normas,
criando um sistema normativo”. 44
Nos casos de violência urbana e em outros que implicam na garantia
43 Ademais, na posição defendida por Carlos Frederico de Oliveira, é necessário mencionar uma pers-
pectiva ordinária dos conflitos armados: no caso de seu reconhecimento, a ação letal é autorizada
para todos as partes. Ou seja, um integrante do narcotráfico e da narcomilícia poderia, legitima-
mente (sob a óptica do Direito internacional), abater um membro das Forças do Estado, durante as
hostilidades – excetuadas situações vedadas por convenções internacionais, como a execução e a
denegação de quartel.
44 FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby [et al]. Direito provisório e a emergência do Coronavírus:
ESPIN – COVID-19: critérios e fundamentos: Direito Administrativo, Financeiro (Responsabilidade
Fiscal), Trabalhista e Tributário: Um mundo diferente após a COVID-19. Belo Horizonte: Fórum,
2020, p. 22.
para a espécie (Convenção de Genebra, PA II, de 1977, Art. 1º; e Art. 8º, §2º, “f”,
do Estatuto de Roma do Tribunal Penal Internacional), quanto pela inexistência
de características típicas dos CANI, como os grandes movimentos migratórios
e o reconhecimento da situação por organismos internacionais.43
Há de se mencionar que, embora o descontrole sobre a criminalidade
seja uma situação não regular ou usual do que é esperado pelo Direito, o
reconhecimento de uma situação de belicosidade traz todo um regime
jurídico próprio de Direito Internacional (não usualmente encontrado na
ordem jurídica brasileira, ainda que por ela previsto), aplicável a situações
de conflitos armados, para dentro do território de um Estado. Ainda que o
crescimento da criminalidade não componha um Direito de Emergência – ao
menos, no atual patamar, em que não existe uma ameaça abstrata e geral à
estabilidade das relações jurídicas, ou seja, em um sentido de todo – , contudo,
inequivocamente, caso tal linha de entendimento vigore na doutrina e nos
tribunais, haverá a instauração de uma situação de anormalidade (uma
situação excepcional) e, junto com ela, a importação de uma série de normas,
além da produção de tantas outras, de forma a caracterizar, por efeito prático,
um Direito Administrativo de Emergência (em sua significação mais ampla
possível) no cenário interno – com a aplicação de institutos regidos pelo
Direito dos Conflitos Armados, por uma via doutrinaria e jurisprudencial.
4.3. UMA DAS CARACTERÍSTICAS DO DIREITO DE EMERGÊNCIA É O
ALARGAMENTO NORMATIVO
Sob um aspecto comparativo ao ponto de vista de um Direito de
Emergência (em sua significação alargada), este comporta tanto a ação
face a desastres naturais, quanto considera as condições propiciadas pela
atuação humana. A principal e mais relevante característica desse período
é uma produção constante de normas, que visam adequar os instrumentos
do Direito às necessidades que vão surgindo. Assim, “em momentos de exceção
à normalidade, como a guerra, calamidade, estado de defesa e emergência, uma
sociedade livre e democrática pode editar normas e até um conjunto de normas,
criando um sistema normativo”. 44
Nos casos de violência urbana e em outros que implicam na garantia
43 Ademais, na posição defendida por Carlos Frederico de Oliveira, é necessário mencionar uma pers-
pectiva ordinária dos conflitos armados: no caso de seu reconhecimento, a ação letal é autorizada
para todos as partes. Ou seja, um integrante do narcotráfico e da narcomilícia poderia, legitima-
mente (sob a óptica do Direito internacional), abater um membro das Forças do Estado, durante as
hostilidades – excetuadas situações vedadas por convenções internacionais, como a execução e a
denegação de quartel.
44 FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby [et al]. Direito provisório e a emergência do Coronavírus:
ESPIN – COVID-19: critérios e fundamentos: Direito Administrativo, Financeiro (Responsabilidade
Fiscal), Trabalhista e Tributário: Um mundo diferente após a COVID-19. Belo Horizonte: Fórum,
2020, p. 22.
399ANDRÉ SADDY – DIOGO ALVES VERRI GARCIA DE SOUZA
da lei e da ordem, contudo, embora certo afirmar que não existe uma intensa
produção normativa ou alteração substancial do Direito vigente, como no
caso da pandemia da Covid-19, as situações apontadas possibilitaram a e
edição de normas de teor pouco comum às ações usualmente adotadas para
as Forças Armadas, mas que aparecem como resposta oportuna à situação
fática apresentada.
Por exemplo, na denominada greve dos caminhoneiros, o decreto
presidencial propiciou que agentes de tais Forças desobstruíssem vias e
conduzissem veículos abandonados pelos manifestantes (art. 3º, I, do Decreto
nº 9.382, de 2018). Em outro episódio, que noticiou o descontrole que forças
regulares estaduais enfrentavam na administração de presídios, face às ações
orquestradas por grupos criminosos, coube a utilização das tropas federais em
estabelecimentos prisionais, com atribuições, dentre outras, para detecção de
aparelhos de telefonia móvel nas dependências das penitenciárias (art. 2º, do
Decreto de 17 de janeiro de 2017).
Por outra via, a persistente utilização de medidas eventuais de garantia da
lei e da ordem propiciou alterações normativas perenes, como a Lei nº 13.491,
de 2017, que alterou o Código Penal Militar, para incluir expressamente como
crimes militares os dolosos contra a vida, cometidos por militares quando em
atuação “de atividade de natureza militar, de operação de paz, de garantia da lei e da
ordem ou de atribuição subsidiária, realizadas em conformidade com o disposto no art.
142 da Constituição Federal”.
Sob o mote de uma situação tradicionalmente apta a propiciar um
Direito de Emergência – a guerra – , note-se que alargamento normativo
é constitucionalmente previsto e repisado em legislações ordinárias: sob a
ideia de uma legislação própria e peculiar a reger o período, é prevista a
lei excepcional ou temporária (art. 4º, do Código Penal Militar), a criação de
específicas exações tributárias (art. 148, da Constituição Federal, de 1988)
e até mesmo a edição das normas necessárias à execução e as garantias
constitucionais que ficarão suspensas, via decreto, no território sitiado (art.
138, da Constituição Federal, de 1988).
Historicamente, com base no direito estrangeiro, a doutrina apresenta os
denominados “bandos militares”, terminologia posta em referência a grupos
de normas, caracterizadas como verdadeiro regime provisório para situações
excepcionais: “editos ou proclamações com força de lei, emanados pelos Comandantes
Supremos das Forças Armadas de um país em guerra, [...] quando as circunstâncias
particulares do front o exigirem (corrigendi, supplendi adiuvandi causa)”.45
45 ROMEIRO, Jorge Alberto. Curso de Direito Penal Militar: parte geral. São Paulo: Saraiva, 1994,
p. 18.
da lei e da ordem, contudo, embora certo afirmar que não existe uma intensa
produção normativa ou alteração substancial do Direito vigente, como no
caso da pandemia da Covid-19, as situações apontadas possibilitaram a e
edição de normas de teor pouco comum às ações usualmente adotadas para
as Forças Armadas, mas que aparecem como resposta oportuna à situação
fática apresentada.
Por exemplo, na denominada greve dos caminhoneiros, o decreto
presidencial propiciou que agentes de tais Forças desobstruíssem vias e
conduzissem veículos abandonados pelos manifestantes (art. 3º, I, do Decreto
nº 9.382, de 2018). Em outro episódio, que noticiou o descontrole que forças
regulares estaduais enfrentavam na administração de presídios, face às ações
orquestradas por grupos criminosos, coube a utilização das tropas federais em
estabelecimentos prisionais, com atribuições, dentre outras, para detecção de
aparelhos de telefonia móvel nas dependências das penitenciárias (art. 2º, do
Decreto de 17 de janeiro de 2017).
Por outra via, a persistente utilização de medidas eventuais de garantia da
lei e da ordem propiciou alterações normativas perenes, como a Lei nº 13.491,
de 2017, que alterou o Código Penal Militar, para incluir expressamente como
crimes militares os dolosos contra a vida, cometidos por militares quando em
atuação “de atividade de natureza militar, de operação de paz, de garantia da lei e da
ordem ou de atribuição subsidiária, realizadas em conformidade com o disposto no art.
142 da Constituição Federal”.
Sob o mote de uma situação tradicionalmente apta a propiciar um
Direito de Emergência – a guerra – , note-se que alargamento normativo
é constitucionalmente previsto e repisado em legislações ordinárias: sob a
ideia de uma legislação própria e peculiar a reger o período, é prevista a
lei excepcional ou temporária (art. 4º, do Código Penal Militar), a criação de
específicas exações tributárias (art. 148, da Constituição Federal, de 1988)
e até mesmo a edição das normas necessárias à execução e as garantias
constitucionais que ficarão suspensas, via decreto, no território sitiado (art.
138, da Constituição Federal, de 1988).
Historicamente, com base no direito estrangeiro, a doutrina apresenta os
denominados “bandos militares”, terminologia posta em referência a grupos
de normas, caracterizadas como verdadeiro regime provisório para situações
excepcionais: “editos ou proclamações com força de lei, emanados pelos Comandantes
Supremos das Forças Armadas de um país em guerra, [...] quando as circunstâncias
particulares do front o exigirem (corrigendi, supplendi adiuvandi causa)”.45
45 ROMEIRO, Jorge Alberto. Curso de Direito Penal Militar: parte geral. São Paulo: Saraiva, 1994,
p. 18.
400DIREITO ADMINISTRATIVO CONTEMPORÂNEO – DIÁLOGOS BRASIL E MÉXICO
Todas, que demonstram a marcada característica do Direito de
Emergência, reproduzido em um nicho também específico, o da atuação das
Forças Armadas.
4.4. AS ATRIBUIÇÕES SUBSIDIÁRIAS LEGAIS E O DIREITO DE EMERGÊNCIA
ADVINDO DA COVID-19
No Brasil, as ações de combate à pandemia foram desenvolvidas em sua
parte pela Marinha, pelo Exército e pela Aeronáutica, seja na proteção de sua
tropa e na sanitização de suas instalações e meios aéreos, navais ou terrestres,
seja no emprego de esforços humanos e tecnológicos para a produção de
medicamentos, produtos e a adoção de ações perante a sociedade civil – como
a descontaminação de áreas públicas e de meios de transporte coletivos.46
Mas há uma hipótese específica que proporciona o debate, dado
compreender uma vocação pouco vista fora do Direito de Emergência. Quanto
a ela, deve-se notar que a ordem jurídica brasileira ainda colige o papel das
Forças Armadas dentro de outras atividades (não precisamente no caput do
art. 142, como visto) além da preservação da ordem pública 47, previstas na lei ou
esparsa como possibilidades dentro do texto da Constituição. No que interessa
a este tópico, as atribuições subsidiárias legais (§1º) que se aproximam da
função pública – tal como visto em outras constituições e em outros Estados.48
Dentre as hipóteses subsidiárias expressamente descritas na Lei
Complementar 97, de 1999, uma das que toma referência para o tema em
análise é o controle do tráfego aéreo, executado pelo Comando da Aeronáutica,
nos termos da Lei nº 7.565, de 1986 (Código Brasileiro de Aeronáutica). Tal
atribuição é fruto da competência prevista no art. 21, XII, “c” da Constituição
Federal, de 1988, pelo qual “Compete à União [...] XII – explorar, diretamente ou
mediante autorização, concessão ou permissão: [...] c) a navegação aérea, aeroespacial
e a infraestrutura aeroportuária”. Pelo Decreto nº 6.834, de 2009, que aprova a
estrutura regimental do Comando da Aeronáutica, a este compete exercer
46 Nesse sentido: MAGALDI, Miguel Augusto Brum; MONTEIRO, Deolinda Oliveira. SERENIDADE
E FIRMEZA – A MB no combate à Covid-19. Revista Marítima Brasileira. v. 140 n. 04/06, pp. 9-32,
abr. jun 2020. Disponível em http://revistamaritima.com.br/, acesso em 30 ago. 2020.
47 Como salientam Cícero Coimbra e Marcello Streifinger: “É preciso também ter em vista que as ins-
tituições militares, as Forças Armadas, as Polícias Militares e os Corpos de Bombeiros Militares, têm
missão de suma importância na preservação das liberdades públicas, porquanto a elas cabem a defesa
da Pátria, a garantia dos poderes constitucionais, da lei e da ordem, o policiamento ostensivo preventi-
vo, a preservação da ordem pública e as atividades de defesa civil.” NEVES, Cícero Robson Coimbra;
STREIFINGER, Marcelo. Manual de direito penal militar. 4 ed. São Paulo: Saraiva, 2014, p. 58.
48 Por exemplo, sob o texto da Constituição espanhola, “La influencia de los principios constitucio-
nales y la progresiva y total profesionalización de las FFAA han contribuido de manera decisiva a
una aproximación entre la función militar y la función pública. [...] La esencia de este nuevo plan-
teamiento es que la importancia del principio de autoridad ha disminuido de forma paralela a con
ha crecido la importancia de otros principios como los de eficacia, desconcentración, cooperación y
descentralización para la solución de los problemas jurídicos planteados por una relación jerárquica
tan singular como es la militar.” SÁNCHEZ, José Lopez. Protección penal de la disciplina militar.
Madrid: Dykinson, 2007, p. 17.
Todas, que demonstram a marcada característica do Direito de
Emergência, reproduzido em um nicho também específico, o da atuação das
Forças Armadas.
4.4. AS ATRIBUIÇÕES SUBSIDIÁRIAS LEGAIS E O DIREITO DE EMERGÊNCIA
ADVINDO DA COVID-19
No Brasil, as ações de combate à pandemia foram desenvolvidas em sua
parte pela Marinha, pelo Exército e pela Aeronáutica, seja na proteção de sua
tropa e na sanitização de suas instalações e meios aéreos, navais ou terrestres,
seja no emprego de esforços humanos e tecnológicos para a produção de
medicamentos, produtos e a adoção de ações perante a sociedade civil – como
a descontaminação de áreas públicas e de meios de transporte coletivos.46
Mas há uma hipótese específica que proporciona o debate, dado
compreender uma vocação pouco vista fora do Direito de Emergência. Quanto
a ela, deve-se notar que a ordem jurídica brasileira ainda colige o papel das
Forças Armadas dentro de outras atividades (não precisamente no caput do
art. 142, como visto) além da preservação da ordem pública 47, previstas na lei ou
esparsa como possibilidades dentro do texto da Constituição. No que interessa
a este tópico, as atribuições subsidiárias legais (§1º) que se aproximam da
função pública – tal como visto em outras constituições e em outros Estados.48
Dentre as hipóteses subsidiárias expressamente descritas na Lei
Complementar 97, de 1999, uma das que toma referência para o tema em
análise é o controle do tráfego aéreo, executado pelo Comando da Aeronáutica,
nos termos da Lei nº 7.565, de 1986 (Código Brasileiro de Aeronáutica). Tal
atribuição é fruto da competência prevista no art. 21, XII, “c” da Constituição
Federal, de 1988, pelo qual “Compete à União [...] XII – explorar, diretamente ou
mediante autorização, concessão ou permissão: [...] c) a navegação aérea, aeroespacial
e a infraestrutura aeroportuária”. Pelo Decreto nº 6.834, de 2009, que aprova a
estrutura regimental do Comando da Aeronáutica, a este compete exercer
46 Nesse sentido: MAGALDI, Miguel Augusto Brum; MONTEIRO, Deolinda Oliveira. SERENIDADE
E FIRMEZA – A MB no combate à Covid-19. Revista Marítima Brasileira. v. 140 n. 04/06, pp. 9-32,
abr. jun 2020. Disponível em http://revistamaritima.com.br/, acesso em 30 ago. 2020.
47 Como salientam Cícero Coimbra e Marcello Streifinger: “É preciso também ter em vista que as ins-
tituições militares, as Forças Armadas, as Polícias Militares e os Corpos de Bombeiros Militares, têm
missão de suma importância na preservação das liberdades públicas, porquanto a elas cabem a defesa
da Pátria, a garantia dos poderes constitucionais, da lei e da ordem, o policiamento ostensivo preventi-
vo, a preservação da ordem pública e as atividades de defesa civil.” NEVES, Cícero Robson Coimbra;
STREIFINGER, Marcelo. Manual de direito penal militar. 4 ed. São Paulo: Saraiva, 2014, p. 58.
48 Por exemplo, sob o texto da Constituição espanhola, “La influencia de los principios constitucio-
nales y la progresiva y total profesionalización de las FFAA han contribuido de manera decisiva a
una aproximación entre la función militar y la función pública. [...] La esencia de este nuevo plan-
teamiento es que la importancia del principio de autoridad ha disminuido de forma paralela a con
ha crecido la importancia de otros principios como los de eficacia, desconcentración, cooperación y
descentralización para la solución de los problemas jurídicos planteados por una relación jerárquica
tan singular como es la militar.” SÁNCHEZ, José Lopez. Protección penal de la disciplina militar.
Madrid: Dykinson, 2007, p. 17.
401ANDRÉ SADDY – DIOGO ALVES VERRI GARCIA DE SOUZA
o controle do espaço aéreo brasileiro, como nítida expressão de um serviço
público (art. 3º, XIV), além de (como atividade de polícia administrativa)
receber competência para a apuração e julgamento de violações49 às normas
referentes ao Sistema de Controle do Espaço Aéreo Brasileiro (art. 3º, XV).
Em verdade, tanto em algumas ações de garantia da lei e da ordem, quanto
em certas atividades subsidiárias listadas na Lei Complementar nº 97, de 1999,
as Forças Armadas atuam não em sua função clássica belicosa, mas dentro de
uma atividade inerente ao Direito Administrativo e ao papel da Administração
(como regra, civil), em geral: “Aquel poder o facultad por el cual los gobernantes
imponen la ejecución o el cumplimiento de sus órdenes, empleando la fuerza pública
cuando fuere necesario, se denomina autoridad política”. 50 Por certo, nas hipóteses
anteriormente mencionadas, tais atribuições foram assim erigidas quer pelas
capacidades operacionais, quer pelo regime jurídico estrito, que as tornam
capazes de desenvolver tarefas em prol da nação.
No que interessa para o tema em análise, por força tanto do Código
Brasileiro de Aeronáutica (art. 14, §4º), quando da Lei nº 6.009, de 1973, faz-
se expresso que o sobrevoo sobre o território nacional é condicionado ao
pagamento de determinadas espécies tarifárias, as tarifas de navegação aérea.
Elas constituem, ao lado das tarifas aeroportuárias, duas formas de cobranças
distintas e que incidem sobre o proprietário ou explorador da aeronave. A
primeira, regulada pelo Comando da Aeronáutica (art. 8º, caput, §1º e §3º,
da Lei nº 6.009, de 1973; art. 7º, caput e §2º do Decreto nº 5.731, de 2006); a
segunda, pela Agência Nacional de Aviação Civil, para aplicação em todo o
território nacional (art. 2º, parágrafo, único, “a”, da Lei nº 6.009, de 1973; art. 8º,
XXV, da Lei nº 11.182, de 2005).51
Ocorre que, no final de 2019, o mundo recebeu as primeiras notícias sobre
a expansão de uma nova forma de coronavírus em uma cidade chinesa. Não
tardou, já nos primeiros meses de 2020, a forma viral havia se espalhado por
diversas partes do globo e, dada a forma de transmissão – via respiratória,
com maior propensão em ambientes fechados e sem distanciamento – e a
necessidade de isolamento, houve uma queda significativa da demanda do
transporte aéreo mundial, situação que também se repetiu no Brasil.
Em tais termos, em março de 2020, a Organização Mundial da Saúde
49 Sobre o atuar sancionatório, vide SOUZA, Diogo Alves Verri Garcia de. A Junta de Julgamento da
Aeronáutica no Contexto da Segurança do Voo. Conexão SIPAER, Brasília, v. 2, n. 2, pp. 188-213,
mar. abr. 2011. Disponível em http://conexaosipaer.cenipa.gov.br/, acesso em 25 ago. 2020.
50 MONACELLI, Gualterio. Elementos de derecho administrativo y legislación fiscal y aduanera. 9.
ed. Buenos Aires: El Ateneo, 1961, p. 9.
51 Há tarifas aeroportuárias que incidem sobre os passageiros, como a de embarque. Outras, por sua vez,
incidem sobre o proprietário ou explorador (tarifa de pouso, de permanência e de conexão). Há, ainda,
as que incidem sobre o consignatário ou transportador no caso de carga aérea em trânsito, como as de
armazenagem ou de capatazia.
o controle do espaço aéreo brasileiro, como nítida expressão de um serviço
público (art. 3º, XIV), além de (como atividade de polícia administrativa)
receber competência para a apuração e julgamento de violações49 às normas
referentes ao Sistema de Controle do Espaço Aéreo Brasileiro (art. 3º, XV).
Em verdade, tanto em algumas ações de garantia da lei e da ordem, quanto
em certas atividades subsidiárias listadas na Lei Complementar nº 97, de 1999,
as Forças Armadas atuam não em sua função clássica belicosa, mas dentro de
uma atividade inerente ao Direito Administrativo e ao papel da Administração
(como regra, civil), em geral: “Aquel poder o facultad por el cual los gobernantes
imponen la ejecución o el cumplimiento de sus órdenes, empleando la fuerza pública
cuando fuere necesario, se denomina autoridad política”. 50 Por certo, nas hipóteses
anteriormente mencionadas, tais atribuições foram assim erigidas quer pelas
capacidades operacionais, quer pelo regime jurídico estrito, que as tornam
capazes de desenvolver tarefas em prol da nação.
No que interessa para o tema em análise, por força tanto do Código
Brasileiro de Aeronáutica (art. 14, §4º), quando da Lei nº 6.009, de 1973, faz-
se expresso que o sobrevoo sobre o território nacional é condicionado ao
pagamento de determinadas espécies tarifárias, as tarifas de navegação aérea.
Elas constituem, ao lado das tarifas aeroportuárias, duas formas de cobranças
distintas e que incidem sobre o proprietário ou explorador da aeronave. A
primeira, regulada pelo Comando da Aeronáutica (art. 8º, caput, §1º e §3º,
da Lei nº 6.009, de 1973; art. 7º, caput e §2º do Decreto nº 5.731, de 2006); a
segunda, pela Agência Nacional de Aviação Civil, para aplicação em todo o
território nacional (art. 2º, parágrafo, único, “a”, da Lei nº 6.009, de 1973; art. 8º,
XXV, da Lei nº 11.182, de 2005).51
Ocorre que, no final de 2019, o mundo recebeu as primeiras notícias sobre
a expansão de uma nova forma de coronavírus em uma cidade chinesa. Não
tardou, já nos primeiros meses de 2020, a forma viral havia se espalhado por
diversas partes do globo e, dada a forma de transmissão – via respiratória,
com maior propensão em ambientes fechados e sem distanciamento – e a
necessidade de isolamento, houve uma queda significativa da demanda do
transporte aéreo mundial, situação que também se repetiu no Brasil.
Em tais termos, em março de 2020, a Organização Mundial da Saúde
49 Sobre o atuar sancionatório, vide SOUZA, Diogo Alves Verri Garcia de. A Junta de Julgamento da
Aeronáutica no Contexto da Segurança do Voo. Conexão SIPAER, Brasília, v. 2, n. 2, pp. 188-213,
mar. abr. 2011. Disponível em http://conexaosipaer.cenipa.gov.br/, acesso em 25 ago. 2020.
50 MONACELLI, Gualterio. Elementos de derecho administrativo y legislación fiscal y aduanera. 9.
ed. Buenos Aires: El Ateneo, 1961, p. 9.
51 Há tarifas aeroportuárias que incidem sobre os passageiros, como a de embarque. Outras, por sua vez,
incidem sobre o proprietário ou explorador (tarifa de pouso, de permanência e de conexão). Há, ainda,
as que incidem sobre o consignatário ou transportador no caso de carga aérea em trânsito, como as de
armazenagem ou de capatazia.
402DIREITO ADMINISTRATIVO CONTEMPORÂNEO – DIÁLOGOS BRASIL E MÉXICO
(OMS) reconheceu a situação de pandemia, após a doença alcançar grande
número de pessoas em todos os continentes. No Brasil, o estado de emergência
em Saúde Pública de Importância Nacional (ESPIN), em decorrência da
Infecção Humana pelo novo coronavírus, foi declarado por meio da Portaria
nº 188/GM/MS, de 4 de fevereiro de 2020, do Ministério da Saúde. A Lei
nº 13.979, de fevereiro de 2020, por sua vez, dispôs sobre as medidas para
enfrentamento da emergência de saúde pública de importância internacional
decorrente do coronavírus, tendo sido seguida por diversos outros atos
legislativos. O Decreto Legislativo nº 6, de 20 de março de 2020, de igual
forma, reconheceu o estado de calamidade pública no país, em razão da
Covid-19. Em paralelo, uma intensa produção normativa foi realizada para
mitigar os efeitos da pandemia. 52
No que encontra interesse para o setor aeronáutico e considerando a
dificuldade financeira apresentada pelas companhias aéreas face aos débitos
tarifários em vias de vencimento (no caso, tarifas de navegação aérea), o Poder
Executivo Federal editou o Decreto nº 10.284, de 20 de março de 2020, dispondo
sobre a dilação do prazo de vencimento de tais espécies tarifárias durante o
período de enfrentamento da pandemia. Em tendo sido o ato presidencial uma
norma meramente autorizativa, o deferimento ocorreu por ato administrativo
do Comandante da Aeronáutica, a Portaria n° 402/GC3, de 24 de março de
2020, que estabeleceu prazos e condições. Contudo, haja vista a continuidade
dos efeitos econômicos decorrentes da situação pandêmica, o anterior ato foi
alterado pela Portaria nº 884/GC3, de 27 de agosto de 2020, que estabeleceu novo
termo para o pagamento das tarifas de navegação aérea, dada a continuidade
dos efeitos da Covid-19 sobre a economia e sobre o modal.
Nesse mesmo período e tendo em conta a mesma situação motivadora,
a Medida Provisória nº 945, de 4 de abril de 2020 – posteriormente convertida
na Lei nº 14.047, de 24 de agosto de 2020 – , dispôs sobre a utilização de pátios
de áreas militares, a título gratuito e precária, às pessoas jurídicas prestadoras
de serviço de transporte aéreo público, nacionais, como uma das medidas
especiais em resposta à Covid-19, enquanto da duração do período do estado
de calamidade pública decorrente da pandemia.53 Tal medida beneficiou as
52 Por exemplo: afeta ao sistema financeiro, a Resolução nº 4.792, de 26 de março de 2020, do Conselho Mo-
netário Nacional (CMN), com estímulos para novos ingressantes no Sistema Financeiro Nacional (SFN);
no âmbito do Comércio internacional, a Resolução nº 17, de 2020, da Câmara de Comércio Exterior do
Ministério da Economia, aprovando a redução temporária a zero da alíquota do Imposto de Importação
sobre um rol de produtos médicos e hospitalares relacionados ao combate da pandemia, dentre outros.
53 Lei nº 14.047, de 24 de agosto de 2020: “Art. 9º Fica autorizada a cessão de uso especial de pátios sob
administração militar, a título gratuito, às pessoas jurídicas prestadoras de serviço de transporte aéreo
público, nacionais, a título precário, durante o período do estado de calamidade pública decorrente da
pandemia da Covid-19. § 1º A cessão de que trata o caput deste artigo comportará apenas o uso de
células de espaço físico, a serem determinadas pelo Comando da Aeronáutica. § 2º A cessão de que
trata o caput deste artigo será formalizada por meio de termo, que conterá as condições estabelecidas
e a finalidade de sua realização e que será subscrito pela cessionária, hipótese que implicará sua anu-
ência”. [...].
(OMS) reconheceu a situação de pandemia, após a doença alcançar grande
número de pessoas em todos os continentes. No Brasil, o estado de emergência
em Saúde Pública de Importância Nacional (ESPIN), em decorrência da
Infecção Humana pelo novo coronavírus, foi declarado por meio da Portaria
nº 188/GM/MS, de 4 de fevereiro de 2020, do Ministério da Saúde. A Lei
nº 13.979, de fevereiro de 2020, por sua vez, dispôs sobre as medidas para
enfrentamento da emergência de saúde pública de importância internacional
decorrente do coronavírus, tendo sido seguida por diversos outros atos
legislativos. O Decreto Legislativo nº 6, de 20 de março de 2020, de igual
forma, reconheceu o estado de calamidade pública no país, em razão da
Covid-19. Em paralelo, uma intensa produção normativa foi realizada para
mitigar os efeitos da pandemia. 52
No que encontra interesse para o setor aeronáutico e considerando a
dificuldade financeira apresentada pelas companhias aéreas face aos débitos
tarifários em vias de vencimento (no caso, tarifas de navegação aérea), o Poder
Executivo Federal editou o Decreto nº 10.284, de 20 de março de 2020, dispondo
sobre a dilação do prazo de vencimento de tais espécies tarifárias durante o
período de enfrentamento da pandemia. Em tendo sido o ato presidencial uma
norma meramente autorizativa, o deferimento ocorreu por ato administrativo
do Comandante da Aeronáutica, a Portaria n° 402/GC3, de 24 de março de
2020, que estabeleceu prazos e condições. Contudo, haja vista a continuidade
dos efeitos econômicos decorrentes da situação pandêmica, o anterior ato foi
alterado pela Portaria nº 884/GC3, de 27 de agosto de 2020, que estabeleceu novo
termo para o pagamento das tarifas de navegação aérea, dada a continuidade
dos efeitos da Covid-19 sobre a economia e sobre o modal.
Nesse mesmo período e tendo em conta a mesma situação motivadora,
a Medida Provisória nº 945, de 4 de abril de 2020 – posteriormente convertida
na Lei nº 14.047, de 24 de agosto de 2020 – , dispôs sobre a utilização de pátios
de áreas militares, a título gratuito e precária, às pessoas jurídicas prestadoras
de serviço de transporte aéreo público, nacionais, como uma das medidas
especiais em resposta à Covid-19, enquanto da duração do período do estado
de calamidade pública decorrente da pandemia.53 Tal medida beneficiou as
52 Por exemplo: afeta ao sistema financeiro, a Resolução nº 4.792, de 26 de março de 2020, do Conselho Mo-
netário Nacional (CMN), com estímulos para novos ingressantes no Sistema Financeiro Nacional (SFN);
no âmbito do Comércio internacional, a Resolução nº 17, de 2020, da Câmara de Comércio Exterior do
Ministério da Economia, aprovando a redução temporária a zero da alíquota do Imposto de Importação
sobre um rol de produtos médicos e hospitalares relacionados ao combate da pandemia, dentre outros.
53 Lei nº 14.047, de 24 de agosto de 2020: “Art. 9º Fica autorizada a cessão de uso especial de pátios sob
administração militar, a título gratuito, às pessoas jurídicas prestadoras de serviço de transporte aéreo
público, nacionais, a título precário, durante o período do estado de calamidade pública decorrente da
pandemia da Covid-19. § 1º A cessão de que trata o caput deste artigo comportará apenas o uso de
células de espaço físico, a serem determinadas pelo Comando da Aeronáutica. § 2º A cessão de que
trata o caput deste artigo será formalizada por meio de termo, que conterá as condições estabelecidas
e a finalidade de sua realização e que será subscrito pela cessionária, hipótese que implicará sua anu-
ência”. [...].
403ANDRÉ SADDY – DIOGO ALVES VERRI GARCIA DE SOUZA
Companhias Aérea, sociedades empresárias que, nos moldes da Lei nº 6.009,
de 1973, deveriam suportar o pagamento de tarifas aeroportuárias, dado o
estacionamento de sua frota em aeroportos de concessionárias, aeroportos sob
responsabilidade dos estados ou dos municípios, ou da Empresa Brasileira
de Infraestrutura Aeroportuária (INFRAERO) durante o período de redução
drástica do número de voos. Mais uma vez, em se tratando de medida
autorizativa, foi instrumentalizada por atos da Administração militar, com
base na mencionada norma legal.
Tal qual é possível notar, além da acelerada produção normativa para
fazer frente à situação excepcional – inerente ao momento excepcional, como
salienta a doutrina – , os exemplos acima constituem não bem uma ruptura
com a ordem jurídica anterior, ou mesmo uma suspensão do Direito então
vigente. Em uma vertente diferenciada, representa a entrega, às Forças
Armadas, de nicho de atuações que ordinariamente não lhes cabe, como
a salvaguarda de atores econômicos. É uma outra face de particularidade
dentro do regime jurídico-administrativo direcionado a tais Forças, dentro
do chamado Direito de Emergência.
5. CONSIDERAÇÕES FINAIS
O estudo das situações fáticas excepcionais, quando posto em voga o
emprego das Forças Armadas, compõe a compreensão do próprio papel (bem
como das possibilidades) que a Constituição a estas defere no Estado brasileiro.
Aquele, que provém da normatividade estabelecida pelo texto de 1988, dado o
papel de tais Forças como instituições responsáveis pela defesa da Pátria, pela
garantia dos poderes constitucionais, da lei e da ordem, e pelo cumprimento
das atribuições estabelecidas no §1º do art. 142 – ao lado de diversos outros
institutos previstos em seu texto, como o estado de sítio e de defesa.
Como instituições nacionais, permanentes e regulares, são aptas à
realização de diversos fins em favor da nação, mesmo nos períodos diversos da
guerra, bem como nos que há anormalidades fáticas distantes da deflagração
de um conflito. Pela abertura de possibilidades que estabelece o §1º do art.
142, da Constituição, em leitura conjunta com toda a extensão do caput, a
utilização dos meios militares é possibilitada pelo constitucionalismo em favor
da sociedade. E, assim, postos a serviço da nação também nas circunstâncias
emergenciais, provenientes de variadas causas e que, em geral, acompanham
situações jurídicas diferenciadoras daquelas encontradas nos momentos
de regularidade – conjunturas aptas a compor o Direito Administrativo de
Emergência.
Tal forma jurídica deve ser vista sob uma concepção que abrange
Companhias Aérea, sociedades empresárias que, nos moldes da Lei nº 6.009,
de 1973, deveriam suportar o pagamento de tarifas aeroportuárias, dado o
estacionamento de sua frota em aeroportos de concessionárias, aeroportos sob
responsabilidade dos estados ou dos municípios, ou da Empresa Brasileira
de Infraestrutura Aeroportuária (INFRAERO) durante o período de redução
drástica do número de voos. Mais uma vez, em se tratando de medida
autorizativa, foi instrumentalizada por atos da Administração militar, com
base na mencionada norma legal.
Tal qual é possível notar, além da acelerada produção normativa para
fazer frente à situação excepcional – inerente ao momento excepcional, como
salienta a doutrina – , os exemplos acima constituem não bem uma ruptura
com a ordem jurídica anterior, ou mesmo uma suspensão do Direito então
vigente. Em uma vertente diferenciada, representa a entrega, às Forças
Armadas, de nicho de atuações que ordinariamente não lhes cabe, como
a salvaguarda de atores econômicos. É uma outra face de particularidade
dentro do regime jurídico-administrativo direcionado a tais Forças, dentro
do chamado Direito de Emergência.
5. CONSIDERAÇÕES FINAIS
O estudo das situações fáticas excepcionais, quando posto em voga o
emprego das Forças Armadas, compõe a compreensão do próprio papel (bem
como das possibilidades) que a Constituição a estas defere no Estado brasileiro.
Aquele, que provém da normatividade estabelecida pelo texto de 1988, dado o
papel de tais Forças como instituições responsáveis pela defesa da Pátria, pela
garantia dos poderes constitucionais, da lei e da ordem, e pelo cumprimento
das atribuições estabelecidas no §1º do art. 142 – ao lado de diversos outros
institutos previstos em seu texto, como o estado de sítio e de defesa.
Como instituições nacionais, permanentes e regulares, são aptas à
realização de diversos fins em favor da nação, mesmo nos períodos diversos da
guerra, bem como nos que há anormalidades fáticas distantes da deflagração
de um conflito. Pela abertura de possibilidades que estabelece o §1º do art.
142, da Constituição, em leitura conjunta com toda a extensão do caput, a
utilização dos meios militares é possibilitada pelo constitucionalismo em favor
da sociedade. E, assim, postos a serviço da nação também nas circunstâncias
emergenciais, provenientes de variadas causas e que, em geral, acompanham
situações jurídicas diferenciadoras daquelas encontradas nos momentos
de regularidade – conjunturas aptas a compor o Direito Administrativo de
Emergência.
Tal forma jurídica deve ser vista sob uma concepção que abrange
404DIREITO ADMINISTRATIVO CONTEMPORÂNEO – DIÁLOGOS BRASIL E MÉXICO
toda e qualquer causa excepcional de efeitos amplos (gerais e abstratos),
considerando não só as inimagináveis, como as que já detém uma previsão
em norma – ainda que as consequências fáticas, ainda assim, repercutam
fortemente no todo social e provoquem oscilação relevante do Direito vigente.
Em outros termos, o Direito Administrativo de Emergência não se constitui
em etapa tão só pandêmica, sendo apto a considerar outras condições
emergenciais encaminhadoras de significativos resultados ao Direito (do
ponto de vista da mudança das regras), desde que respeitados seus atributos,
como a generalidade e a abstração. Como característica, nota-se uma intensa
produção normativa doutrinária, com vistas a resolver a situação excepcional.
Considera, pois, a existência de situações de anormalidade, as quais, ainda que
não esbarrem na situação de absoluta anomia, por certo necessitam de uma
releitura da construção normativa existente, geralmente o que ocorre com a
produção de novas normas, aptas a resolver a nova condição que se estabelece.
Observe-se, contudo, que nem toda situação excepcional comporta adequação
ao rótulo de um Direito de Emergência.
Em verdade, tanto em algumas ações de garantia da lei e da ordem,
quanto em certas atividades subsidiárias listadas na Lei Complementar nº
97, de 1999, as Forças Armadas atuam não em sua função clássica belicosa,
mas dentro de uma atividade inerente ao Direito Administrativo e ao papel
da Administração. Nesse sentido, assumem no Direito Brasileiro diversas
funções dentre aquelas descritas na doutrina como administrativas clássicas,
compreendendo o serviço público (art. 18, II e V, da Lei Complementar nº 97,
de 1999), a infraestrutura (obra pública, cf. art. 17-A, II, da LC nº 97, de 1999) e
a polícia administrativa (art. 17, IV, da LC nº 97, de 1999), ainda que o próprio
texto constitucional assinta não serem essas sua destinação precípua (art. 142,
da CRFB/88, primeira parte).
Por certo, a utilização das Forças Armadas em situações limítrofes advém
de uma vocação natural que o constitucionalismo a elas empresta e considera
o regime jurídico que as guarnece. Este propiciará a presença de militares na
execução de tarefas inóspitas, dificultosas ou extremas, tal quais algumas que
justificam (sob as formas constitucionalmente asseguradas para o emprego
de tais Forças) o que tem sido tratado sob a citada alcunha de um Direito de
Emergência. Contudo, no que diz respeito especificamente à utilização de tais
Forças – tal como ocorrido na pandemia da Covid-19 – , nota-se que o Direito
de Emergência vige nem sempre com a derrogação da ordem anterior, porém,
em algumas vezes, com a utilização de institutos jurídicos já conhecidos, mas
que são estranhos à experiência jurídica castrense, como a salvaguarda de
agentes econômicos. De outra forma, cabe mencionar que nem toda expressão
emergencial – como o controle da criminalidade urbana, em ações de garantia
toda e qualquer causa excepcional de efeitos amplos (gerais e abstratos),
considerando não só as inimagináveis, como as que já detém uma previsão
em norma – ainda que as consequências fáticas, ainda assim, repercutam
fortemente no todo social e provoquem oscilação relevante do Direito vigente.
Em outros termos, o Direito Administrativo de Emergência não se constitui
em etapa tão só pandêmica, sendo apto a considerar outras condições
emergenciais encaminhadoras de significativos resultados ao Direito (do
ponto de vista da mudança das regras), desde que respeitados seus atributos,
como a generalidade e a abstração. Como característica, nota-se uma intensa
produção normativa doutrinária, com vistas a resolver a situação excepcional.
Considera, pois, a existência de situações de anormalidade, as quais, ainda que
não esbarrem na situação de absoluta anomia, por certo necessitam de uma
releitura da construção normativa existente, geralmente o que ocorre com a
produção de novas normas, aptas a resolver a nova condição que se estabelece.
Observe-se, contudo, que nem toda situação excepcional comporta adequação
ao rótulo de um Direito de Emergência.
Em verdade, tanto em algumas ações de garantia da lei e da ordem,
quanto em certas atividades subsidiárias listadas na Lei Complementar nº
97, de 1999, as Forças Armadas atuam não em sua função clássica belicosa,
mas dentro de uma atividade inerente ao Direito Administrativo e ao papel
da Administração. Nesse sentido, assumem no Direito Brasileiro diversas
funções dentre aquelas descritas na doutrina como administrativas clássicas,
compreendendo o serviço público (art. 18, II e V, da Lei Complementar nº 97,
de 1999), a infraestrutura (obra pública, cf. art. 17-A, II, da LC nº 97, de 1999) e
a polícia administrativa (art. 17, IV, da LC nº 97, de 1999), ainda que o próprio
texto constitucional assinta não serem essas sua destinação precípua (art. 142,
da CRFB/88, primeira parte).
Por certo, a utilização das Forças Armadas em situações limítrofes advém
de uma vocação natural que o constitucionalismo a elas empresta e considera
o regime jurídico que as guarnece. Este propiciará a presença de militares na
execução de tarefas inóspitas, dificultosas ou extremas, tal quais algumas que
justificam (sob as formas constitucionalmente asseguradas para o emprego
de tais Forças) o que tem sido tratado sob a citada alcunha de um Direito de
Emergência. Contudo, no que diz respeito especificamente à utilização de tais
Forças – tal como ocorrido na pandemia da Covid-19 – , nota-se que o Direito
de Emergência vige nem sempre com a derrogação da ordem anterior, porém,
em algumas vezes, com a utilização de institutos jurídicos já conhecidos, mas
que são estranhos à experiência jurídica castrense, como a salvaguarda de
agentes econômicos. De outra forma, cabe mencionar que nem toda expressão
emergencial – como o controle da criminalidade urbana, em ações de garantia
405ANDRÉ SADDY – DIOGO ALVES VERRI GARCIA DE SOUZA
da lei e da ordem – comporá tal categoria jurídica, a menos que utilizada uma
concepção extremamente alargada e diversa da que compõe o instituto ou
se alcance um momento em que haja uma verdadeira ruptura com a ordem
anterior e uma implicação geral e abstrata em relações jurídicas.
Em tais termos, foi referendada em parte a hipótese de pesquisa, visto
que os momentos de ruptura – propiciadores do Direito de Emergência –
também se revelam na atuação das Forças Armadas (a mais patente delas, a
guerra, sua destinação clássica). Contudo, em alguns casos, face à situação de
excepcionalidade, os instrumentos jurídicos para o uso de tais Forças são postos
sem propriamente romper com a ordem anteriormente vigente ou mesmo sem
configurar o Direito de Emergência (mas tão só uma situação excepcional),
abrindo portas a questionar se a forma mais gradual da evolução normativa
também identifica o instituto, ou mesmo se há a possibilidade de aporte não
pela construção normativa, mas também pela doutrina e pela jurisprudência.
REFERÊNCIAS
ABREU, Jorge Luiz Nogueira de. Direito administrativo militar. Rio de Janeiro: Forense; São
Paulo: Método, 2010.
ADAMY, Pedro. direitos fundamentais e as relações especiais de sujeição. Revista Brasileira de
Políticas Públicas. Brasília, v.8, n.1, pp.360-376, abr. 2018. Disponível em: https://www.publicaco-
esacademicas.uniceub.br/RBPP/article/view/4644. Acesso em: 28 ago. 2020.
ARIÑO ORTIZ, Gaspar. Principios de derecho público económico: modelo de Estado, Gestión
Pública, Regulación Económica. Granada: Comares, 1999.
BENÍTEZ, Mariano López. Naturaleza y presupuestos constitucionales de las relaciones espe-
ciales de sujeción. Madrid: Civitas, 1994.
BULOS, Uadi Lammêgo. Curso de direito constitucional. 8. ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva,
2014.
CAMPOS, Mariana Queiroz Aquino. O grave comprometimento da ordem pública no Estado
do Rio de Janeiro pode configurar um conflito armado não internacional? In: MELLO, Fernando
Pessôa da Silveira (coord.) Perspectivas da justiça militar contemporânea. Rio de Janeiro: Lumen
Juris, 2018, p. 243-254.
CANOTILHO, J. J. Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituição. 7. ed. Coimbra: Al-
medina: 2003
CAUPERS, João. Introdução à ciência da Administração Pública. Lisboa: Âncora, 2002.
COIMBRA, José Duarte; CALDEIRA, Marco; SERRÃO, Tiago. Direito Administrativo na Emer-
gência – Organização Administrativa, Procedimento Administrativo, Contratação Pública e Pro-
cesso Administrativo na resposta à COVID-19. Coimbra: Almedina, 2020.
DUGUIT, Leon. Traitè de Droit constitutionnel. 3. ed. Paris: Boccard, 1927, tomo I, p. X (1ª ed.
de 1911).
FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby [et al]. Direito provisório e a emergência do Coronavírus:
ESPIN – COVID-19: critérios e fundamentos: Direito Administrativo, Financeiro (Responsabili-
dade Fiscal), Trabalhista e Tributário: Um mundo diferente após a COVID-19. Belo Horizonte:
Fórum, 2020.
GAGLIANO, Pablo Stolze; OLIVEIRA, Carlos E. Elias de. Comentários à “Lei da Pandemia” (Lei
da lei e da ordem – comporá tal categoria jurídica, a menos que utilizada uma
concepção extremamente alargada e diversa da que compõe o instituto ou
se alcance um momento em que haja uma verdadeira ruptura com a ordem
anterior e uma implicação geral e abstrata em relações jurídicas.
Em tais termos, foi referendada em parte a hipótese de pesquisa, visto
que os momentos de ruptura – propiciadores do Direito de Emergência –
também se revelam na atuação das Forças Armadas (a mais patente delas, a
guerra, sua destinação clássica). Contudo, em alguns casos, face à situação de
excepcionalidade, os instrumentos jurídicos para o uso de tais Forças são postos
sem propriamente romper com a ordem anteriormente vigente ou mesmo sem
configurar o Direito de Emergência (mas tão só uma situação excepcional),
abrindo portas a questionar se a forma mais gradual da evolução normativa
também identifica o instituto, ou mesmo se há a possibilidade de aporte não
pela construção normativa, mas também pela doutrina e pela jurisprudência.
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do Rio de Janeiro pode configurar um conflito armado não internacional? In: MELLO, Fernando
Pessôa da Silveira (coord.) Perspectivas da justiça militar contemporânea. Rio de Janeiro: Lumen
Juris, 2018, p. 243-254.
CANOTILHO, J. J. Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituição. 7. ed. Coimbra: Al-
medina: 2003
CAUPERS, João. Introdução à ciência da Administração Pública. Lisboa: Âncora, 2002.
COIMBRA, José Duarte; CALDEIRA, Marco; SERRÃO, Tiago. Direito Administrativo na Emer-
gência – Organização Administrativa, Procedimento Administrativo, Contratação Pública e Pro-
cesso Administrativo na resposta à COVID-19. Coimbra: Almedina, 2020.
DUGUIT, Leon. Traitè de Droit constitutionnel. 3. ed. Paris: Boccard, 1927, tomo I, p. X (1ª ed.
de 1911).
FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby [et al]. Direito provisório e a emergência do Coronavírus:
ESPIN – COVID-19: critérios e fundamentos: Direito Administrativo, Financeiro (Responsabili-
dade Fiscal), Trabalhista e Tributário: Um mundo diferente após a COVID-19. Belo Horizonte:
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https://revistas.unifacs.br/index.php/redu/article/view/6793/4098. Acesso em: 20 ago. 2020.
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______. El problema de los fines de la actividad administrativa. Revista de Administración Públi-
ca, Madrid, Ano 2, n. 4, p. 11-28, ene-abr, 1951
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Consultor-jurídico. Disponível em https://www.conjur.com.br/2020-mai-10/direito-pos-gradua-
cao-equilibrio-prestacoes-recuperacao-base-objetiva-contratos. Acesso em 7 set. 2020.
MENDONÇA, José Vicente Santos de. Direito Constitucional Econômico: a intervenção do esta-
do na economia à luz da razão pública e do pragmatismo. 2. ed. rev. atual. e ampl. Belo Horizonte:
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